estado, classes sociais e políticas públicas - joinpp

UFMA
1
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍCAS PÚBLICAS
QUESTÃO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SÉCULO XXI
ESTADO, CLASSES SOCIAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS
Elione Maria Nogueira Diógenes1
Fernanda Motta de Paula Resende2
RESUMO
Ao se discutir políticas públicas e suas especificidades o interesse é
compreender de que Estado se está falando, trata-se de saber qual formaEstado está em discussão. Noutros termos, sugere-se fazer duas perguntas:
quais políticas públicas? E para qual Estado? Com este texto pretende-se
contribuir criticamente para se pensar as bases em que as políticas sociais
hegemônicas são implementadas, e quais os determinantes contextuais que
as fizeram preferíveis a quaisquer outras. A esta altura, é importante ter
clareza de que em tal determinação está presente certa noção de Estado e
de política social que alicerça programas, projetos e ações interventivas.
Palavras-Chave: Estado
mundialização do capital.
e
classes
sociais
–
políticas
públicas
–
ABSTRACT
To if arguing public politics and its especificidades the interest is to
understand of that Been if it is speaking, is treated to know which form-State
is in quarrel. In other terms, it is suggested to make two questions: which
public politics? E for which State? With this text it is intended to contribute
criticamente to think the bases where to the hegemonic social politics they are
implemented, and determinative which the contextual ones that had made
them preferable to any others. To this height, it is important to have clarity of
that in such determination it is present certain notion of State and of social
politics that alicerça programs, projects and interventivas actions.
Keywords: Social state and classrooms – public politics – mundialização of
the capital.
1 INTRODUÇÃO
Políticas públicas são «formas de interferência do Estado, visando à manutenção
das relações sociais de determinada formação social» (HÖFLING, 2001, p. 30). Constituemse, portanto, o ‘Estado em ação’ (JOBERT, MULLER, 1987), em processo de implantação
de um projeto de governo hegemônico, por meio da criação, formulação e implantação de
programas, de projetos e ações voltadas para tais ou quais classes sociais. Sob esta ótica, o
Estado não se reduz à burocracia pública, em que os organismos estatais planejam e
programam as políticas públicas, agindo como mero instrumento de planejamento e
execução dessas políticas. Muito menos um ente supra classista como na visão weberiana,
mas é percebido na ótica marxiana de Poulantzas (2000).
O entendimento dessa relação enquanto «síntese de muitas determinações, isto
é, unidade do diverso» (MARX, 1982, p. 14) e do referencial teórico quanto à perspectiva de
Estado adotada, ressalta dois aspectos essenciais aqui considerados: 1) a relação orgânica
1
2
Doutoranda em Políticas Públicas - UFMA .
Mestre em Educação - UFMA
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
2
entre Estado, classes sociais e políticas públicas; 2) a discussão sobre as referências
teóricas que embasam as políticas públicas contemporâneas. Há que justapor um terceiro
aspecto não menos importante: o caráter determinante das políticas públicas na fase atual
(neoliberalismo), dominada pela financeirização e transnacionalização da economia, em que
não faltam ideólogos do capital colocando no centro das suas idéias, a necessidade de um
Estado mínimo para o enfrentamento das questões sociais.
O desenvolvimento desses três aspectos torna possível, pois, a finalidade
essencial deste escrito: servir de contraponto as idéias em voga sobre políticas públicas,
que as consideram apenas em seu aspecto institucional e burocrático, despolilitizando o
debate. Pretende-se opor a análise funcionalista das políticas públicas, à análise de base
dialética que confere relação contraditória a base e a superestrutura de uma dada formação
social, em que a luta de classes ainda não perdeu seu lugar na história.
2 CONCEPÇÃO DE ESTADO: classes sociais e dominação política
Não se pretende neste tópico inicial do artigo fazer uma digressão analítica a
partir das teorias clássicas do Estado, de Maquiavel (1469-1527) e Hobbes (1588-1679) até
os nossos dias. Antes, é indispensável demarcar o arcabouço conceitual que permeia todo o
texto. Ou seja, contrapõe-se a uma concepção burguesa de Estado – que o julga acima da
luta de classes – à concepção desenvolvida por Marx (1818-1883), em que o Estado3 é uma
relação historicamente determinada, uma relação de dominação e subordinação, uma
relação mantida entre as classes sociais diferentes e antagônicas entre si. A não menos
importante formulação marxiana de que «A história de todas as sociedades existentes até
hoje é a história da luta de classes» (MARX, 1987, 102) serve de esteio das argumentações
desenvolvidas aqui, uma vez que tampouco se comunga com a máxima ideológica4 do ‘fim
da luta de classes’ propagada pelas teorias neoliberais.
No pensamento marxista, o Estado se manifesta como uma instituição «acima
de todas as outras» (BOTTOMORE, 2001, p. 133), cuja função é a de assegurar e
conservar a dominação e a exploração da classe burguesa sobre o proletariado. Isto
equivale a dizer que a categoria Estado expressa-se enquanto um ser social rico em
determinações, cuja complexidade manifesta-se em dois níveis, no «fenomênico quanto no
essencial» (FARIAS, 2001, p. 30). No primeiro nível manifestam-se as relações sob a forma
de aparência, que é a sua forma de governo, a legitimação do Estado por meio da
3
Não se adentra aqui a querela desenvolvida por Bobbio (1979) de que Marx não desenvolveu uma teoria do
Estado. Não se tem a pretensão de provar ou comprovar a existência, em Marx, de tal teoria em torno deste
assunto, até porque se entende que as respostas já foram suficientemente formuladas por Lênin (1980); Farias
(2001); Reichelt (1990); Viotti (1986); Codato e Perissinotto (2001) e outros.
4
Utiliza-se este conceito no sentido atribuído por Mészaros (1993) e Almeida (2005).
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
3
democracia formal burguesa. No segundo, sob o aspecto de ocultação, encontra-se a formaEstado, que é a sua essência, resultante da divisão capitalista do trabalho, cujo eixo é a
manutenção da dominação política de uma classe sobre as demais, onde a base de ação
política é a luta de classes. Agregando-se à dominação política (da classe dominante sobre
a dominada) combinam-se, também, numa análise de classe do Estado, o jogo de
contradições e de conflitos (referidos anteriormente) que existe entre a própria classe
burguesa e as frações desta classe (POULANTZAS, 2000).
Nessa sociedade capitalista fixada na propriedade privada dos meios de
produção e na exploração dos operários assalariados despojados dos meios de produção e
compelidos a vender invariavelmente sua força de trabalho, a função do Estado é defender
os interesses da classe dominante sobre o conjunto da sociedade. Entretanto, o Estado
moderno capitalista aparece aos olhos, mentes e corações do grosso da população
enquanto Estado de todos e não apenas de uma fração de classe ou classes, isto se dá
porque, segundo Marx tal instituição tem quatro funções basilares, a especificar: em primeira
ordem, o Estado exerce a função de capitalista coletivo ideal, criando e mantendo as
condições materiais gerais para a produção (infra-estrutura básica para o desenvolvimento
do capital em seus diferentes ramos de atuação). Ou seja, o Estado garante, mantém e
estimula o avanço das forças produtivas.
A segunda função (no nível da superestrutura) é a personificação da ordem
jurídica, ou seja, apresenta-se enquanto árbitro nas relações de produção, por meio de toda
uma legislação, destinada a normatizar as relações sociais constituídas no interior do
processo de produção de mercadorias. O Estado é o mediador por excelência das relações
entre capital e trabalho assalariado, intervindo como se não fizesse parte das relações de
produção (neutro), isto é, age como um ente exterior no conflito de classes e assim
completa o círculo das condições internas para a produção e reprodução do capital.
A terceira função é a da fisco-finança, isto é o Estado gera fundos coletivamente
que lhe permite subsidiar sua ação estatal: «A permanência do Estado como forma
particular e relativamente autônoma diante das classes sociais e, portanto, de sua existência
para si depende da geração de fundos» (FARIAS, 2001, p. 35). E a quarta e derradeira
função consiste na política comercial externa preenchida pelos diferentes Estados nacionais
contemporâneos no mercado internacional, cuja lógica é regida pelos ditames dos países de
capitalismo avançado.
Por fim, o Estado burguês realiza uma função estratégica no desenvolvimento,
manutenção e conservação da sociedade capitalista, é conditio sine qua non à formação do
capital social coletivo, negando as contradições inerentes e historicamente determinadas da
relação capital e trabalho, em que a alienação máxima ocorre da reificação entre o que é
objeto e o que é sujeito. Com tais considerações sobre o Estado burguês e entendendo-o
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
4
como instrumento de opressão de classe sobre classe, e frações de classe entre si, as
ações promovidas por tal Estado é caracterizada enquanto ação política da classe
dominante que impõe uma forma particular de dominação política cujas marcas são: a)
manutenção, conservação e reprodução das relações econômicas e sociais da forma
capital; b) criação e manipulação do poder de Estado pela burguesia ou frações desta; c)
organização de uma burocracia estatal e especializada que se apresente como promotora
do bem-estar comum e geral, institucionalizando a luta política em seu interior e
“amenizando” a relação de conflito entre as suas diversas frações; e, d) pela necessidade de
reproduzir as relações capitalistas de produção e de dominação.
3 POLÍTICAS PÚBLICAS: contrapontos em movimento
Discutir políticas públicas significa entrar num terreno meio que permeado pelo
“lugar-comum”. Explica-se: na literatura especializada sobre a temática existem poucos
trabalhos de caráter crítico5. Excetuando alguns bons autores que se pretende destacar6, a
grande maioria limita-se a entender “políticas públicas” no seu caráter fenomênico. Explicase mais uma vez: na sua aparência. O que é mais grave: há excelentes análises7 que a
consideram na forma antinômica, isto é, de um lado políticas econômicas e de outro,
políticas sociais como se estas não estivessem profundamente articuladas com as primeiras
e fossem independentes na sua forma de ser, e ainda, como se não fossem instauradas e
legitimadas no interior do Estado capitalista contemporâneo. Mais do que isto: como se as
políticas públicas fossem produto de um ente supra natural, e não o resultado de uma
correlação de forças entre as classes sociais antagônicas entre si e frações da classe
dominante, materializadas pelo aparelho Estatal numa determinada formação social
histórica.
Políticas públicas são, pois, um termo que se pretende neutro, portanto,
funcional à lógica dominante e legitimadora dos diferentes programas e ações
implementadas pela máquina burocrática. Não à toa, o debate acerca das políticas públicas
tem data recente. Década de 1990, símbolo histórico da vitória do ideário neoliberal no
Brasil. Assim, tal expressão foi utilizada para explicar o alto índice de desigualdade social no
país mais desigual do mundo: a ineficiência das políticas públicas. É por que as “políticas
públicas são ineficientes, se gasta muito e tem-se pouco retorno social”, tal retórica servia
para tudo explicar. E de fato, até hoje muita gente boa acredita que a “culpa” é das tais
“políticas públicas” simultaneamente ineficientes e ineficazes. De toda forma, discutir
5
Acredita-se que é pela grande predominância de trabalhos técnicos na área e hegemonia da corrente teórica
funcionalista weberiana, quando não positivista de Augusto Comte na interpretação desses estudos.
6
Abreu (1993; 1995); Montaño (2000); Pereira (2002).
7
A titulo de exemplo: Melo (1999), Castro (1989); Silva e Melo (2000).
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
5
políticas sociais na atual conjuntura brasileira é limitar-se a denunciar o alto nível de
ineficiência do Estado e sugerir que substitua a racionalidade do desperdício e da ineficácia
dos seus programas e projetos por uma lógica mais «igualitária, vale dizer, mais
democrática » (COHN, 1996, p. 2).
As relações entre Estado e políticas sociais tomam esse ou aquele contorno
nessa ou naquela determinação histórica. De forma que, do desenvolvimento inicial do
capitalismo concorrencial ao capitalismo monopolista e imperialista passando pela atual fase
de reestruturação capitalista da produção, o Estado se metamorfoseou e as políticas
públicas acompanharam essa dinâmica de transformação. A relação entre este movimento e
a «grande transformação» (POLANYI, 2000, p. 17) – iniciada ainda no século XIX e aguçada
no contexto do pós-guerra –, que as sociedades de capitalismo avançado tem
experienciado, é latente, ainda que possa parecer tardio. As políticas públicas atuais
inscrevem-se no interior de um tipo especial de Estado, são formas específicas de
intervenções oficiais da classe dominante e/ou frações dela com vistas a manter o
capitalismo rentista transnacional em pleno vigor.
Na relação entre políticas públicas e Estado cabe destacar uma diferença
cruciforme entre a perspectiva neoliberal e a crítica marxiana. Remete-se ao pensar a
origem da questão social, na primeira é simplesmente uma questão de teor individual e
ponto. Já na filosofia marxista, tal situação (pobreza, miséria, exploração social) é resultante
da relação de classes sociais. Do fato de que uns detêm a propriedade privada dos meios
de produção e outros têm apenas a sua força de trabalho para vendê-la (e hoje, num
mercado cada vez menos interessado, diga-se de passagem). A luta de classes se instala
exatamente aí e não apesar disto.
4 CONCLUSAO
Políticas públicas são estratégias de dominação da classe burguesa e/ou frações
dela, no sentido de reproduzir as condições de acumulação capitalista. Enquanto tal são
resultados da luta de classes, e em sendo assim, configuram-se enquanto ação política
historicamente determinada. As políticas públicas são, pois, um processo histórico e, devese considerar os aspectos econômicos e políticos que lhe marcam a materialização. Não se
erra quando se afirma o caráter classista das políticas públicas. A quem interessa, por
exemplo, a atual política econômica do governo?
A questão de saber para que e para quem são elaboradas, implantadas e
executadas políticas públicas não é uma questão de cunho técnico-institucional, mas
político. Neste sentido, a noção de luta social permanece válida, pois, possibilita apreender
a presença da luta de classes no interior do Estado. Uma outra questão fundamental a se
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
6
problematizar é que desde a hegemonia neoliberal as políticas públicas implantadas em prol
da classe trabalhadora vêm – como num efeito dominós – caindo desastrosamente.
O mais grave em toda essa história é que toda essa avalanche de medidas
(políticas públicas) pró-capital e contra as mínimas conquistas da classe trabalhadora vem
sendo colocada como necessária e parte de um ‘movimento avançado’ do capitalismo
contemporâneo. Só não se diz que as tais políticas neoliberais atendem a interesses
exclusivos das frações da classe burguesa retentoras do já ‘crescido’ capital financeiro e,
por conseguinte, a ele pouco interessa o tão visível e nada ‘incômodo’ crescimento das
questões sociais.
Nesse tempo de poderio ilimitado da classe rentista, do capital financeiro e de
“neoliberalismo” (política econômica que serve de alicerce ao atual estágio do capitalismo)
categorias como formação social econômica, modo de produção, contradição capital x
trabalho, expropriação, exploração, luta de classes, luta social, socialismo, desenvolvimento
histórico, estrutura e superestrutura, crises e muitos mais conceitos utilizados pela
Economia Política tornaram-se propositalmente categorias fora de “moda”, em outras
palavras, esquecidas, e seu lugar foi sendo ocupado por pseudo-conceitos como
globalização, desenvolvimento sustentável, movimentos sociais urbanos, políticas públicas,
políticas sociais, exclusão social, inclusão social, desvalidos sociais, desfiliados que vêm
sendo correntemente utilizados para legitimar a atual ofensiva do capital contra os direitos
das classes trabalhadoras em geral.
Isto tudo é somente um começo... Não se pode esperar dias melhores... Há não
ser com um amplo movimento de contestação a tudo que aí estar. Um amplo movimento de
base popular e com forte capacidade de luta social que seja capaz de afrontar a verdadeira
face das políticas públicas neoliberais implantadas desde o final dos anos 70 até os nossos
dias por parte do Estado capitalista atual. As circunstâncias históricas existentes atualmente
estão a pedir medidas revolucionárias urgentes, a menos que se queira viver na barbárie
contemporânea instaurada pela sede implacável do capital. O problema é em que tempo
virão as tais medidas? Sabe-se que a situação política se modificou completamente desde o
tempo de Marx e Engels com as complexas mudanças nas forças produtivas, mas o que
sempre está em foco é a capacidade de resistência e organização política das classes
dominadas. Crê-se que ela espraia-se pela totalidade social, o seu poder de fogo hoje, não
é o mesmo de outras determinações históricas que o tempo nos informa, mas um outro
mundo é possível, se é...
REFERÊNCIAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
7
ABREU, Haroldo. A trajetória e o significado das políticas públicas: um desafio democrático.
Proposta, n. 59, p.5-20, dez/1993.
_______. Globalização, reestruturação e crise dos padrões de regulação sócio-estatal.
Proposta, n. 64, p.8-28, mar/1995.
ALMEIDA, Lucio Flávio Rodrigues de. Lutas sociais, direitos e políticas públicas. Revista de
Políticas Públicas, São Luis, v 9, n. 1, p. 279-302, jan./jun. 2005.
BOBBIO, Norbert et al. O marxismo e o Estado. Rio de Janeiro, Graal, 1979.
BOTTOMORE, Tom. Dicionário do pensamento marxista. Rio de Janeiro: Jorge Zahar
Editor, 2001.
CASTRO, Maria Helena Guimarães de. Avaliação de políticas e programas sociais.
Caderno de Pesquisa, n. 12. Campinas: NEPP/UNICAMP, 1989.
CODATO, Adriano Nervo; PERISSINOTTO, Renato Monseff. O Estado como instituição.
Uma leitura crítica das obras históricas de Marx. Revista Crítica Marxista, no 13, São
Paulo, 2001.
COHN, Amélia. Políticas sociais e pobreza no Brasil. Revista de Planejamento e Políticas
públicas, Brasília, n. 12jun-dez/1995.
FARIAS, Flávio Bezerra de. O Estado capitalista contemporâneo: para a crítica das
visões regulacionistas. 2. ed. – São Paulo: Cortez, 2001.
HÖFLING, Eloísa de Matos. Estado e políticas (públicas) sociais. Cadernos de Educação.
CEDES v.21 n.55 Campinas, nov. 2001.
JOBERT, B. e MULLER, P. L'État en action: politiques publiques et corporatismes. Paris:
PUF. (1987).
LENINE, V.I. O Estado e a revolução. A doutrina do marxismo sobre o Estado e as tarefas
do proletariado na Revolução. In: LENINE, V.I. Obras Escolhidas, v.2., São Paulo, Alfa
ÕMEGA, 1980.
MARX, Karl. Para a crítica da economia política; salário, preço e lucro; o rendimento e
suas fontes: a economia vulgar; introdução de Jacob Gorender; tradução de Edgar
Malagodi... [et al]. – São Paulo: Abril Cultural, 1982.
_________. O Manifesto Comunista. In: MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. Cartas filosóficas
e o Manifesto Comunista de 1848. São Paulo: editora Moraes, 1987.
MELO, Marcus André. “As sete vidas da agenda pública brasileira”. In: RICO, Elizabeth
Melo. (org.). Avaliação de políticas sociais: uma questão em debate. 2ª ed. São Paulo:
Cortez: Instituto de Estudos Especiais, 1999.
MÉSZAROS, istván. Filosofia, ideologia e ciência social: ensaios de negação e
afirmação. São Paulo: Ensaio, 1993.
MONTAÑO, Carlos. Terceiro setor e questão social: crítica ao padrão emergente de
intervenção social. São Paulo: Cortez, 2000.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
8
PEREIRA, Potyara A. P. . Necessidades Humanas: Subsídios à Crítica dos Mínimos
Sociais. São Paulo: Editora Cortez, 2002.
POLANYI, Karl. A grande transformação: as origens da nossa época. 11ª ED. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2000.
POULANTZAS, Nicos. O Estado, o poder e o socialismo. Rio de Janeiro: Graal, 2000.
SILVA, Pedro Luiz Barros; MELO, Marcus André Barreto de. O processo de implementação
de políticas públicas no Brasil: características determinantes da avaliação de programas e
projetos. Cadernos de Pesquisa, n. 48. Campinas, NEPP/UNICAMP, 2000.
REICHELT, Helmut et al. A teoria do Estado. Materiais para a reconstrução da teoria
marxista do Estado. Trad. De Flávio Beno Siebeneichler. – Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1990.
VIOTTI, Eduardo Baumgratz. A economia e o Estado capitalista. Petrópolis: Vozes, 1986.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.