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ORÇAMENTO E CONTABILIDADE PÚBLICA
PARA CONCURSOS DA ÁREA DE GESTÃO E CONTROLE
PROF. FERNANDO GAMA – PROFa. CRISTINA BATISTA
AULA 1
1 – ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
A finalidade essencial do Estado é a realização do bem comum, O Estado atinge o
bem comum por meio da satisfação das necessidades públicas, tais como segurança,
educação, saúde, previdência, justiça, habitação. Para satisfazer essas necessidades
públicas, de forma eficiente, o Estado precisa não somente arrecadar receitas, mas também
gerenciar e aplicar corretamente os recursos arrecadados.
A atividade financeira é a ferramenta utilizada, pelo Estado, para obter receitas,
criar o crédito público – endividamento público, gerir e planejar a aplicação dos recursos
públicos – Orçamento Público, e aplicar os recursos nas despesas autorizadas pelo
orçamento.
Para Aliomar Baleeiro: “Atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e
despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu”.
ATENÇÃO: A atividade financeira do Estado resume-se em obter a receita pública,
despender a despesa pública, gerir o orçamento e criar o crédito público.
Assim é competência do Estado, por intermédio da atividade financeira, a gerência
dos recursos financeiros para garantir as necessidades públicas. As necessidades públicas,
segundo Musgrave1, se dividem em necessidades sociais e necessidades meritórias.
As necessidades sociais são aquelas satisfeitas por meio dos serviços consumidos de
forma geral e indivisível por todas as pessoas, independentemente de qualquer
contribuição. Exemplo: segurança, defesa, justiça, desenvolvimento econômico social.
As necessidades meritórias são parcialmente atendidas pela iniciativa privada, dizse parcialmente porque parte da população é excluída por não possuir recursos para adquirila. Devido a sua importância elas se tornam necessidades públicas e devem ser providas
pelo Estado. Exemplo: saúde e educação.
Desta forma, necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo
processo do serviço público, diretamente pelo Estado, ou por delegação a pessoas sob a
supervisão do Estado.
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Musgrave, Richard Abel, Teoria das finanças públicas, São Paulo: Atlas, 1973.
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Interessante observar que a maior ou menor abrangência das necessidades públicas é
fortemente influenciada pela teoria econômica predominante, As teorias predominantes, no
decorrer do tempo, foram:
Pensamento Liberal – Influência do pensamento dos economistas clássicos, destacando-se
as idéias de Adam Smith, defende-se o Estado mínimo garantindo apenas as necessidades
como justiça e segurança.
Pensamento Socialista – Influência do pensamento dos economistas socialistas,
destacando-se Karl Marx, defende-se o Estado máximo garantindo todas as necessidades
coletivas, o Estado participa ativamente, inclusive, da atividade econômica.
Pensamento Social - Democrata – Influência do pensamento Keynesiano, o Estado
participa ativamente do processo produtivo, em fases de recessão ou depressão econômica,
visando fomentar o emprego e a renda nacional.
2 - INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA: O MOTIVO E AS FORMAS
O mercado gera diversos desequilíbrios, dentre os quais destacam-se: desemprego, a
inflação, os déficits ou mesmo os excedentes do comércio externo.
Com a finalidade de evitar os desequilíbrios de mercado é necessário que o Estado
intervenha para controlar os preços, a procura e o emprego/desemprego, evitar ou combater
as crises inflacionárias ou de recessão econômica, procurando sempre o crescimento
econômico.
Assim, a intervenção econômica é toda e qualquer ação estatal (comissiva ou
omissiva), que pretenda alterar o comportamento econômico dos agentes privados, seja
para prestigiar o mercado concorrencial, seja com fim estranho ao próprio mercado
concorrencial, mas sempre vinculado ao interesse público.
Outra forma de atuação do Estado é no papel de interventor direto na economia, por
intermédio da exploração de atividade econômica, que somente deve ocorrer em caráter
excepcional.
Ou seja, o governo intervém de várias formas na economia por meio dos seguintes
instrumentos: política fiscal, política regulatória e política monetária.
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Política Fiscal – entende-se a atuação do governo no que tange a arrecadação de impostos
e aos gastos, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento.
A arrecadação afeta o nível de demanda ao influir na renda disponível que os
indivíduos poderão destinar para consumo e poupança. Quanto mais elevados os impostos,
menor será a renda disponível e, portanto, o consumo.
Os gastos são diretamente um elemento de demanda; dessa forma, quanto maior o
gasto público, maior a demanda e maior o produto.
Se a economia apresenta tendência para a queda no nível de atividade, o governo
pode estimulá-la, cortando impostos e/ou elevando gastos.
Caso o objetivo seja diminuir o nível de atividade. Qualquer aumento de imposto ou
a criação de um novo, somente poderá entrar em vigor no ano seguinte à sua promulgação.
Política Regulatória - engloba o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc.,
expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia.
Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de
monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
O Estado intervém na atividade financeira por meio de leis de combate ao abuso do
poder econômico, proteção ao consumidor, e leis tributárias de natureza extrafiscal,
estimulando ou desestimulando determinada atividade econômica por meio do seu poder de
polícia.
Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito
em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e
consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a
demanda, etc.
Por meio de instrumentos administrativos, o Estado fomenta a atividade econômica,
ao promover os financiamentos públicos a cargo das agências financeiras oficiais de
fomento (BNDES, Banco do Brasil, CEF, dentre outros).
3 – A RELAÇÃO DO ORÇAMENTO COM A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA
ECONOMIA: CONEXÕES COM A ECONOMIA E COM A CONTABILIDADE
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Muitos acreditam que as despesas e receitas governamentais têm a única finalidade
de proporcionar o funcionamento das atividades desenvolvidas pelo Estado, como por
exemplo: construção de escolas, manutenção das repartições públicas, saúde, etc. E
desconhecem que o orçamento público também desempenha papel primordial como
instrumento de intervenção econômica.
O orçamento é um instrumento de gestão e de intervenção por parte do Estado.
Segundo a teoria keynesiana o orçamento é um instrumento de política econômica, na
medida em que influencia a atividade econômica. Se, por exemplo, a economia entrar em
recessão, decorrente da ineficácia da procura, o Estado pode compensar a diminuição das
despesas privadas pelo aumento das despesas públicas.
O orçamento pode ser expansionista ou recessivo. No orçamento expansionista
temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, o que provocará provável
aumento do número de empregos, assim como a renda agregada melhorará. Já no recessivo
temos um orçamento restrito em investimentos, que provocará desemprego, desaceleração
da economia, e decréscimo no produto interno bruto.
Utilizando os instrumentos de intervenção econômica de que dispõe, o Estado
desenvolve as seguintes funções consubstanciadas no orçamento público: Função
Distributiva, Alocativa e estabilizadora.
Função Distributiva - A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e
desigualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza produzida em
um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a distribuição considerada justa
pela maioria da sociedade.
Para alcançar a igualdade considerada justa e desejada pela sociedade o governo
utiliza-se de instrumentos como: transferências, impostos, subsídios, isenções, etc.
A transferência de renda ocorre quando o governo tributa com alíquotas mais altas
quem possui renda mais elevada, a exemplo das alíquotas progressivas do imposto de
renda, e utiliza esses recursos financeiros para subsidiar os indivíduos das classes menos
privilegiadas, oferecendo serviços público de saúde, educação, segurança, etc., de
qualidade.
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Outra forma de aplicar a função distributiva é a cobrança de impostos com alíquotas
mais gravosas para produtos considerados supérfluos, que somente são consumidos pelas
classes mais favorecidas economicamente, e a sua utilização para subsidiar os produtos de
primeira necessidade que são, desta forma, adquiridos por preços menores pelas classes
mais necessitadas.
Função Alocativa - Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, pelo
longo tempo de retorno do capital, pelo baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse
da área privada, exigem a presença do Estado.
Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos, pelo Estado,
nas atividades em que não houver interesse da área privada ou a presença do Estado se faz
necessária, como, por exemplo: investimentos na infra-estrutura econômica: transporte,
energia, comunicação, armazenamento; provisão bens públicos: infra-estrutura urbana,
saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.
Função Estabilizadora - Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como
objetivos principais: manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade dos
níveis de preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxas de crescimento
econômico.
O governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando
ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular a demanda os gastos
públicos, com consumo e investimentos, podem ser aumentados ou os impostos reduzidos.
No entanto se a intenção é conter a demanda, o governo diminuirá seus gastos ou
aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e conseqüentemente dos níveis
de consumo.
Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento de política
fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do governo, bem como as alterações
de alíquotas do impostos causam expressivos reflexos na demanda agregada.
Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também utiliza
políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, dentre as quais se
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destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, das taxas de juros e lançamentos
de títulos públicos.
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