Política Nacional de Saneamento: Gestão Pública e

VI Seminário Nacional de
Saneamento Rural
MEDIDAS ESTRUTURANTES EM
SANEAMENTO COM ENFOQUE PARA
O SANEAMENTO RURAL
Luiz Roberto Santos Moraes, PhD
Professor Titular em Saneamento/
Participante Especial da UFBA
João Pessoa, 08/11/2012
Questão

Por que tem sido hegemônica a
alocação de recursos financeiros/
investimentos em saneamento básico
nas áreas urbanas e em medidas
estruturais (e não em medidas
estruturantes)?
Estado e definição de política pública
Sociedade
Política
(consenso pela
coerção)
Sociedade Civil
(construção de
consenso/lugar de luta
pela hegemonia)
Estado
Por Gramsci
Estado e definição de política pública
Sociedade
Política
Burocracia
estatal
Poderes
coercitivos
(força militar)
Sociedade Civil
Por Gramsci
Estado e definição de política pública
Movimento
sindical
Movimentos
religiosos
Populações
indígenas
Representantes
de grupos
econômicos e
corporações
Entidades
profissionais
Movimento
popular
Grupos
ambientalistas
Movimentos da
mulher, negro,
MST, etc.
Sociedade
Política
Sociedade
Civil
Estado e definição de política pública
Sociedade
Política
Sociedade
Civil
Estado
Estado
Paradigma
de
sociedade
• Política
pública
• Gestão
Políticas Públicas

As
políticas
públicas
são
ações
governamentais
dirigidas
a
resolver
determinadas necessidades públicas.

As políticas públicas podem ser sociais (saúde,
educação, habitação, saneamento básico,
assistência, emprego, renda ou previdência),
macroeconômicas (fiscal, monetária, cambial,
industrial) ou outras (científica e tecnológica,
cultural, agrícola, agrária).

Usualmente o ciclo das políticas é concebido como
o processo de formulação, implementação,
acompanhamento e avaliação (GELINSKI;
SEIBEL, 2008).
Políticas Públicas



O conteúdo ou agenda das políticas
públicas
dependerá,
em
primeira
instância, da concepção do Estado por
parte daqueles que formulam as políticas
públicas.
O que está em jogo é elucidar quem
define o público alvo da política
pública (GELINSKI; SIBEL, 2008) .
Segundo Santos et al. (2007, p.83),
“formular uma política pública significa
definir quem decide o quê, quando,
com que consequências e para quem”.
Visões sobre as políticas públicas e sociais
Faleiros (1991) aponta pelos menos cinco vertentes de
interpretação, que consideram as políticas públicas e
sociais como:
 Mecanismos de manutenção da força de trabalho
(saúde do trabalhador).
 Conquista dos trabalhadores.
 Arranjos do bloco do poder (político, econômico,
etc.).
 Doações das elites dominantes (a pobreza é uma
realidade dada  naturalização da pobreza).
 Instrumento de garantia dos direitos dos cidadãos.
Qual o papel do Estado?
O Estado tem um papel político de articular acumulação de capital e
legitimar a elite dirigente.
O Estado não está acima da sociedade, nem é politicamente autônomo
(isolado).
O Estado é permeável aos interesses de classes sociais (Estado corrupto,
burguês, focalizado, universalista).
O entendimento do teor das políticas públicas e sociais passa pela análise
da simbiose entre o estatal e o privado, ou entre o Estado e as corporações.
A definição das políticas sociais estaria para além das instituições estatais,
havendo uma complexa relação entre estatal/público/privado.
NÃO É A BUROCRACIA DO ESTADO QUE DEFINE A POLÍTICA
PÚBLICA (BERHRING, 2002).
http://www.corecon-rj.org.br/entrev_det.asp?Id_ent=84
Para que discutir sobre Estado?





Perceber que:
Para conhecermos um fenômeno, entender a suas
disfunções, os seus problemas temos que entender os
mecanismos de sua constituição, o seu funcionamento, os
seus componentes.
O Estado não é neutro e as políticas públicas não são
neutras, sendo agenciadas para atender a determinados
interesses.
Que existe projetos sociais em disputa (Welfare State e
neoliberal), sendo que a força hegemônica tem sido a da
corporação - o Capital.
Permite entender o por que das desigualdades, condição
intrínseca ao modo de produção capitalista, e o papel do
Estado na adoção de políticas reparadoras para atuar nas
externalidades
negativas
(políticas
sociais
e
compensatórias).
Para que discutir sobre Estado?

Permite entender por que o saneamento básico foi
tratado como medida de proteção à saúde do
trabalhador, como infraestrutura e como mercadoria.

Possibilita entender por que o saneamento rural não
avança no Brasil (Cidade vs. Campo no circuito de
capitais e desigualdades).

Permite entender
por que a operação e a
manutenção na área rural é um problema (o foco na
obra, nas grandes obras).

Possibilita analisar o por que da disseminação da
auto-gestão na área rural e o mercado na área
urbana.

Permite entender que quando se define uma política de
saneamento básico está se definindo um projeto político de
sociedade, pautado em uma visão social de mundo, em um
paradigma de sociedade.

Destaca que a política pública não é neutra, que ela é
carregada de conteúdo, conceitos, pressupostos, princípios,
diretrizes que estão articulados a uma forma de ver o mundo.
Como os SAAEs e as CEAEs veem o saneamento básico?
Qual o projeto político dos SAAEs e das CEAEs para o
saneamento básico? Em qual visão social de mundo esse
projeto se sustenta? Sobre quais princípios, pressupostos,
diretrizes, os SAAEs e as CEAEs pautam sua atuação?
Como e quais os instrumentos de gestão que os SAAEs e as
CEAEs utilizam para colocar seu projeto em prática? Tecnoburocrático? Participativo e transparente? Universalista,
focalizador, autoritário?

Possibilita entender que a definição de política pública passa
pela disputa de projetos políticos pelos diversos atores
sociais. Como, por exemplo, os SAAEs e as CEAEs veem,
entendem e tratam os diferentes projetos?
Construção social da PP de Saneamento no Brasil




A natureza das ações de saneamento é
eminentemente coletiva, constituindo em uma meta
social.
Em sendo uma meta social, essa medida se situa no
plano coletivo, onde os indivíduos, a comunidade e o
Estado têm papéis a desempenhar.
Dada a sua natureza, o esforço para a sua promoção
deve-se dar em vários níveis, envolvendo diversos
atores.
As ações e serviços de saneamento, além de serem,
fundamentalmente, de saúde pública e de proteção
ambiental, se constituem em essenciais, direito social
do cidadão e dever do Estado (BORJA, 2004).
Política pública de saneamento no Brasil
O saneamento é uma meta coletiva diante de sua
essencialidade à vida humana e à proteção ambiental, o que
evidencia o seu caráter público e o dever do Estado na sua
promoção, constituindo-se em um direito social integrante de
políticas sociais
Políticas públicas universais, transparentes, com
participação e controle social, sistêmicas, intersetoriais, sob
o comando do Estado
PARADIGMA PAUTADO NA JUSTIÇA SOCIAL E AMBIENTAL
POLÍTICA DE SANEAMENTO

é o conjunto de princípios, diretrizes
e instrumentos que conformam as
aspirações
sociais
e/ou
governamentais no que concerne a
regulamentação do planejamento, da
execução,
da
operação,
da
administração e da avaliação das
obras e serviços públicos de
saneamento (MORAES, 1994).
Constatação

Injustiça histórica das políticas de
saneamento básico no País com as
populações rurais e comunidades
tradicionais (indígenas, extrativistas e
quilombolas).
Determinantes da Situação do
Saneamento Rural



Falta de prioridade política.
Estrutura institucional inadequada.
Recursos financeiros:
escassos;
dispersos;
irregulares; e
baixa eficiência e efetividade na sua
aplicação.
O Projeto Nacional de Saneamento Rural
(PNRS) – uma proposta não
implementada
Uma proposta não implementada:
o PNSR

Diretrizes a serem consideradas:
- Descentralização e Participação.
- Desenvolvimento Institucional.
- Especificidades da Área Rural.
- Serviços de Saneamento Rural.
- Educação e Participação.
- Desenvolvimento de Recursos Humanos.
- Administração, Operação e Manutenção dos
Sistemas.
- Financiamento.
- Assistência Técnica.
- Acompanhamento e Avaliação (IPEA, 1989).
Uma proposta não implementada:
o PNSR

Estratégia Básica
Descentralização – distribuição de
responsabilidades e poder de decisão
entre as três esferas de governo e as
comunidades
organizadas
na
realização
dos
processos
de
planejamento, execução e gestão das
ações e serviços.
Uma proposta não implementada:
o PNSR
Participação – significa repartição de
esforços, responsabilidades, recursos e
ações entre governos, comunidades e
ONGs para contribuírem efetiva e
solidariamente à viabilização dos
objetivos perseguidos.
Uma proposta não implementada:
o PNSR
Instrumentos
de
integração
interinstitucional, de apoio político em todos os
níveis e de mecanismos de planejamento, de
coordenação de programas e ações, de
acompanhamento e avaliação de todos os
processos (ação integrada, coordenada e
eficiente).
Soluções técnicas apropriadas ao meio
rural.
Uma proposta não implementada:
o PNSR

Serviços de Saneamento Rural
- as ações locais devem contemplar o
abastecimento de água, disposição de
excretas e águas servidas, melhorias
sanitárias domiciliares e manejo de
resíduos sólidos;
- universalidade – atender à totalidade
da população de cada localidade e à
população dispersa;
Uma proposta não implementada:
o PNSR
- uso de tecnologias apropriadas ao
meio rural, com simplicidade de
construção,
de
operação,
de
manutenção e redução de custos, com
qualidade
sanitária,
eficiência,
compatibilidade com o meio rural,
qualidade dos serviços e aceitação e
uso por toda população.
Uma proposta não implementada:
o PNSR

Desenvolvimento
de
Recursos
Humanos:
– meio para a adequada prestação dos
serviços de saneamento rural, a partir
de uma ação participativa, permanente,
multidisciplinar e integrada ao trabalho
normal das comunidades;
Uma proposta não implementada:
o PNSR
– desenvolvimento de atividades voltadas para
a formação e capacitação de pessoal
responsável pelo planejamento, elaboração
de projetos, execução, administração,
operação, manutenção, acompanhamento,
avaliação e apoio técnico de projetos locais
de saneamento rural, bem como para a
participação
e
educação
comunitária,
informação e prestação de assistência
técnica em todos os níveis de governo e na
comunidade (IPEA, 1989).
Uma proposta não implementada:
o PNSR

A
composição
dos
investimentos
projetados considerou subprogramas de
apoio (Educação e Participação da
Comunidade – 5%; Capacitação e
Desenvolvimento de Recursos Humanos –
7%; Desenvolvimento Institucional – 2%;
Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico
– 1,5%; Informação, Documentação e
Comunicação – 2,5%; Apoio Técnico – 2%)
e um subprograma de obras (80%) (IPEA,
1989).
Lei no 11.445/2007 (LNSB) – Estabelece
as diretrizes nacionais para o
saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico
Lei no 11.445/2007 (LNSB)

Art. 19, §8º. Exceto quando regional, o
plano de saneamento básico deverá
englobar integralmente o território do
ente da Federação que o elaborou.

Art. 48 – A União, no estabelecimento
de sua política de saneamento básico,
observará as seguintes diretrizes:
Lei no 11.445/2007 (LNSB)



I – prioridade para as ações que promovam a
equidade social e territorial no acesso ao
saneamento básico;
V – melhoria da qualidade de vida e das
condições ambientais e de saúde pública;
VII – garantia de meios adequados para o
atendimento da população rural dispersa,
inclusive mediante a utilização de soluções
compatíveis
com
suas
características
econômicas e sociais peculiares;
Lei no 11.445/2007 (LNSB)



Art. 49 – São objetivos da Política Federal de
Saneamento Básico:
II – priorizar planos, programas e projetos
que visem à implantação e ampliação de
serviços e ações de saneamento básico nas
áreas ocupadas por populações de baixa
renda;
IV – proporcionar condições adequadas de
salubridade ambiental às populações rurais e
de pequenos núcleos urbanos isolados;
Lei

.
o
n
11.445/2007 (LNSB)
VIII – promover o desenvolvimento
institucional do saneamento básico,
estabelecendo meios para a unidade e
articulação das ações dos diferentes
agentes, bem como o desenvolvimento
de sua organização, capacidade
técnica, gerencial, financeira e de
recursos humanos, contempladas as
especificidades locais;
Lei

o
n
11.445/2007 (LNSB)
IX – fomentar o desenvolvimento
científico e tecnológico, a adoção de
tecnologias apropriadas e a difusão dos
conhecimentos gerados de interesse
para o saneamento básico.
Lei Complementar



o
n 141/2012
Art. 3º. ... serão consideradas despesas com ações e
serviços públicos de saúde:
VI – saneamento básico de domicílios ou de
pequenas comunidades, desde que seja aprovado
pelo Conselho de Saúde do ente da Federação
financiador da ação e esteja de acordo com as
diretrizes das demais determinações previstas nesta
Lei Complementar;
VII – saneamento básico dos distritos sanitários
especiais indígenas e de comunidades de
remanescentes de quilombos.
PLANEJAMENTO
CONTROLE SOCIAL
CONTROLE SOCIAL
FISCALIZAÇÃO
GESTÃO
CONTROLE SOCIAL
REGULAÇÃO
CONTROLE SOCIAL
PRESTAÇÃO
Funções de gestão dos serviços públicos de saneamento básico
Medidas estruturais

Compreendem
os
tradicionais
investimentos
em
obras,
com
intervenções físicas relevantes nos
territórios, para a conformação das
infraestruturas físicas de abastecimento
de água, esgotamento sanitário, manejo
de resíduos sólidos e manejo de águas
pluviais (BRASIL, 2011).
Medidas estruturantes



São aquelas que, além de garantir
intervenções para a modernização ou
reorganização de sistemas, dão suporte
político e gerencial à sustentabilidade da
prestação de serviços, suscitando o
aperfeiçoamento da gestão.
Encontram-se
tanto
na
esfera
do
aperfeiçoamento da gestão, em todas as
suas funções, quanto na da melhoria
cotidiana e rotineira da infraestrutura.
Parte-se da premissa de que a consolidação das medidas
estruturantes trará benefícios duradouros às medidas estruturais,
assegurando a eficiência e a sustentação dos investimentos
realizados (BRASIL, 2011).
Investimento (R$ ou %PIB) / algum componente ou total de
investimentos / investimentos federais ou investimentos totiais
PLANSAB – Evolução temporal dos
investimentos em medidas estruturais e
estruturantes (BRASIL, 2011)
I
Histórico
IV
Estabilização
II
Inercial
Medidas estruturantes
Medidas estruturais
Total
III
Reversão
UNIVERSALIZAÇÃO
Tempo
Medidas estruturantes

De apoio à gestão.

De apoio à prestação dos serviços.

De capacitação e assistência técnica.

Desenvolvimento
científico
tecnológico (BRASIL, 2011).
e
Medidas estruturantes de apoio à gestão



Formulação de políticas e elaboração de
planos municipais de saneamento
básico.
Implementação e aperfeiçoamento da
regulação
e
das
atividades
de
fiscalização.
Implantação de mecanismos
de
participação e controle social, incluindo o
fomento à capacitação de conselheiros
de instâncias de controle social, agentes
de saúde, agentes comunitários e
lideranças comunitárias.
Medidas estruturantes de apoio à gestão




Investimentos na recuperação dos
prestadores públicos de serviços de
saneamento básico.
Estudos sobre a implementação de
políticas e gestão municipais.
Estudos visando a intersetorialidade no
nível municipal.
Estruturação de consórcios públicos
e/ou de parcerias público-público e
público-comunitária.
Medidas estruturantes de apoio à gestão



Implementação do PEAMSS na área
rural.
Implantação
de
sistemas
de
informação.
Implantação de sistemas de avaliação e
monitorização.
Medidas estruturantes de apoio à
prestação de serviços






Apoio a elaboração de projetos.
Preparação
para
solicitação
de
financiamento.
Sistemas tarifários e de cobrança.
Cadastros físicos.
Controle de perdas de água e medidas
de
racionalização
e
eficiência
energética.
Proteção de mananciais.
Medidas estruturantes de apoio à
prestação de serviços




Controle da qualidade da água de
consumo humano.
Revalorização de soluções individuais
para o esgotamento sanitário.
Medidas para separação de correntes de
efluentes.
Programas de redução da geração de
resíduos sólidos, coleta seletiva e
reciclagem.
Medidas estruturantes de capacitação e
assistência técnica

Concebidas para o aporte de assistência
técnica para gestores e prestadores.

Programa Nacional de Capacitação, nos
moldes da Rede Nacional de Capacitação
e Extensão Tecnológica em Saneamento
Ambiental – ReCESA, atendendo também
à área rural.
Desenvolvimento científico e tecnológico


Programa específico de pesquisas em
saneamento básico, de forma induzida,
convocando as entidades de pesquisa do
País a contribuírem nos temas científicos
e tecnológicos requeridos para a
execução do Plansab e seu Programa de
Saneamento Rural.
Desenvolvimento
de
tecnologias
apropriadas ao saneamento rural.

Para avançarmos no saneamento rural
no País urge a necessidade de um
trabalho qualificado, interdisciplinar,
permanente,
institucionalmente
fortalecido,
baseado
em
uma
concepção que leve em conta as
especificidades
sociais,
culturais,
econômicas,
geográficas
e
demográficas
das
populações
e
localidades rurais.
Fazer saneamento básico na área rural
do Brasil de outra forma é possível!
Então mãos à obra!
Muito obrigado!
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