Portanto há uma relativa correspondência entre os programas que

PROGRAMAS INTERSETORIAIS LOCAIS DE COMBATE À POBREZA E À
EXCLUSÃO: síntese do marco conceitual1
Laura da Veiga 2
Carla Bronzo Ladeira Carneiro3
A literatura recente sobre gestão pública tem apontado para a emergência de um novo
padrão de relacionamento entre os vários atores que configuram o ambiente da
administração pública contemporânea, frente à ampliação e diversificação da agenda, à
limitação de recursos para responder adequadamente às demandas de incorporação de
novos interesses e valores. Vários autores referem-se a uma nova institucionalidade,
outras dinâmicas, princípios e formas de cooperação entre atores e instituições. Os
grandes traços desse movimento seriam: ênfase na descentralização e na incorporação
de novos atores em todas as etapas de formulação e execução de políticas e programas;
estabelecimento de novas relações entre Estado e sociedade civil, setor público e
privado, priorizando parcerias e co-gestão; ações públicas baseadas nos princípios da
eficiência, eficácia e accountability. Essas novas tendências expressam-se no que foi
denominado por Blanco e Gomà (2003) como governo de proximidade, organizado
através de redes de multinível, intersetorialmente articuladas. Dois aspectos adquirem
proeminência aí: o papel estratégico dos níveis locais de governo e uma nova maneira
de conceber a produção, organização e distribuição de bens e serviços sociais.
I. Modificações no ambiente da administração pública e políticas sociais
Mudanças econômicas e tecnológicas, nas três últimas décadas, alteraram os processos
de trabalho no âmbito mundial; movimentos sociais, com vários matizes, remodelaram a
agenda pública, ampliando o espectro de direitos e diversidades que deveriam ser
reconhecidos; a internacionalização e a globalização reduziram a autonomia dos
Estados-nação para administrar, em seus territórios, os efeitos de processos que
Este texto é um resumo do documento final, intitulado “Abordagens e desafios de gestão em programas
intersetoriais de combate à pobreza e à exclusão: as iniciativas das cidades parceiras da Rede URB-AL
10”, disponível no site www.pbh.gov.br/urbal10.
2
Docente do Programa de Mestrado em Administração Pública da Escola de Governo Paulo Neves de
Carvalho da Fundação João Pinheiro, professora aposentada da Universidade Federal de Minas Gerais e
consultora do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome e da Prefeitura Municipal de
Belo Horizonte para o Projeto URB-AL Rede 10 “Inclusão Social através de Políticas Intersetoriais”.
3
Pesquisadora e docente da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro do
Estado de Minas Gerais e consultora do Projeto URB-AL Rede 10.
1
1
induzem, por um lado, a diversificação e o adensamento da agenda pública e, por outro,
a redução da disponibilidade de recursos econômicos, financeiros e políticoinstitucionais para fazer face a ela. Frente à persistência da pobreza e, inclusive, à
emergência de novos vetores de exclusão, os temas da eqüidade, da garantia de direitos
humanos e da justiça social tornam-se objetos de atenção dos governos nacionais, dos
movimentos sociais e dos organismos internacionais e de seus fóruns de expressão.
O resultado da combinação dos vários processos, sintetizados acima, é a profunda
modificação do ambiente em que opera a administração pública. Gomà e Brugué, dentre
outros, argumentam que, a partir do final da década dos anos setenta, o modelo de
gestão pública da estabilidade estaria sendo substituído pelo modelo da incerteza.
"En un periodo de incertidumbre, la gestión pública se desarrolla en campos más
complejos, los problemas dejan de ser procedimentales y se transladan al ámbito de los
objetivos y de las estrategias. No se trata de hacer bien lo que ya se sabe que hay que
hacer, sino de estabelecer prioridades y de decidir las mejores vías para alcanzarlas”
(Gomà y Brugué, 1998, p.212).
A visão estratégica da gestão pública requer a transição do modelo organizacional
hierárquico para o modelo transversal e em rede; a turbulência e a complexidade do
contexto da ação pressionam por maior flexibilidade e diversidade na prestação de
serviços; o reconhecimento da multiplicidade interesses desloca a ênfase para a
construção de recursos de poder e legitimidade baseados na participação, articulação e
cooperação de atores diversos. O foco das avaliações passa a ser o exame dos resultados
das intervenções, das modificações efetivamente produzidas nas condições de vida das
pessoas e dos grupos alvo das ações e da capacidade de enfrentar os efeitos da
ampliação dos níveis de desemprego.
Parte dos grandes temas da literatura sobre políticas sociais e da relação delas com
processos econômicos estruturais procura responder a questões do tipo: como o setor
público pode e deve atuar para assegurar patamares básicos de proteção social para
aqueles grupos que não dispõem das condições para garantir o atendimento de suas
necessidades básicas ou para possibilitar-lhes acesso aos meios para enfrentar riscos e
vulnerabilidades, em um contexto caracterizado por conflito de interesses e de valores e
por desigualdades? Que estratégias, políticas e intervenções seriam mais eficazes para
reduzir os níveis de pobreza e de exclusão social? Como compatibilizar situações de
2
restrição da capacidade de financiamento das políticas públicas e a busca pela elevação
dos patamares de justiça social?
São perguntas que remetem aos temas da justiça social e de sistemas de proteção social.
As polêmicas em torno de políticas universais versus políticas focalizadas, políticas
redistributivas versus políticas compensatórias, dos possíveis tradeoffs entre eficiência
e eqüidade, marcam os debates e as decisões sobre o escopo das políticas sociais e de
seu papel em economias de mercado. Mas como argumenta Santos (l989, p.38-9), não
há um critério único que possa orientar “escolhas trágicas”, pois são escolhas entre
valores e interesses, e, como tal, expressam escolhas políticas.
A busca por padrões mais elevados de justiça social requer combinações, específicas a
cada contexto, de políticas econômicas que promovam o crescimento econômico
sustentado, com políticas sociais de corte universal associadas a intervenções públicas
de garantia de direitos básicos de proteção a setores vulneráveis, pobres ou excluídos,
exatamente pelo fato de que eles não têm como esperar pelos resultados futuros de
políticas estruturais ou universais.
No âmbito político-institucional, há fortes evidências da reorganização dos aparatos
governamentais que introduzem inovações importantes na gestão, na institucionalização
de mecanismos de participação e de controle societal, na ampliação das possibilidades
de parcerias para oferta de serviços públicos e na descentralização de recursos e de
competências, ampliando a importância da atuação das administrações públicas
municipais. No entanto, como estudos sobre políticas específicas têm demonstrado, não
se trata de um movimento linear, regular e homogêneo. O processo é conflitivo, pois
afeta interesses estabelecidos e a viabilização dos avanços depende fortemente da
capacidade de negociação dos atores envolvidos, do tipo de política em pauta e das
demandas e dos passivos de cada uma delas (Arretche, 2003; Filgueira, 1999).
II. Pobreza e exclusão: enfoques, dimensões e unidades de intervenção
As situações de pobreza e de exclusão introduzem um complicador adicional: pessoas e
famílias sob essas condições apresentam um acúmulo de problemas e privações em
vários âmbitos, superpostos, que poderão resultar em diferentes trajetórias de exclusão
ou na persistência da pobreza. Por isso, vários analistas insistem sobre caráter
3
relacional, multideterminado e multidimensional da exclusão (Gomà, 2004; Castel,
2000; Carneiro, 2005).
Deve-se destacar, no entanto, que os diagnósticos sobre pobreza podem ser orientados
por diferentes enfoques e que tanto o diagnóstico quanto as dimensões enfatizadas na
definição da situação-problema têm conseqüências sobre os tipos de intervenções
preconizados e sobre o desenho de políticas e programas. Existem, pelo menos, cinco
grandes enfoques que, implícita ou explicitamente, têm orientado programas de combate
à pobreza e à exclusão: a) o primeiro, o dominante, parte de uma perspectiva monetária
e centra-se na renda dos indivíduos para estabelecer linhas de pobreza absoluta ou
relativa; b) o segundo é o das necessidades básicas insatisfeitas, centrado na
identificação de déficits de acesso a determinados bens e serviços; em geral, essa
concepção está na base dos mapas de pobreza; c) o terceiro é o das capacidades, esteio
da concepção do desenvolvimento humano em que pobreza é definida como privação de
capacidades; d) o quarto, o da exclusão, refere-se à instabilidade dos vínculos entre
indivíduos e sociedade que demarcariam uma nova diferenciação social, não mais entre
os que estão acima ou abaixo (como a diferenciação de classe supõe), mas entre os que
estão dentro ou fora dos circuitos de produção e consumo. O caráter relacional (perda
ou redução da qualidade dos laços familiares e comunitários) e as dimensões não
tangíveis (auto-estima, confiança, autonomia, protagonismo etc) ganham destaque
especial; e) o quinto incorpora as noções de incerteza, risco e ativos. O conceito de
risco refere-se a eventos com alta possibilidade de prejudicar o bem estar das pessoas e
os pobres estariam mais expostos a riscos e teriam menos instrumentos (ativos) para
enfrentá-los.
Em resumo, as dimensões mais relevantes para analisar pobreza e exclusão seriam: a)
ausência de renda ou pobreza econômica; b) dificuldades de acesso ao emprego e
inserção no mundo do trabalho, o que envolve não apenas o acesso à renda, mas
também identidade e dignidade social; c) níveis insuficientes de escolarização que
limitam o acesso à cultura, à informação e aos postos de trabalho; d) baixa qualidade
das moradias; e) graves dificuldades de saúde e falta de condições para garantir atenção
aos doentes, idosos e portadores de deficiências; f) enfraquecimento de laços familiares
e comunitários em torno dos quais se estabelecem a solidariedade e a reciprocidade; g)
componentes subjetivos relacionados a valores, atitudes e comportamentos e h)
4
concentração de famílias pobres em territórios submetidos à degradação sócioambiental e sem infra-estrutura de serviços que podem agravar, através do estigma e da
segregação, os processos de exclusão.
Pobreza associa-se à vulnerabilidade e o manejo social dos riscos se articula ao tema
dos sistemas de proteção social e às estratégias de redução de vulnerabilidades, o que
remete à questão das políticas públicas. Hills, por exemplo, destaca que as alternativas
para atendimento de pessoas, famílias e grupos em situação de exclusão ou risco social
devem envolver: a prevenção ou redução do risco de entrada em uma situação de
exclusão, a promoção da saída ou da transição da exclusão para uma situação mais
inclusiva, a proteção diante da ocorrência de determinados eventos para evitar que uma
situação transitória se deteriore em outra mais consolidada de exclusão e a propulsão no
percurso de saída da exclusão (Hills, 2000, p.232-3).
Os treze programas analisados utilizam, em maior ou menor grau, uma visão ampliada
da pobreza ou de exclusão, mas apresentam variações importantes quanto à
personalização e à integralidade da atenção viabilizada, diferenças parcialmente
explicáveis pela escala do programa ou pela capacidade organizativa das
municipalidades de articular setores e redes de serviços.
As estratégias de intervenção podem priorizar pessoas, famílias ou grupos e/ou
territórios nos quais se verifiquem situações de degradação sócio-ambiental, declínio
das redes comunitárias de suporte mútuo e de sustentação a regras e normas
coletivamente compartilhadas que viabilizem o controle de comportamentos sociais
danosos à vida coletiva.
O conceito de infra-estrutura social pode ser entendido como a síntese na qual se
procura integrar ação do poder público e seus parceiros (disponibilizando serviços e
equipamentos) à organização e à reconstrução de redes sociais informais comunitárias
(Richardson e Mumford, 2002). A eficácia das intervenções em territórios deteriorados,
espacial e socialmente, depende não só de disponibilizar serviços, mas também da
capacidade de uma atuação conjunta e articulada do setor público, ONGs e comunidade,
o que remete tanto à importância das redes como a do capital social passível de ser
mobilizado em cada caso. Trata-se, portanto, de desenvolver estratégias contra a
pobreza e a exclusão capazes de abranger distintos setores das políticas, através da
5
atuação, no mínimo articulada ou convergente, de vários programas e iniciativas sociais,
com a participação ativa dos interessados (de Haan, 1999; Magalhães, 2004; Gomà,
2004; Carneiro, 2005). A escolha de territórios como unidades de intervenção pode ser
uma estratégia importante em grandes centros urbanos, como São Paulo e Belo
Horizonte, metrópoles marcadas por alta heterogeneidade na distribuição espacial da
renda dos domicílios e dos serviços e equipamentos. Nas duas cidades mapas de
exclusão e de pobreza orientam a priorização de áreas de intervenção.
III. A ampliação das agendas locais: governo de proximidade, redes multiníveis e a
intersetorialidade
Uma referência para se analisar as alterações recentes no âmbito da gestão pública
encontra respaldo nas concepções de “gobierno de proximidad” (Blanco y Gomà, 2003)
que acentuam o peso dos governos locais na formulação e provisão de bens e serviços
sociais.
As concepções inovadoras de governance ou governo em rede implicam: a) o
reconhecimento da complexidade como um elemento intrínseco ao processo político; b)
um sistema de governo que incorpora a participação de atores diversos no marco de
redes plurais que traduzem a interdependência existente entre atores do âmbito local e
entre diversos níveis de governo e c) a adoção de novos papéis e a utilização de novos
instrumentos de gestão na área pública (Blanco y Gomà, 2003). Sob a concepção de
governança, em uma percepção particular, tem-se uma dupla configuração que envolve
tanto “espaços locais politizados” quanto “redes participativas”, horizontais e com
múltiplos níveis (Brugué, Gomà, Subirats, 2002).
Quando se afirma que os espaços locais tendem à politização, o que se quer enfatizar é
que as versões burocráticas e as versões gerenciais tradicionais da gestão pública não
respondem adequadamente aos desafios atuais dos governos municipais, que operam em
contexto de ampliação das agendas locais e necessitam redefinir o seu papel em
ambientes mais complexos e heterogêneos. O nível local de governo é estratégico,
dentre outros motivos, pelo fato de que sua atuação pode facilitar ou dificultar a
conformação das redes, a articulação dos setores governamentais e a cooperação entre o
6
setor público e organizações não-governamentais4. A efetividade da administração
pública local de responder adequadamente à nova agenda depende, entre outros fatores,
da capacidade de alterar o modus operandi para atuar integrada e horizontalmente, ou
seja, uma remodelagem das estruturas organizacionais prévias, acompanhada pela
redefinição dos valores que orientam as políticas. A abertura para uma visão de trabalho
horizontal/intersetorial é um dos pontos-chave. Segundo Serra, a intersetorialidade é
“instrumento organizativo adecuado para incorporar, en el trabajo del conjunto, o de
una parte significativa de la organización, el tratamiento de políticas, problemas,
puntos de vista, segmentos de población, etc que reflejan la multidimensional de la
realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones ya incorporadas en su trabajo a
través de la estructura orgánica básica“ (Serra, 2004, p. 8).
A transversalidade/intersetorialidade seria assim uma estratégia de gestão, que pode ser
construída a partir de critérios territoriais, de eixos temáticos (exclusão, imigração), de
faixas de idade ou de determinados coletivos (como famílias monoparentais, deficientes,
grupos étnicos etc), sinalizando uma visão mais geral de “estratégias que dan lugar a
procesos de actuación multidimensionales, pero enhebrados por um hilo conductor, por
un eje que se proyecta sobre múltiples campos específicos de política pública local”
(Blanco y Gomà, 2003, p.24).
E o fio condutor no caso significa tomar os problemas da população como foco das
intervenções, o que requer que se transponham as fronteiras setoriais estabelecidas em
torno de competências profissionais específicas. Os itinerários de incorporação (Avilés)
ou procedimentos de pactuação de compromissos com as famílias (El Bosque, Azul,
Vila Real de Santo Antônio, Málaga) são exemplos de metodologias facilitadoras de
intervenções mais flexíveis e mais ajustadas às necessidades e potencialidades das
pessoas e famílias. Como argumenta Inojosa:
"Os governos municipais direcionados para a promoção do desenvolvimento social e
garantia dos mínimos sociais a todos os cidadãos, precisam construir uma interferência
intencional e monitorada nas questões que estão no espaço de governabilidade da
Prefeitura, com a identificação de problemas dos grupos populacionais em relação de
padrões de qualidade de vida e realização de ações que articulem saberes e
experiências de diversos campos do conhecimento. Essa ação, em contraposição à
lógica setorial, precisa basear-se na população, reconhecendo os indivíduos e grupos
da população, considerando as suas condições peculiares de vida, demandas e
expectativas. As prioridades, nesse caso, serão definidas a partir dos problemas da
população, cujo equacionamento envolve ações integradas intersetoriais" (Inojosa,
1997, p.7) .
4
No campo da gestão social, a perda do monopólio da gestão pelo Estado significou a ampliação das
parcerias público e privadas e a presença mais direta de organizações não governamentais na provisão dos
serviços.
7
A perspectiva da integração intersetorial na administração pública pode implicar, além
dos esforços de coordenação, mudanças consideráveis nos órgãos governamentais e na
gestão pública: reformulação de suas estratégias de ação, redistribuição de recursos
públicos, mudanças organizacionais e burocráticas. Portanto, a formulação e
implementação de políticas e programas intersetoriais requerem, além da decisão
política dos níveis mais centrais da administração, a busca ativa por novas formas de
organização dos serviços, mudanças nas posturas dos profissionais nas suas relações
com colegas e com os destinatários dos serviços, compromissos claros com a busca pela
efetividade das intervenções, disponibilidade para negociação e revisão de
procedimentos. Deve-se ressaltar, no entanto, que as mudanças se darão,
provavelmente, em ambientes conflitivos, permeados por interesses corporativos e
partidários. Por isso, outras dimensões devem ser consideradas, pois elas sem dúvida
poderão afetar os desenhos de estratégias intersetoriais duradouras: a escala do
problema, o volume e a estabilidade dos recursos mobilizados para empreender a
mudança, o nível de conflito intra e inter burocrático e o nível de consenso ou de
legitimação, no interior da administração ou na sociedade, alcançado por uma
determinada política.
Uma possibilidade para articular o exposto acima, seria adotar como hipótese de
trabalho, que a intersetorialidade poderia ser representada por um contínuo que
abrangeria desde a articulação e coordenação de estruturas setoriais já existentes
até uma gestão transversal, passando por formas intermediárias e por arranjos
organizacionais que articulem parcialmente alguns setores ou organizações.
Dependendo do grau e dos tipos de cooperação previstos ou viabilizados nos
arranjos inter e intraorganizacionais e dos níveis de governo envolvidos, poder-seia aferir a densidade e a abrangência da articulação da rede mobilizada. Assim
seria possível classificar as intervenções como envolvendo baixa ou alta densidade
intersetorial, atuando através de redes amplas ou restritas. No caso específico de
programas de combate à pobreza e à exclusão, o fio condutor seria a aderência da
intervenção às necessidades da população e eles deveriam ser avaliados por sua
capacidade de efetivamente atuar sobre os vetores da exclusão.
8
Os programas situam-se ao longo do contínuo sugerido acima: alta densidade
(envolvimento de vários setores e organizações desde a etapa de definição e
planejamento até a execução das ações com conseqüências importantes nos modelos de
gestão ou nos arranjos institucionais, apesar de apresentarem diferenças importantes em
termos de efetividade-- o Programa de Erradicación del Chabolismo e Integración
Social de los Gitanos/Avilés, o Programa Puente/El Bosque , o Programa BH-Cidadania
de Belo Horizonte e o Programa São Paulo Protege), média (definições de diretrizes,
critérios de elegilibilidade ou desenho geral do programa por níveis mais altos de
governo ou por equipes intersetoriais locais, mas que passam a ser implementados
através da cooperação articulada de poucos setores da administração pública local,
introduzindo modificações limitadas nas práticas setoriais e nas instâncias de gestão-Programa Bolsa Família/Belo Horizonte, o de Assistência às Famílias/ São Paulo, o de
Intervención
Socio-educativa
en
Absentismo
Escolar/Málaga
Intersectorial para Niñez y Adolecencia/Azul) e baixa
e
o
Programa
densidade (planejamento
unisetorial ou com baixa integração entre setores; execução convergente através de
ações com a participação de poucos setores ou organizações, mas sem grandes
alterações nos processos de trabalho ou na alocação de recursos materiais ou humanosPrograma de Qualidad de Vida/Azul, o de Rendimento Mínimo de Inserção de Vila
Real de Santo Antonio , o de Apoio en Red a Familias con Problematicas de Salud e o
de Prevención e Reparación de Moradias de El Bosque).
Os programas/projetos variam bastante quando se considera o tamanho e a complexidade
das redes que dão suporte às ações (o Programa São Paulo Protege é o que aciona a rede
mais ampla de setores da administração municipal e de parceiros de privados; já os
programas de saúde e de moradias de El Bosque, os de Qualidad de Vida e o Intersectorial
para Niñez y Adolecencia de Azul recorrem a redes restritas; os outros atuam através de
redes de porte médio, apesar de que o Bolsa Família de Belo Horizonte, o de Transferência
de Renda de São Paulo e o de Málaga, para serem implementados de forma adequada,
dependem da adesão das escolas e de outros níveis de governo, o que tende a ampliar a
rede.
IV. Os principais componentes do marco conceitual
A literatura e a pesquisa realizada junto às cidades parceiras da Rede Urbal 10 permitem
destacar quatro grandes conjuntos de temas que configuram o arcabouço analítico:
9
1) Características dos programas de combate à pobreza e à exclusão, pois envolvem
situações complexas nas quais interagem diversos fatores para produzir uma
determinada realidade. Daí a importância de se adotar a visão ampliada da
pobreza e exclusão que reconheça a interferência superposta de múltiplos
vetores, tangíveis e não-tangíveis, o que requer estratégias articuladas e flexíveis
de intervenção, definidas a partir da diversidade das trajetórias de exclusão.
2) Complexidade, incerteza e diversidade do contexto e a capacidade de
negociação da administração local e do apoio que consegue mobilizar para
produzir consensos suficientemente fortes para introduzir as mudanças
necessárias. Essa dimensão inclui os temas da governança e sustentabilidade e
das condições políticas para viabilizar mudanças.
3) Complexidade do arranjo institucional e organização de redes o que tem a ver
com a quantidade e diversidade de organizações e setores envolvidos,
desenvolvimento de padrões cooperativos/conflitivos e de mecanismos eficazes
de coordenação. Para a efetivação dessa dimensão são centrais: a) decisão
política de redirecionar a ação pública, b) redefinição de marcos institucionais e
estabelecimento de estrutura de incentivos para induzir a cooperação via criação
de mecanismos de gestão apropriados ao novo arranjo e assignação de recursos
financeiros e humanos para viabilizá-lo; c) mudanças culturais dentre os setores
envolvidos para possibilitar alterações na lógica de operação e na definição de
uma hierarquia compartilhada de prioridades e desenvolvimento de sinergias
entre as várias equipes; d) criação de espaços de reflexão, intercâmbio,
elaboração compartilhada de diagnósticos e definição das estratégias de
intervenção.
4) Complexidade técnico-operacional que está relacionada às exigências de
flexibilização e diversificação da prestação de serviços para ajustá-la às
necessidades dos destinatários das políticas. Aí têm-se dois movimentos
importantes: um contemplando a relação dos profissionais com os destinatários e
outro as interações entre as equipes encarregadas de viabilizar os serviços.
Destaca-se a importância do envolvimento dos interessados, através de relações
mais simétricas, no diagnóstico de seus problemas e na definição de alternativas
de solução, o que significa reconhecer que o sucesso de estratégias de
10
incorporação depende do protagonismo das famílias e pessoas e da mobilização
de suas potencialidades. Já a redefinição do modus operandi das equipes
implica: a) diagnósticos compartilhados por todos os setores e organizações
envolvidos, b) definição de estratégias cooperativas de intervenção que
mobilizem as competências e articulem os recursos setoriais para viabilizar uma
prestação de serviços mais qualificada e flexível, ajustada às necessidades
identificadas, c) adesão dos envolvidos à mesma hierarquia de prioridades, d)
desenvolvimento de metodologias de acompanhamento e apoio às famílias e
pessoas em situações de maior vulnerabilidade e exposição a riscos, e) criação e
utilização de sistemas integrados de informação que possibilitem o
acompanhamento de processos, a identificação de debilidades e correção de
rumos e, ao mesmo tempo, dêem conta das necessidades dos públicos
priorizados, recursos disponíveis e tipos de intervenção realizados; f)
identificação das potencialidades e limitações da rede de serviços para lidar com
os problemas da população para promover os ajustes.
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