Universidade Federal do Pará - pibic

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO
DIRETORIA DE PESQUISA
PROGRAMA INSTITUCIONAL DE BOLSAS DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA – PIBIC : CNPq, CNPq/AF, UFPA,
UFPA/AF, PIBIC/INTERIOR, PARD, PIAD, PIBIT, PADRC E FAPESPA
RELATÓRIO TÉCNICO - CIENTÍFICO
Período: Agosto/2014a Julho/2015
(X) FINAL
IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título do Projeto de Pesquisa: O controle social da Política de Assistência Social na região
metropolitana de Belém – PA, a partir da perspectiva dos usuários.
Nome do Orientador:Edval Bernardino Campos
Titulação do Orientador: Doutor
Faculdade: Faculdade de Serviço Social - FASS
Instituto/Núcleo: Instituto de Ciências Sociais Aplicadas - ICSA
Laboratório: Grupo de Análise de Políticas Públicas e Políticas Sociais na Amazônia - GAPSA
Título do Plano de Trabalho: Controle social na região metropolitana de Belém – PA:
Ananindeua, Belém, Marituba, Benevides, Santa Bárbara e Santa Izabel.
Nome do Bolsista: Fabiano da Silva Pereira
Tipo de Bolsa:
(X) PIBIC/FAPESPA
1
INTRODUÇÃO
Este Relatório registra as ações desenvolvidas pela pesquisa O Controle Social da
Política de Assistência Social na região metropolitana de Belém – PA a partir da
perspectiva dos usuários, sob a orientação e coordenação do Profº. Dr. Edval Bernardino
Campos, relativo ao período de Agosto de 2014 a Julho de 2015. A pesquisa foi realizada nos
seis municípios constitutivos da mesorregião metropolitana, a saber: Ananindeua, Belém,
Benevides, Marituba, Santa Bárbara e Santa Izabel do Pará.
A pesquisa em epigrafe é constituída de uma dimensão teórica, que tem como suporte a
bibliografia relativa ao Controle Social de Políticas Publicas na experiência brasileira e outra de
natureza empírica que trata da investigação de experiências relacionadas ao controle social na
esfera municipal.
Na primeira parte, no que diz respeito ao estudo sobre Controle Social e Assistência
Social, destacamos as leituras a seguir: O Futuro da Democracia (Bobbio, 2000); Um Estado
Para a Sociedade Civil (Nogueira, 2004); Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social:
caminhos de construção democrática (Raicheles, 2000); O Conselho de Políticas Setoriais no
Ambiente Municipal: estudo comparativo entre Ananindeua, Belém e Marituba (Campos, 2007.
Tese de Doutorado em Ciência Política/IUPERJ e UFPA); Assistência Social: do descontrole ao
Controle Social (Campos, 2006);Conselhos Paritários: o enigma da participação e da
construção democrática (Campos; Maciel, 1997); Desafios do Controle Social na atualidade
(Bravo; Correia, 2012). Também, abre-se destaque para a Constituição Federal (1988) e a Lei
Orgânica da Assistência Social (1993). Que muito contribuíram para a fundamentação teórica e
intelectual necessária neste processo de investigação.
Na segunda parte, além da leitura referencial a qual atravessou todo o período da
pesquisa, também foram realizados estudos e sistematização de dados extraídos da legislação
especifica de cada município.
Por fim, no compromisso que se propôs para este plano de trabalho, nas fronteiras deste
relatório, colocar-se-á as investigações que tangenciam o processo de efetivação do Controle
Social da Política de Assistência Social na Região Metropolitana de Belém.
JUSTIFICATIVA
A denominada Nova República, consubstanciada na Carta Constitucional de 1988 é,
certamente, a mais democrática forma de organização do Estado de nossa história. Esta é a
primeira Constituição que consagra compromissos fundamentais para a construção de uma
sociedade livre, justa e solidária. É também o primeiro diploma constitucional em nossa história
que assegura a participação da sociedade nos processos de elaboração e gestão das políticas
públicas.
Para além da participação de natureza eleitoral, na qual o cidadão delega poderes para
que outro o represente, esta Constituição assegura instrumentos de participação direta do
cidadão nos assuntos de interesse público. O referendo, o plebiscito e a iniciativa popular são
institutos que consagram tais direitos (Art. 14). É, todavia, no título que dispõe sobre a Ordem
2
Social que a Constituição Federal inova. A participação do cidadão nos assuntos do governo
constitui-se em princípio estruturador da Seguridade Social.
O pressuposto para esta participação, caracterizada como controle social, é de um lado
a existência de governantes orientados pelos valores da democracia e, de outro, a presença de
uma sociedade civil organizada, mobilizada e propositiva.
No campo da assistência social esta matéria foi regulamentada desde 1993 com a
sanção da Lei 8.742, conhecida como Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS. Conforme o
estabelecido em seu artigo 5º, uma das diretrizes para a organização desta política é “a
participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis”.
OBJETIVOS
- Geral
Pesquisar as experiências de Controle Social desenvolvidas nos Conselhos Municipais de
Assistência Social nos municípios da região metropolitana de Belém – PA a partir da
perspectiva dos usuários, considerando: a) as influências destes conselheiros na formação da
agenda dos respectivos governos; b) as atividades concernentes à fiscalização dos programas,
projetos, serviços e benefícios prestados nos municípios destacados; c) as ações identificadas
com a difusão de um ethos civilizatório comprometido com a efetivação dos direitos humanos.
- Específicos
a. Elaborar um perfil sobre a representatividade dos usuários nos conselhos dos
seis municípios da região metropolitana de Belém;
b. Investigar o processo de delegação de representatividades dos usuários;
c. Identificar qual referência conceitual adotada pelos usuários conselheiros para o
exercício do controle social;
d. Analisar a participação dos usuários nas atividades relativas à fiscalização e
avaliação das ações atividades governamentais;
e. Examinar a participação dos usuários nas instâncias dirigentes dos seis
conselhos municipais;
f. Investigar em que medida as deliberações das Conferências Municipais de
Assistência Social são adotadas como fonte (diretriz) para a elaboração dos
respectivos Planos Municipais de Assistência Social;
g. Investigar a estrutura e funcionamento dos Conselhos, tendo em consideração:
acessibilidade, espaço físico, equipamento, recursos financeiros, secretaria
executiva, equipe de apoio, telefone, computador com internet, transporte.
MATERIAIS E MÉTODOS:
Para a realização do cronograma proposto no plano de trabalho da pesquisa, dividimos
a metodologia em quatro períodos, nos termos a seguir:
3
1º - Estruturação da equipe de pesquisa e do Grupo de Análise de Políticas Públicas e
Políticas Sociais na Amazônia – GAPSA; definição e recorte do Plano de Trabalho e do
cronograma a ser realizado. Foram realizadas reuniões para debater: o Projeto de Pesquisa, o
cronograma, a divisão da literatura a ser discutida; mapear os seis municípios cercados no
objetivo da pesquisa (Ananindeua, Belém, Benevides, Marituba, Santa Izabel e Santa Bárbara
do Pará); entrar em contato e agendar reuniões com as secretarias e conselhos de Assistência
Social dos seis municípios para apresentar a pesquisa.
2º - Revisão da literatura cientifica e da legislação especifica. Sobretudo no que
tangencia os temas Controle Social e Assistência Social. Também, abre-se destaque para a
Constituição Federal (1988) e a Lei Orgânica da Assistência Social (1993). Assim, foram
marcadas reuniões e estudos para discutir obras especializadas nas áreas da Ciência Política,
da Assistência Social e da Legislação especifica.
3º - Contatos institucionais e oficialização para realização da pesquisa. Dando
prosseguimento, levantamos dados e informações sobre os seis municípios da Região
Metropolitana de Belém: Ananindeua, Belém, Benevides, Marituba, Santa Izabel e Santa
Bárbara do Pará. Também foram agendadas reuniões para apresentar a pesquisa nos
conselhos dos respectivos municípios.
4º - Pesquisa documental, sistematização e análise do material coletado. Após receber
resposta positiva dos seis conselhos envolvidos, foram feitas reuniões e pesquisa documental
sobre a organização e composição dos conselhos municipais de assistência social da Região
Metropolitana de Belém. Nesta etapa, o estudo se baseou nas Leis Municipais que instituem o
conselho de cada município, como também nos Regimentos Internos de cada conselho.
RESULTADOS
Houve avanço significativo na discussão teórica e bibliográfica ao proposto pelo projeto
da pesquisa. Pontua-se a leitura de obras que permeiam a interdisciplinaridade entre a Ciência
Política, Sociologia, o Serviço Social e a Filosofia, como também o aprofundamento sobre a
legislação específica.
Também houve um avanço no que se refere ao trabalho de campo e coleta de dados.
Conseguimos entrar em contato e apresentar a pesquisa nos seis municípios da Região
Metropolitana de Belém. Obtivemos resposta positiva de todos os municípios: Ananindeua,
Belém, Benevides, Marituba, Santa Bárbara e Santa Izabel do Pará.
Em Março de 2015, o Grupo de Análise de Políticas Públicas e Políticas Sociais na
Amazônia - GAPSA – aprovou o projeto de intervenção “Controle Social: o Acadêmico e o
Popular em diálogo”, por meio do edital UFPA/PROEG nº 10/2014(Programa de Apoio a
Projetos de Intervenção Metodológica - PAPIM), sob a coordenação e orientação do Prof. Dr.
Edval Bernardino Campos, que tem por objetivo “fomentar uma agenda de diálogo sobre as
experiências de controle social entre a universidade e os conselhos de políticas de saúde e
assistência social das duas maiores cidades da região metropolitana de Belém: Ananindeua e
Belém”.
4
Para efetivar esse diálogo sobre o Controle Social na Região Metropolitana de Belém
realizou-se um seminário local sob o título “A Política Nacional de Participação e o Controle
Social”. Este evento que envolveu iniciativa da pesquisa em comento e do PAPIM, ocorreu no
dia 22 de Abril de 2015, na Universidade Federal do Pará – UFPA. Além da sociedade civil e
acadêmica, para este evento foram convidados representantes de dois partidos políticos: o
Partido Comunista do Brasil – PC do B, representando a base do Governo Federal; e o Partido
da Social Democracia Brasileira - PSDB, representando a oposição. Também foram
convidados o Conselho Municipal de Assistência Social, o Conselho Municipal de Saúde e o
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente dos seis municípios da Região
Metropolitana de Belém, bem como o Conselho Estadual das três frentes. Totalizando 123
participantes.
Sobre a análise dos dados de cada município e dos respectivos conselhos municipais,
para melhor didaticamente apresentá-los, dividimos por localidade:
A) Ananindeua
Fundado em 1944, o município de Ananindeua fica a 19 km da capital do estado do
Pará, Belém. Possui 499.776 habitantes (IBGE, 2014), sendo o segundo município mais
populoso do estado. Dados de 2013, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), apontam que o Índice de Desenvolvimento Humano Médio (IDH-M) é de 0, 718; acima
da média estadual e abaixo da média nacional1.
Manoel Pioneiro (PSDB) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Carlos Begot
(PSDB), através de uma frente partidária composta por: PRB, PP, PSL, DEM, PSDC, PMN,
PTC, PSB, PSDB e PT do B. A Secretaria Municipal de Cidadania, Assistência Social e
Trabalho (SEMCAT) é a responsável pela política de assistência no Município, sob a
coordenação da secretária Letícia Antunes.
A Lei Municipal de nº 1.262/1997 dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de
Assistência Social de Ananindeua. Quatro anos após a promulgação da Lei Orgânica da
Assistência Social (1993). O primeiro Regimento Interno do Conselho Municipal data o dia 31
de Agosto de 1998, sofrendo alteração em 24 de Novembro de 2011, até então o atual
regimento.
Tanto a Lei Municipal quanto o Regimento Interno dispõe para um Conselho Paritário,
Deliberativo, que se estrutura da seguinte forma:
I.
II.
III.
IV.
Plenário;
Diretoria: Presidente, Vice-Presidente, 1º Secretário, 2º Secretário;
Comissões;
Secretaria Executiva.
As comissões permanentes são também paritárias: Comissão de Avaliação de
Documentos, Projetos, Serviços e Inscrições das Instituições; Comissão de Orçamento e
Finanças; Comissão de Área de Proteção Básica; Comissão de Área de Proteção Social
1
IDH-M: Brasil: 0,744, Pará: 0,646. O Índice de Desenvolvimento Humano trabalha com três critérios de avaliação:
Expectativa de vida; Anos Médios de Estudo e Anos Esperados de Escolaridade; e o PIB (Produto Interno Bruto)
per capita. Fontes: PNUD (2013) e Wikipédia.
5
Especial de Média e Alta Complexidade; Comissão Especial Bolsa Família e Comissão de
Comunicação Institucional.
Sobre a composição do Conselho, o Regimento Interno acentua para 10 (Dez)
Conselheiros. Não define as Entidades e nem os critérios específicos para sua participação.
Também não aponta quais Órgãos Governamentais com direito a assento.
Sobre as reuniões, segundo o Regimento Interno:
O Conselho reunir-se-á:
I – Ordinariamente, uma vez por mês;
II – Extraordinariamente por convocação do seu presidente ou da Diretoria;
III – Extraordinariamente, por solicitação de 1/3 dos membros do Conselho (Art, 30).
Ainda:
As reuniões serão instaladas, em primeira convocação, com a presença da maioria
simples de seus membros e, em segunda, após 15 (quinze) minutos, com a presença de, no
mínimo, 6 (seis) conselheiros, em qualquer caso respeitada a paridade (Art. 31).
O Conselho Municipal de Assistência Social de Ananindeua funciona em um espaço
denominado Casa dos Conselhos, que também abriga os demais Conselhos do Município.
Destaca-se que no período de vigência do cronograma da pesquisa, a Casa dos Conselhos
mudou de endereço, o que impossibilitou ao acesso de mais documentos e informações.
B) Belém
Fundado em 1616, o município de Belém é a Capital do Estado do Pará. Possui
1.432.844habitantes (IBGE, 2014), é o mais populoso do estado e o segundo da Região Norte.
Dados de 2013, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), apontam
que o Índice de Desenvolvimento Humano Médio (IDH-M) é de 0,746; acima da média estadual
e da média nacional.
Zenaldo Coutinho (PSDB) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Karla Martins
(PSB), através de uma frente partidária composta por: PSDC, PMN, PTC, PSB, PRP, PSDB,
PSD e PT do B. A Fundação Papa João XXIII - FUNPAPA é o órgão responsável pela politica
de assistência no Município, sob direção de Tonya Penna.
A Lei Municipal de nº 7.857/1997 dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de
Assistência Social de Belém. Quatro anos após a promulgação da Lei Orgânica da Assistência
Social (1993). O atual regimento interno data 10 de Fevereiro de 2011
Tanto a Lei Municipal quanto o Regimento Interno dispõe para um Conselho Paritário,
Deliberativo, que se estrutura da seguinte forma:
I.
II.
Plenária;
Mesa Diretora: Presidente, Vice Presidente, 1º Secretário, 2º Secretário;
6
III.
IV.
V.
Comissões Temáticas;
Grupo de Trabalhos Temporários;
Secretaria Executiva.
As comissões temáticas e os grupos de trabalhos não são permanentes e também não
são pré-definidas pelo Regimento. Porém, alerta que deve ser paritária.
Sobre a composição do Conselho, o Regimento Interno acentua 18 (Dezoitos)
conselheiros. Segundo define, são Órgãos Municipais com direito a assento:
- Fundação Papa João XVIII;
- Fundação Cultural do Município de Belém;
- Secretaria Municipal De Educação;
- Secretaria Municipal de Saúde;
- Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão;
- Secretaria Municipal de Economia;
- Secretaria Municipal de Habitação;
- Secretaria Municipal de Assuntos Jurídicos;
- Instituto de Previdência e Assistência do Município de Belém;
Das Entidades Não Governamentais são critérios pontuados:
Legislação Municipal
- Somente será admitida a participação no
Conselho Municipal de Assistência Social de
entidades que atuem no Município de Belém,
juridicamente constituídas e com regular
funcionamento há pelo menos dois anos (Art.
7º);
Regimento Interno
- As entidades não governamentais que
pretendam participar do CMAS deverão estar
juridicamente
constituídas
em
regular
funcionamento há pelo menos dois anos e
devidamente inscritas neste Conselho (Art.
3º).
- Consideram-se entidades com direito
assento no Conselho Municipal de Assistência
Social aquelas que prestam, sem fins
lucrativos, atendimento e assessoramento aos
beneficiários abrangidos pela Lei 8.742/93 ou
que tenham atuação na defesa e garantia de
seus direitos (Art. 7º).
Sobre as reuniões, segundo o Regimento Interno:
7
O Plenário do Conselho reunir-se-á mensalmente em caráter ordinário, e extraordinário
sempre que convocado por seu presidente ou a requerimento de um terço de seus membros
(Art. 7).
Ainda:
As reuniões serão instaladas com a maioria absoluta de seus membros e as
deliberações por maioria simples, salvo quando tratar-se de matéria relacionada ao regimento
interno, fundos, orçamento, plano municipal de assistência social, resoluções e escolha da
diretoria executiva, quando o quórum de deliberação será de maioria qualificada de dois terços
(Art. 21).
O Conselho Municipal de Assistência Social de Belém funciona em um espaço divido
junto ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.
C) Benevides
Fundado em 1961, o município de Benevides fica a 25 km da capital Belém. Possui
57.393 habitantes (IBGE, 2014), sendo o segundo município menos populoso da Região
Metropolitana. Dados de 2013, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), apontam que o Índice de Desenvolvimento Humano Médio (IDH-M) é de 0,665; acima
da média estadual e abaixo da média nacional.
Ronie Silva (PMDB) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Zé Begot (PR), através
de uma frente partidária composta por: PMDB, PTB, PSC, PSB, PT do B, PV, PR, PSDC, PTN,
PC do B, PMN e PHS. A Secretaria Municipal de Trabalho e Promoção Social (SEMTPS) é a
responsável pela política de assistência no Município, sob a coordenação da secretária Joliany
Mendonça.
A Lei Municipal de nº 901/1996 dispõe sobre a criação do Conselho
Assistência Social de Benevides. Três anos após a promulgação da Lei
Assistência Social (1993). O primeiro Regimento Interno do Conselho Municipal
ficar sob o amparo de uma Minuta até a data de 06 de Março de 2014, quando
atual regimento.
Municipal de
Orgânica da
foi perdido, a
se aprovou o
Tanto a Lei Municipal quanto o Regimento Interno dispõe para um Conselho Paritário,
Deliberativo, que se estrutura da seguinte forma:
I.
II.
III.
Plenário;
Diretoria Executiva;
Comissões de Trabalho.
As comissões de trabalho não são permanentes, sendo recomendadas quando forem
solicitadas e aprovadas pelo plenário. Terão como composição 4 (quatro) membros e seus
respectivos suplentes, de forma paritária.
Sobre a composição do Conselho, o Regimento Interno acentua 12 (Doze) conselheiros.
Segundo define, são Órgãos Municipais com direito a assento:
- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Assistência Social;
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- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Educação;
- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Saúde;
- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico,
Habitação, Agricultura e Abastecimento;
- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Finanças;
- Um (01) representante da Secretaria Municipal de Administração (Art. 3º).
Das Entidades Não Governamentais são critérios pontuados:
Legislação Municipal
- Somente será admitida a participação no
CMAS, de entidades em âmbito municipal
juridicamente constituídas e em regular
funcionamento, a2 pelo menos 06 (seis)
meses (Art. 7º);
Regimento Interno
- Seis (06) Conselheiros Titulares com
respectivos suplentes, representantes de
Entidades Não Governamentais, indicados
pelas Entidades cadastradas e eleitas no
CMAS (Art. 3º).
- Consideram-se Entidades com direito a
assento no CMAS, aquelas que prestam, sem
fins lucrativos, atendimento a assessoramento
aos beneficiários abrangidos pela Lei
8.742/93, ou que tenham atuação na defesa e
garantia de seus direitos (Art. 7º).
Sobre as reuniões, segundo o Regimento Interno:
O Conselho reunir-se-á, ordinariamente uma vez por mês e extraordinariamente por
convocações de seu presidente ou por solicitação de um terço de seus membros (Art. 24).
Ainda:
As reuniões serão instaladas em primeira convocação com presença da maioria
absoluta de seus membros e, em segunda convocação após vinte minutos, com a presença de
um terço de seus membros (Art. 25)
A presença de 50% mais 1 dos membros do conselho representa quórum necessário
para as deliberações (Art. 26).
O Conselho Municipal de Assistência Social de Benevides funciona em uma sala cedida
pela Secretaria Municipal de Trabalho e Promoção Social (SEMTPS), na própria Secretaria.
Dividindo o mesmo espaço com o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente e o Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência.
2
Preservou-se a gramática descrita na Lei.
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D) Marituba
Fundado em 1994, o município de Marituba fica a 11 km da capital Belém. Surgiu a partir
da emancipação de Benevides. É o Município mais novo da Região Metropolitana, apesar de
possuir 120.305habitantes (IBGE, 2014).Dados de 2013, do Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), apontam que o Índice de Desenvolvimento Humano Médio (IDHM) é de 0,676; acima da média estadual e abaixo da média nacional.
Mário Filho (PSD) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Elivan Faustino (PMDB),
através de uma frente partidária composta por: PDT, PMDB, PSC, PHS, PSB, PV, PPL, PSD e
PC do B. A Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social é a responsável pela
política de assistência no Município, sob a coordenação da secretária Michele Begot.
A Lei Municipal de nº 13/1997 dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de
Assistência Social de Marituba. Quatro anos após a promulgação da Lei Orgânica da
Assistência Social (1993). O atual Regimento Interno data 14 de Agosto de 2012.
Tanto a Lei Municipal quanto o Regimento Interno dispõe para um Conselho Paritário e
Deliberativo, que se estrutura da seguinte forma:
IV.
V.
VI.
VII.
Plenária;
Diretoria Executiva;
Secretaria Executiva;
Comissões ou Grupos de Trabalho.
Os grupos de trabalho não são permanentes. Sendo construídos quando forem
solicitados e aprovados na plenária. As comissões temáticas constam: Comissão de Politica
Pública, Comissão do Fundo Municipal de Assistência Social – FMAS e a Instância de Controle
Social do PBF/CadÚnico. Ambos devem ter composição paritária.
Sobre a composição do Conselho, o Regimento Interno acentua 10 (Dez) conselheiros.
Segundo define, são Órgãos Municipais com direito a assento:
- Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social;
- Secretaria Municipal de Saúde;
- Secretaria Municipal de Administração;
- Secretaria Municipal de Educação;
- Secretaria Municipal de Planejamento (Art. 2º).
Das Entidades Não Governamentais são critérios pontuados:
Legislação Municipal
- Âmbito Municipal;
Regimento Interno
- 05 (cinco) membros de entidades não
governamentais que prestam serviços,
consultoria,
ou
que
- Prestar, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento,
assessoramento aos beneficiários abrangidos trabalhem na defesa de direitos do cidadão do
10
pela Lei 8.742/93; ou tenha atuação na defesa município de Marituba (Art. 2º);
e garantia de seus direitos;
- As entidades não governamentais de que
- Ser legalizada (Art. 4º).
trata este artigo, deverão estar juridicamente
constituídos3 e em regular funcionamento
(Paragrafo Único).
Sobre as reuniões, segundo o Regimento Interno:
O Conselho reunir-se-á, ordinariamente, uma vez por mês e extraordinariamente por
convocação de seu Presidente ou por solicitação de 1/3 de seus membros (Art.26).
Ainda:
As assembléias do Plenário realizar-se-ão em primeira chamada, com no mínimo
metade mais um de seus membros e, após trinta minutos, com o mínimo de quatro
conselheiros, respeitando a paridade, podendo ser três governantes e um da sociedade civil e
vice-versa (Art. 27).
O Conselho Municipal de Assistência Social de Marituba funciona em uma sala do
Centro de Referência em Assistência Social – CRASS Jeová Nazzari. Dividindo o mesmo
espaço com o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o Conselho
Municipal dos Direitos do Idoso, e uma Unidade de Acolhimento.
E) Santa Bárbara do Pará
Fundado em 1991, Santa Bárbara é o município da Região Metropolitana mais distante
da capital Belém, fica a 40 km. É o segundo mais novo e o menos populoso.Possui
19.197habitantes (IBGE, 2014). Dados de 2013, do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), apontam que o Índice de Desenvolvimento Humano Médio (IDH-M)
é de 0,627; portanto, o único município da RMB abaixo da média estadual e da média nacional.
Ciro Góes (PSD) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Celso Mescouto (DEM),
através de uma frente partidária composta por: PRB, PP, PSC, PR, DEM, PHS, PMN, PSB,
PSD e PC do B. A Secretaria Municipal de Assistência Social está sob coordenação da
secretária Márcia Góes.
O Conselho Municipal de Assistência Social de Santa Bárbara se localiza na própria
Secretaria Municipal responsável pela assistência no município.
Santa Bárbara foi o ultimo município a permitir a realização da pesquisa, sendo
autorizada sete meses após o inicio do cronograma da pesquisa, o que impossibilitou de obter
informações e acesso aos documentos sobre a implementação e atuação do conselho
municipal de assistência social no município. Ficando, assim, impossível de cobrir o
cronograma no município em um curto período de tempo. Não obstante, compromete-se que tal
lacuna tenha prioridade no novo cronograma da pesquisa ao ser renovada.
3
Preservou-se a gramática descrita no Regimento Interno.
11
F) Santa Izabel do Pará
Fundado em 1931, Santa Izabel do Pará é o segundo município mais distante da capital
Belém, fica a 36 km. Possui 65.251 habitantes (IBGE, 2014). Dados de 2013, do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), apontam que o Índice de Desenvolvimento
Humano Médio (IDH-M) é de 0,659; acima da média estadual e abaixo da média nacional.
Gilberto Pessoa (PSD) é o atual prefeito da cidade, tendo como vice Cadinho (PSDB),
através de uma frente partidária composta por: PRB, PT, PSL, PRTB, PTC, PSB, PV, PSDB,
PSD. Secretaria Municipal de Trabalho e Promoção Social (SEMTPS)é a responsável pela
política de assistência no Município, sob a coordenação da secretária Ivaneide Pessoa.
A Lei Municipal de nº 55/1995 dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de
Assistência Social de Santa Izabel do Pará. Dois anos após a promulgação da Lei Orgânica da
Assistência Social (1993). O atual Regimento Interno do Conselho data 10 de Janeiro de 2014.
Tanto a Lei Municipal quanto o Regimento Interno dispõe para um Conselho Paritário,
Deliberativo, que se estrutura da seguinte forma:
I.
II.
Plenário;
Diretoria Executiva: Presidente, Vice-Presidente, 1º Secretário, 2º Secretário.
O Conselho Municipal de Santa Izabel dispõe de duas comissões permanentes, são:
Comissão de Cadastro de Entidades e Comissão de Fiscalização e Avaliação.
Sobre a composição do Conselho, a Lei Municipal acentua 10 (Doze) conselheiros.
Segundo define, são Órgãos Municipais com direito a assento:
- Ação integrada à Prefeitura Municipal de Santa Izabel do Pará;
- Secretaria Municipal de Educação e Cultura;
- Secretaria Municipal de Saúde;
- Secretaria Municipal de Agricultura;
- Câmara Municipal de Santa Izabel do Pará (Art. 6º).
Das Entidades Não Governamentais são critérios pontuados:
Legislação Municipal
- Âmbito Municipal;
Regimento Interno
- O Plenário do CMAS será composto por
todos os conselheiros que tiverem no
- Prestar, sem fins lucrativos, atendimentos e exercício da função na forma do Art. 6º da Lei
assessoramento aos beneficiários abrangidos Municipal nº. 55/95 (Art. 4º).
pela Lei 8.742/93; ou tenha situação na
defesa e garantia de seus direitos;
- Ser legalizada (Art.6º).
12
Sobre as reuniões, segundo o Regimento Interno:
O conselho reunir-se-á ordinariamente em plenário, uma vez por mês e,
extraordinariamente, por convocação do seu presidente ou por solicitação da maioria simples
de seus membros, quantas vezes forem necessárias, convocando-se no prazo mínimo de 48
horas de antecedência (Art. 20).
Parágrafo único: As reuniões ordinárias ocorrerão na primeira 6ª feira de cada mês, às 9
horas e terão duração de no Máximo 2 horas.
Ainda:
As reuniões serão instaladas em primeira convocação, com a presença da maioria
simples dos membros e, em segunda convocação, após 15 (quinze) minutos, com os membros
presentes.
A presença da maioria simples dos membros do conselho formaliza quórum necessário
para as deliberações, exceto no caso de matéria definida no art. 5º. Deste regimento (Art. 21).
O Conselho Municipal de Assistência Social de Santa Izabel do Pará funciona em uma
sala cedida pela Secretaria Municipal de Trabalho e Promoção Social (SEMTPS), na própria
Secretaria. Dividindo o mesmo espaço com o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente e o Conselho Municipal dos Direitos do Idoso.
PUBLICAÇÃO
Como produto da pesquisa, produziu:
- Artigo, sob o titulo “O Controle Social da Política de Assistência Social na Região
Metropolitana de Belém – PA: a partir da perspectiva dos usuários”, apresentado no II Encontro
Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas, realizado na Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), em Campinas (SP). Em anexo;
- Artigo, sob o titulo “O Controle Social e a Gestão de Políticas Públicas: a perspectiva
dos usuários”, apresentado no 3º Encontro Internacional e 10º Encontro Nacional de Política
Social, realizado na Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), em Vitória (Es). Em
anexo;
- Artigo, sob o titulo “Governança Territorial e Controle Social na Amazônia Brasileira”,
apresentado no II Congreso Internacional SETED-ANTE: Seminario Estado, Territorio e
Desenvolvimento, em Santiago de Compostela (Espanha). Em anexo;
ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS NOS PRÓXIMOS MESES
- Continuar o estudo da literatura cientifica referencial;
13
- Continuar apresentando os resultados em eventos da área para divulgação do estudo;
- Divulgar os resultados em revistas científicas;
- Aprofundar a análise da legislação especifica de cada município e conselho municipal;
- Elaborar um perfil sobre a representatividade dos usuários nos conselhos dos seis
municípios. Esta matéria depende de entrevistas com os conselheiros;
- Investigar a participação dos usuários nas atividades relativas à fiscalização e
avaliação das ações atividades governamentais, bem como, examinar a participação dos
usuários nas instâncias dos seis conselhos municipais. Esta matéria depende de entrevista
com os conselheiros.
- Organizar evento científico para a divulgação dos resultados, bem como construir uma
agenda conjunta aos conselhos municipais dos seis municípios da Região Metropolitana de
Belém e com a sociedade civil.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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14
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valorizar seus trabalhadores. VIII Conferência Nacional de Assistência Social. Brasília – DF:
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TOURAINE, Alain. O que é democracia? 2ª ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 1996.
15
WENDHOUSEN, Águeda. O duplo sentido do Controle Social: (des) caminhos da
participação em saúde. Itajaí: UNIVALI, 2002.
DIFICULDADES
No decorrer da execução do plano de trabalho proposto, deparamo-nos com algumas
dificuldades, destacadas:
- A distância entre os municípios inviabilizou um acompanhamento mais profundo e
constante da dinâmica dos conselhos. Este deslocamento envolve despesas não cobertas pelo
orçamento da pesquisa;
- A autorização para a pesquisa enfrentou dificuldades para ser aprovada em todos os
municípios, visto a demanda e pauta especifica de cada conselho;
- Cada informação e documento obtido foi assegurada mediante a aprovação em
reunião pelos conselhos. Assim, o andamento da parte empírica ficou restrito e limitado às
pautas dos próprios conselhos;
- As entrevistas, parte do cronograma da pesquisa, não puderam ser realizadas devido à
falta de disponibilidade dos conselheiros. Alerta-se que este ano é ano de conferências
municipais, o que ocupa grande parte da agenda dos conselhos. A pesquisa não será
concluída sem as entrevista com os conselheiros.
- Os constantes atrasos na bolsa concedida à pesquisa. Causando dificuldades
financeiras de acompanhar os municípios. Sobretudo, pelos gastos com transporte.
16
PARECER DO ORIENTADOR:
O bolsista é muito dedicado ao trabalho da pesquisa e muito responsável com as
atribuições a ele delegadas. É estudioso, tem iniciativa e revela elevada capacidade para a
interlocução com os sujeitos da pesquisa. Apresenta uma destacada inclinação para o trabalho
científico.
Belém – PA, 10 de Agosto de 2015.
Edval Bernardino Campos (Orientador).
17
FICHA DE AVALIAÇÃO DE RELATÓRIO DE BOLSA DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA
O AVALIADOR DEVE COMENTAR, DE FORMA RESUMIDA, OS SEGUINTES ASPECTOS
DO RELATÓRIO :
1. O projeto vem se desenvolvendo segundo a proposta aprovada? Se ocorreram mudanças
significativas, elas foram justificadas?
2. A metodologia está de acordo com o Plano de Trabalho?
3. Os resultados obtidos até o presente são relevantes e estão de acordo com os objetivos
propostos?
4. O plano de atividades originou publicações com a participação do bolsista? Comentar sobre
a qualidade e a quantidade da publicação. Caso não tenha sido gerada nenhuma, os
resultados obtidos são recomendados para publicação? Em que tipo de veículo?
5. Comente outros aspectos que considera relevantes no relatório
6. Parecer Final:
Aprovado ( )
Aprovado com restrições (
Reprovado ( )
) (especificar se são mandatórias ou recomendações)
7. Qualidade do relatório apresentado: (nota 0 a 5) _____________
Atribuir conceito ao relatório do bolsista considerando a proposta de plano, o desenvolvimento
das atividades, os resultados obtidos e a apresentação do relatório.
Data : _____/____/_____.
________________________________________________
Assinatura do(a) Avaliador(a)
18
3º ENCONTRO INTERNACIONAL E 10º ENCONTRO NACIONAL DE POLÍTICA
SOCIAL
22 A 25 DE JUNHO DE 2015, UFES, VITÓRIA (ES).
O CONTROLE SOCIAL E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A PERSPECTIVA DOS
USUÁRIOS
Edval Bernardino Campos4
Carlos Alberto Batista Maciel5
Fabiano da Silva Pereira6
RESUMO
A partir da década de 1980 no Brasil desenvolve-se um grande movimento político com vistas à
redemocratização do país. Deste processo resulta a retomada das eleições diretas e,
principalmente, uma Carta Constitucional que consignará em seus fundamentos éticos e
políticos valores identificados com a justiça social, a dignidade humana e a democracia. Este
processo, ainda inconcluso, reclama a presença da sociedade civil para sua efetivação. Dentre
as lacunas mais salientes, merece destaque a participação social, em especial dos usuários, na
gestão das políticas públicas. É o enfoque deste artigo, produto de uma pesquisa em
andamento na região metropolitana de Belém-PA.
Palavras-chave: Democracia. Políticas Públicas. Participação. Controle Social.
ABSTRACT
From the decade of 1980 in Brazil develops a large political movement for the democratization
of the country. This process results in the resumption of direct elections and, above all, a
Constitutional Charter that will record in its ethical and political values identified with social
justice, human dignity and democracy. This process has not yet finished, claims the presence of
civil society for their effectuation. Among the most salient gaps, the social participation, in
particular of the users, in the management of public policies. Is the focus of this article, a
product of ongoing research in the metropolitan region of Belém-PA.
Keywords: Democracy. Public Policies. Participation.Social. Control.
Professor da Faculdade de Serviço Social – FASS, do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas – ICSA/UFPA;
Coordenador do Grupo de Análise de Políticas Públicas e Políticas Sociais – GAPSA/UFPA. Coord. da Pesquisa
sobre O controle social objeto desta comunicação.
5 Professor da Universidade Federal do Pará – UFPA; Diretor do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas –
ICSA/UFPA; Coordenador do Programa Infância e Adolescência – PIA/UFPA. Membro da equipe de pesquisa do
projeto em apreço.
6 Graduando de Serviço Social (UFPA), bolsista de iniciação científica da pesquisa.
4
19
1. INTRODUÇÃO
A gestão do social é matéria recente na sociedade brasileira. O campo dos direitos
sociais aqui adquire mais expressividade a partir de 1988 em decorrência das lutas sociais e
políticas que tiveram lugar nas décadas de 1970 e 1980resultando na conquista da democracia
e elaboração de uma Carta Constitucional afiançadora de direitos civis, políticos e sociais em
escala universal. Teoricamente, conforme Telles (1999, p. 181):
Os direitos estruturam uma linguagem pela qual os sujeitos elaboram politicamente suas
diferenças e ampliam o “mundo comum”7ao inscrever na cena pública suas formas de
existência, com tudo o que elas carregam em termos de cultura e valores, esperanças e
aspirações, como questões relevantes à vida em sociedade e pertinentes ao julgamento
e à deliberação Política.
A inscrição dos direitos sociais no campo das responsabilidades do Estado consagra,
pois, um conjunto de compromissos éticos e políticos cuja efetivação se manifesta por meio de
políticas sociais públicas. Ao lado da inédita conquista da universalização de alguns direitos
sociais, o processo de redemocratização também resultou na definição de princípios e
diretrizes para gestão pública, merecendo destaques a descentralização político-administrativa
e a participação da sociedade civil na formulação e controle social das ações governamentais
em alguns domínios, notadamente em políticas de corte social.
A Pesquisa “O controle social da Política de Assistência Social na região metropolitana
de Belém – PA, a perspectiva dos usuários”, sob nossa coordenação investiga, entre outros
objetivos, as influências da sociedade civil, especialmente dos usuários, na definição da
agenda pública dos seis municípios integrantes da respectiva mesorregião. Trata-se de uma
pesquisa de natureza qualitativa fundada na observação, na análise documental e bibliográfica,
bem como na entrevista. O objetivo central da investigação é apreciar as influências dos
usuários na agenda da assistência social dos respectivos municípios. Em outras palavras,
importa saber em que medida, se é que ocorre, as deliberações dos Conselhos e, dentre elas
aquelas pertencentes às agendas dos usuários, são adotadas como referências para a
elaboração do Plano Municipal de Assistência Social. Esta atribuição está inscrita no art. 116
da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS (2012)
como parte do processo de controle social. Assim está disposto:
As conferências de assistência social são instâncias que têm por atribuições a avaliação
da política de assistência social e a definição de diretrizes8 para o aprimoramento do
SUAS, ocorrendo no âmbito da União, dos Estado, do Distrito Federal e dos Municípios.
A hipótese que alenta nossa investigação considera que na arquitetura do sistema
protetivo inscrito na Lei Orgânica da Assistência Social estão assegurados, do ponto de vista
normativo, mecanismos, espaços e instrumentos para a participação sócio-política da
sociedade civil. A própria Norma já destacada consagra um capítulo ao controle social no qual
estão definidas as instâncias de deliberação do SUAS.Cabe examinar, do ponto de vista
histórico e político, em que medida esses mecanismos são propiciadores de uma dinâmica
democrática de gestão.Para essa investigação elegemos como sujeitos da pesquisa 36
conselheiros, dentre representantes governamentais e da sociedade civil, destacando-se no
segmento não governamental, a presença de representante dos três grupos, a saber: usuários,
trabalhadores e entidades de assistência.
7
8
Grifos da autora
Grifo nosso.
20
A escolha dessa amostra justifica-se pela necessidade de contemplar na investigação,
mesmo que de forma lateral, como os demais segmentos com representação nos Conselhos
percebem a presença dos usuários.
2. A GESTÃO PÚBLICA SOB O SIGNO DA DEMOCRACIA
Há um consenso no âmbito das ciências políticas em afirmar que as políticas públicas se
materializam nas ações governamentais. As divergências se manifestam e se agudizam
quando das explicações sobre as motivações governamentais para adotá-las9. A perspectiva
teórica adotada nessa abordagem considera que as ações governamentais decorrem de uma
conjugação de fatores relacionados às interpelações das classes sociais e grupos de pressão.
São, portanto, expressões de interesses conflitantes mediados e contemporizados – de acordo
como a capacidade de pressão dos atores políticos e opções dos governantes – nas arenas
institucionais em contexto históricos específicos.
Pereira (2008, p. 94), se contrapõe ao entendimento de política pública como sinônimo
de ação estatal. Em seu entendimento, com o qual comungamos a política pública:
É, em outras palavras, ação pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz
presente, ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer o
controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões do governo.
Está claro que a abordagem de Pereira está filiada a uma opção democrática para a
qual política pública não pode basear-se, senão, em princípios republicanos, ou seja, ter a
esfera pública como locus da sua construção. Desta forma, entendemos que políticas públicas
não se confundem com ações governamentais em si mesmas, da mesma forma que sem
ações governamentais não haverá políticas públicas.
Neste sentido é importante ter claro que a democracia não pode, sobretudo, no meio
acadêmico, ser apreendida em sua dimensão restrita, vinculada apenas a processos de
escolhas de governantes, a procedimentos eleitorais ou a formas de exercício do governo.
Como processo de governar ela deve estar orientada e comprometida com a efetivação de
direitos. Conforme Dahl (2001, p. 62), “a democracia também é inerentemente um sistema de
direitos. Os direitos estão entre os blocos essenciais da construção de um processo de governo
democrático”.
Sob o signo da democracia a gestão das políticas públicas significa a mobilização de
recursos para atender as demandas da sociedade com vistas a reduzir as desigualdades
sociais, erradicar a pobreza, promover a dignidade humana e combater circunstâncias
geradoras de inseguranças e desproteção sociais. Todos esses fenômenos, expressões da
questão social, podem ser enfrentados no âmbito da sociedade capitalista. Trata-se de uma
agenda já efetivada na vigência do estado de bem estar social 10e que necessita ser retomada
no enfrentamento da agenda neoliberal
A gestão democrática, de corte social, conforme Carvalho (2014, p. 33):
9
Há uma farta literatura sobre a matéria. Destacamos, por exemplo, Heidemann, Francisco (org.), 2010;
Hochman, Gilberto (Org.), 2007; Hall e Taylor, 2003.
10 Esta agenda factível nos marcos da ordem burguesa não se confunde com o desiderato emancipacionista
inscrito na teoria revolucionária de K. Marx. A emancipação humana, estágio amplamente desenvolvido das forças
produtivas, decorrerá da eliminação da propriedade privada dos meios de produção e do ethos social a vinculado
a esse modo de produzir, distribuir e ser.
21
Funda-se na concepção de um Estado social de direito e, portanto, comprometido com a
cidadania de todos os cidadãos de uma nação. Ancora-se em princípios constitucionais
que dão forma e conteúdo às políticas, aos programas e aos serviços públicos,
reconhecendo o Estado como autoridade reguladora das ações públicas.
Do ponto de vista teórico e político propugnamos como características centrais da
gestão democrática as seguintes diretrizes: 1) ser orientada para a atenção de necessidades
sociais significantes; 2) ter resolutividade, ou seja, ser capaz de resolver situações concretas,
basear-se em compromissos com a efetividade das ações; 3) ser cientificamente planejada,
portanto ter previsibilidade; 4) assegurar a estabilidade,a regularidade e a adequabilidade de
recursos; 5) ser profissionalizada, com equipes multiprofissionais, tecnicamente qualificadas,
contratadas por meio de concurso público, com condições de trabalho adequadas e
remuneração justa; 6) ser participativa, ou seja, assegura o diálogo entre gestores e
operadores da política e entre o governo e a sociedade; 7) ser socialmente controlada,
expressando, desta forma, uma condensação de propostas e compromissos construídos na
relação direta com a sociedade; 8) ser avaliada continuamente, submetida à apreciação dos
resultados e dos vínculos das ações com as diretrizes emanadas da sociedade; 9) ser
descentralizada com vistas a fortalecer as instâncias locais para instituir e fortalecer novos
centros de poder. A descentralização, na direção aqui abordada, pressupõe a redistribuição de
poderes, recursos e prerrogativas; 10)ser gerida em consonância com o princípio da
intersetorialidade, deve, portanto, evitar procedimentos autárquicos e insulares; 11) ser de
responsabilidade primaz do Estado para assegurar a efetivação do direito. De acordo com
Draibe, apud Jaccoud (2009, p. 69), “esta é a sua função precípua, não possível de ser
substituída por nenhum outro ator, nenhuma parceria.”
A gestão pública não pode confundir o exercício de parcerias e a adoção de estratégias
cooperativas entre governo e sociedade civil com a transferência de responsabilidades publica,
tipificadas constitucionalmente como de competência do Estado, para o setor privado.
A gestão pública participativa e socialmente controlada apoia-se em um novo paradigma
recentemente adotado na sociedade brasileira.Entre as conquistas resultantes das lutas contra
a ditadura militar e o centralismo governamental, destaca-se o papel atribuído à sociedade civil
nos processos relativos à gestão pública. Nas palavras de Marco A. Nogueira (2004, p. 117),
com a Constituição Federal de 1988 houve uma mudança na forma de tomar decisão para a
gestão:
Houve mesmo, nessa inflexão, uma espécie de inversão da hipótese decisionista
predominante até antes da redemocratização na qual a eficácia na gestão dos
problemas sociais requeria mais autoridade e centralismo do que deliberação expandida.
As abordagens sobre gestão pública sob a perspectiva do controle social não podem
recusar essa hipótese. O desafio democrático envolve demandas complexas e de alcance
estrutural. Governar com base nos princípios democráticos, valorizando a expansão dos atores
políticos reclama a construção de uma sociedade civil mobilizada, consciente, propositiva e
comprometida com o interesse público.11
11
O termo interesse público adotado nessa abordagem prende-se a duas dimensões: expressar o interesse da
maioria; e expressá-lo legitimamente, sem manipulações.
22
3. O CONTROLE SOCIAL: A PERSPECTIVA DOS USUÁRIOS
O ideal de democracia participativa contemplado no Título da Ordem Social da
Constituição brasileira em vigor e na legislação complementar atribui aos conselhos, nos três
níveis de governo, as principais prerrogativas para a efetivação do controle social. O grande
mérito da democracia participativa e também o seu desafio é apoiar-se em sujeitos coletivos,
em entidades. A virtude consiste exatamente na força coletiva da representação. Em tese,
atores coletivos traduzem com maior legitimidade demandas, anseios e agendas que os
indivíduos atomizados. O desafio reside na representatividade desses sujeitos. É certo que
nem todas as entidades estão organizadas ou foram concebidas para o exercício do controle
social. Muitas, mesmo com destacada representatividade social foram constituídas para o
trabalho de corte assistencial e benemerente, muitas vezes alheias ao exercício do controle
social; outras, organizadas nas fornalhas das lutas sociais, legítimas representantes de
interesses coletivos, estruturadas para os embates sócio-políticos ainda demonstram baixa
representatividade social. Há também grupos de entidade com posturas fortemente
corporativas, etc. Todas elas, ainda assim, disputam espaços nas instâncias de participação e
de controle social do SUAS.
A situação é, mormente, desafiadora quando relacionada às entidades de usuários,
particularmente no âmbito da política de assistência social. Nesse domínio a tradição tem sido
a representação indireta dos usuários. Dito de outra forma, os usuários tradicionalmente
estiveram representados por prestadores privados (beneméritos) de assistência. O processo de
normatização do Sistema Único de Assistência Social-SUAS vem alterando esse panorama por
meio de investimentos para assegurar ao usuário presença, voz e representatividade nas
arenas participativas do SUAS. De acordo com a Resolução CNAS Nº24, de 16 de fevereiro de
2006.
Serão consideradas organizações de usuários aquelas juridicamente constituídas,
que tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de
indivíduos e grupos vinculados à PNAS, sendo caracterizado seu protagonismo na
organização mediante participação efetiva nos órgãos diretivos que os
representam, por meio da sua própria participação ou de seu representante legal,
quando for o caso.
Nossa pesquisa, ainda na fase inicial, investigará a natureza dessa participação
adotando como premissa que o Conselho tem caráter permanente, composição paritária entre
governo e sociedade civil e prerrogativa deliberativa. A ideia de conselho, ao mesmo tempo,
que valoriza e reconhece a importância da sociedade civil nos espaços de diálogo com o
governo, convalida os valores de um ordenamento democrático estruturado em uma lógica
coletivista e popular.
3.1. O CONTROLE SOCIAL COMO POSSIBILIDADE
O debate sobre o controle social se inscreve nessa perspectiva apontada por Nogueira
de expansão das arenas decisionista. As exigências e as possibilidades históricas do Brasil
contemporâneo reclamam mudar profundamente a forma de governar o campo social,
valorizando a participação da sociedade no diálogo com o governo, na definição de diretrizes,
na formulação de políticas, na avaliação da gestão e, principalmente na adoção de políticas
efetivamente capazes de instituir a cidadania com um bem universal.
23
O suporte analítico desta pesquisa em andamento é a teoria do controle social
desenvolvida por Campos (2006), que o compreende como produto das ações da sociedade
civil destinadas a influenciar a formação da agenda governamental, a fiscalizar as ações
desenvolvidas pelo governo, bem como a construir, difundir e convalidar uma agenda ética e
política comprometida com a justiça social, com a cidadania e com a dignidade humana.
O controle social não se efetivará plenamente sem um compromisso com o devir. Seu
horizonte é a construção de valores e práticas que se contraponham às tradicionais formas de
governança capitalista, conservadoras, centralizadas, arcaicas e elitistas.
Nesta perspectiva teórica o Controle Social se efetiva em três dimensões: uma política,
referente às influências que a sociedade exerce na conformação da agenda governamental.
Diz respeito, portanto, a capacidade da sociedade para impor diretrizes e compromissos
capazes de oferecer respostas efetivas a demandas concretas. O Sistema Único de Saúde –
SUS, o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, o Estatuto da Criança e doAdolescente e
o Estatuto do Idoso, são exemplos notáveis dessa influência. Esta é, certamente, a função
principal do controle social. Sem exercer influências sobre a agenda governamental a
participação da sociedade terá mais caráter adjetivo, ornamental que substantivo. A dimensão
técnica estárelacionada à avaliação das atividades governamentais. Diz respeito a apreciação
sobre a efetivação da agenda política, em especial, a avaliação sobre o grau de efetividade das
ações. Nessa dimensão o exercício do controle social não se limita nem se confunde com a
apreciação de prestações de contas, sobretudo, em sua dimensão contábil.
O controle social na dimensão técnica envolve a apreciação sobre a adequação da
agenda governamental em relação às definições políticas bem como, a avaliação dos seus
efeitos na gramática social. É importante examinar que mudanças resultaram da intervenção
governamental nesse domínio? É dessa matéria que se ocupa a apreciação técnica.
A terceira é a dimensão ética. Nesse domínio o compromisso é com a afirmação e
defesa de uma agenda civilizatória. O pressuposto dessa dimensão é a convicção de que o
controle social identifica-se com a construção de valores e práticas contra hegemônicas,
inscrevendo-se na direção de uma nova sociedade. Filia-se, pois, a ideia gramsciana de guerra
de posições onde, segundo Dagnino (2002, p. 300), “[...] ações pontuais, de menor escopo e
significado mais imediato, podem vir a se acumular molecularmente na direção de minar a
ordem social desigual e significar a expansão gradual de um projeto hegemônico alternativo
[...],” por conter os fundamentos de uma nova ordem social sendo edificados e fortalecidos no
interior da ordem vigente.
Apoiados no materialismo histórico e dialético, portanto dialogando com o mundo
concreto, compreendemos que o Estado capitalista, mesmo organizando os interesses
fundamentais da burguesia, é um espaço permeado por contradições e disputas. Nesse
sentido, as iniciativas e práticas sociais e políticas que possam alargar espaços de participação
e contemplar a defesa de direitos sociais merecem ser estimuladas.
3.2 O CONTROLE SOCIAL COMO LIMITE
A presença dos usuários da assistência social na cena pública enquanto ator de
processos políticos é, indiscutivelmente, algo muito recente na história brasileira. Por isso
mesmo merece ser estimulada politicamente e estudada cientificamente. Estamos nos
referindo a uma área com histórico de assistencialismo, paternalismo e favor ao lado de uma
24
contumaz indiferença dos prestadores de assistência e da sociedade com a condição cidadã
dos assistidos.
Com essa dinâmica de gestão participativa a presença dos usuários nas instâncias
deliberativas e de controle social é uma exigência legal e faz parte da natureza do Sistema
Único de Assistência Social. Essa participação, contudo, não é isenta de riscos e dificuldades.
O risco principal está relacionado à possibilidade de cooptação política. Historicamente este é o
segmento social com maior fragilidade organizativa e com menor tradição de experiências
associativas e de intervenção nas arenas políticas. O cooptação poderá ocorrer como
consequência de dois fatores: de um lado, pelo não reconhecimento dos usuários como
sujeitos de direitos, investidos de capacidades para o exercício protagônico da defesa dos seus
interesses; por outro lado, em decorrência do consentimento da participação. Neste caso,
consentir a participação é uma forma de negar a cidadania e colocar o direito sob o manto da
benevolência e da ajuda.
Em outra oportunidade CAMPOS (2009, p. 37) já destacava que:
Nesse processo de inclusão, os usuários se deparam com dois riscos principais: o
primeiro, diz respeito às possibilidades de cooptação política que se expressa na
inclusão subalterna; o segundo,é a incorporação artificial que desconsidera a
representatividade dos atores e exponencia o simbolismo da presença.
Várias dificuldades se interpõem, nesse processo: desde o reconhecimento legítimo da
condição cidadã do usuário por parte dos demais atores aos obstáculos para ter acesso às
informações qualificada, significantes;limites para a participação no cotidiano do conselho
decorrente da falta de apoio material, financeiro; dificuldade de entendimento do léxico dos
especialistas. A dificuldade central, contudo, ainda está associada a representatividade. Os
segmentos quantitativamente mais expressivos dos usuários ainda não estão organizados
como força política capaz de impor inflexões às ações e decisões governamentais.
Ao lado dos óbices relacionados diretamente com as condições históricas da
representatividade dos usuários, os conselhos em sua grande maioria são destituídos de meios
(infraestrutura e logística) que facultem o adequado exercício do controle social. Soma-se a tais
ausências à fragilidade da normatização a cerca do controle social. A legislação ainda não
estabelece força vinculante às decisões dos Conselhos. É regra em muitos municípios o
descaso e a indiferença dos gestores em relação às deliberações emanadas das instâncias de
controle social.
Todavia, dificuldades e riscos não podem ser reivindicados para desestimular,
desencorajar ou mesmo elidir a participação dos usuários nestas arenas. A democracia é
construída no leito das relações sociais e os seus atores se credenciam por meio da
participação e da capacidade de propor agendas aglutinadoras.
Uma democracia de massas, de caráter popular não se constrói sem o envolvimento
protagônico dos diferentes atores da sociedade civil. E a democracia de massas, para além do
elitismo burguês, é uma das condições essenciais para fazer avançar a luta pelas
transformações radicais que a sociedade brasileira precisa enfrentar. Conforme Coutinho
(2000, p. 47),
25
Só numa democracia de massas, onde o protagonismo político passa cada vez mais
para a “sociedade civil”12 e seus atores, é possível fazer com que uma política consequente de
reformas de estrutura conduza gradualmente à superação do capitalismo. E é nessa exata
medida que a luta pela democracia e aluta pelo socialismo são duas faces solidárias da mesma
moeda.
A participação política dos usuários da assistência social nos espaços de controle social
precisa articular a pressão pelo atendimento das necessidades imediatas, da atenção às
demandas mais emergenciais com um projeto emancipacionista capaz de inscrevê-los em
novos circuitos sociais propiciadores de uma vida cidadã. Para Coutinho (id. p. 51):
Cidadania é a capacidade conquistada por alguns indivíduos, ou (no caso de uma
democracia efetiva) por todos os indivíduos, de se apropriarem dos bens socialmente
criados, de atualizarem todas as potencialidades de realização humana abertas pela via
social em cada contexto historicamente determinado.
Sabendo-se que grande parte dos usuários da assistência social consome a maior parte
de suas energias nas lides pela sobrevivência, querê-los cidadãos é um grande desafio
civilizador do presente. A promoção sócio-política destes usuários ao status de cidadão de
direitos e de fato é empreendimento complexo e exigente que vai além de apoios materiais e
psicológicos, demanda, concomitantemente, investimentos em atividades propiciadoras de
exercício político. Mesmo reconhecendo comCastel (2005, p. 78) que “para poder projetar-se
no futuro, é preciso dispor no presente de um mínimo de segurança”; é válido considerar
também que, sem um projeto de futuro é impossível escapar das armadilhas do presente.
Outro fator limitante do controle social é a prática de gestão assistencialista fortemente
arraigada, sobretudo, nos governos municipais onde as primeiras-damas ainda ocupam cargos
públicos para diligenciar demandas coletivas sob a ótica do mundo doméstico. O
assistencialismo é nesse processo um componente profundamente negativo. Ele é, ao mesmo
tempo, uma negação do direito à proteção social pública e um instrumento de manipulação. Por
um lado transforma direito em benesse, caridade ou favor; por outro, mantém o assistido na
condição dependente, de subalterno.
O antropólogo francês Maurice Godelier (2001, p. 23). Discutindo o dom, o ato de doar
de assistir, destaca que em tal relação “o dom aproxima os protagonistas porque é partilha, e
os afasta socialmente porque transforma um deles em devedor do outro.”
O assistencialismo estrutura uma relação desequilibrada entre o “doador” e o assistido,
mesmo quando os recursos dessa atividade são públicos. De um lado está alguém investido de
autoridade e poder; do outro aquele destituído dos meios básicos de sobrevivência. O
assistencialismo corrói a cidadania porque fere o Estado democrático de direitos.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O controle social no âmbito da gestão de políticas públicas é um empreendimento
complexo, particularmente, quando se tem em consideração o histórico de centralismo político
no Brasil. Este desafio democrático será, certamente, mais desafiador em regiões com escassa
tradição de lutas sociais e políticas protagonizadas pela sociedade. Nossa pesquisa ocorre em
uma das regiões metropolitanas da Amazônia, constituída por municípios de pequeno, médio,
12
Grifos do autor.
26
grande porte e a metrópole. É uma região na qual os Indicadores de Desenvolvimento Humano
Municipal estão abaixo da média nacional (0,744), exceto a cidade de Belém cujo índice é
0,746. (IBGE, 2014).
Empiricamente sabemos que, à exceção de Belém, os demais municípios são
caracterizados, do ponto de vista político, como espaços sem tradição participativa, sem
histórico da presença de forças políticas representativas das agendas democráticas e das
bandeiras de lutas mais radicais.
É nesse solo civicamente fértil e precariamente explorado que nossa pesquisa
investigará as experiências e cotejará as possibilidades para o exercício do controle social no
âmbito da política de assistência social. Não comungamos com as ideias que não identificam
nos espaços desta política oportunidades pedagógicas para o aprendizado de uma cidadania
ativa; por outro lado não desfraldamos a bandeira de que a existência de conselhos seja uma
condição suficiente para o exercício do controle social. Concordamos com Tatagiba (2002, p.
53) que, em tese, os Conselhos “[...] assumem hoje no Brasil uma importante função
pedagógica no sentido da construção da cidadania e da reivindicação dos padrões de
convivência democrática”. Não podemos afirmar ou negar que tais funções são
desempenhadas pelos Conselhos objeto de nossa investigação.
Diferentemente das ideologias, que se apressam em julgamentos e paixões, o desafio
da ciência é compreender e explicar fenômenos que tenham regularidade de existência. O
controle social é uma prerrogativa legalmente atribuída aos Conselhos, é, portanto, um
fenômeno que apresenta à gestão desta importante política pública. Cabe apreendê-lo. Esse é
o desafio da nossa pesquisa.
Não julgamos aceitável o controle social sem um projeto democrático, sem um projeto
de futuro. Desta forma não cabe ocupar os espaços concebidos para o controle social com o
olhar plantado apenas no presente, no imediatismo. Controle social é um instrumento da
democracia, o seu horizonte é o amanhã.
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de outubro de 2004. Brasília: MDS/SNAS, 2005.
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29
II Congresso Internacional SETED-ANTE
Santiago de Compostela - Espanha, 2015.
GOVERNANÇA TERRITORIAL E CONTROLE SOCIAL NA AMAZÔNIA BRASILEIRA
CAMPOS,E. B.
Professor da Faculdade de Serviço Social do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas (ICSA) da Universidade
Federal do Pará(UFPA).
Rua Augusto Corrêa, nº 1; Bairro do Guamá; CEP 66075-110; Cidade de Belém – PA.
e-mail: [email protected];
e-mail: [email protected].
RESUMO
Do ponto de vista político, o Brasil pode ser caracterizado como uma democracia recente. A
herança colonial e as frequentes intervenções autocráticas legaram tradições de governos
pouco permeáveis à participação da sociedade civil, produzindo uma elite política
patrimonialista e nepotista. O processo de redemocratização ocorrido na década de 1980
resultou na produção de uma Constituição Federal cujos fundamentos estão orientados para a
construção de uma sociedade socialmente justa, politicamente democrática e economicamente
soberana. Na esfera política é indiscutível, pelo menos no plano normativo, a prescrição dos
espaços de participação social e política, notadamente, na gestão das políticas públicas.
Palavras-Chave: Governança. Política Pública. Controle Social. Democracia.
1.INTRODUÇÃO
A Amazônia pode ser traduzida por estéticas distintas. O prof. Luiz Aragón (2005) indica,
em um estudo sobre populações da pan-amazônia, três referenciais metodológicos que podem
dimensioná-la. O primeiro prende-se a defini-la pelo critério da bacia hidrográfica. Para ele,
esta “[...] é a forma mais simples e fácil porque compreenderia a área dominada pela bacia do
rio Amazonas e dos seus milhares de afluentes”. O território brasileiro, por tal critério,
compreenderia a região norte, além dos Estados definidos na denominada Amazônia Legal, e
“grandes porções do cerrado”.
Outra forma é apreendê-la pelo “critério do domínio da selva tropical úmida com altas
temperaturas”. Nesta perspectiva, a dimensão brasileira, não incorporaria parte do cerrado.
Um terceiro critério é de corte legal ou administrativo. No caso brasileiro, o referencial de
Amazônia Legal estabelecido pela lei 1.806 de 1953 compreende independente de critérios
30
hidrográficos ou ecológicos, os estados de Rondônia, Acre, Amazonas, Amapá, Pará, Roraima,
Tocantins, Mato Grosso e parte do estado do Maranhão.
Hoje, o critério adotado, sobretudo no âmbito das políticas públicas, expressa uma nova
geopolítica, denominada de Região Norte, constituída pelos estados do Acre, Amapá,
Amazonas, Pará, Roraima situados integralmente no território amazônico; Rondônia e
Tocantins, respectivamente com 98,85% e 9% dos seus territórios. Por este referencial, a
Amazônia não é contemplada em sua inteireza, pois exclui os estados de Mato Grosso e parte
do Maranhão. O primeiro em 54% do território e o segundo com 34%.
O enfoque deste artigo está voltado para as dimensões da governança territorial, aqui
entendida como a gestão dos recursos públicos destinados a atenção das necessidades
sociais por meio de estratégias que valorizam a presença da sociedade civil na definição das
agendas governamentais.A governança territorial é, pois, a conjugação de novas formas de
gestão, contemplando a participação da sociedade, a reconfiguração dos espaços e
instrumentos para o exercício político para além das arenas tradicionalmente instituídas e o
empoderamento de novos atores políticos, sobretudo, com o reconhecimento dos sujeitos
coletivos como interlocutores qualificados ao diálogo com os governantes e os demais poderes
públicos estatais. Assim, a governança territorial tem como pressuposto e como produto,
reconfigurações dos espaços públicos e dos atores do processo político.
Por controle social estamos denominando o envolvimento da sociedade nos assuntos
públicos, principalmente no que diz respeito às influências na formação das agendas
governamentais e na fiscalização das ações dos governos. Em síntese, o controle social se
efetiva por meio das ações da sociedade com vistas a exercer influências nas decisões e nas
ações governamentais. Nesse sentido ele se realiza em três dimensões: uma política relativa à
influência direta na agenda governamental; outra, técnica, concernente a avaliação da
efetividade das ações do governo e a terceira, de natureza ética, voltada para a difusão de um
ideal democrático, de cidadania e de justiça social (CAMPOS, 2006).
Nossa abordagem prende-se a esfera municipal, menor unidade de governo do sistema
federativo brasileiro, e terá seu foco na gestão pública da política de assistência social na
região metropolitana de Belém – PA, constituída por seis municípios.13
2. BREVES NOTAS SOBRE O TECIDO SOCIAL DA AMAZÔNIA BRASILEIRA
De todas as regiões do Brasil é na Amazônica que reside o menor contingente
populacional no meio urbano. Enquanto a média nacional é superior a 82% da população, aqui,
este grupo está na ordem de 73,52%. A grande extensão territorial também faz dessa Região
aquela de menor densidade populacional. A média brasileira é de 19,95 ha/Km², na Amazônia
esta taxa cai para 3,35 ha/Km². (SIMÕES, 2008). Alcançar pessoas e famílias dispersas em
uma vastidão territorial carente de meios de locomoção (infraestrutura e transportes) implica,
inegavelmente, na maximização dos custos da gestão. Importa, por exemplo, em maiores
gastos para a manutenção e abastecimentos das unidades de serviços fora da sede municipal;
representa o aumento de despesas para o processo ordinário da gestão, como a mobilização e
o deslocamento de servidores para as subunidades integrantes do município.
A região metropolitana de Belém – PA foi criada pela Lei Complementar Federal em 1973, alterada em 1995,
2010 e 2011. É constituída pelos municípios de Ananindeua, Belém, Benevides, Castanhal, Marituba, Santa
Bárbara e Santa Izabel. Nossa pesquisa optou por excluir o município de Castanhal por ficar fisicamente mais
distante do núcleo urbano constituído pelos demais municípios.
13
31
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), representativo das variáveis renda,
escolaridade e expectativa de vida, desta região está abaixo da média nacional. Este indicador
é mais inquietador quando consideramos que 26,48% da população residente em áreas não
urbanas, continua invisível para o censo brasileiro e para a maioria das agências de pesquisa
credenciadas a influenciar nos processos de formulação e de gestão de políticas públicas.
Esta situação é particularmente grave quando se tem em consideração que na
Amazônia o mundo não urbano é desenhado por diferentes socioeconomias, etnias e “povos” i.
O meio rural, sob uma denominação clássica, é constituído pela atividade agropastoril de
escala familiar, de pequenos produtores e, em menor escala, pelo grande latifúndio produtivo.
Este grande latifúndio produtor de soja e gado bovino é, por sua natureza, ambientalmente
predatório e socialmente devastador. Na Amazônia também compõe este tecido o grande
latifúndio improdutivo (especulador).
As grandes queimadas de florestas e outras matas para o plantio de pastagem e a
criação de gado bovino, por exemplo, destroem, também, pequenas propriedades campesinas
e, com elas, a vida bucólica, assentada na produção familiar, no extrativismo vegetal e animal
em pequena escala, na preservação da natureza e, sobretudo, na difusão do ideário que tece
aquele modus vivendi. A presença predatória e, muitas vezes criminosa, do latifúndio, agride e
elimina, na mesma medida, as sócioeconomias extrativistas de castanheiros, seringueiros e de
outros trabalhadores com atividades afins e, com elas, faz desaparecer as sociabilidades dos
povos das florestas, cujo traço de identidade mais saliente é a sua convicção ecológica
preservacionista. Esses grupos que organizam suas vidas em torno da riqueza que a floresta
dispõe, a exemplo dos ribeirinhos das regiões mais remotas, vivem quase isolados do meio
urbano e, portanto, privados ou com difícil acesso a bens públicos fundamentais como justiça,
saúde, educação, assistência social, entre ouros.
O latifúndio improdutivo faz parte de uma dinâmica econômica histórica, propiciadora de
ganhos especulativos com a terra. No caso aqui discutido, é produto da “territorialização
burguesa da terra por não residentes”. O efeito social mais perverso e mais devastador deste
fenômeno é a expulsão de trabalhadores e suas famílias das respectivas áreas, impondo a
estes grupos – nativos ou posseiros legítimos – a apartação territorial e a migração compulsória
para a periferia das grandes cidades acentuando em dramaticidade o tecido urbano periférico.
A Amazônia é abrigo de uma grande legião de trabalhadores sem terra, vítimas da força
e do arbítrio do latifúndio. É deveras paradoxal que nesta região marcada por grandes
extensões territoriais, trabalhadores sejam privados do acesso a terra e, mais do que privados,
tenham suas terras e os meios que reproduziram as suas vidas por gerações, confiscadas pela
força do latifúndio e do grande capital. É no teatro da Amazônia que se desenrola o massacre
cruel de camponeses, seringueiros, castanheiros e de tantas lideranças que se erguem contra
a marcha ambiciosa, insana e atroz do latifúndio e do capital.
Outro grupo com relevo na paisagem regional é formado por garimpeiros. Este grupo é
pouco estudado. São trabalhadores extrativistas do setor minerário, constituído principalmente
por homens pobres, destituídos de outros meios de sobrevivência em suas localidades
originárias. O trabalho dos garimpeiros ocorre em situação bastante peculiar, principalmente no
que concerne a vida social. A maioria destes homens é privada do convívio familiar e
comunitário. São pessoas sem lugar, sem vida socioafetiva estável e sem pertencimento “[...] a
uma esfera íntima da existência”, conforme destaca Heller (1987, p.10).
32
Privados de uma territorialidade duradoura e estável ficam destituídos de enraizamento
social, portanto sem os meios que configuram a solidariedade primária e os produtos sociais
dela resultantes como o fortalecimento de laços de convivência familiar, de grupos de amigos,
do convívio com vizinhos, enfim apartados das relações configuradoras de identidades e
vínculos comunitários de pertencimento social.
Este complexo e complicado quadro social adquire maior dramaticidade quando
cotejamos as condições de trabalho a que estão submetidos. De acordo com Picoli (2006, p.
113),
[...] O processo de trabalho garimpeiro é semelhante ao que ocorre nas fazendas da
agropecuária e da indústria do extrativismo florestal. Nesses locais, se faz necessário
manter os trabalhadores endividados e possibilitar que gastem o que ganham [...] com o
atendimento de suas necessidades de sobrevivência.
Diz o mesmo autor (p. 108), que “a ilusão de riqueza ao garimpo é um engano, pois se
esconde por trás uma complexa máquina de intermediação” de interesses econômicos e
políticos avessos aos objetivos do garimpeiro.
Estão presentes, igualmente, na Amazônia populações quilombolas. De acordo com o
Fórum da Amazônia Sustentável, existe na região cerca de uma centena de terras tituladas e
mais de 400 comunidades estão em processo de titulação de suas terras. Segundo Castro
(2005, p.172/3), “Até fevereiro de 2005 haviam sido identificados 286 comunidades negras no
Pará, parte delas auto-identificadas como ‘comunidades rurais remanescentes de quilombolas’
[...]. Seus sistemas produtivos têm base na agricultura, pesca e extrativismo vegetal...”.
De acordo com o Programa Brasil Quilombola da Secretaria de Políticas de Promoção da
Igualdade Racial – SEPPRI, órgão vinculado à Presidência da República (2012, p.22),
[...] Tais comunidades se distinguem pela identidade étnica, tendo desenvolvido práticas
de manutenção e reprodução de modos de vida características num determinado lugar.
São grupos étnico-raciais segundo critérios de autoatribuição, com trajetória histórica
própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade
negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofridaii.
O documento supracitado estima que no Brasil existam 214 mil famílias quilombolas,
perfazendo uma população de cerca de um milhão e duzentas mil pessoas, distribuídas em
mais de duas mil comunidades. No Pará, estado da Amazônia com o maior grupo, existe 5.529
famílias.
Outro grupo que compõe o mosaico socioeconômico regional é representado por
pescadores artesanais. Trabalhadores das águas, extrativistas dos mares e rios que se
confrontam, em lutas desequilibradas, contra a predatória pesca industrial que degrada o
ambiente, agride a fauna aquática e dilacera o tecido social ribeirinho, desorganizando sua
vida, seu modo de produzir e reproduzir-se, impondo, em seu lugar uma vida de incertezas e
de inseguranças quanto ao futuro.
Creio que dentre os grupos que demandam maior atenção destacam-se as populações
indígenas, sobreviventes de um processo colonizador que se excedeu em barbarismos. Mesmo
assim as estimativas de alguns estudiosos (antropólogos, demógrafos, profissionais de saúde
etc.), indicam que na Amazônia vivem cerca de 170 povos indígenas distintos, distribuídos em
379 Terras Indígenas das quais 58% já demarcadas e homologadas (AZEVEDO, 2005).
33
A terra para as populações indígenas tem um significado muito particular. De acordo
com Ramos (1995, p.102):
[...] Para os povos indígenas, a terra é muito mais do que o simples meio de
subsistência. Ela representa o suporte da vida social e está diretamente ligada ao
sistema de crenças e conhecimentos. Não é apenas um recurso natural – e tão
importante quanto este – é um recurso sócio-cultural.
Segundo Azevedo (2005), um fenômeno que tem chamado a atenção dos demógrafos,
em particular, é o crescimento desta população, em média 3.5% ao ano. Uma hipótese em
exame verifica a relação deste crescimento com a demarcação das terras. A demarcação das
terras e a melhoria das condições de vida estariam estimulando esta população a crescer e
redistribuir-se espacialmente?
Para Azevedo (2005, p.158):
[...] Estudos minuciosos sobre os povos indígenas na Amazônia Legal brasileira com
informações de mais de 20 anos demonstram que as mesmas se encontram em período
de recuperação demográfica, e ressaltam que cada povo indígena tem sua própria
dinâmica demográfica específica, com níveis e perfis de fecundidade, mortalidade e
padrões de assentamentos distintos.
Nosso foco nessa abordagem prende-se à governança de recursos públicos na
microrregião com a maior densidade urbana da região amazônica. Nos municípios em análise
mais de 96% das pessoas residem no meio urbano, conforme gráfico a seguir, enquanto a
média regional é de 73,52%iii.
Figura 1. Distribuição espacila da população da Região Metropolitana
120.00%
100.00%
99.75% 99.14%
98.96%
72.31%
80.00%
60.00%
68.15%
55.97%
44.03%
População Urbana (%)
40.00%
31.85%
27.69%
População Rural (%)
20.00%
0.25% 0.86%
1.04%
0.00%
Fonte: IBGE (2010).
3. A GOVERNANÇA TERRITORIAL E SEUS ATORES
3.1. AS ELITES POLÍTICA NO ATUAL EXERCÍCIO DO GOVERNO
34
O Congresso Nacional Brasileiro tem composição bicameral: O senado, constituído por
81 senadores, representa os estados federados. A região norte do Brasil participa com 21
senadores (25,92%) dos quais,quatro estão situados nos partidos caracterizados como de
esquerda, sete identificado com as forças centristas e dez vinculados aos partidos de direita iv.
A Câmara dos deputados é constituída por 513 deputados federais eleitos
proporcionalmente ao número de eleitores de cada unidade federada. Na legislatura iniciada
em 2015 estão representados 28 partidos políticos. A região em estudo participa com 12,67%
do conjunto. Dos 65 deputados federais, eleitos por 18 partidos políticos, apenas três (4,6%)
pertencem a partidos de esquerda; dezessete(26.16%) estão filiados aos partidos de centro,
enquanto quarenta e cinco (69,24%) representam os partidos de direita, porta-vozes dos
interesses mais conservadores. Dos sete governadores no pleno exercício da função, um foi
eleito por um partido de esquerda; dois identificados com o centro e quatro vinculados às forças
mais conservadoras.
A elite política regional além do traço de conservadorismo político que a caracteriza é
também acentuadamente perdulária na gestão do recurso público. O patrimonialismo,
compreendido como apropriação do bem público pelos grupos governantes e o nepotismo,
entendido como o uso do bem público em benefício de parentes são práticas recorrentes. Para
essa elite, portanto, a democracia, a participação da sociedade civil nos assuntos de interesse
da coletividade é matéria indesejada. A corrupção é mais viçosa distante das luzes da
democracia.A ausência ou precária existência de referenciais de vida republicana tem facultado
historicamente aos grupos dominantes a imposição de seus interesses inescrupulosos sobre o
silêncio de uma sociedade carente de instrumentos de defesa do bem público.
O ambiente dessa investigação, a região metropolitana de Belém, cotejada do ponto de
vista político, apresenta um perfil fortemente conservador. Dos seis prefeitos municipais,
apenas um está filiado a um partido de centro, os demais são representativos dos partidos de
direita.
O perfil do legislativo municipal – composto por 106 vereadores - revela a absoluta
ausência de vínculos orgânicos destes representantes com os segmentos da sociedade civil. A
grande maioria (67,92%) pertence aos partidos de direita (conservadores), destituídos de bases
representativas organizadas e de identidades políticas com as demandas socialmente
majoritárias. Tais representantes alimentam seu poder e representatividade por meio de
práticas assistencialistas e clientelistas. Os vereadores identificados com as forças centristas
representam 16,98% do conjunto. Em geral são pessoas pertencentes à classe média e,
mesmo defendendo agendas representativas dos interesses econômicos, expressam
sensibilidade para algumas demandas sociais; os segmentos vinculados aos Partidos de
esquerda estão representados por 15,09%. Este grupo é constituído por lideranças populares,
membros de classe média ligados aos movimentos sociais. Cabe registrar que dos 16
vereadores integrantes dos partidos de esquerda, 12 foram eleitos em Belém, capital do estado
do Pará, locus de experiências associativas mais regulares e estáveis e manifestações sociais
e políticas mais frequentes.
3.2 A SOCIEDADE CIVIL AMAZÔNICA: UM OLHAR MICRO REGIONAL.
Para a política pública em exame, a instância privilegiada de participação da sociedade
civil nos processos de formulação da política e no controle das ações governamentais é o
Conselho Municipal de Assistência Social. Este órgão colegiado, paritariamente constituído
35
entre representantes governamentais e da sociedade civil, tem prerrogativas para deliberar
sobre as matérias pertinentes a referida política.
A sociedade civil com assento nas instâncias de participação social é constituída, por
definição normativa, por três segmentos: um representante dos trabalhadores da assistência
social; outro, representativo dos usuários e o terceiro, das entidades prestadoras de serviços
assistenciais. De acordo com as disposições legais, os três grupos devem estar igualmente
representados, ou seja: cada segmento terá direito a um terço dos respectivos assentos.
Um breve exame sobre a composição dos Conselhos em estudo revela que este
princípio não está sendo observado. Em quatro dos seis Conselhos a composição paritária não
permite essa igualdade na representação. Por definição tais municípios declinaram do princípio
democrático de adotar a igualdade como fundamento estruturante.
Uma rápida caracterização da composição de tais Conselhos põe a claro que o
segmento da sociedade civil com presença numericamente mais significativaem tais espaços é
o de prestadores de serviços assistenciais, conforme demonstraremos no quadro a seguir.
Figura 2 – Composição dos Conselhos Municipais de Assistência Social da Região Metropolitana de Belém – PA
(Representantes da sociedade civil)
Municípios
Ananindeua
Belém
Benevides
Marituba
Santa Izabel
Santa Bárbara
Total
Nº de
Conselheiros
05
09
06
05
05
04
34
Entidades de
Entidades de
Entidades de
Assistência
Usuários
Trabalhadores
05
06
04
02
-003
20
-002
02
03
05
01
13
01
01
Fonte: Conselhos de Assistência Social dos respectivos Municípios (2015).
A participação do segmento majoritário inscreve-se em uma modalidade de participação
caracterizada por Nogueira (2004, p. 130) como “assistencialista, de natureza filantrópica ou
solidária”. Não obstante a relevância do trabalho social dessas organizações, particularmente
para os grupos sociais mais pobres, são entidades que não apresentam uma agenda de defesa
de direitos nem se pautam por práticas de mobilização social e contestação da ordem política.
Este grupo ocupa 58,83% das vagas destinadas á sociedade civil, portanto, muito acima do
estabelecido por lei.
As organizações representativas dos usuários estão presentes em 38,23% dos assentos
reservados à sociedade civil, numericamente acima de 1/3 (um terço). O traço predominante
nessas entidades é sua forte inclinação às práticas assistenciais sendo possível inscrevê-las
politicamente no mesmo agrupamento de entidades caracterizadas como assistencialistas ou
filantrópicas.
36
O terceiro segmento que, em tese, dispões das melhores condições sociais e políticas
para uma intervenção na cena pública por estar mais identificada aos ideais da participação e
do controle social, está representado por 2,94% das entidades. Há apenas uma entidade de
trabalhadores do setor no Conselho Municipal de Belémv.
O perfil da sociedade civil com presença nas instâncias descritas, parece não indicar
que estes espaços legalmente instituídos para a participação da sociedade, estejam
credenciando-se como novas arenas políticas e como um novo locus para a formulação da
agenda pública governamental.
3.3. AS INSTÂNCIAS DE PARTICIPAÇÃONA ARQUITETURA DO SISTEMA ÚNICO DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Lei federal que normatiza a política de assistência social (Lei n.8.742/1993) e por
decorrência o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, estabelece entre suas diretrizes a
“participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das
políticas e no controle das ações em todos os níveis” (Art. 5º). Esta diretriz também está
consignada no Art. 204 da Constituição Brasileira em vigor.
A participação é, pois, um fundamento estruturante desta política e do sistema
responsável por sua efetivação. A concepção de participação ai inscrita tem abrigo no
paradigma da democracia participativa, aquela, constituída com base em sujeitos coletivos,
diferente, portanto, da democracia representativa e da democracia direta de corte plebiscitário
cujo esteio estruturador é o sujeito (eleitor) atomizado.
Nas diretrizes para a gestão da política de assistência social estão contempladas como
instâncias de participação: os Conselhos paritários, órgãos deliberativos; as Conferências com
prerrogativas avaliativas das ações governamentais e propositivas. Como instâncias de
negociação e pactuação entre os entes federados existem as Comissões Intergestores em
âmbito nacional e estadual; Os Fóruns, instâncias articuladoras, são reconhecidos como
instrumentos veiculadores dos interesses e demandas dos diversos atores governamentais e
não governamentaisvi.
Esta arquitetura institucional ainda não foi amplamente adotada pelos municípios da
região estudada. Há uma assimetria entre o plano normativo e o histórico. Mesmo
considerando que os municípios realizam, ordinariamente, suas Conferências e, considerando
que todos constituíram seus respectivos Conselhos observa-se empiricamente que estes
espaços ainda não se configuraram como instâncias do efetivo exercício do poder político. Da
mesma forma, os atores sociais não desfrutam de uma ambiência democrática estruturadora
de novas experiências de gestão.
A constituição de conselhos e a realização regular de conferências obedecem a uma
determinação legal que condiciona tais medidas ao repasse de recursos para a execução da
referida política. Assim estabelece o Art. 30 da Lei n. 8.742/1993:
“É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos
recursos de que trata essa lei, a efetiva instituição e funcionamento de:
I – Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade
civil;
37
II – Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos
de Assistência Social;
III – Plano de Assistência Social.”
A constituição dessa estrutura participativa, inspirada e comprometida com o
alargamento da democracia, enseja, nas palavras de Dagnino (2002, p. 300), “a
desprivatização das estruturas decisórias do Estado e a publicização do conflito” ao mesmo
tempo em que facultam, em tese, “construções hegemônicas alternativas”. (Id.)
4. REFLETINDO SOBRE DESAFIOS DA GOVERNANÇA TERRITORIAL
Cabe destacar que a existência de uma institucionalidade legal não é condição suficiente
para empreender alterações nos processos de gestão nem na morfologia onde o poder político
medra. A robustez da democracia participativa decorre da força organizada da sociedade civil e
esta é uma condição insuprimível às experiências de governança no ambiente municipal (local).
São as entidades, expressões de agendas coletivas, que asseguram representatividade e
consistência política aos interesses da sociedade. Sua substância reside na exuberância do
coletivo organizado.
Tendo em consideração que o sucesso da governança territorial está diretamente
relacionado à existência de atores sociais organizados e de instâncias de participação
comprometidas com a democratização do poder local podemos concluir que as experiências na
gestão da assistência social na região em foco, pouco vem contribuindo para a adoção de um
novo paradigma de alocação e distribuição dos recursos públicos.
Do ponto de vista teórico, na modalidade de participação na perspectiva do controle
social - forma de participação contemplada no Sistema Único de Assistência Social - as
entidades são escolhidas para representarem segmentos e grupos sociais, com base em
vínculos orgânicos, construídos em torno de agendas. Desta forma as pessoas delegadas às
instâncias de controle social não serão representantes de interesses individuais. Sua
delegação é, nas palavras de Bobbio (2002), orgânica, o que o condiciona a agir em nome de
um coletivo que lhe atribui autoridade e poder. A experiência em exame indica o contrário, as
pessoas com assento nos respectivos Conselhos são em sua grande maioria representantes
isolados, destituídos de um corpo coletivo que sirva de base às suas agendas e aos seus
posicionamentos.
Entre as virtudes da democracia participativa é possível destacar, com base em
Rousseau (1997), a capacitação dos indivíduos para a tomada de decisões de forma mais
consciente; as decisões coletivas, produto da ação de sujeitos conscientes, serão mais aceitas;
a participação nos assuntos públicos fortalece o sentimento de pertencimento e de
corresponsabilidades. Desta forma é possível afirmar que a participação contempla uma
dimensão política, por investir os sujeitos de autoridade e outra, pedagógica à medida que
concorre para a formação de um cidadão politicamente consciente e atuante.
As exigências democráticas para a consolidação desta importante política pública nos
desafiam a conferir maiores atenções à democratização da gestão pública. Este processo tem
entre suas premissas: a participação social; a constituição de novos espaços para o exercício
do poder e o reconhecimento dos novos atores do processo político. Há, contudo, uma
38
dificuldade histórica: a sociedade civil não emerge por força de decreto, ela resulta de uma
ambiência sociocultural e política democrática.
Sem a presença de uma sociedade civil politicamente representativa e mobilizada para
interferir na esfera pública, a hipótese de Dagnino (2002, p. 300) de que “os espaços de
formulação de políticas constituem uma das múltiplas arenas em que se trava a disputa
hegemônica” parece improvável.
No Sistema Único de Assistência Social as Conferências (nos três níveis de governo)
são importantes espaços de participação e reclamam novas dinâmicas para se constituírem em
espaços formuladores de diretrizes éticas e políticas, do debate sobre os produtos e os rumos
da assistência social e do país. Para subverter o traço burocrático que tem caracterizado estas
experiências é indispensável uma mudança de rota, um investimento, sobretudo, nos usuários
da assistência para que se constituam em corpus políticos, em grupo de interesse organizado
em torno de agendas democraticamente construídas.
Nessa perspectiva é essencial, na construção das agendas da sociedade civil, atribuir
relevo às demandas municipais. É no espaço municipal que a política de assistência social
medra com todas as possibilidades de realizações, mas também, com todas as dificuldades e
com todos os desafios. É no ambiente local que os atores podem se pronunciar com maior
propriedade sobre os assuntos de interesse da coletividade. “O poder local se robustece como
produto de processos e experiências políticas nas quais o povo, como fonte de poder e como
poder soberano, está investido do protagonismo do seu destino.” (CAMPOS, 2007, p. 109).
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
É no ambiente municipal que o velho e relutante assistencialismo mobiliza todo o seu
arsenal de maldades para tramar contra a consolidação desta política pública que, em síntese,
materializa direitos para segmentos sociais tradicionalmente invisíveis. Seu alcance, todavia, é
mais abrangente. O assistencialismo constrói uma gramática que convalida hierarquias, que
nutre subalternidade e privilegia as atitudes de mando.
É impossível no solo social onde vigora o assistencialismo cultivar os frutos da
governança territorial e do controle social. Esta nova forma de gestão, por suas características
e compromissos éticos e políticos, pressupõe a superação do tradicionalismo conservador, dos
nutrientes do patrimonialismo e do nepotismo.
A atitude dos conservadores é ardilosa, ela não revela abertamente seus objetivos mais
caros, desta forma não valoriza a transparência da gestão nem a promoção do debate sobre
perspectivas rivais de assistência social. Sua habilidade se manifesta na ocultação da verdade,
no “enfrentamento silencioso” dos projetos. Não é próprio do pensamento conservador,
elaborar uma argumentação contrária aos ideais democráticos, desta forma, não questionam
teórica ou politicamente o modelo que de assistência social expresso no Sistema Único de
Assistência Social. Sua negação é mais perversa e destrutiva: se pronuncia na execução!
Um desafio crucial para a construção de espaços e experiências de gestão socialmente
controlada diz respeito à elaboração democrática de uma agenda ética e politicamente
consistente, mobilizadora e capaz de estabelecer parâmetros às ações não segmentadas dos
diferentes atores da sociedade civil.
39
É certo de que a assistência social não teria alcançado o estágio que hoje conhecemos
e praticamos, sem a decisiva e efetiva participação da sociedade civil em âmbito nacional.
Todavia, parece indiscutível que o ideal de participação social na construção das agendas
governamentais e na fiscalização de suas ações reclama convicções, atitudes e iniciativas
coletivas. Reclama, sobretudo, uma sociedade civil atuante.
É fato inquestionável que no âmbito normativo a assistência social se estrutura a largos
passos como uma política pública14. Para ser socialmente efetiva necessita transformar-se em
“bem público” coletivamente assumido e reconhecido e também construir e consolidar formas
novas de gestão.
Creio que os atores da assistência social e, em particular os trabalhadores, têm muito a
oferecer e produzir nessa direção. Conforme a professora Joaquina Barata (2013), faz-se
necessário entender que o trabalho “no interior de uma política pública tem o compromisso de
repudiar o assistemático, o episódico, o casual, o incerto ou a egoísta vontade particular.”.
REFERÊNCIAS
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Municipais de Assistência Social, na cidade de São Paulo, em 23 de abril de 2013. Disponível
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beneficentes. Brasília, DF: MDS, SACI/SNAS, 2011.
14
No Brasil a Assistência Social foi reconhecida como direito 1m 1988 com a Constituição da Nova República. A
regulamentação da política ocorreu em 1993 por meio da Lei 8.742. A instituição do Sistema Único de Assistência
Social responsável pela efetivação da política se deu pela Norma Operacional CNAS N. 33/2012.
40
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Realizadas – Julho de 2012. Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial –
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41
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Ampliada do CNAS. Brasília 23 a 25 de julho de 2013;
i
Estou adotando o termo etnia para caracterizar os grupos sociais cujas identidades se definem pela comunidade
da língua, cultura, tradições e territórios. O verbete “povos” é para destacar diferentes grupos sociais que, mesmo
mantendo os vínculos de identidades com a sociedade brasileira, tem suas singularidades definidas pelo modus
vivendi, em particular, em seu contato com a natureza. É esta singularidade que os caracterizam como povos
amazônicos.
ii
Conceito baseado na Convenção 169 da OIT – Organização Internacional do Trabalho.
iii
De acordo com o IBGE (censo 2010), a população da regiãonorte do Brasil é de 15.864.454 habitantes.
iv
Estamos denominando de partidos de esquerda aqueles com maior vinculação com os movimentos sociais e
com uma agenda política de defesa dos direitos sociais; por partido centrista estamos considerando aqueles
partidos que embora se afirmando de corte trabalhista defendem uma agenda que concilia moderada defesa do
social com apoio aos grupos econômicos; os partidos tipificado como de direita são aqueles com baixa adesão a
defesa dos direitos sociais e fortemente identificados com os interesses do grupos econômicos dominantes.
v
Não é objeto desta análise, nem há espaço disponível para tratar das causas prováveis dessa ausência.
vi
Existem fóruns articuladores de Conselhos, de segmentos da sociedade civil e colegiado de gestores municipais
e estaduais.
42
II Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas
27 a 30 de Abril de 2015, UNICAMP, Campinas (SP).
O Controle Social da Política de Assistência Social na Região Metropolitana de Belém –
PA a partir da perspectiva dos usuários
Edval Bernardino Camposvi
(Universidade Federal do Pará)
Fabiano da Silva Pereiravi
(Universidade Federal do Pará)
RESUMO
O projeto de pesquisa denominado O Controle Social da Política de Assistência Social na
região metropolitana de Belém – PA a partir da perspectiva dos usuários investigará nos
seis municípios constitutivos da mesorregião as experiências de controle social desenvolvidas
pelos respectivos Conselhos Municipais de Assistência Social. Examinará, com maior acuidade
e realização do controle social nas dimensões política, técnica e ética. Sem prejuízo das
informações quantitativas, trata-se de uma abordagem qualitativa baseada fortemente em
pesquisa documental e bibliográfica, além de entrevistas com conselheiros governamentais e
não governamentais, priorizando o diálogo com os representantes dos usuários. A pesquisa
documental abrangerá um período de 9 (nove) anos, compreendendo o ano de 2005, que
corresponde a implantação do Sistema único de Assistência Social - SUAS até o ano de 2014.
Palavras-chave: Conselhos; Controle; Assistência.
1. INTRODUÇÃO
O projeto de pesquisa sob o título “O Controle Social da Política de Assistência Social na
Região Metropolitana de Belém – PA, a partir da perspectiva dos usuários”, está inscrito na
área de Conhecimento Ciências Sociais Aplicadas (6.00.00.00-7), pertencente, no âmbito do
CNPq, ao campo de pesquisa do Serviço Social (6.10.00.00-0) sob a identificação de Subárea
do CNPq: Serviço Social Aplicado (6.10.02.00-3). É uma pesquisa em andamento que envolve
três pesquisadores, um bolsista PIBIC e dois alunos de graduação na condição de
colaboradores, todos da Faculdade de Serviço Social da Universidade Federal do Pará. O
período de execução do projeto está previsto para um ano, com início em agosto de 2014 e
previsão de término para julho de 2015.
2. CONTEXTUALIZAÇÃO E JUSTIFICATIVA
A denominada Nova República, consubstanciada na Carta Constitucional de 1988 é,
certamente, a mais democrática forma de organização do Estado da história brasileira. Esta é a
primeira Constituição que consagra compromissos fundamentais para a construção de uma
sociedade livre, justa e solidária. É também o primeiro diploma constitucional em nossa história
que assegura a participação da sociedade nos processos de elaboração e gestão das políticas
públicas.
43
Para além da participação de natureza eleitoral, própria da democracia representativa,
na qual o cidadão delega poderes para que outro o represente, esta Constituição assegura
instrumentos de participação direta do cidadão nos assuntos de interesse público. Nesta
modalidade de participação política o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular são institutos
que consagram tais direitos (Art. 14). Há entre a democracia representativa e a democracia
direta uma identidade em relação ao ator político investido de autoridade. Nos dois casos o
cidadão eleitor, indivíduo organizado ou atomizado, se constitui em fonte do poder político.
A grande inovação nascida do processo de redemocratização do Brasil está inscrita no
título que dispõe sobre a Ordem Social. Neste campo a Constituição Federal inova
radicalmente ao determinar como fundamento organizador das políticas de corte social a
participação do cidadão nos assuntos do governo. Esta participação, por meio de organizações
representativas da sociedade civil, constitui-se em princípio estruturador da Seguridade Social.
A radicalidade da inovação não consiste apenas em definir a participação da sociedade
nos processos de organização e gestão das políticas. Seu traço mais notável reside na
natureza da participação. Primeiro, por conferir autoridade à sociedade civil para interferir, de
forma consultiva ou deliberativa, conforme regulamentação especifica de cada política, nos
assuntos do governo; segundo pela forma da representação da sociedade. De acordo com o
dispositivo constitucional a participação da sociedade ocorre por meio de sujeitos coletivos, ou
seja, organizações representativas de interesses, grupos e segmentos sociais.
O pressuposto para esta participação, caracterizada como Controle Social, é de um lado
a existência de governantes orientados pelos valores da democracia e, de outro, a presença de
uma sociedade civil organizada, mobilizada e propositiva. Trata-se, pois, de valores políticos
precariamente cultivados na experiência democrática brasileira. Em nossa tradição vigora, de
um lado, a apropriação despudorada da máquina governamental e das estruturas do Estado
em proveito privado e, de outro, como desdobramento desta, práticas nepotistas em toda
arquitetura do Estado. O familiarismo e o primeiro-damismo são subprodutos de uma cultura
política antidemocrática afiançadora do patrimonialismovi e do nepotismovi. Tais fenômenos,
segundo Faoro (2000, p. 443) são produtos de uma herança cultural e política autoritária,
presente na sociedade brasileira desde a fase imperial que legou grande autoridade ao
governo. Diz o autor:
O governo tudo sabe, administra e provê. Ele faz a opinião, distribui a riqueza e qualifica
os opulentos. O súdito, turvado com a rocha que lherouba o sol e as iniciativas, tudo
espera da administração pública, nas suas dificuldades grandes e pequenas [...].
No âmbito da Seguridade Social a política pública que sofreu mais alterações foi a
Assistência Social. Esta política é herdeira de uma prática social fortemente marcada pela
caridade e pela filantropia, não integrando, portanto, o campo de responsabilidade do Estado.
Esta política, prevista constitucionalmente “como direito do cidadão e dever do Estado” (Art.
203) foi regulamentada desde 1993 com a sanção da Lei 8.742, conhecida como Lei Orgânica
da Assistência Social – LOAS. Conforme o estabelecido em seu artigo 5º, uma das diretrizes
para a organização desta política é “a participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis”.
Registram-se, no âmbito da Seguridade Social, três importantes inovações, além da
constituição da própria Seguridade Social como a política responsável pela Proteção Social
Brasileira. A primeira é a afirmação da assistência social como política pública, retirando este
44
campo de proteção social da esfera privada; a segunda diz respeito à sua incorporação à
seguridade social, adicionando a esta uma dimensão distributiva, não mercadorizável; a
terceira, que é objeto de nossa pesquisa, trata da participação social nos assuntos públicos,
cabendo destaque à participação dos usuários, elevados, doravante, ao status de sujeito de
direitos.
3.1. OBJETIVOS DA PESQUISA
O objetivo geral que estimula nossa curiosidade intelectual é pesquisar as experiências
de Controle Social desenvolvidas nos Conselhos Municipais de Assistência Social nos
municípios da região metropolitana de Belém – PA a partir da perspectiva dos usuários. Nossa
investigação pretende elucidar:
a) as influências destes conselheiros na formação da agenda dos respectivos governos;
b) as atividades concernentes à fiscalização dos programas, projetos, serviços e
benefícios prestados nos municípios destacados;
c) as ações identificadas com a difusão de um ethos civilizatório comprometidas com a
efetivação dos direitos humanos.
Para conferir maior objetividade à investigação, elegemos como objetivos específicos do
objeto de estudo:
a. Elaborar um perfil sobre a representatividade dos usuários nos conselhos dos
seis municípios da região metropolitana de Belém. Quem são os representantes?
Quem são os representados? Que segmentos ou grupos sociais estão
representados?
b. Investigar o processo de delegação de representatividades dos usuários. Como
são delegados? Quais as formas de delegação são adotadas pelas entidades
representadas?
c. Identificar qual referência conceitual adotada pelos usuários conselheiros para o
exercício do controle social. Com que ideal de controle social os delegados
usuários operam?
d. Analisar a participação dos usuários nas atividades relativas à fiscalização e
avaliação das ações atividades governamentais. Como se efetiva a participação
dos usuários nas atividades dos Conselhos de Assistência Social? Está limitada a
presença nas reuniões? Participam de Comissões ou grupos de trabalhos?
e. Examinar a participação dos usuários nas instâncias dirigentes dos seis
conselhos municipais. No período em exame os conselheiros usuários ocuparam
as instâncias dirigentes dos Conselhos? Exerceram a Presidência?
f. Investigar em que medida as deliberações das Conferências Municipais de
Assistência Social são adotadas como fonte (diretriz) para a elaboração dos
respectivos Planos Municipais de Assistência Social. Importa saber em que
medida o Conselho integra e expressa uma nova dinâmica na gestão desta
política pública. Como os usuários agem na fiscalização e defesa das suas
agendas e da sociedade civil?
g. Investigar a estrutura e funcionamento dos Conselhos, tendo em consideração:
acessibilidade, espaço físico, equipamento, recursos financeiros, secretaria
45
executiva, equipe de apoio, telefone, computador com internet, transporte. É
importante investigar em que medida os Conselhos estão estruturados para o
exercício das atribuições e prerrogativas legalmente estabelecidas;
3.2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Os Conselhos Municipais de Assistência Social objeto dessa investigação compreendem
a região metropolitana de Belém constituída pelos seguintes municípios: Ananindeua, com
população de 499.776 habitantesvi e com IDMH 0,718vi; Marituba, com população de 120.305
habitantes e IDMH 0,676. Estão tipificados pelo IBGE (2000) “municípios de grande porte”.
Belém, capital do estado do Pará, cidade com 1.4432.844l habitantes, pertencente ao grupo de
cidades metrópoles, apresenta um IDHM de 0,746; as cidades de Benevides, com 57.393
habitantes (IDHM 0,665) e Santa Izabel, com 62.251 habitantes, (IDHM 0,659), estão incluídas
no grupo de cidades de médio porte. A cidade de Santa Bárbara, com população de 19.197
habitantes, (IDHM 0,627), pertence ao grupo tipificado como pequeno porte I. O Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal, médio, do estado do Pará (0,646) está abaixo da média
nacional que é de 0,744. Dos municípios integrantes da nossa pesquisa apenas Belém está
acima da média nacional.
A opção por essa amostra prende-se a hipótese de que as regiões metropolitanas
registram mais experiências de vida associativa e de participação social. Julgamos essa
premissa relevante, ainda que hipotética, por considerar que o controle social, compreendido
como “interferências” da sociedade civil nos assuntos do governo, apresenta maiores
possibilidades de efetivação no solo social com maior experiência de vida democrática.
Do ponto de vista metodológico nossa abordagem filia-se a uma perspectiva qualitativa,
de corte descritivo e analítico. Para Richardson (2012, p.79), “a abordagem qualitativa de um
problema [...] justifica-se, sobretudo, por ser uma forma adequada para entender a natureza de
um fenômeno social”. Não há no horizonte desse estudo a pretensão de estabelecer uma
classificação sobre modelos ou padrões ideais de controle social. O desafio motor é a
compreensão como ele vem se efetivando.
Considerando que os aspectos qualitativos de uma pesquisa não conflitam com
informações decorrentes de estudos qualitativos, adotar-se-á, sobretudo no exame das
decisões emanadas dos Conselhos, a sistematização de dados quantificáveis. Neste caso a
pesquisa examinará como vem ocorrendo a participação dos conselheiros no cotidiano dessas
instâncias participativas. Far-se-á, necessário, portanto, quantificar as presenças em reuniões,
os resultados das votações, a efetividade da representação, etc.
Todavia, a natureza da pesquisa é qualitativa. Conforme argumentos do autor já
destacado (id. P.82),
No que diz respeito a procedimentos metodológicos, as pesquisas qualitativas de campo
exploram particularmente as técnicas de observação e entrevistas devido à propriedade
com que esses instrumentos penetram na complexidade de um problema.
Do ponto de vista epistemológico a opção é pelo paradigma dialético cujo pressuposto
fundamental é a apreensão da realidade social na qual se inserem os Conselhos, como um
fenômeno complexo talhado por uma conjugação de fatores historicamente desenvolvidos e
por processos imersos em conflitos e identidades de interesses. Desta forma, ainda que de
46
forma periférica, far-se-á necessário uma caracterização sócio-política dos municípios em
apreço, destacando, principalmente, as forças políticas que nesse período ocuparam os
espaços de governo. Esta composição política, incluindo o poder executivo e a Câmara
Municipal ajudará a compreender as influências que a sociedade civil exercerá sobre as
decisões governamentais no âmbito da política de assistência social.
Serão sujeitos da pesquisa 36 (trinta e seis) conselheiros, sendo 18 (dezoito)
governamentais e, igual número de não governamentais, contemplando dentre estes, às
representações de usuários, de trabalhadores e de entidades de assistência social. Embora os
usuários sujeitos mais significantes do estudo importa investigar como os demais setores da
sociedade e as representações governamentais convivem e avaliam a presença dos usuários
nessas arenas políticas. É importante ter presente que o usuário da assistência social ao longo
de nossa história foram tratados e vistos como pessoas destituídas de direitos, de visibilidade
social e política e de agendas de interesses.
No plano concernente a natureza das fontes utilizadas, a pesquisa envolve uma
dimensão dedicada ao estudo bibliográfico, com base na qual serão estruturados de forma
teoricamente mais consistente os aportes conceituais. O grande mérito da pesquisa
bibliográfica segundo Severino (2007, p. 122) é permitir ao pesquisador utilizar-se “de dados ou
categorias teóricas já trabalhadas por outros pesquisadores e devidamente registradas.” Uma
investigação documental, envolvendo legislações e resoluções expedidas pelos respectivos
Conselhos; relatórios de Conferências Municipais de Assistência Social, Planos anuais de
atividades dos Conselhos e relatórios e outra formas de registros. Na pesquisa documental
conforme o autor anteriormente destacado (id. ibid):
Tem-se como fonte documentos no sentido mais amplo, ou seja, não só de documentos
impressos, mas, sobretudo de outros tipos de documentos, tais como jornais, fotos,
filmes, gravações, documentos legais. Nestes casos, os conteúdos dos textos ainda não
tiveram nenhum tratamento analítico, são ainda matéria-prima, a partir da qual o
pesquisador vai desenvolver sua investigação e análise.
Para as entrevistas adotaremos a técnica da entrevista semi estruturada por ser aquela
que propicia melhor interação entre o pesquisador e seu interlocutor. Para Severino (id. p. 125),
com essa técnica “o entrevistador mantem-se em escuta atenta, registrando todas as
informações e só intervinda discretamente para, eventualmente, estimular o depoente.” Com a
essa técnicas é possível um diálogo mais informal.
4. QUALIFICAÇÃO DO PROBLEMA
O campo da assistência social é historicamente caracterizado pelos valores da caridade
e da filantropia. Nessa tradição o beneficiário jamais foi identificado como sujeito de direitos
sociais.
Não obstante as similitudes como práticas sociais, caridade e filantropias são
artefatos sociais distintos. De acordo com a doutrina social da igreja católica (ÁVILA, 1993,
p.68):
a caridade é um amor desinteressado pela pessoa humana, motivado pelo seu mesmo
valor excelso e incomparável dignidade. Para o cristão ela tem uma referência teologal: é
o amor a Deus, em si mesmo e o amor ao próximo, enquanto imagem de Deus.
A filantropia é, por natureza laica, não tem como terminação a força da crença, da fé ou
da religião. É uma prática social de caráter solidário na qual o agente da benemerência é
47
motivado por valores humanos, pelo reconhecimento do outro como membro da mesma
coletividade. A caridade e a filantropia, não obstante as motivações moralmente elevadas que
as impulsionam, não estão filiadas as agendas históricas de defesa dos direitos sociais e da
emancipação humana; são, ao contrário, as seivas culturais que ao longo da história nutriram o
assistencialismovi e o paternalismovi.
As diretrizes normativas derivadas da Constituição Federal e da legislação
complementar, representam, no plano legal, uma ruptura com a tradição assistencialista e
paternalista. A participação dos usuários, que transita da condição de beneficiário para sujeito
de direitos, é um importante instrumento para essa transformação. Desta forma, conhecendo a
precária tradição democrática da gestão pública no Brasil, cabe investigar de que forma os
usuários desta política estão participando das instâncias concebidas para o exercício da
formulação da agenda governamental e do controle das ações em todos os níveis conforme a
disposição constitucional.
Do ponto de vista teórico e histórico esta participação pode inscrever-se em duas
dinâmicas paradoxais: Por um lado, há a possibilidade de participação em uma perspectiva
libertária, reconhecendo o protagonismo dos usuários. Nesta perspectiva afirma-se a lógica
estruturante da vida democrática, ou seja, a igualdade como valor maior. O cidadão não se
constitui por decreto. Ele é sempre o produto histórico de opções e experiências políticas. O
curto lapso temporal em que o usuário dessa política é reconhecido como sujeito de direitos
tem contribuído para a construção de um novo ser social? Tem favorecido ao trânsito da
condição subalterna ao lugar de cidadão?
Por outro lado, também é possível uma participação inserida em uma estratégia de
cooptação política cujo objetivo é assegurar uma participação manipulada, dependente,
adjetiva.
5. RESULTADOS, AVANÇOS, PRODUTOS E APLICAÇÕES ESPERADOS
A pesquisa poderá contribuir com uma análise sobre as efetivas condições em que os
conselheiros são instados ao exercício do controle social. O exame criterioso destas
experiências concorrerá para reduzir posicionamentos maniqueístas, sobretudo, ingenuidades
messiânicas, ufanistas bem como pessimismos militantes, calçados nos infantilismos
aventureiros.
O exame de experiências concretas, sobretudo em circunstâncias desafiadoramente
inovadoras, é indispensável para adicionar contribuições científicas e/ou problematizar as
abordagens de cunho puramente bibliográfico ou ideológico avessas ao cotejamento do real.
Espera-se que essa pesquisa adicione elementos, teóricos e metodológicos,para compreender
quais as possibilidades de se efetivar gestão de políticas públicas sob o signo da participação e
do controle social, especialmente nesta área, por se caracterizar como uma política social
recente, em sua dimensão pública, porém com uma secular tradição nas “artes da
benemerência” e da manipulação.
Os produtos a que se propõe apresentar são os seguintes:

Apresentação de relatórios (parcial e final contendo) a análise dos dados coletados
na pesquisa;
48



Apresentação de 02 trabalhos em evento científico, tendo em vista a divulgação de
resultados do estudo.
Elaboração de 02 artigos, com os resultados dos estudos realizados, para ser
apresentados para publicação em revistas científicas.
Realização de dois seminários envolvendo representantes dos municípios da região
metropolitana de Belém.
De fato, os resultados que esta pesquisa enseja poderão contribuir para o
aprimoramento dos mecanismos de Controle Social da Política Nacional da Assistência Social,
em particular na constituição de aportes teóricos que deverão ser utilizados na capacitação e
conselheiros, em particular dos usuários e dos diferentes atores que integram o Sistema Único
de Assistência Social.
6. REFERENCIAL TEÓRICO (PRESSUPOSTOS CONCEITOS)
O suporte analítico desta pesquisa é a teoria do controle social desenvolvida por
Campos (2006) que o compreende como produto das ações da sociedade civil destinadas a
influenciar na agenda governamental, a fiscalizar as ações por ele desenvolvidas, bem como
difundir e convalidar uma agenda ética comprometida com a justiça social, com a cidadania e
com a dignidade humana.
Nesta perspectiva teórica o Controle Social se efetiva em três dimensões: uma política,
referente às influências que a sociedade exerce na conformação da agenda governamental.
Diz respeito, portanto, a capacidade da sociedade para impor diretrizes e compromissos
capazes de oferecer respostas efetivas a demanda concretas; outra técnica, relativa à
avaliação das atividades governamentais na respectiva política e, em especial, a avaliação
sobre o grau de efetividade das ações. Nessa dimensão o exercício do controle social não se
limita nem se confunde com a apreciação de prestações de contas, sobretudo, em sua
dimensão contábil. O controle social na dimensão técnica envolve a apreciação sobre a
adequação da agenda governamental em relação às definições políticas bem como, a
avaliação dos seus efeitos na gramática social. Que mudanças resultaram da intervenção
governamental nesse domínio? É dessa matéria que se ocupa a apreciação técnica. A terceira
é a dimensão ética está comprometida com a afirmação e defesa de uma agenda civilizatória.
O pressuposto dessa dimensão é a convicção de que o controle social identifica-se com a
construção de valores e práticas contra hegemônicas, inscrevendo-sena direção de uma nova
sociedade. Filia-se, pois, a ideia gramsciana de guerra de posições onde, segundo Dagnino
(2002, p. 300), “[...] ações pontuais, de menor escopo e significado mais imediato, podemvir a
se acumular molecularmente na direção de minar a ordem social desigual e significar a
expansão gradual de um projeto hegemônico alternativo [...],” por conter os fundamentos de
uma nova ordem social sendo edificados e fortalecidos no interior da ordem vigente.
De forma bastante concisa, outros aportes conceituais que referenciam a pesquisa estão
a seguir sumariados:
Participação
Nossa opção é adotar como referência o conceito de participação política que, conforme
definição de Nogueira (2004) Para este cientista político é possível, com base nas experiências
históricas, caracterizar quatro formas de participação: a participação assistencialista; a
49
corporativa; a eleitoral e a política. Esta, ao contrário das demais, que são parciais e limitadas,
se realiza tendo em vista a comunidade como um todo, a organização da vida social em seu
conjunto, ou seja, o Estado. Ela é, assim, uma prática ético-política, [...]. “É essa participação,
em suma, que consolida, protege e dinamiza a cidadania” (NOGUEIRA, 2004, p. 133). A
participação em sua dimensão política é aquele que capaz de empreender inflexões nas
tradicionais formas de governar.
Conselhos de Assistência Social
O Conselho de Assistência Social nos termos estabelecidos pela Lei Orgânica da
Assistência Social (Lei 8.742/1993) é uma instância colegiada com atuação no âmbito do Poder
Executivo, investido de prerrogativas legais para propor e aprovar políticas, fiscalizar as ações
governamentais no âmbito de sua jurisdição.
O Conselho tem caráter permanente, composição paritária entre governo e sociedade
civil e prerrogativa deliberativa. A ideia de conselho, ao mesmo tempo, que valoriza e
reconhece a importância da sociedade civil nos espaços de diálogo com o governo, convalida
os valores de um ordenamento democrático estruturado em uma lógica coletivista e popular.
Sistema Único de Assistência Social - SUAS
De acordo com a formulação proposta por Chiavenato (2014: 476), o Sistema Único de
Assistência Social - SUAS se caracteriza como um sistema por ser organizado “como um
conjunto de partes em constante interação e interdependência, constituindo um todo sinérgico,
orientado para determinados propósitos e em permanente relação de interdependência com o
meio”.
Conforme a determinação normativa (NOB/SUAS, 2005, p.86), “O SUAS é um sistema
público não contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do
conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira”.
Usuários da assistência social
Para a Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) são considerados seus
usuários cidadãos e grupos que se encontram em situação de vulnerabilidade e risco social.
Considerando que o controle social, conforme, o disposto na normativa concernente a esta
política é atributo de sujeitos coletivos, trabalharemos nesta pesquisa, tendo em consideração
o conceito de organizações de usuários disposto na Resolução CNAS n. 24/2006:
Serão consideradas organizações de usuários aquelas juridicamente constituídas, que
tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de indivíduos e
grupos vinculados à PNAS, sendo caracterizado seu protagonismo na organização
mediante participação efetiva nos órgãos diretivos que os representam, por meio da sua
própria participação ou de seu representante legal, quando for o caso.
Referências
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