Centro de Estudo Superior do Amapá Disciplina: direito

Centro de Estudo Superior do Amapá
Disciplina: direito Administrativo I
Professor: Helder Ferreira
TEXTO 07
Ato Administrativo
Manifestação de vontade do Poder Público
A Administração Pública pode se manifestar unilateralmente que é o ato administrativo, pode
se manifestar bilateralmente que é o contrato administrativo e pode se manifestar
multilateralmente, através dos convênios e consórcios para atender o mesmo interesse, o
mesmo fim.
1. Conceito
O ato administrativo é uma espécie de ato jurídico. Resultado do ato: adquirir, resguardar,
modificar, extinguir e transferir direitos. Travar relações jurídicas.
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Hely Lopes Meirelles diz que o conceito de ato administrativo é fundamentalmente o
mesmo do ato jurídico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pública.
É ato jurídico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou
extinguir direitos.
Partindo dessa definição, podemos conceituar o ato administrativo, diz Ely Lopes
Meirelles como toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.
O certo é que a Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos
jurídicos que recebem a denominação especial de atos administrativos. Tais atos por sua natureza,
conteúdo e forma, diferenciam-se dos que emanam do legislativo (leis) e do Judiciário (decisões
judiciais), quando desempenham suas atribuições específicas de legislação e jurisdição.
Temos, assim, na atividade pública geral, três categorias de atos inconfundíveis entre si:
atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos.
A prática de atos administrativos cabe, em princípio e normalmente, aos órgãos
executivos, mas as autoridades judiciárias e as Mesas legislativas também os praticam quando
restritivamente, quando ordenam seus próprios serviços, dispõe sobre seus servidores ou expedem
instruções sobre matéria de sua privativa competência. Esses atos são tipicamente administrativos,
embora provindos de órgãos judiciários ou de corporações legislativas, e, como tais, se sujeitam à
revogação ou a anulação no âmbito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atos
administrativos do Executivo.
2. Características:
Trabalhada na doutrina como atributo do ato administrativo.
1. Imperatividade;
2. Presunção de legalidade e de legitimidade;
3. Executoriedade
Imperatividade: É essencial pelo ato. É poder de Império. significa que os atos administrativos são
cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo de incidência, considerando que
na verdade, o único alvo da Administração Pública é o interesse público.
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imperatividade
RESPONSÁVEL PELA FORÇA COERCITIVA DO ATO ADM
DEVER DA ADMINISTRAÇÃO NA DEFESA DO INTERESSE COLETIVO, MESMO
QUE O PARTICULAR
Não concorre p a feitura
NÃO CONCORRE COM A FEITURA
Do ato
DO ATO
EX: TOMBAMENTO, REQUISIÇÕES E SANÇÕES DE POLÍCIA
Existem alguns atos administrativos que não precisam de imperatividade, como os atos
enunciativos e os atos negociais. Clássico exemplo de ato enunciativo é o parecer. Termina com
SMJ Salvo melhor juízo, a não ser que o parecer seja normativo.
A professora Di Pietro diz que se o ato não tem imperatividade não é ato administrativo,
no entanto a grande maioria da doutrina diz que entende que esses atos não têm
imperatividade porque não precisam, pois se precisassem teriam.
Presunção de legalidade e de legitimidade 3
PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE E DE LEGITIMIDADE
PRESUNÇÃO JURIS TANTUN
RESPEITO AO INTERESSE
RESPEITO A LEI
PÚBLICO
ESTADO DE DIREITO
ESTADO
DEMOCRÁTICO
A CF em seu art. 1º fala no Estado democrático de direito, então qualquer agente
público ao manifestar sua vontade deverá respeitar a lei e como tem legitimidade para a prática
de atos administrativos. A presunção de legalidade e legitimidade admite prova em contrário.
Ex: multa de trânsito. A palavra da autoridade tem presunção de legitimidade, a não
ser que haja prova em contrário.
Executoriedade: É poder que a administração tem de materializar seu ato.
Executoriedade
Poder dever da
Administração
Fruto da Imperatividade
Levar as últimas
consequencias seus atos
Independente da
manifestação de um outro
poder
4 Em especial o Poder Judiciário
Existem atos que não têm executoriedade. Ex multa. A cobrança da multa tem que passar pelo
poder judiciário.
Esse ato que depende de outro poder para ser executado, Diogo de Figueiredo chama de
heteroexecutório.
Ex lei de desapropriação, decreto expropriatório. Se não houver acordo a administração tem
que ir a Juízo.
3. Elementos
Num primeiro momento vão seguir a sorte dos elementos do ato jurídico. Agente capaz,
forma prescrita ou não defesa em lei e objeto possível ou lícito. No direito administrativo além
do agente ser capaz tem que ser competente, com atribuição dada por lei. Além da forma e
objeto.
ELEMENTOS DO ATO ADMNISTRATIVO
Art. 2º, Lei 4.717/65
+ DOIS PECULIARES
ELEMENTOS DO ATO
ADMINISTRATIVO
AGENTE
FORMA
OBJETO
MOTIVO
COMPETÊNCI
A
ESCRITA
RESULTADO
PORQUE
V
V
V/D
V/D
A Lei 4.717/65 de ação popular
FINALIDADE
PARA QUE
V
em seu art. 2º fala se refere a esses elementos
Art. 2º. São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior,
nos casos de:
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a) Incompetência
b) Vício de forma
c) Ilegalidade do objeto
d) Inexistência dos motivos
e) Desvio de finalidade
Art. 2º da lei em seu parágrafo único fala da incompetência do agente
Parágrafo único. Para a conceituação nos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes
normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais
do agente que o praticou;
Competência
Sentido: É o poder atribuído ao agente da administração para o desempenho específico de suas
funções. Na verdade, poder-se-ia qualificar esse tipo de competência como administrativa, para
colocá-la em plano diverso das competências legislativa e jurisdicional. Nenhum ato- discricionário
ou vinculado – pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para
praticá-lo.
A competência administrativa, sendo um requisito de ordem pública, é intransferível e
improrrogável pela vontade dos interessados. Pode, entretanto, ser delegada e avocada, desde
que o permitam as normas reguladoras da Administração.
A competência decorre de norma expressa. Sendo a função administrativa subjacente a lei, é
nesta que se encontra, de regra, a fonte da competência administrativa; esta há de originar-se de
texto expresso. A lei é a fonte normal da competência. A lei, no entanto, não é a fonte exclusiva da
competência administrativa. Para órgãos e agentes de elevada hierarquia, ou de finalidade
específicas, pode a fonte da competência situar-se na própria constituição.
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É importante dizer que por disposição legal o agente competente pode delegar
algumas atribuições como também pode avocar.
Delegação e Avocação: Em algumas circunstâncias, pode a norma autorizar que um agente
transfira a outro, normalmente de plano hierárquico inferior, funções que originalmente lhe são
atribuídas. É fenômeno da delegação de competência. Para que ocorra é necessário que haja
norma expressa autorizadora, normalmente de lei. Na esfera federal, dispõe o art. 12 do DecretoLei nº 200, de 25/2/1967 (estatuto da reforma administrativa federal), que é possível a prática da
delegação de competência, mas seu parágrafo único ressalva que “o ato de delegação indicará
com precisão a autoridade delegante, a autoridade delagada e as atribuições objeto de
delegação”.
A lei pode, por outro lado, impedir que algumas funções sejam objeto de delegação. São as
funções indelegáveis, que, se transferidas, acarretam a invalidade não só do ato de transferência,
como dos praticados em virtude da indevida delegação. É o caso, por exemplo, da Lei nº 9.784, de
29/1/1999, que regula o processo administrativo na Administração Federal, pela qual é vedada a
delegação quando se trata de atos de caráter normativo, de decisão de recurso administrativo ou
quando as matérias são da competência exclusiva do órgão ou da autoridade.
A CF de 88, no seu art. 84, depois de enumerar os poderes do Presidente da República, admite, no
parágrafo único, a delegação aos Ministros de Estado de algumas das funções originalmente
atribuídas à mais alta autoridade do país. O fato, por conseguinte, significa que a competência
para as demais funções se configura como indelegável.
Se o delegante atrair para sua esfera decisória a prática de ato objeto de delegação, dar-se-á o
fenômeno inverso, ou seja, a avocação, sem dúvida um meio de evitar decisões concorrentes e
eventualmente contraditórias.
É preciso não perder de vista que tanto a delegação como a avocação devem ser considerados
como figuras excepcionais, só justificáveis ante os pressupostos que a lei estabelecer.
OBJETO: Pode ser discricionário. É o que se quer do ato. Todo ato administrativo tem por objeto a
criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou
atividades sujeitas a ação do Poder Público. É o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo
ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade com vistas a determinado alvo. No
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dizer de SÉRGIO DE ANDRADE FERREIRA, na prática, o objeto é a resposta à indagação “para que
serve o ato”? o que expressa o fim imediato da vontade.
FORMA:
Sentido: A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. Todo ato administrativo é, em
princípio, formal. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da
Administração exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamene. Daí
podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da forma do ato jurídico é regra, no
Direito Público é exceção. O ato administrativo tem que contrasteado com a lei.
Requisito de Validade: Para ser considerada válida, a forma do ato deve compatibilizar-se com o
que expressamente dispõe a lei ou equivalente com força jurídica. Desse modo, não basta
simplesmente a exteriorização da vontade pelo agente administrativo. Deve ser feito nos termos
que a lei a estabeleceu, pena de ficar o ato inquinado de vício de legalidade suficiente para
provocar-lhe a invalidação.
O aspecto relativo à forma válida tem estreita conexão com os procedimentos administrativos.
Constantemente, a lei impõe que certos atos sejam precedidos de uma série formal de atividades
(é o caso da licitação, por exemplo). O ato administrativo é o ponto em que culmina a sequência
de atos prévios. Por ter essa natureza, estará sua validade comprometida se não for observado
todo o procedimento, todo o iter que a lei contemplou, observância essa, aliás, que decorre do
princípio do devido processo legal, consagrado em todo sistema jurídico moderno.
Princípio da Solenidade: Diversamente do que se passa no Direito Privado, onde vigora o princípio
da liberdade das formas, no Direito Público prevalece sempre a solenidade das formas. Deve o ato
ser escrito, registrado (ou arquivado) e publicado, embora em algumas situações possam ser
realizados por gestos, palavras ou sinais. É importante dizer que se a lei estabelece determinada
forma como revestimento do ato, não pode o administrador deixá-la de observá-la, pena de
invalidação por vício de legalidade. É o caso, por exemplo, de resolução que declare determinado
imóvel como de utilidade pública para fins de desapropriação. Como a lei exige o decreto do Chefe
do Executivo para tal fim (art. 6º, Decr.-lei nº 3.365/41, aquele ato tem vício insanável e, por isso,
torna-se passível de anulação.
MOTIVO: Pode ser discricionário. O motivo ou causa, é a situação de fato ou de direito que gera a
vontade do agente quando pratica ato administrativo. É inaceitável, em sede de direito público, a
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prática de ato administrativo sem que seu autor tenha tido, para tanto, razões de fato ou de direito,
responsáveis pela extroversão da vontade.
O motivo, como elemento integrante da perfeição do ato, pode vir expresso em lei como pode ser
deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado; no segundo,
discricionário, quanto à sua existência e valoração.
Exemplo: a necessidade de um veículo para certo serviço público pode ensejar o ato administrativo
de licitação, como também uma construção irregular (situação real), pode ensejar a edição de um
ato administrativo (embargo) que imponha a imediata paralisação da atividade.
A necessidade do veículo e a construção irregular foram os motivos para a prática do ato
administrativo.
Motivo e Motivação:
O Motivo é a situação de fato, por meio do qual é deflagrada a manifestação de vontade da
Administração. Por sua vez a Motivação “é a justificativa do pronunciamento tomado. Para alguns
doutrinadores a motivação é obrigatória em função do princípio do acesso ao judiciário, conjugado
com o da moralidade administrativa, para outros a motivação não é necessária, a não ser que venha
expressa em lei.
Há inúmeros atos oriundos da prática administrativa, que embora tenham motivo, não têm
motivação, como por exemplo nomeação, exoneração de cargo em comissão, etc.
A Motivação se dá, de regra, na forma de “considerandos”. Para um ato punitivo, por exemplo, deve
a autoridade expor os motivos que a levaram a decidir.
FINALIDADE: É o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido ao interesse
público. O intuito de sua atividade deve ser o bem comum. A finalidade é, assim, elemento
vinculado de todo ato administrativo. O desrespeito ao interesse público constitui abuso de poder
sob a forma de desvio de finalidade.
Exemplo de desvio de finalidade é aquele em que o Estado desapropria um imóvel de propriedade
de desafeto do Chefe do Executivo com o fim predeterminado de prejudicá-lo. Ou aquele em que se
concedem vantagens apenas a servidores apaniguados. O agente, nesse caso, afasta-se do objetivo
que deve guiar a atividade administrativa, vale dizer, o interesse público.
5.1. Finalidade e Objeto: Ambos podem ser considerados como vetores do resultado do ato. Mas o
objetivo representa o fim imediato, ou seja, o resultado prático a ser alcançado pela vontade da
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administrativa. A finalidade, ao contrário, reflete o fim mediato, vale dizer, o interesse coletivo que
deve o administrador perseguir.
Em razão disso, o objeto é variável conforme o resultado prático buscado pelo agente da
Administração. Exemplo: numa permissão de transporte urbano o objeto é permitir que alguém tal
atividade; numa licença de construção, o objeto é permitir que alguém edifique, ao passo que a
finalidade é invariável para qualquer espécie de ato: será sempre o interesse público.
Ato Administrativo Vinculado e Ato administrativo discricionário
ATO ADMINISTRATIVO VINCULADO E
DISCRICIONÁRIO
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
VINCULADO
DISCRICIONÁRIO
TODO REGRADO PELA
LEI
MARGEM DE ESCOLJHA
DADA PELA LEI
ADMINISTRADOR
APLICA A LEI
ADMINISTRADOR
INTEGRA A LEI
No ato vinculado quem decide é o legislador. São os que a administração pratica sem
margem alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único
comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação
objetiva descrita na lei. Não cabe ao agente público apreciar oportunidade ou conveniência
administrativa quanto à edição do ato; uma vez atendida as condições legais, o ato tem que ser
praticado, invariavelmente.
Consoante a definição de Celso Antônio bandeira de Melo, atos vinculados são “aqueles
em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da
Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a
Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma”.
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Dito de outra forma, temos um ato vinculado quando a lei faz corresponder a um
motivo objetivamente determinado uma única e obrigatória atuação administrativa.
Ex. licença maternidade. Nascido o filho do servidor não cabe sob nenhuma hipótese,
alegar que o servidor é essencial ao serviço e não conceder-lhe a licença.
No ato discricionário quem decide é o administrador. São aqueles que a administração
pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu
conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativa.
Enquanto o agente público está rigidamente adstrito à lei quanto a todos os elementos
de um ato vinculado (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato
discricionário, possui ele certa liberdade (dentro dos limites da lei) quanto à valoração dos
motivos e à escolha do objeto (conteúdo), segundo os seus privativos critérios de oportunidade
e conveniência administrativas.
Ex. Licença para tratar de interesse particular, disciplinada na lei 8.112/90. A lei utiliza a
expressão “a critério da Administração”, par referir-se a concessão da licença (art. 91). Resulta
que, embora o ato esteja previsto na lei, fica a critério da administração, sempre obedecido,
entre outros, os princípios da moralidade e da impessoalidade, valorar a oportunidade e a
conveniência da prática, ou não, do ato.
Referência bibliográfica:
JÚNIOR. Dirlei da Cunha. Direito administrativo. Ed. PODIVM.
JUNGSTEDT. Luiz Oliveira Castro. Sistema S, OSCIP e Organizações Sociais. Telejur
FILHO.José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. LumemJuris. Editora.
GASPARINI. Diógenes. Direito Administrativo. Ed. Saraiva.
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo. Malheiros Editores
PAULO. Marcelo Alexandrino Vicente. Direito Administrativo descomplicado. 17ª Ed. Ed. Método
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