Construção institucional e democracia no Mercosul

Construção institucional e democracia no Mercosul
Luiz Augusto Estrella Faria * e Carlos Augusto Cardoso Gorito **
1. Introdução
Os princípios a regerem o processo de integração no Mercosul são o equilíbrio, a
reciprocidade, o gradualismo e a flexibilidade. A obediência a tais princípios foi o
caminho traçado pelos Estados parte para a consecução dos objetivos de um
desenvolvimento compartilhado com democracia e justiça social. Depois de 16 anos de
vigência, os passos dados até o presente na construção institucional do Mercosul estão
não apenas distantes da fidelidade ao compromisso original como ainda muito longe da
meta de um futuro de prosperidade comum. Para avaliar as razões dessa situação, é
necessário o estudo do processo de construção institucional do bloco econômico sulamericano, analisando seus instrumentos na forma de normas e organismos tendo em
vista verificar sua eficácia e seu compromisso com os princípios e objetivos do
Mercosul.
O Tratado de Assunção definiu que “a ampliação das atuais dimensões de seus
mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar
seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social” (Tratado, 1991).
Igualmente, estabeleceu que a formação do bloco era uma maneira de alcançar “uma
adequada inserção internacional para seus países”. Em um trabalho anterior (Faria,
2004), analisou-se tanto a formação do Mercosul como as perspectivas para a
consecução desses objetivos comuns à luz dos fatos e conquistas da integração até o ano
2000. As dificuldades externas dos países, resultado de um endividamento com o
exterior agudizado pela abertura comercial, traduziu-se em desequilíbrio na conta
*
Economista da Fundação de Economia e Estatística (FEE) e Professor da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) em Porto Alegre.
**
Acadêmico de relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) em
Porto Alegre e Bolsista PIBIC do CNPq.
corrente dos balanços de pagamentos, condicionando o processo em sua fase inicial de
expansão e, posteriormente, crise, entre 1991 e 1999.
De lá para cá, muitas dessas circunstâncias se modificaram. A restrição externa
foi, em larga medida, neutralizada pelo grande crescimento do comércio internacional
depois de 2001, o qual propiciou um acúmulo de saldos positivos em conta corrente em
favor dos membros do bloco. Da mesma forma, esse crescimento das exportações
propiciou taxas positivas de variação do PIB bastante expressivas para a maior parte dos
países da região, criando a possibilidade de superação de outro obstáculo, o baixo
crescimento do mercado interno regional.
Na primeira fase do Mercosul, a coexistência dos regimes cambiais quase fixos
viabilizou um aumento da corrente de comércio intrabloco, responsável pela
consolidação do processo de integração. Entretanto, a elevação do passivo externo,
conseqüência da necessidade de financiar a manutenção da paridade cambial, está na
raiz da crise da região. Após a sucessão de choques nos mercados financeiros
internacionais que começou em 1995 no México, passou pela Ásia em 1997 e pelo
Brasil em 1998, até atingir Nova Iorque em 2000, um novo regime cambial mais
flexível foi adotado, primeiramente pelo Brasil em 1999 e depois pela Argentina em
2001. Embora a perspectiva de uma solução definitiva para a restrição externa
permaneça controversa na literatura, novas oportunidades surgiram.
A retomada do crescimento mundial desde 2001 possibilitou uma melhoria
significativa na situação do balanço de pagamentos. O começo do novo século
descortinou um novo quadro para as relações externas do Brasil e da região, que
combina crescimento acelerado das exportações e uma maior solvência externa. Uma
questão central que precisa ser respondida é se essa combinação pode representar uma
superação duradoura da restrição externa, como sugere, entre outros, Tavares (2005), e,
em que medida, a nova situação afeta o processo de integração sul-americano.
O processo de integração foi, em sua primeira etapa, orientado para o mercado
interno regional. Paradoxalmente, o ambiente macroeconômico resultante do padrão de
política econômica adotado tem sido um fator permanentemente restritivo para a
demanda efetiva dentro do bloco. Principalmente no caso do Brasil, adepto de uma
ortodoxia particularmente rígida em seu regime de metas de inflação, mas também nos
demais países, combinam-se aperto monetário e contenção de gasto público, fatores
restritivos ao investimento e sinalizadores de expectativas negativas para a iniciativa
privada. Além disso, a livre movimentação de capitais gerou uma circunstância em que
a taxa de câmbio passou ser fortemente influenciada pelo mercado financeiro, em razão
do que, seu curso pode-se tornar um fator negativo para o bom desempenho do
comércio exterior. A pergunta central diz respeito a quais são as características dessa
nova etapa. A preponderância do mercado interno caracterizou a fase anterior, ao passo
que, nesta etapa, a integração estaria mais orientada para o mercado mundial.
Necessariamente, a resposta a essa questão vai depender principalmente do que
se passa no Brasil, a principal economia do bloco, das iniciativas de seus principais
atores, o governo e as grandes empresas. Um caso específico é o da industria
automotiva, que vem sinalizando para uma nova estratégia mais orientada para a
exportação. Um segundo ponto de grande relevância é o processo de ampliação da união
aduaneira pela adesão de novos membros, especialmente o significado do ingresso da
Venezuela que forma, junto com Brasil e Argentina, um eixo industrial na América do
Sul.1 Neste trabalho, procuraremos levantar algumas questões preliminares para uma
análise da construção institucional do Mercosul, avaliando os limites dados por sua
natureza intergovernamental, os avanços até o presente e as contingências para um
aprofundamento da integração e para seu conteúdo democrático, mais especificamente,
a participação da sociedade no processo.
2. A Dimensão Social da Integração
Para que a participação política e a democracia dentro do Mercosul sejam
discutidas, faz-se necessário tratar da chamada dimensão social dos processos de
integração.
Segundo a análise de Bianculli (2005, p. 5-6), a dimensão social da
integração regional pode ser dividida em três linhas principais: a) reação defensiva
contra as externalidades negativas da integração; b) a construção de uma “identidade
comunitária”; e c) a participação da sociedade civil.
Na linha da reação defensiva, a dimensão social se refere às políticas cujo foco
são os efeitos sociais negativos que surgem como conseqüência do processo de
1
Colômbia e Peru também seriam parte desse eixo industrial. Entretanto, sua adesão à proposta de livrecomércio norte-americana, coloca-os numa perspectiva bem diversa.
integração e que não podem ser tratadas apenas no âmbito nacional ou sub-nacional.
Assim, “mais do que se fixar nos danos compensatórios, a dimensão social tem como
objetivo avançar a integração prestando atenção ao desenvolvimento social”
(PODESTÁ apud PAOLO, 2003). Uma vez que a integração regional traz grandes
benefícios, mas também altos custos sociais, é fundamental evitar que as assimetrias se
aprofundem e que o déficit de participação social não seja ignorado, de maneira a
permitir a continuidade e sustentabilidade deste processo.
Por outro lado, há autores que interpretam que, mesmo sendo tomada, em geral,
como um conjunto de mecanismos compensatórios dos efeitos negativos da integração,
o componente mais importante da dimensão social é exatamente promover a integração
em conjunto com o desenvolvimento social, “gerando condições favoráveis para uma
maior simetria em termos de oportunidades, benefícios e direitos como parte da
construção de uma rede regional de proteção social” (VAZ, 2001, p. 6).
Entretanto, tais vieses não comportam uma terceira linha da dimensão social, a
saber, a participação da sociedade civil, na medida em que tais atores são também os
“destinatários últimos do processo de integração” (BIZZOZERO, 2000). Ainda,
contribuiria para o reforço de tal discussão os debates sobre a “insuficiência de
democracia nas instituições democráticas, falta de transparência nos procedimentos de
tomada de decisão, debilidade dos parlamentos, excessivo poder de certos paísesmembro e sobretudo o déficit democrático da parte do cidadão comum que se sente
impotente para influir sobre tomadas de decisão distantes do seu entorno, mas que
incidem em seu cotidiano” (GRANDI, 1998, p. 84).
Grandi (1998) aborda a dimensão social nos processos de integração a partir de
dois déficits principais, um social e um democrático. Enquanto o primeiro seria
relacionado com o “déficit social histórico, o déficit da ‘década perdida’, e o déficit
social originado por certas políticas de ajuste”2, o déficit democrático viria da
participação de atores governamentais em formular uma direção, uma orientação e uma
liderança, além da negociação e execução dos processos de integração, com escassa ou
nula atuação de outros agentes (GRANDI, 1998, p. 96).
2
GRANDI, 1998, p. 96. Tradução dos autores.
É a partir desta abordagem que pretendemos analisar a democracia e a
construção institucional no Mercosul. Conforme colocam Geneyro e Vazquez (2006), o
debate em torno da construção institucional de um bloco leva implicitamente a outras
questões, como o modelo de integração, o modelo de democracia, e o modelo de
desenvolvimento nacional e regional. “Dependendo dos atores que participam no
processo decisório, as opções de política de integração serão, evidentemente, diferentes,
e fundamentalmente, mais ou menos legítimas e eficazes” (GENEYRO & VAZQUEZ,
2007, p. 12). Dessa forma, a partir de suas duas principais instituições destinadas à
representação da sociedade civil, o Foro Consultivo Econômico e Social e o Parlamento
do Mercosul, pretende-se analisar a participação política e o chamado “déficit
democrático” do Mercosul.
3. A evolução da dimensão social no Mercosul
A evolução da dimensão social mercosulina pode ser dividida, segundo a
interpretação de Draibe (2007) e Paolo (2003), em dois períodos básicos: a primeira
etapa, chamada de “transição”, seria compreendida entre a assinatura do Tratado de
Assunção (1991) e o Protocolo de Ouro Preto (1994); a segunda, ou “consolidação” 3,
ocorreria após a entrada em vigência do dito protocolo. Tal periodização, bastante
lógica, está diretamente relacionada à estrutura institucional existente nos dois primeiros
períodos.
Draibe (2007, p. 177) afirma que “o MERCOSUL não nasceu com uma agenda
social dotada de autonomia, embora certas dimensões sociais da integração tenham
estado obviamente presentes em suas preocupações originais”. Dentro destas
preocupações originais, refere-se aqui ao Preâmbulo do Tratado de Assunção, que
assinala como fim último do processo de integração “o desenvolvimento econômico
com justiça social” e “melhorar a qualidade de vida dos habitantes da região”.
Entretanto, conforme destacado por Paolo (2000), o Tratado não estabelece
nenhum espaço institucional específico para o tratamento dos temas sociais. O mesmo
autor afirma que, neste primeiro período, a dimensão social do Mercosul tem como
3
PAOLO, 2003. Tradução dos autores.
protagonista a Subcomissão 11, Subgrupo de Trabalho de Relações Trabalhistas,
Emprego e Seguridade Social, integrada por representantes patronais, trabalhistas e
governamentais, oriunda da pressão dos setores sindicais, e cujas atividades centraramse na elaboração de um diagnóstico da situação sócio-trabalhista nos países membros.
Bizzozero (2000) acrescenta ainda a conformação da Reunião de Ministros de Educação
e Cultura como um outro componente da dimensão social do Mercosul na fase de
transição, e reforça a idéia de Paolo de que tais espaços são oriundos da pressão das
Centrais Sindicais e não do Tratado em si.
A assinatura do Protocolo de Ouro Preto e a posterior criação da nova estrutura
institucional do Mercosul marcam uma nova fase para a dimensão social do bloco, ao
estabelecer dois órgãos que reestruturam e incorporam a representação de setores
políticos e sociais: o Foro Consultivo Econômico e Social (FCES) e a Comissão
Parlamentar Conjunta (CPC).
O FCES tem funções consultivas, e se manifesta mediante Recomendações ao
Grupo Mercado Comum. Ainda, tem como objetivos o desenvolvimento de atividades e
propostas destinadas a promover a coesão, assim como o progresso econômico e social
da região, no marco da criação de um mercado comum; acompanhar e analisar os
impactos econômicos e sociais das políticas de integração, em nível setorial, nacional e
sub-regional; sugerir políticas socioeconômicas e normas destas derivadas aplicáveis ao
processo de integração; e promover a participação da sociedade civil e sua integração ao
processo de construção do Mercosul, destacando sua dimensão social (PAOLO, 2003).
Ainda que o Protocolo de Ouro Preto seja superficial sobre a conformação do
FCES, estabelecendo apenas que este será integrado por igual número de representantes
por Estado Parte (art. 28), a necessidade de homologação do regimento interno pelo
Grupo Mercado Comum (art. 30) e que o valor jurídico das recomendações que venha a
fazer ao GMC terá apenas caráter consultivo (art. 29), Bizzozero afirma que
“sua constituição, a possibilidade de ampliar os setores que participam já
ativamente, como observadores ou em comissões específicas, seu âmbito de
competência (...) e seu próprio funcionamento, deixaram aberta a porta de uma
perspectiva de construção da participação dos atores” (BIZZOZERO, 2000).
Para Paolo, “o FCES representa o avanço mais significativo da estrutura
institucional do Mercosul na temática social” (PAOLO, 2003).
O Regimento interno do FCES, homologado pelo Grupo Mercado Comum
através da Resolução 68/96 estabeleceu a estrutura do Foro, cujo órgão máximo é o
Plenário, e no qual cada Seção Nacional tem nove delegados, num total de 36,
realizando no mínimo uma reunião por semestre. A determinação e a escolha das
organizações representativas dos setores econômicos sociais é determinada pela Seção
Nacional correspondente, desde que seja observada paridade na designação de
delegados de organizações de trabalhadores e empresários. As decisões e
recomendações do Plenário devem ser tomadas por consenso, salvo se sua atuação se
der em resposta a uma consulta de outro órgão do Mercosul, quando na ausência de
consenso são elevadas todas as posições.
Para Almeida (1999), sendo as bases reais do bloco econômicas e comerciais, a
questão social o processo de integração acaba sendo deixado em segundo plano, de
modo que “dificilmente pode colocar-se de maneira prioritária nos movimentos de
aproximação econômica” (ALMEIDA, 1999, p.21). Para o autor, a própria tipologia da
de integração partiria do pressuposto comercial, seguindo a seqüência clássica dos
processos de integração. O autor coloca ainda que o Mercosul ganhe uma “face social”,
através do FCES, “seu impacto efetivo é propriamente secundário, para não falar de
escassos resultados práticos para o desenvolvimento do processo de integração”
(ALMEIDA, 1999, p. 29).
A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) foi criada pelo Protocolo de Ouro
Preto como parte da estrutura do Mercosul e órgão representativo dos Parlamentos dos
Estados partes. A CPC teria funções colaborativas para com o Conselho Mercado
Comum, a quem se manifesta, a saber: procurar a acelerar os procedimentos de
incorporação das normas emanadas dos órgãos do Mercosul junto aos ordenamentos
jurídicos internos; coadjuvar na harmonização das legislações dos Estados partes, onde
pertinente, a fim de fortalecer o processo de integração; examinar temas prioritários por
solicitação do Conselho Mercado Comum; e encaminhar recomendações ao Conselho,
por meio do Grupo Mercado Comum.
Faria (2002, p. 38) destaca que, dada sua atuação em nome dos Parlamentos
Nacionais, a CPC não teria a rigor natureza de órgão da estrutura do Mercosul, uma vez
que agiria no interesse dos Congressos Nacionais. Além disso, destaca o autor,
“o fato de não poder enviar recomendações diretamente ao Conselho inferioriza a
(...) Comissão na estrutura interna do Mercosul (...) [pois] a interposição do Grupo
no encaminhamento das recomendações desequilibra a posição da Comissão na
estrutura organizacional do Mercosul” (FARIA, 2002, p.38).
Geneyro e Vazquez (2006) destacam o papel dos Parlamentos e Congressos nas
democracias representativas, enquanto “espaços para o exercício mediado da soberania
popular, para a busca pacífica do consenso, da resolução de conflitos em sociedades
complexas e, finalmente, para a legitimação do processo político” (GENEYRO &
VAZQUEZ, 2006, p. 12-13). Dessa forma, o desempenho de certas funções, como a
representativa, a de legitimação, a legislativa, e a de controle, está intrinsecamente
vinculado ao papel histórico destas instituições. Continuam os autores:
“A reflexão sobre a dimensão parlamentar de um processo de integração é, portanto,
indispensável e implica pensar sobre até que ponto há uma intervenção real das
construções parlamentares no processo político, quer dizer, na elaboração de
decisões políticas, a fim de garantir sua correspondência com a vontade popular” 4.
O caráter secundário tanto do FCES como da CMC, a incapacidade desta em
exercer suas funções fundamentais, e a condição consultiva a que se reduzem suas
resoluções, põem em xeque a competência e capacidade destes órgãos enquanto
representantes efetivos dos povos do Mercosul. Faria (2002, p.38) destaca a posição de
inferioridade do Foro, acentuada em relação à Comissão Parlamentar, uma vez que o
Regimento interno desta não está sujeito à homologação pelo Grupo Mercado Comum.
Ainda, o caráter nacional das representações presentes na CMC, na acepção de Geneyro
e Vazquez (2006), “impede a expressão das divergências internas de cada delegação,
assim como uma possível estratégia de construção de alianças ideológicas que
transcenda as fronteiras nacionais”5.
A decisão do Conselho Mercado Comum 49/04 apresentaria uma mudança
importante no quadro institucional de representação do Mercosul. Trata-se da proposta
para a constituição de um “Parlamento do Mercosul”, que, aprovada em dezembro de
2005 pelo CMC, afirma convencer-se de que
“(...) a instalação do Parlamento do MERCOSUL, com uma adequada representação
dos interesses dos cidadãos dos Estados Parte, Significara uma contribuição a
qualidade e equilíbrio institucional do MERCOSUL, criando um espaço comum que
reflita o pluralismo e as diversidades da região, e que contribua para a democracia, a
4
GENEYRO & VAZQUEZ, 2006, p. 12. Tradução dos autores.
5
GENEYRO & VAZQUEZ, 2006, p. 12-13. Tradução dos autores.
participação, a representatividade, a transparência e a legitimidade social no
desenvolvimento do processo de integração e de suas normas” 6.
O Protocolo estabelece também que, após um período de transição, a CPC seria
substituída pelo Parlamento, sendo este integrado por representantes eleitos por sufrágio
universal, direto e secreto, segundo a legislação interna de cada um dos Estados partes,
com um mandato de quatro anos. Entre os propósitos do Parlamento do Mercosul,
destaca-se, além da natural representação dos povos do bloco, a proposta de “garantir a
participação dos atores da sociedade civil no processo de integração”7.
Dentre suas numerosas competências, as principais são as seguintes:
“velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes; efectuar
pedidos de informes u opiniones por escrito a los Órganos decisorios y consultivos
del Mercosur sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración;
invitar a representantes de los órganos del Mercosur para informar y/o evaluar el
desarrollo del proceso de integración; organizar reuniones públicas, sobre cuestiones
vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad
civil y de los sectores productivos; recibir, examinar y canalizar hacia los Órganos
decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes; emitir
declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo
del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros Órganos del
Mercosur; con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes a la
entrada en vigor de las normas en los Estados Parte, elaborar dictámenes sobre los
proyectos de normas del Mercosur que requieran aprobación legislativa en uno o
varios Estados Parte; proponer proyectos de normas del Mercosur para su
consideración por el CMC; elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales,
orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes,
los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual
consideración; y desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos
nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del Mercosur, en
articular aquellos relacionados con la actividad legislativa. La aprobación del
Protocolo para la constitución del PM constituye un primer paso importante, una
condición sine qua non, para avanzar hacia la ampliación de la representación
política, la democratización y la legitimación del proceso de integración regional.” 8
6
MERCOSUL/CMC/DEC Nº 23/05. “Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul”.
7
MERCOSUL/CMC/DEC Nº 23/05. “Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul”, Art. 2, §3.
8
GENEYRO & VAZQUEZ, 2006, p. 14.
É inegável que a implantação do Parlamento do Mercosul tenha significado um
avanço na direção de um bloco mais representativo e democrático. Ainda que suas
atribuições sejam limitadas, houve uma ampliação do escopo e da capacidade de ação
em relação à CMC, o que permite um maior controle político por parte de seus membros
e um salto qualitativo no tipo de relação institucional do bloco. Entretanto, é possível
concordar com Geneyro e Vazquez (2006, p. 14), uma vez que “o Parlamento não
resolve por si só o importante déficit democrático que caracteriza o Mercosul”. Faz
necessária ainda a garantia que o Foro Consultivo Econômico e Social, enquanto
representante das organizações sociais dos países membros, seja capaz de emitir
resoluções obrigatórias nos assuntos que digam respeito à vida econômica e social dos
atores nele representados.
4. A representatividade e o problema do déficit democrático
Para avaliarmos a crucial questão do déficit democrático, cujas duas dimensões
são a representatividade tanto do Fórum quanto do Parlamento e o escopo de suas
atividades, em outras palavras, o seu poder real de influenciar o processo de integração
pelo controle que possam exercer sobre as ações dos agentes protagonistas na
construção do Mercosul.
Se, no plano econômico, o Mercosul pode ser caracterizado como um processo
de integração em que está em marcha uma interpenetração de cadeias produtivas com
potencial de unificar as economias em um sistema supranacional, o que é verificável
através do crescimento do comércio intrafirma, dos processos de fusões e aquisições de
empresas e do investimento externo “cruzado”, podemos dizer que esse processo pode ir
além do crescimento comercial e se desdobrar na unificação das estruturas produtivas
dos países participantes, formando um espaço econômico contínuo, um só mercado. O
ponto de chegada dessa trilha seguida até aqui seria a constituição de um sistema
econômico unificado em escala regional, através do qual a “construção interrompida”,
como chamou Furtado (1992) pudesse retomar seu caminho de desenvolvimento de um
capitalismo relativamente autônomo dentro de um novo sistema de fronteiras ampliadas,
auto-referenciado, capaz de se autoproduzir e competindo com os outros sistemas
assemelhados presentes na cena internacional.
A possibilidade da retomada de um desenvolvimento capitalista autônomo no
Cone Sul, no entanto, enfrenta dois obstáculos difíceis de transpor. O primeiro é o
legado da adoção do padrão de política econômica “fundamentalista” como chamou
Ferrer (1997). A expectativa de seus defensores era que a desregulamentação, a
liberalização e a desconstrução dos instrumentos de intervenção do Estado dariam lugar
a um regime de crescimento dirigido pelo investidor privado, notadamente
internacional, e regulado pelo mecanismo de mercado. Ora, essa opção não apenas
entravou o desenvolvimento de um capitalismo autônomo na região, como o fez
retroceder através da desconstrução de seus pressupostos, tanto institucionais, na forma
dos mecanismos de regulação, quanto estruturais, na forma da desmontagem de setores
e encadeamentos do tecido produtivo. Para que a integração possa avançar, o que
deveria estar em marcha seria exatamente o contrário, uma aceleração do
desenvolvimento institucional e dos encadeamentos da estrutura produtiva para
proporcionar, tanto ao regime de acumulação quanto ao modo de regulação (BOYER,
SAILLARD, 1995), sua transformação e deslocamento para o plano regional.
Sobre este tópico, um conjunto de indagações permanece em aberto e deve
responder pela capacidade dinâmica da ampliação da dimensão espacial do sistema e de
sua relação com a distribuição da renda e a absorção do progresso técnico. O potencial
de uma expansão horizontal da estrutura produtiva herdada do fordismo, da ocupação
dos vazios geoeconômicos e da perequação das assimetrias regionais são possibilidades
que o processo pode tornar reais. Igualmente, o deslocamento dos níveis de regulação
em adequação à nova dimensão espacial do sistema é também uma possibilidade
condicionada tanto pelo que já foi mudado nas formas institucionais pelas reformas
neoliberais, quanto pela própria construção institucional do bloco em direção à criação
dos requisitos para um modo de regulação estabelecido no plano regional.
O segundo obstáculo é uma causalidade externa ao Mercosul, o ambiente
internacional em que está operando e, dentro deste, os desígnios do ator hegemônico, os
Estados Unidos. A abordagem de Faria (2004) privilegiou uma perspectiva endógena,
fazendo apenas referência aos condicionantes externos do processo, o que deixou em
aberto um tratamento sistemático dos limites criados pelo regime internacional,
particularmente aqueles decorrentes da internacionalização financeira e da globalização
econômica (Chesnais, 2005). A mencionada retomada da hegemonia norte-americana
implicou uma nova atitude daquele país em relação a seus vizinhos continentais, na qual
a percepção da necessidade de consolidação de uma dominação econômica hemisférica
faz parte de uma estratégia extremamente agressiva de recuperação de sua liderança
mundial (Tavares, 1999, Fiori, 2004).
Em razão disso, o Mercosul, que fora tido como uma iniciativa de menor
importância e até visto com simpatia na medida em que possibilitava a ampliação dos
negócios de empresas estadunidenses (caso da indústria automotiva), passou a merecer
uma atenção distinta, ao ser visto como elemento catalisador para a formação de um
pólo de poder regional cuja afirmação poderia implicar a tomada de posições
eventualmente antagônicas aos interesses nacionais dos EUA. A materialização de uma
vaga “iniciativa para as Américas” na proposta concreta da ALCA, e com um
cronograma tão encurtado – lançada em 1994, deviria entrar em vigor em janeiro de
2005 – dá a dimensão dessa nova postura (Bahadian, 2004). A estratégia estadunidense
tinha em vista garantir um mercado ampliado como base para a disputa econômica e
comercial com a Europa e a Ásia.
Depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, entretanto, houve uma
mudança substancial de parte dos EUA. A agenda comercial foi relevada em razão da
centralidade adquirida pela questão da segurança. Além disso, a partir de 2003, com as
mudanças políticas ocorridas no Brasil e na Argentina, e também no Uruguai em 2005,
uma outra atitude na política externa do Mercosul foi inaugurada. Em lugar do
alinhamento quase automático às iniciativas dos EUA, a busca de afirmação dos
interesses nacionais e de fortalecimento do bloco. A essa nova situação, vieram se
somar mudanças políticas em outros países da região, como Venezuela e Bolívia. Toda
uma zona de atrito com os interesses da União Européia e dos EUA em torno das
negociações comerciais internacionais, que tem como centro a Rodada de Doha da
OMC, ganhou importância à luz dessa postura do Mercosul e seus aliados na cena
internacional, organizados no G-20 (Faria, 2007). Mais ainda, uma série de
contenciosos foi aberta a partir da iniciativa de acionar o mecanismo de solução de
controvérsias da OMC, a exemplo dos casos do algodão ou do aço. Tal cenário regional
teve como conseqüência uma mudança na estratégia dos EUA para o continente, que
buscou, de um lado isolar Brasil, Argentina e Venezuela e, de outro lado, avançar na
obtenção de acordos bilaterais com os demais países.
A mencionada mudança nas dimensões espaciais dos sistemas econômicos, na
forma de uma nova escala do regime de acumulação e do modo de regulação alcançada
pela formação dos blocos regionais requer não só a interpenetração das cadeias
produtivas, antes restritas aos espaços nacionais, como o deslocamento dos níveis de
regulação. Neste sentido, dois modelos estão em marcha, um dos quais é o de uma
integração assimétrica, a exemplo do NAFTA e da expansão da União Européia para o
leste, em que uma economia maior captura espaços em seu entorno para incorporá-los a
seus esquemas de reprodução e, ao mesmo tempo, transborda suas formas estruturais da
regulação e subsume as instituições dos parceiros dependentes. O segundo modelo é o
da Europa dos 15, inspiradora do Tratado de Assunção em muitos aspectos, que se
propôs o tratamento das assimetrias em favor dos países menores através de diversos
mecanismos de compensação, regras de transição e fórmulas de adesão diferenciadas.
Se o Mercosul vai seguir a letra do Tratado e adotar o segundo modelo ou se vai
persistir no rumo assimétrico assumido até o presente, o qual beneficia principalmente
os dois grandes, é algo que está por se definir e que tem como base para sua
compreensão a análise da evolução das relações internas do bloco e das mudanças na
configuração da ordem mundial, novos elementos surgidos neste novo século.
Essas possibilidades, entretanto, serão definidas pelas escolhas dos atores sociais
relevantes. A questão, então, passa a ser como os diferentes grupos sociais, classes e
frações de classes podem se constituir em tais atores relevantes. Essa questão será
respondida na luta política interna de cada nação, na projeção para a arena regional das
forças sociais atuantes nessa luta no sentido de alcançarem a constituição de um espaço
político regional. Definitivamente, os desdobramentos desse processo político estarão
condicionados e ao mesmo tempo serão condicionantes da evolução da estrutura
institucional do Mercosul.
A análise aqui esboçada do Parlamento e do Fórum Econômico e Social aponta
um conjunto de obstáculos, principalmente no que se refere à possibilidade de
intervenção das forças sociais vinculadas ao mundo do trabalho, sindicatos e
organizações de trabalhadores do campo e das cidades. Na medida em que, tanto sua
representação mais direta no Fórum, como sua representação delegativa no Parlamento,
têm hoje a limitação do caráter meramente consultivo desses órgãos. Em razão disso,
sua agenda deve ser a de uma ampliação do poder dessas instâncias de representação em
direção à possibilidade de iniciativas próprias e capacidade decisória vinculante sobre
os organismos executivos do Mercosul.
Um segundo aspecto diz respeito à representatividade dessas estruturas. No caso
do Parlamento, uma agenda já foi acordada entre os Estados partes que aponta para uma
definição futura sobre um critério de proporcionalidade para as bancadas nacionais no
legislativo do bloco, com eleição direta de seus membros. Indiscutivelmente, haverá um
difícil processo de negociação para a construção de um consenso nessa matéria, em
razão da maior de todas as assimetrias no Mercosul ser a demográfica. A
proporcionalidade entre a bancada que vai representar os 3 milhões de uruguaios e
aquela constituinte dos 190 milhões de brasileiros é um caso a desafiar a engenhosidade
da formulação política.
Já em relação do Fórum, cuja representatividade tem um caráter corporativo, seu
maior risco é o inerente a essa forma. A saber, a possibilidade de burocratização de seu
funcionamento ou da cooptação de seus membros. Ambos os riscos são dependentes da
realidade de seu caráter consultivo, a qual pode provocar o desinteresse das forças
sociais em incidir sobre seu funcionamento.
Por fim, um último tópico que afeta o conteúdo democrático da integração sulamericana é sua característica intergovernamental. Normalmente tido como um
problema a ser superado pela literatura, a exemplo de Werter Faria (2002), quem aponta
a natureza intergovernamental como mais adequada a processos de cooperação,
enquanto um formato institucional supra-estatal seria mais condizente com um processo
de integração, o tema merece ser aprofundado em suas múltiplas determinações.
A eficácia do modelo europeu supranacional em alcançar um aprofundamento
sem precedentes daquele processo integracionista é sempre referida no debate.
Entretanto, no que nos concerne aqui, a União Européia também é seguidamente
apontada como exemplo de déficit democrático. Embora conte com um parlamento
representativo, com a articulação de forças políticas no plano continental, até o presente
o que se construiu foi uma Europa do capital. Como a arquitetura institucional concentra
os poderes executivo e legislativo na Comissão Européia, num aparente paradoxo em
face da predominância do regime parlamentarista nos Estados membros da EU, um
espectro muito amplo da sociedade acaba por não ter acesso aos seus órgãos decisórios,
ficando essa possibilidade restrita aos bem articulados, bem informados e influentes
representantes do grande capital. O mundo do trabalho tem sua zona de influência
contida no espaço dos Estados nacionais e suas representações parlamentares.
Esse exemplo histórico sugere a hipótese de a alternativa intergovernamental
adotada pelo mercosul surgir como possibilidade de um arranjo, embora de
exeqüibilidade muito mais difícil na medida em que dependente de um processo
decisório bastante mais complexo, também mais democrático, na medida em que a
participação da sociedade possa se manifestar, para além do espaço político nacional,
onde o contraditório dos interesses sociais influencia as decisões legislativas e
executivas, também no plano das instituições regionais. Tais possibilidades dependem,
entretanto, da capacidade das forças sociais hoje menos influentes no Mercosul
alcançarem uma posição mais proeminente no sentido de se fazerem ouvir. Isso está
sujeito menos ao formato das instituições e mais à luta política.
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