acórdão - Ministério Público

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PAML
CÍVEL/2003
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. TRANSPORTE
COLETIVO
TURÍSTICO
E
ESCOLAR.
INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. CARÊNCIA DE
AÇÃO.
Preliminar
afastada.
INCONSTITUCIONALIDADE DO § 2º DO
ART. 22 DA LEI MUNICIPAL Nº 8.133/98.
Reputa-se inconstitucional o disposto no § 2º do
art. 22 da Lei Municipal nº 8.133/98 de Porto
Alegre, pois condicionar a liberação do veículo ao
pagamento de todas as quantias devidas pelo
infrator é um modo de violar direito fundamental
garantido pela Constituição Federal que
preconiza que ninguém será privado da liberdade
ou de seus bens sem o devido processo legal.
Ação procedente em parte.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
TRIBUNAL PLENO
N.º 70006185052
PORTO ALEGRE
SINDICATO DA EMPRESAS DE TRANSPORTE DE
PASSAGEIROS DO ESTADO DO RS
MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE
CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE
EXMO. SR.
ESTADO
DR.
PROCURADOR-GERAL
PROPONENTE
REQUERIDOS
DO
INTERESSADO
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos.
Acordam, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça deste
Estado, por unanimidade, em rejeitar a preliminar e, por maioria, em julgar
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procedente em parte a ação, declarando a inconstitucionalidade do § 2º do
artigo 22 da Lei Municipal nº 8.133/98, do Município de Porto Alegre.
Custas na forma da lei.
Participaram
Excelentíssimos
Senhores
do
julgamento,
Desembargadores
além
José
do
signatário,
Eugênio
os
Tedesco
(Presidente, com voto), Cacildo de Andrade Xavier, Alfredo Guilherme
Englert, Élvio Schuch Pinto, Antonio Carlos Netto Mangabeira, Osvaldo
Stefanello, Antonio Carlos Stangler Pereira, Aristides P. de Albuquerque Neto,
Ranolfo Vieira, Vladimir Giacomuzzi, Araken de Assis, Paulo Moacir Aguiar
Vieira, Vasco Della Giustina, Antonio Janyr Dall’ Agnol Junior, Luiz Ari
Azambuja Ramos, Leo Lima, Marcelo Bandeira Pereira, Marco Aurélio dos
Santos Caminha, Wellington Pacheco Barros, Marco Antonio R. de Oliveira,
Sylvio Batista Neto, Jaime Piterman e José Antonio Hirt Preiss.
Porto Alegre, 22 de setembro de 2003.
DES. PAULO AUGUSTO MONTE LOPES,
RELATOR.
RELATÓRIO
DES. PAULO AUGSUTO MONTE LOPES (RELATOR) – O SINDICATO DAS
EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL – SINFRERS ajuizou ação direta de inconstitucionalidade
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contra o MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE e a CÂMARA MUNICIPAL DE PORTO
ALEGRE, alegando que o Município, através de seus órgãos de fiscalização,
tem se utilizado de norma totalmente inconstitucional contra trabalhadores
de fretamento turístico ou escolar, retendo os veículos no depósito e
somente liberando-os sob a condição de pagamento compulsório de multa.
Sustenta irregularidade nesse proceder e objetiva a suspensão da vigência
do art. 22 da Lei Municipal nº 8.133/98, por incompatibilidade vertical com o
artigo 5º, incisos XV, XXII, XXIII, XXIV, XXX, LIII, LIV, LV, LVII e §1º da
Constituição Federal, combinado com o artigo 1º e 132 da Constituição
Estadual, que recepcionou os princípios fundamentais e os direitos
individuais, coletivos, sociais e políticos, reconhecidos na Carta Magna.
Requereu a concessão de tutela antecipada, sustentando que a demora da
decisão prejudicará centenas de trabalhadores.
A medida liminar restou indeferida (fl.70).
A Câmara Municipal de Porto Alegre manifestou-se argüindo a
carência de ação em face de pedido juridicamente impossível e, no mérito,
pelo julgamento de improcedência do pedido (fls. 81/93).
Citado o Procurador-Geral do Município, manifestou-se pela
improcedência do pedido, sustentando, em síntese, que nada há de irregular
no procedimento adotado pelo Município no que respeita ao transporte
coletivo na sua circunscrição, seja público ou prestado pelas empresas de
turismo e transportes escolares, exercitando seu poder de polícia conforme a
legislação pertinente (fls. 324/329).
Parecer do
Procurador-Geral
improcedência da ação (fls. 335/344).
É o relatório.
de
Justiça
no sentido
da
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VOTO
DES. PAULO AUGUSTO MONTE LOPES (RELATOR) – Preliminarmente,
quanto à alegada impossibilidade jurídica do pedido por terem sido indicadas
como paradigmas do controle normas da Constituição Federal, sem razão o
argüente, na medida em que, conforme assentado no parecer do ilustrado
Dr. Procurador-Geral de Justiça em exercício, “tratam-se – os direitos
fundamentais – de matéria cuja reprodução nas Constituições dos entes
federados periféricos é obrigatória. E, apesar de inexistir no sistema
brasileiro controle abstrato da constitucionalidade de atos normativos
municipais frente à Constituição Federal, já se firmou entendimento de
que, no caso de normas reproduzidas na Carta Estadual, cabível o pedido”
(fl. 336).
Quanto ao mérito, a ação tem por objeto a declaração de
inconstitucionalidade do art. 22 da Lei Municipal nº 8.133/98, que dispõe
sobre o sistema de transporte e circulação no Município de Porto Alegre,
adequando a legislação municipal à federal, em especial, ao Código de
Trânsito. Dispõe o referido artigo: A prestação de qualquer tipo de serviço
de transporte local em desacordo com o disposto nesta lei e demais normas
complementares, implicará a aplicação das seguintes sanções:
Imediata apreensão do(s) veículo(s);
Multa de 2000 (duas mil) UFMs (unidade financeira
municipal);
Ressarcimento das despesas decorrentes dos custos de
remoção e estadia dos veículos;
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§1º - Em caso de reincidência a multa prevista na alínea “b”
será aplicada em dobro e os custos previstos na alínea “c” serão
acrescidos de multa de igual valor.
§2º - Fica, desde já, o município autorizado a reter o(s)
veículo(s) até o pagamento de todas as quantias devidas pelo infrator.
Em verdade, em que pese tenha a requerente pretendido a
declaração de inconstitucionalidade da integralidade do art. 22, o pedido
deve restringir-se ao § 2º desse dispositivo de lei, na medida em que não é a
aplicação da multa correspondente à infração de trânsito ou sua retenção
que provoca a restrição do poder inerente ao veículo, mas sua indevida
retenção, privando seus titulares da atividade profissional.
No ponto, sem embargo do entendimento do d. ProcuradorGeral de Justiça em exercício, que, como sempre, analisou o tema posto em
causa focalizando todos os pontos invocados de forma fundamentada e
precisa, a Corte em 25.08.2003, no Incidente de Inconstitucionalidade nº
70006161483, relatado pelo Des. Antonio Janyr Dall’Agnol Junior, declarou a
inconstitucionalidade do § 2º do art. 22 da Lei Municipal nº 8.133/98,
resultando o aresto assim ementado:
“INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MUNICIPAL. PORTO ALEGRE. TRANSPORTE
IRREGULAR DE PASSAGEIROS. RETENÇÃO DE
VEÍCULO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE
DÉBITOS. ART. 22, §2º, DA LEI MUNICIPAL
Nº 8.133, de 12.01.98. Exibe-se inconstitucional
preceito que condicione a liberação de veículo ao
“pagamento de todas as quantias devidas pelo
infrator”, porque ignora o princípio do devido
processo legal, quer em sua face processual quanto
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ao seu aspecto substancial, inclusive no que diz com
indevida restrição de poder inerente ao domínio. A
inconstitucionalidade, no caso, decorre justamente
da desproporção (falta de razoabilidade do
preceito) entre a autorização legalmente concedida
ao ente público – reter o veículo – e o
comportamento exigido do cidadão – satisfazer
todos os créditos daquele. Incidente julgado
procedente”.
Portanto, ainda que possam ocorrer os sancionamentos
previstos, a retenção do veículo deve perdurar apenas pelo período
necessário para o procedimento de autuação ou para sanar eventual
irregularidade que o impeça de circular com segurança, implicando em
verdadeiro confisco o condicionamento de liberação ao atendimento de todas
as pendências como previsto no § 2º do aludido art. 22, da Lei Municipal de
Porto Alegre nº 8.133/98, por colidir com a garantia constitucional inserida
no art. 5º, LIV, da CF, que assegura a ninguém ser privado de seus bens
sem o devido processo legal.
Com efeito, tenho por presente a inconstitucionalidade do §
2º do art. 22 da Lei Municipal nº 8.133/98, julgando, em conseqüência,
procedente em parte o pedido.
DES.
ARAKEN
DE
ASSIS
-
Sr.
Presidente.
Parece-me
que
a
inconstitucionalidade resulta, à diferença de outras hipóteses, dentre as
quais avulta o art. 131, § 2º, do Código de Trânsito Brasileiro, do fato de
que há retenção do veículo e, portanto, violação do direito de propriedade,
da cláusula do devido processo legal e do princípio da razoabilidade,
conforme o precedente citado.
Assim, acompanho o eminente Relator.
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DES. OSVALDO STEFANELLO – Sr. Presidente, peço vênia para divergir.
Voto no sentido de denegar a ordem impetrada, porque não
vejo abuso de autoridade na apreensão do veículo e muito menos violação
ao direito de propriedade.
No tocante à preliminar, acompanho o eminente Relator.
Quanto ao mérito, tenho que o Ministério Público colocou a situação nos seus
devidos termos, sob os pontos de vista legal e constitucional, daí por que
agrego a meu voto os termos do parecer, assim escrito, no que importa:
“3. NO MÉRITO:
“Dispõe o art. 22 da Lei Municipal n.º 8.133/98 de Porto
Alegre:
‘A prestação de qualquer tipo de serviço de transporte
local em desacordo com o disposto nesta Lei e demais
normas complementares, implicará a aplicação das
seguintes sanções:
a) imediata apreensão do(s) veículo(s);
b)
multa
de
2000
(duas
mil)
UFM’S
(Unidades
Financeiras Municipais);
c) ressarcimento das despesas decorrentes dos custos
de remoção e de estadia dos veículos dos veículos;
§1º- Em caso de reincidência a multa prevista na alínea
‘b’ será aplicada em dobro e os custos previstos na alínea
‘c’ serão acrescidos de multa de igual valor.
§2º- Fica, desde já, o Município autorizado a reter o(s)
veículo(s) até o pagamento de todas as quantias devidas
pelo infrator.’
“Sustenta o proponente que o art. 22 da Lei Municipal n.º
8.133/98 de Porto Alegre seria inconstitucional por ofensa ao art.
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5º, VX, XXII, XXIII, XXIV, XXX, LIII, LIV, LV, LVII e § 1º, da CF c/c
arts. 1º e 132 da CE.
“Data vênia, parece que o dispositivo impugnado pode
subsistir, desde que interpretado com a Constituição.
“Quanto ao direito de propriedade, não pode ser
entendido, segundo Perez Luño, ‘en terminos abstractos e
interporales’
(em ‘Derechos Humanos, Estado de Derecho y
Constitución’, 6ª ed., Madrid, Editorial Tecnos, 1999, p. 406). E,
modernamente, a propriedade, em todas as Constituições
ocidentais, está condicionada à sua função social, não mais
existindo como direito ilimitado e pré-estatal.
“Desse modo, são inúmeras as limitações ou restrições
que podem ser impostas ao direito de propriedade pela legislação
infraconstitucional, desde que preservado o seu núcleo essencial.
Nesse sentido, há a retribuição em geral, a desapropriação, o
poder de polícia, as requisições, entre tantas outras.
“Constrições
a
bens
privados,
nessa
linha
de
argumentação, não seriam ofensivas à Constituição, se garantido
o direito de gozar e fruir da propriedade por seu titular. Em sendo
assim, condicionar a liberação de veículo apreendido ao
pagamento de quantias devidas pelo infrator em nada afetaria a
titularidade do direito de propriedade sobre tal bem, nem sua
disposição. Ora, satisfeita a obrigação legal, o titular voltaria a,
livremente, usar o veículo – e o poder de disposição poderia ser
exercido a qualquer tempo. Trata-se, em verdade, de política
legislativa, integralmente adequada ao Estado de Direito.
“Por essas mesmas razões, também não se vislumbra
qualquer ofensa ao direito de herança e à proibição de confisco,
os quais não se encontram – nem remotamente – afetados pela
disposição legal impugnada.
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“Por outro lado, no que toca ao direito de livre locomoção,
não é a eventual constrição a veículo automotor que constituirá
obstáculo ao exercício de tal direito fundamental. O proprietário,
mesmo sem poder usar de automóvel, não estará impedido de
valer-se de seu direito de ir e vir por outros meios.
“Sobre essas questões, a 3ª Câmara Cível do Tribunal de
Justiça Paulista, com pertinência, decidiu, em situação que pode
ser tida como referencial, que, ‘quando a lei federal impõe a
quitação das multas, como condição para expedição do novo
certificado de registro ou para licenciamento anual, não está
afetando a propriedade, mas disciplinando o trânsito do
mesmo pelas vias públicas. Por isso, o condicionamento de
tais atos ao prévio recolhimento das multas não restringe o
direito de propriedade, não tem caráter confiscatório e nem
impede o acesso à jurisdição’ (RT 780/231).
“Não se verifica, ainda, nenhuma violação à liberdade de
trabalho, a qual, por não ser absoluta, submete-se às limitações
legais, como expressamente determinado pelo inc. XIII do art. 5º
da CF. Quanto ao transporte coletivo, a Constituição confere aos
Municípios a competência legislativa regulamentar, conforme
disposto no art. 30, V. Aliás, é facilmente vislumbrável o caos
urbano que se instalaria se se pudesse prestar serviço de
transporte coletivo sem qualquer controle do Poder Público local.
“Já a proibição de imposição de penas cruéis, a garantia
da intranscendência das penas e o princípio da presunção de
inocência dizem respeito ao processo penal, sendo estranhas ao
deslinde do presente caso.
“Porém, no que toca à possível ofensa ao art. 5º, XXXV,
da Constituição, que inclui também as decorrências do respeito ao
devido processo penal, a questão apresenta-se mais delicada.
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“De fato, os demais direitos fundamentais indicados como
afetados na inicial não sofrem, ao que parece, qualquer limitação
irrazoável com o dispositivo impugnado. Aliás, o Código de
Trânsito Brasileiro também contém dispositivo prevendo sanção
similar- art. 262 e §§.
“Portanto, nada impede que o Poder Público se valha da
apreensão do veículo como sanção, mesmo que indiretamente
sirva como meio de racionalizar e agilizar a cobrança da multa e
demais cominações legais. Veja-se que a apreensão, em si,
também constitui penalidade por infração à legislação municipal
que regulamenta a prestação do serviço de transporte coletivo;
sanção essa adequada à natureza da infração, pois de nada
adiantaria a aplicação de multas se o proprietário pudesse
continuar a utilizar o seu veículo, prestando o serviço público
indevidamente. O escopo da apreensão do veículo, portanto, não
é apenas a arrecadação dos valores devidos pelo infrator, a
própria apreensão, conforme se verifica no do dispositivo
impugnado, constitui penalidade autônoma, necessária para coibir
a prática ilícita.
“Contudo, havendo discussão judicial acerca da sanção
decorrente de infração de trânsito, resta vedada a exigência de
seu pagamento como condição para a liberação do veículo, pois
isso significaria desrespeito ao art. 5º, XXXV, da Constituição.
“Igual entendimento pode ser adotado relativamente ao
disposto no art. 5º, LVI e LV, da Constituição, para a esfera
administrativa.
Ou
seja,
até
mesmo
eventual
discussão
administrativa sobre o cabimento da multa impede que a sanção
se torne obstáculo à liberação do veículo apreendido. Caso
contrário, ter-se-ia meio indireto de cobrança de crédito do Poder
Público, em ofensa à Constituição.
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“Aliás, o Superior Tribunal de Justiça já entendeu que a
interposição de recurso administrativo impede que o pagamento
da multa seja exigido como condição para renovação da licença
de veículo (Resp 249.078/MG, 2ª Turma, rel. Min. Franciulli Neto,
RSTJ 136/189). Nesse sentido, também vão as Súmulas n.º 70 e
n.º 323 do STF, indicadas na inicial.
“Ainda nessa linha de raciocínio, as
quantias devidas
referidas no art. 22 da Lei Municipal n.º 8.133/98 de Porto Alegre
dizem respeito, evidentemente, apenas àquelas decorrentes da
infração que gerou a apreensão do veículo. Não se poderia, por
exemplo, exigir o pagamento de tributos pendentes ou sanções
pecuniárias por infrações outras como condição para liberar o
veículo, pois a se estaria valendo de meio indireto de cobrança de
crédito do Poder Público, o que, como já se indicou, não é
admitido pela ordem jurídico-constitucional.
“Cumpre esclarecer, finalmente, que o contraditório
diferido não é incompatível com o sistema de garantias da
Constituição, haja vista a possibilidade até mesmo da prisão em
flagrante no âmbito penal, muito mais grave que a constrição a
bens móveis. Assim, a imediata apreensão do veículo não
configura medida inconstitucional, desde que entendida com as
limitações antes indicadas, de modo a compatibilizá-la com os
direitos fundamentais do art. 5º, XXXV, LIV e LV, da Constituição.
“Do que foi dito verifica-se que o dispositivo legal, em si,
não revela contrariedade à Constituição. Apenas há que se
restringir as hipóteses de sua aplicação, através de sua
interpretação conforme à Lei Maior, já que o juízo de nulidade da
lei há de ocorrer apenas ‘beyond all reasonale doubt’. Trata-se
de técnica de jurisdição constitucional, desenvolvida sobretudo na
Alemanha na segunda metade do século 20, mas já acolhida pelo
Supremo Tribunal Federal.
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“Pela interpretação conforme à Constituição, preserva-se
a integralidade do texto legal, mas condiciona-se a aplicação à
sua compatibilidade com a Constituição, através da irradiação das
regras e princípios nesta previstos. Não há redução do texto da
norma infraconstitucional.
“A inovação normativa compete ao Poder Legislativo, e
suas deliberações hão de ser respeitadas, desde que compatíveis
ou compatibilizáveis com a principiologia constitucional.
“Desse modo, pode-se entender que o disposto no art. 22
da Lei Municipal n.º 8.133/98 de Porto Alegre é constitucional,
desde que sua aplicação respeite os direitos fundamentais
garantidos no art. 5º, XXXV, LIV e LV, da CF. Ou seja, havendo
discussão judicial ou administrativa acerca da transação imposta,
a liberação do veículo não pode restar condicionada ao
pagamento da multa devida e das demais cominações legais.
Igualmente, ‘as quantias devidas’ constante do §2º do art. 22
impugnado diz respeito apenas àquelas decorrentes da mesma
infração que gerou a apreensão do veículo.
“4. Isto posto, manifesta-se o Ministério Público pela
improcedência da presente ADIn, desde que em sua aplicação ao
art. 22 da Lei Municipal n.º 8.133/98 de Porto Alegre seja
interpretado conforme à Constiuição, com respeito às garantias
previstas no art.5º, XXXV, LIV e LV, da Lei Maior” (fls. 339/345).
Devo acrescer apenas que o veículo que trafega devendo
multas - e aqui quando a norma fala em multas ou dívidas do veículo, por
evidente, trata-se de multas de trânsito - está trafegando de forma irregular.
Seria a mesma coisa que pegar um veículo sem faróis à noite, ou com os
pneus lisos, ou com a direção solta, verificar, examinar e a autoridade
policial não poder apreender o veículo. Ou seja, existem os elementos
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mecânicos que impedem a circulação do veículo, assim como há elementos
monetários, como a aplicação de multa. E, se existe aplicação de multa, é
porque existe irregularidade praticada pelo motorista, até prova em
contrário, porque a autoridade pública, enquanto no exercício de sua
atividade, merece fé pública.
Além
do
que
cabe,
sim,
à
administração
municipal
regulamentar, no âmbito do município, normas de fiscalização e controle de
tráfego, especialmente de transporte escolar. O próprio Código Nacional de
Trânsito o prevê, sendo que a fiscalização do transporte escolar tanto pode
ser preventiva quanto repressiva. Preventiva se o veículo está trafegando
mal por defeitos materiais, e repressiva se está trafegando mal por ter sido
multado em uma, duas ou mais vezes.
Há que ser ressaltado que o próprio Código de Trânsito, em
seu art. 256, IV, prevê, como uma das sanções ao motorista que trafega
irregularmente, a apreensão do veículo. E, pelo que sei, nunca se cogitou de
levantar a inconstitucionalidade dessa norma federal.
Realço mais: que a apreensão do veículo, por estar
trafegando
irregularmente,
em
momento
algum
fere
o
direito
de
propriedade. O direito de propriedade permanece íntegro em favor do
proprietário do veículo. Mas para poder usá-lo – que é outra coisa -, para
poder trafegar com o veículo, principalmente de transporte escolar, há a
exigência de que esteja regular sob todos os aspectos, jurídicos e legais.
Portanto, não vejo como se possa invocar o inc. LIV da Constituição, sob o
argumento de que o veículo só poderá ser apreendido depois de haver um
processo administrativo.
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DES. PAULO A. MONTE LOPES (RELATOR) – V. Exa. me concede um
aparte?
A discussão não é sobre a apreensão - a apreensão é
possível fazer, como também multar; é apenas quanto à liberação, que fica
condicionada, pelo § 2º, ao pagamento de todos os débitos que existam na
Fazenda Municipal acerca daquele veículo.
DES. OSVALDO STEFANELLO – Mas eu estou argumentando exatamente
nesse sentido.
Não é possível à autoridade liberar o veículo se ele está
circulando irregularmente. Não é possível, sob pena, inclusive, de
responsabilidade da autoridade policial. Essa é a verdade. E, se o veículo
deve multas, o proprietário que as pague e prove que o veículo trafega
regularmente e faça o Estado devolver as multas. Para tudo existe o caminho
legal e adequado, mas, se o veículo está sendo multado, ou tem multas
anteriores – e desimporta quantas são -, ele está trafegando irregularmente.
Assim como, aliás, a autoridade policial não é obrigada a licenciar , se estiver
com pendência de débitos decorrentes de infrações de trânsito.
Daí por que, com toda vênia e respeito, não vejo sequer
como a autoridade pode, em constatando problemas, liberar um veículo que
está trafegando, ou para que continue a transitar, mesmo que de maneira
irregular.
Não vislumbro nenhuma inconstitucionalidade na norma
contida no inc. XXII, letra a, da Lei Municipal nº 833, uma vez que, senão
literalmente, substancialmente, está a repetir a norma contida no art. 256,
IV, do Código Nacional de Trânsito, e não vejo violação ao inc. LIV do art. 5º
da Constituição, com a vênia dos votos em contrário.
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Estou,
conseqüentemente,
rejeitando
a
preliminar
e
denegando a ordem, eminentes Colegas.
DES. PAULO MOACIR AGUIAR VIEIRA – Inobstante o brilho do voto do
eminente Des. Stefanello, peço vênia para acompanhar o Des. Paulo Augusto
Monte Lopes.
DES. VASCO DELLA GIUSTINA - Eminentes Colegas, quando da
suscitação dessa problemática no julgamento anterior a que faz menção o
eminente Relator e da relatoria do eminente Des. Antonio J. Dall'Agnol
Junior, realmente me preocupei com a matéria, porque me parecia, na
ocasião, que já tínhamos julgado algo assemelhado em decisão anterior.
Efetivamente, estava mais ou menos definida a posição do
Colegiado, parece que faltava um voto, mas, no Incidente nº 70005081377,
este Augusto Plenário, há alguns meses, enfrentou matéria análoga à
presente. Pequenos detalhes talvez levem à conclusão do eminente Relator
ou à posição do eminente Des. Stefanello.
Naquela ocasião, o incidente relacionava-se com o art. 131,
§ 2º, do Código de Trânsito Brasileiro, que diz que o veículo somente será
considerado licenciado estando quitados os débitos relativos a tributos,
encargos e multas de trânsito e ambientais vinculados ao veículo,
independentemente de responsabilidade pelas infrações cometidas.
DES. ARAKEN DE ASSIS
- Eminente
Des. Vasco: naquela espécie, o
veículo não fica retido, respeitando a regra do Código de Trânsito à
circulação do veículo. É outro problema. O veículo não precisa circular, e,
portanto, de licenciamento.
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Como lembrou o Des. Ranolfo, alguém pode ter um veículo,
na sua casa, utilizando-o para morar, sem que ele saia do lugar. Assim, não
precisa de licenciamento.
DES. VASCO DELLA GIUSTINA – Não estou divergindo do Des. Araken,
apenas estou trazendo uma dúvida minha para o Plenário.
Na realidade, naquele processo do Código de Trânsito,
quando o incidente foi julgado improcedente,
entendeu o Plenário que
deveria emprestar interpretação conforme a Constituição, ou seja, naquele
caso, que, como disse o Desembargador em princípio seria diferente desse,
este Plenário julgou improcedente o incidente, emprestando interpretação
conforme a Constituição a esse art. 131, § 2º, para o fim de declarar que o
referido dispositivo legal é constitucional desde que sua aplicação respeite os
direitos fundamentais previstos no art. 5º, XXXV, XLIV e
XLV, da Carta
Federal, ou seja, ausente notificação prévia do devedor ou havendo
discussão judicial ou administrativa sobre sanção imposta, o licenciamento
do veículo não pode ser condicionado, portanto, ao pagamento da multa
respectiva.
Como disse o eminente Des. Araken, aqui parece que a
situação é um pouco diversa. A legislação municipal ora sub judice já estaria
retendo o veículo, aí estaria incidindo, realmente, em inconstitucionalidade.
Colocados esses problemas perante o Colegiado, eu estaria
por aderir a essa posição, mas entendo que merece preocupação a posição
do eminente Des. Stefanello, no sentido de que já enfrentamos matéria
análoga e entendemos que o Código de Trânsito não seria inconstitucional se
fosse aplicado no espírito da Constituição. Aquele dispositivo não fala
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efetivamente em retenção do veículo, que ocorreria no presente, daí então a
diferença e a decisão na linha do voto do Relator.
Encaminho
voto
na
linha
do
Relator
com
essas
considerações.
DES. ANTONIO J. DALL'AGNOL JUNIOR – Eminente Presidente, fui o
Relator do incidente referido pelo digno Relator desta ação e reafirmo-o,
aqui, em todos os seus termos.
Permito-me, apenas, fazer algumas considerações.
O que se vê aqui, lamentavelmente, e eu já dissera naquela
ocasião, é a dificuldade de compreensão do que seja o devido processo legal
substancial, porque é disso que se está a cuidar, embora, às vezes, fique-se
a fazer elucubrações que não digam respeito ao núcleo do problema, que é
justamente, num estado democrático de direito, reconhecer ao cidadão um
mínimo de liberdade para que se possa opor a um estado avassalador,
burocratizado e às vezes carrasco do cidadão.
O que ocorre é o que os americanos chamam de balance of
convenience rule, ou seja, a regra do equilíbrio conveniente, e isso é
exercício de poder, eminente Presidente, e cabe a nós, exatamente numa
espécie de ação como esta de inconstitucionalidade, exercer o poder que nos
foi conferido pela Constituição Federal e pela Constituição Estadual, que é o
de verificar profundamente a atividade não só do administrador - e isso tem
feito a seção de Direito Público um sem-número de vezes, eu tive
oportunidade de lembrar aqui os eminentes Colegas -, mas também a do
legislador.
Aqui não se trata absolutamente de entender que haja vício,
como equivocadamente disse o Des. Stefanello, no art. 22, a. O que está
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sendo objeto de exame é o art. 22, § 2º, como está muito bem realçado no
voto do eminente Relator. A circunstância eventual de uma legislação federal
conter regra semelhante ou mesmo igual não a faz isenta de vício. E tanto
não a faz que - também aqui um pequeno equívoco do Des. Stefanello – há,
sim, reação em nível federal.
O Conselho Federal da OAB entrou com uma ação direta de
inconstitucionalidade contra esses dispositivos do Código de Trânsito
Brasileiro, justamente esses que calcam sobre o cidadão, retirando-lhe um
mínimo de exercício de liberdade. O Conselho fez bem, porque esses são
momentos em que o cidadão sozinho tem de pagar mesmo a multa.
Retenção do veículo não atinge o direito de propriedade? Mas o núcleo desse
direito não é o uso? Data venia, acho que há um equívoco manifesto nessa
questão.
DES. OSVALDO STEFANELLO – Eminente Des. Dal’Agnol, antes do
encerramento do voto de V. Exa., faço apenas uma observação. V. Exa. citou
o Direito americano. No Direito americano, eles não apreendem o veículo
apenas, apreendem o veículo e o proprietário do veículo, que levam preso se
não pagar a multa.
DES. ANTONIO J. DALL'AGNOL JUNIOR – Eu não citei o Direto
americano, citei um princípio de Direito. Se eles fazem isso, fazem muito
mal, mereceriam de mim a mesma resposta que estou dando aqui.
O que eu quero é que o Estado permaneça nos limites da
sua atividade lícita. Houve a infração, muito bem, lavre o auto de infração,
devolva o veículo. O que é isso? Tanto é verdade que são duas coisas, e a lei
claramente fala. Ela fala, diferente, em apreensão, na letra a do art. 22, e
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em retenção no § 2º do art. 22, que são coisas bem diferentes. Apreender
para lavrar-se o auto de infração e nada mais. Vá cobrar como qualquer
cidadão!
A verdade, eminentes Colegas, é que aqui mais uma vez se
vê não só o administrador, mas o administrador confortado pela legislação.
Eu, naquela oportunidade, fiz um comentário e vou reafirmálo, não obstante o denodo do Ministério Público no sentido da utilização de
mecanismos para o entendimento da constitucionalidade da lei, mecanismos
que só nós pudemos utilizar, portanto o cidadão terá de vir a juízo para
buscar de nós a interpretação conforme a Constituição, porque não vai ser
do administrador que ele vai receber isso, do legislador muito menos. Eu
disse, naquela ocasião, que por isso o despropósito alçava o nível da
desrazão, porque se veria ampliado o despropósito à desproporção da
medida de retenção e se haveria de somar a exigência de recurso contínuo
ao Judiciário ao efeito de desencadear o processo de funcionamento de
algum mecanismo assim da interpretação conforme.
Há regras, e esta é uma que não merece sobreviver, que
deve ser abatida. Se a idéia era de cobrança apenas da multa, sobre cuja
constitucionalidade também tenho dúvida, que se colocasse, mas não, como
bem disse o Des. Monte Lopes, de todas as quantias.
Com a vênia do voto do eminente Des. Stefanello, que, a
bem da verdade, não participou do debate que tivemos, S. Exa. não se
encontrava no dia 25-08-03, estou reafirmando o que o Pleno, por
unanimidade,
fez
relativamente
a
essa
regra,
embora
apenas
incidentalmente, para decretar nos precisos termos do voto do Relator, Des.
Monte Lopes, isto é, relativamente ao art. 22, § 2º, a inconstitucionalidade
da regra.
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DES. LUIZ ARI AZAMBUJA RAMOS – Sr. Presidente, participei da votação
do incidente e também o acolhi.
Reitero aquele posicionamento, chamando a atenção, como
já foi
destacado, que não se está a discutir no caso a possibilidade da
retenção do veículo, tanto é que o caput do art. 22 permanece íntegro, e nas
suas alíneas subseqüentes, permitindo a apreensão, a incidência de multa e
o ressarcimento das despesas decorrentes, inclusive as conseqüências da
reincidência pela mesma infração. O que se está a vedar é o caráter
coercitivo dessa retenção, como meio de execução do pagamento dos
encargos devidos pela falta administrativa cometida pelo motorista infrator.
Com a liberação, também não se está autorizando a trafegabilidade com o
veículo, mas apenas não se permite a sua retenção - repito - como meio
coercitivo para exigir o pagamento da multa.
Com essas observações, estou acompanhando o eminente
Relator.
DES. LEO LIMA – Também estou acompanhando o eminente Relator.
DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA – Sr. Presidente, também participei
do precedente mencionado pelo eminente Relator e agora reafirmo o voto lá
lançado.
De acordo com o eminente Relator.
DES. MARCO AURÉLIO DOS SANTOS CAMINHA – Não participei do
julgamento do precedente, mas, rogando vênia ao eminente Des. Stefanello,
estou acompanhando o Relator.
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DES. WELLINGTON PACHECO BARROS – Eminente Presidente, tenho
manifestado, na 4ª Câmara, esse posicionamento não só com relação a esse
aspecto, mas com o outro. Por exemplo, acabei de receber uma multa da
EPTC por uso de celular na direção, só que eu não tenho celular, não uso
celular, mas, no entanto, já fui multado, ou seja, isso demonstra realmente a
situação em que nós estamos.
Parece-me que, quando a Constituição estabeleceu, acima de
qualquer outra estrutura, os direitos individuais, e esses direitos individuais,
pela primeira vez na história, são antecipados aos direitos do Estado, colocou
um norte ao administrador, porque, nas demais Constituições, os direitos
individuais eram pospostos. Pela primeira vez, os direitos individuais são
antepostos. Quer-me parecer que o Estado já tem benesses demais, e criarse, por meio de uma legislação municipal, uma maior benesse, a
possibilidade, como bem disse o Des. Luiz Ari, de coagir para receber, isso
não existe no nosso sistema jurídico.
Em decorrência disso, eminente Presidente, estou, com o
mesmo ímpeto do Des. Dall’Agnol, com a mesma incontingência no sentido
da manifestação dessa pretensão, no sentido de acompanhar o eminente
Relator, rogando vênia ao eminente Des. Stefanello.
DES. MARCO ANTÔNIO R. DE OLIVEIRA – Com o Relator.
DES. SYLVIO BAPTISTA NETO – Com o Relator.
DES. JAIME PITERMAN – Com o Relator.
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DES. JOSÉ ANTÔNIO HIRT PREISS – Eminente Presidente, assim como o
Des. Caminha, não participei da sessão em que foi discutido o incidente que
foi colocado agora em pauta pelo eminente Des. Dall’Agnol, mas eu ouvi
atentamente a manifestação do eminente Des. Stefanello e, se me permite
V. Exa., estou vendo duas situações diferenciadas – por favor, corrija-me se
eu estiver errado.
No exemplo dado pelo eminente Des. Stefanello, colocou-se
a nu problemas no veículo: falta de farol, pneu liso e direção solta. Isso quer
dizer com a trafegabilidade do bem. Um bem nessas condições não pode
trafegar, tem de ser recolhido incontinenti, principalmente se é transporte
escolar. Esse é o primeiro ponto.
O que se discute aqui são incidências de ônus sobre o
veículo, ônus pecuniários, multa e outros que tais. Um carro com multas,
com IPVA atrasado e outras licenças atrasadas ou não-deferidas pode
trafegar tranqüilamente, porque não dizem com as condições do veículo, e
sim com as condições legais para as quais aquele veículo foi destinado –
exemplo: transporte escolar. Penso eu que essas duas coisas foram
colocadas aqui. Estamos discutindo retenção de veículo para pagamento de
todos os ônus.
Então, nessa contingência, no momento em que se pede que
o veículo seja retido para que satisfaça uma pecúnia, impedindo que o
veículo trafegue na mão do proprietário, o Estado está extrapolando a sua
condição.
No entanto, eu ouvi da tribuna – por favor, se eu estiver
errado, corrijam-me – que, em inúmeros casos, que são do nosso
conhecimento, para se discutir em juízo, é preciso garantir o juízo com o
pagamento do valor. Então, só depois se discute. Ninguém está anuindo que,
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com o pagamento, se diz “eu errei e estou pagando a multa”. Não, eu estou
garantindo o juízo para depois discutir o valor da multa. A devolução depois,
mais tarde, é outra coisa, caso seja infeliz na ação judicial.
Posto isso, com a devida vênia do eminente Des. Stefanello,
eu adiro ao voto do eminente Des. Monte Lopes, com os adendos do Des.
Dall’Agnol.
DES. JOSÉ EUGÊNIO TEDESCO (PRESIDENTE) – Também peço vênia
ao eminente Des. Stefanello para acompanhar o eminente Relator, com as
achegas do Des. Dall’Agnol.
DES. CACILDO DE ANDRADE XAVIER – Sr. Presidente, também
acompanho o eminente Relator, com as brilhantes achegas dos Des. Araken
de Assis e Antonio Janyr Dall’Agnol Junior.
SR. PROCURADOR DO MUNICÍPIO – Uma questão de ordem. A questão
da irregularidade do veículo, por exemplo, um débito com licenciamento,
está intimamente relacionada com as condições do veículo, porque o
licenciamento para a funcionalidade vai aferir as condições. As condições
materiais de segurança são no licenciamento. Então, o débito pode ser do
licenciamento. Nessas condições, não vai haver nenhuma garantia de que ele
retorna com as condições de trafegabilidade.
DES. ALFREDO GUILHERME ENGLERT – Mas aí o problema é o
pagamento das multas, isso é outro detalhe.
Acompanho o Relator.
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DES. ÉLVIO SCHUCH PINTO – Sr. Presidente, é antiga a jurisprudência
brasileira, especialmente da Corte Suprema, também no STJ e neste
Tribunal, na seção de Direito Público, no sentido de coibir o uso de
instrumentos assemelhados de coerção, como a imposição de multa e
retenção de bens, para, ao fim e ao cabo, obter o pagamento de penas
pecuniárias ou tributo, entendidos devidos pela Administração.
Isso ocorre com o ICMS, no Estado, cujo regulamento - com
base na lei -, atribui ao Fisco o poder de apreensão de mercadorias em
trânsito com documentação irregular, sem o ICMS regularmente anotado,
destacado ou pago; e essas apreensões de mercadorias se estendem até a
apreensão do veículo transportador. Centenas ou milhares de mandados de
segurança têm sido deferidos neste Tribunal contra essa prática adotada
pela Fazenda, que a sustenta sempre com base na legalidade estrita e no
interesse público.
E tem-se sempre entendido que as apreensões nesses
casos e a conseqüente retenção, só se justificam até o momento em que
identificado o infrator, definida a infração e dimensionados o tributo e multa
aplicáveis. Daí, então, ficam sem sustentação a apreensão e retenção.
No caso presente, há uma referência - na alínea a do art. 22
- à imediata apreensão dos veículos. Ouviu-se aqui, durante a sustentação
dos votos dos eminentes Colegas e até em questão de ordem da tribuna,
que essa apreensão diria respeito tão-só a questões materiais, e não as
formais. Não vejo isso escrito na lei. O licenciamento de um veículo para
transporte escolar, ao que me parece, não passa apenas e tão-só pela
aferição de suas condições materiais ou de funcionamento.
Há questões
formais: não são liberáveis quaisquer veículos. Não se vai liberar uma
jamanta, um “cegonheiro” para transportar escolares. Sob tal enfoque, a
questão se prestaria a um exame casuístico da inconstitucionalidade do agir
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da Administração, caso a caso, em razão do fato que legitimou a apreensão,
e até da manutenção dessa apreensão, enquanto não afastadas suas causas.
Se o veículo está sem freio, sem condições de trafegar, que o proprietário vá
lá no DETRAN, ou no depósito do Município, e diligencie no conserto para
levantar a retenção.
De qualquer maneira, não me parece que possa haver
dúvida, como sustentou, com toda a lucidez, o eminente Des. Dall’Agnol,
com relação à inconstitucionalidade desse § 2º, que autoriza a retenção do
veículo, se em razão dele o proprietário estiver em dívida
para com
o
Município.
Como disse o Des. Dall’Agnol, nós temos de fiscalizar
também a legalidade do agir do legislador, não só do administrador. E este é
o momento para dizer não, ou sim, ao questionado § 2º. Não podemos
admitir que, por qualquer dívida - ainda que sejam daquelas 2.000 UFMS
aplicadas pelo fato que determinou a apreensão -, o Município se legitime
para reter o veículo, até o pagamento. Ele que formalize o auto de
apreensão e de notificação, instaure o procedimento administrativo em que
ensejada a defesa; e que jamais condicione ao pagamento dessa multa - que
pode ser mantida ou não, ou que pode ser revisada depois, ou até cassada
judicialmente -, a devolução do veículo. Isso realmente fere a liberdade do
cidadão; e excede os poderes do legislador, segundo o sistema posto na
Constituição de 1988, no nosso festejado Estado de Direito Democrático.
Com essas achegas, estou acompanhando inteiramente o
eminente Relator.
DES. ANTONIO CARLOS NETTO MANGABEIRA – Acompanho o
eminente Relator em seu voto.
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DES. ANTONIO CARLOS STANGLER PEREIRA – Eminentes Colegas, o
controle de tráfico de veículos é o que sustenta a lei impugnada no que
respeita à apreensão do veículo em débito com o pagamento de multa.
Trata-se de veículo trafegando irregularmente e reincidente
na infração das normas de trânsito.
Voto com o eminente Des. Stefanello.
DES. ARISTIDES P. DE ALBUQUERQUE NETO – Com o eminente
Relator.
DES. RANOLFO VIEIRA – Também estou votando com o eminente Relator,
pedindo vênia aos que entendem em sentido contrário.
DES. VLADIMIR GIACOMUZZI – Pedindo vênia, estou votando com o
eminente Relator.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 70006185052,
DE PORTO ALEGRE: “POR UNANIMIDADE, REJEITARAM A
PRELIMINAR E, POR MAIORIA, JULGARAM PROCEDENTE EM
PARTE A AÇÃO E DECLARARAM A INCONSTITUCIONALIDADE
DO § 2º DO ARTIGO 22 DA LEI MUNICIPAL Nº 8.133/98, DO
MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE”.
SBDS