Instrumentos Econômicos e Política Ambiental

Instrumentos Econômicos e Política
Ambiental
Ronaldo Seroa da Motta
Coordenador de Estudos de Regulação do IPEA
[email protected]
Política Pública e Instrumentos
• Instrumento = atingir um objetivo de política pública (PP).
• PP é uma ação governamental que intervém na esfera
econômica para atingir objetivos que os agentes
econômicos não conseguem obter atuando livremente.
• Ou seja, a PP tenta corrigir falhas de mercado e assim,
melhorar a eficiência econômica.
• Exemplos de objetivos de PP: eliminação da pobreza;
proteção da agricultura nacional; promoção à exportação;
qualidade ambiental
Tipos de Instrumento
Instrumento de controle (IC) e instrumento
econômico (IE)
• IC fixa parâmetros técnicos das atividades
econômicas
Exemplos: carteira de trabalho; conteúdo de
material nacional na produção; restrição à
importação; nível de emissão por fonte poluidora;
licenciamento ambiental.
• IE atua diretamente nos custos de produção e
consumo dos agentes econômicos
Exemplos: imposto de renda; salário-mínimo;
crédito agrícola; redução de tarifa aduaneira;
alíquota maior do ITR para área não produtiva;
taxa florestal.
IE não é uma multa
Resumo
• IEs são amplamente utilizados em diversas
políticas públicas em todos os países – não
são exclusivos da política ambiental!
• A natureza do IE está fortemente associada
ao objetivo de PP.
Resumo (cont.)
• Um IE deve ser avaliado em relação a outro
instrumento alternativo já em uso.
• O melhor instrumento é aquele que atinge o
objetivo de política na menor relação
custo/benefício social, isto é, com melhor
eficiência econômica menor impacto
distributivo
Tipologia dos IEs
Os IEs podem ser de dois tipos:
• Instrumento precificado
• Criação de mercado
IE Precificado
Caracteriza-se por:
• Alterar os preços dos bens e serviços da
economia.
• Incidir
numa
atividade
direta
ou
indiretamente relacionada com o objetivo da
política.
• Ser superavitário ou deficitário.
Classificação dos IEs
• IE superavitário: aumenta o preço de um bem ou
serviço (princípio do poluidor/usuário pagador) e,
portanto, não exige um aumento na carga fiscal dos
outros bens e serviços fora do escopo da política.
• IE deficitário: como um subsídio que financia a
redução do preço de um bem ou serviço, mas requer,
em contrapartida, um aumento na carga fiscal dos
outros bens e serviços fora do escopo da política
(princípio do contribuinte pagador).
Objetivos dos IEs
• Maximizar bem-estar social
• Financiar uma atividade social
• Induzir um comportamento social
Objetivo de Maximização de Bem-estar Social
Corrige um preço de mercado de um recurso
ambiental de tal forma que este preço passe a
representar o custo social total do uso do recurso.
Requisitos: conhecer estes custos e benefícios
sociais.
Objetivo Max. Bem-estar Social (cont.)
Exemplos ambientais: inexistentes na sua forma
pura por dificuldade de medir o dano ambiental de
forma total e não controversa
Este tipo de IE para corrigir uma externalidade
ambiental negativa é chamado de taxa pigoviana.
Objetivo de Financiamento
Corrige preço de mercado para financiar um nível
de receita para cobrir custos de provisão ou
investimentos em serviços de proteção ambiental.
A alteração no padrão de uso do recurso ambiental
cujo preço é corrigido não é o objetivo prioritário.
Requisito: conhecer as necessidades de
financiamento e como varia a receita em relação ao
preço corrigido (funções de demanda pelo recurso
ou as funções de custo de controle de poluição).
Objetivo de Financiamento (cont.)
Cobrança maior para usuários que reagem menos
aos aumentos de preço (menos elásticos) para que
a receita seja maximizada.
Critérios distributivos podem ser introduzidos.
Exemplos ambientais: é o mecanismo mais
adotado, mesmo na forma de cobrança pelo uso ou
pela poluição (taxa ambiental que financia o
IBAMA e as taxas florestais).
Objetivo de Indução
Corrige um preço de mercado de um bem ou
serviço para induzir uma mudança no
comportamento do agente econômico para um
padrão de uso mais eficiente do recurso.
A receita que é gerada não é o objetivo principal.
Requisitos: conhecer o comportamento em
relação ao preço corrigido tanto nas suas funções
de demanda como de custo de controle
Objetivo de indução(cont.)
A cobrança maior para aqueles que reagem mais a
preços (mais elásticos) para maximizar a redução
de uso.
Critérios distributivos podem ser introduzidos.
Exemplos ambientais: a nova contribuição
ambiental; a cobrança da água (?); ICMS verde.
Instrumento de Criação de Mercado
Aloca direitos de uso do recurso entre os usuários e
permite que estes transacionem entre si estes direitos.
As principais características são:
• Altera, via alocação e comercialização, os direitos de uso do
recurso ambiental.
• Alocação de direitos no agregado equivalente ao máximo de
uso desejado.
• Equivalente ao instrumento precificado de indução só que
ajusta por quantidade.
Instrumento de Criação de Mercado (cont.)
• Não requer conhecimento a priori da reação do agente ao
preço.
• Os direitos de uso poderiam ser alocados gratuitamente ou
por leilões
• O nível inicial de alocação de direitos é uma questão
distributiva.
Exemplos ambientais: mercado de sulfurados nos EUA;
mercado de carbono previstos no Protocolo de Kioto e
certificados de reserva legal proposto na reforma do
Código Florestal.
Requisitos para Criação de Mercados
• Segurança plena destes direitos
• Conhecer a paridade entre os direitos na qual as
trocas se realizarão.
• Existência de um número grande de agentes e
baixa concentração.
• Baixo custo de transação.
Tributação Ambiental
A legislação ambiental e suas normas:
(i) Normas de qualidade ambiental; e
(ii) Normas de emissão individual.
Tributo ambiental então seria aplicado:
1 - Quando a norma ambiental (i) o exigisse para e
para o meio afetado de acordo com a norma ; e
2- Sua incidência seria somente sobre os níveis de uso
ou de poluição permitidos por lei de acordo com a
norma (ii).
Recomendações
• IE não cria direitos de degradação; estes direitos já
existem na lei nos padrões de emissão, normas de
extração, licenciamento, etc.
• Custo do IE é repassado para o preço gera
incentivos a tecnologias limpas mais baratas e um
padrão de consumo com menor impacto
ambiental.
Recomendações (cont.)
• É o objetivo ambiental desejado, e não o IE, que
aumenta os custos, reduz a competitividade e afeta
os pobres.
• Todavia, a receita do IE, mesmo que residual,
pode ajudar a realizar políticas compensatórias
para atenuar estes efeitos.
• O custo de implementação do IE não é
necessariamente maior ou menor que o do IC, mas
pode ser diferente.
Recomendações (cont.)
• Um IE requer ação conjunta com órgãos de
fazenda e planejamento e uma base legal bem
definida, pois afeta preços e direitos de uso.
• Não há fórmula geral para definir um IE, cada
caso apresenta objetivos, capacidade institucional,
base legal e política diferentes.
• Os problemas que afetam os instrumentos de
controle podem também afetar os IEs.
Recomendações (cont.)
• A aplicação dos IEs deve ser entendida como uma
oportunidade de melhoria na eficiência da política
ambiental e deve ser implantada somente quando
esta melhoria for realmente identificada.
• Sua implementação deve ser sempre gradual para
criar a necessária capacidade institucional, política
e legal.
Formulando um IE
Identificação

objetivo da política ambiental: problema ambiental

causas, fontes e usuários do problema ambiental
 custos de controle dos usuários causadores do problema
ambiental
 custos e distribuição dos danos ambientais a serem evitados

instrumentos de comando e controle à disposição

instrumentos fiscais convencionais associados

experiência internacional
Análise

opções de instrumentos adequados ao problema

discriminar de acordo com grau de eficiência

restrições legais para cada opção

impactos econômicos e sociais de cada opção

percepção pública

restrições políticas
Desenvolvimento
• calcular o valor monetário
•
estimar impacto e redução do problema
•
definir documentos legais
•
abrir debate com parceiros e oponentes
•
definir estratégia de implementação
•
definir locus institucional e parcerias
•
trabalhar opinião pública
•
criar indicadores de acompanhamento e desempenho