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“Estimulando a demanda por reduções de emissões de
REDD+: A necessidade de uma intervenção estratégica
para 2015 - 2020”
Resumo: Informações preliminares do quinto relatório de avaliação do IPCC mostram
que o tempo para limitar o aquecimento global a 2°C neste século está se esgotando.
Ações globais de mitigação da mudança climática se tornam urgentes e um novo ciclo
de negociações se inicia na Convenção Climática da ONU (UNFCCC) em 2015. Este
novo ciclo de negociações se dará em um cenário onde atores chave na negociação,
como EUA e China, estão se inserindo em um novo contexto político relativo à
T
mudança climática. Dentro deste novo contexto existe uma possibilidade maior de se
constituir um regime global mandatório de redução emissões de gases de efeito estufa
R
AF
que entraria em vigor em 2020. Neste cenário, dois desafios se destacam no Brasil:
manter os decrescentes níveis de desmatamento na Amazônia e no Cerrado; e
direcionar setores estruturais da indústria nacional no rumo da economia de baixo
carbono. Em ambos os casos ações estratégicas são necessárias. O financiamento
das ações para redução do desmatamento no País pode ser conectado as reduções
de emissões em outros setores da economia através da implementação do MBRE –
Mercado Brasileiro de Redução de Emissões. Dependendo de como este mercado for
implementado, ele pode gerar incentivos para colocar o Brasil em uma posição
D
estratégica em um potencial regime mandatório global de redução de emissões em
2020.
O contexto Internacional
Informações preliminares do Quinto Relatório de Avaliação do IPCC (AR 5) mostram
que o tempo para reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) a um patamar
que limite o aquecimento global a 2°C neste século está se esgotando e a medida que
o tempo passa os custos de mitigação e adaptação aumentam. Apesar dos esforços
nacionais e internacionais na mitigação da mudança climática, as emissões de GEE
cresceram em média 2,2% por ano entre 2000 a 2010 (Figura 1).
1
+ 2,2%/ano
2000-2010
Emissões antrópicas de GEE - GtCO2eq/ano
+ 1,3%/ano
1970-2000
Gases
T
Gases fluorados
N2O
CH4
R
AF
CO2 de uso da
terra e florestas
CO2 de combustíveis
fósseis e processos
industriais
Figura 1: Total de emissões antrópicas de GEE anuais (GtCO2eq ano) por grupos de
gases entre 1970-2010
É cada vez mais urgente que todos os esforços sejam mobilizados para manter o
aquecimento global médio abaixo de 2°C neste século, evitando assim impactos
D
maiores e imprevisíveis à nossa sociedade. Para isso, os níveis globais de emissão
não poderiam ultrapassar a marca de 44 GtCO 2 eq anuais. Porém, se todos os
compromissos assumidos atualmente por governos de todo o mundo forem
integralmente cumpridos, até 2020 estaremos acima desta meta mundial em 8 a 12
GtCO 2 eq por ano 1.
Neste contexto os governos estão mais inclinados a avaliar a implementação de
tratados climáticos globais com metas mandatórias de redução de emissões de GEE.
O ano de 2015 é um marco importante neste processo, pois, na conferência das
partes 21 (COP 21) da convenção do clima da ONU (UNFCCC) em Paris, se consolida
o processo de construção de um novo acordo climático global que entrará em vigor a
partir de 2020.
1
Fonte: The Emissions Gap Report 2013 - United Nations Environment Programme (UNEP), November 2013
2
Além das evidências cientificas, o novo ciclo de negociações climáticas se desenvolve
em um novo cenário global onde alguns atores chave estão mudando suas posições
históricas relativas à agenda climática.
Mesmo os EUA, que até o momento foram um grande obstáculo para a
implementação de um grande tratado global de redução de emissões de GEE, está
mudando de posição. O Ato de Segurança Climática da América (ACSA), também
conhecido como projeto de lei Lieberman-Warner, de 2007, foi o primeiro passo no
reposicionamento político do Congresso dos EUA acerca das mudanças climáticas,
T
reconhecendo que o aquecimento global é influenciado pelo homem. Desde então,
principalmente pela redução de emissões no setor energia decorrentes da expansão
do uso do gás de xisto, as emissões de GEE americanas tem diminuído ano após ano.
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AF
Durante o primeiro trimestre de 2012, as emissões de dióxido de carbono (CO 2 ) dos
EUA resultantes do uso de energia foram as mais baixas dos últimos 20 anos 2. Além
da expansão do uso do gás de xisto, o aumento de fontes renováveis e a eficiência
energética contribuem para este cenário. O escritório de Projetos de Energia dos EUA
divulgou seu balanço para o primeiro trimestre de 2014 e revelou que 92% da nova
capacidade instalada no país são renováveis, provenientes das usinas solares e
eólicas.
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A China, outro ator importante para o clima mundial, também está adotando medidas
governamentais e promovendo novas fontes de energia limpas, em especial a solar e
a eólica, o que pode vir a reduzir o papel do carvão, hoje responsável por 65% da
matriz energética no país. A Alemanha, a maior economia da Europa, também faz
grande esforço para se desassociar da energia nuclear e dos combustíveis fósseis. O
governo estabeleceu a meta de tornar as energias renováveis 35% da sua matriz
energética até 2020. No Brasil, setores produtivos estruturais da economia (industrial,
energia e agricultura), aumentaram as emissões de carbono em 15% nos últimos 15
anos analisados, entre 1997 e 2012. No mesmo período, os EUA e a Europa
diminuíram em 11% suas emissões, e a Alemanha, 24%. A figura 2 mostra duas
tendências distintas, a redução de emissões de GEE pelos países desenvolvidos e o
aumento pelos países em desenvolvimento.
2
Fonte: U.S. Energy Information Administration – Agosto 2012
3
Variação
310
07- 12
China
+47%*
Brasil
1990 = 100
280
US
250
EU 28
220
Alemanha
190
+15%
160
130
100
70
-11%
-11%
-24%
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
T
Figura 2: Evolução da Variação de Emissão de GEE sem Mudança de Uso da Terra entre
1990 e 2012
R
AF
Em relação às florestas, a última conferencia das partes trouxe grandes avanços. O
acordo sobre REDD+ de 2013 na COP 19 em Varsóvia (Warsaw Framework for REDD
Plus) oficializou o mecanismo de REDD+ como instrumento de mitigação para as
mudanças climáticas. No Acordo de Varsóvia foram definidos os elementos relativos
aos vetores do desmatamento, níveis de referência, monitoramento, reporte,
verificação,
financiamento,
ações
de
mitigação
e
arranjos
institucionais
e
Salvaguardas. Estes elementos criam as condições institucionais para incluir os
esforços de redução de emissão por desmatamento dentro da Convenção do Clima
D
(UNFCCC). Assim, os países contam hoje com o aparato institucional necessário para
desenvolverem suas estratégias de REDD+ internamente, acompanhados por uma
entidade designada para averiguar resultados e, uma vez tendo alcançado as metas
de redução de desmatamento, poderem ser remunerados por isto.
Contexto brasileiro
O Brasil aumentou de 1,39 GtCO 2 eq, em 1990, para 1,48 GtCO 2 eq, em 2012 suas
emissões brutas de GEE, um aumento de 7% 3 (Figura 3). Até o final da década
passada as mudanças no uso do solo eram a principal fonte de emissão de GEE no
País, a redução do desmatamento e mudanças na economia mudaram este perfil e a
tendência no médio prazo e que esta relação se inverta.
3
Fonte: SEEG - Sistema de Estimativas de Emissões de Gases do Efeito Estufa, 2012
4
Figura 3: Emissões brasileiras de GEE de 1990 a 2012 (milhões de tCO 2 eq)
T
Durante a COP15, em Copenhagen, o país assumiu o compromisso nacional
voluntário de reduzir suas emissões de GEE até 2020 4 entre 36,1-38,9% em relação a
R
AF
1990 (Figura 4), através da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC). A
mesma PNMC estabeleceu planos setoriais com metas de redução de emissão de
GEE para os setores de energia, indústria, mineração, transporte e siderurgia. Além
dos planos do controle ao desmatamento já previstos, o PPCDAM e PPCERRADO. A
PNMC prevê dois instrumentos para fomento de ações de mitigação e adaptação:
Fundo Nacional sobre Mudança do Clima e o Mercado Brasileiro de Redução de
Emissões (MBRE), pelo qual os títulos de redução de emissões certificadas poderão
ser negociados em mercados futuros de commodities e cambiais, bem como nas
D
bolsas de valores.
Segundo as projeções sancionadas no Decreto 7.390/2010, as emissões totais do
País passariam de 2,19 GtCO 2 eq4 em 2005 para 3,24 MtCO 2 eq em 2020. O Setor
Mudança do Uso da Terra e Florestas será aquele com a maior contribuição, seguido
pelos setores Energia e Agropecuária. A contribuição dos Planos Setoriais já
consolidados, considerados no artigo 3 do Decreto 7.390/2010, para o alcance do
compromisso nacional voluntário de redução de emissões é estimada em cerca de
1,26 GtCO 2 eq. Quanto às reduções dos Planos Setoriais apresentados em 2012,
estima-se redução adicional de emissões em 2020 de 0,02 GtCO 2 eq.
4
As projeções de emissões 2020 foram sancionadas no Decreto 7.390/2010
5
O compromisso nacional voluntário deverá reduzir as emissões, segundo as
estimativas, em pelo menos 1,17 MtCO 2 eq em 2020, o que reduziria as emissões em
2020 a montante máximo de 2,07 GtCO 2 eq.
3,24
1,26
2,19
0,02
1,96
2,02
Max. 2,07
Projeções 2020*
Reduções Pl. Set.
2010
Reduções Pl. Set.
2012
Estimativa
Emissões 2020
Compromisso
Nacional 2020**
R
AF
Emissões 2005
T
Min. 1,98
Figura 4: Compromisso Nacional Voluntário de Redução de Emissões (GtCO 2 eq)
Ao contrário do setor de Mudança de Uso de Solo e Florestas, os demais setores
produtivos mostram crescimento das emissões desde 1990. Pelas metas de reduções
nos Planos Setoriais, o compromisso nacional para 2020 será alcançado, porém, com
dependência quase exclusiva das reduções provenientes de mudança de uso da terra.
D
Um objetivo central da PNMC é reduzir o desmatamento da Amazônia em 80% (Figura
5), um grande desafio frente à ampliação da infraestrutura na região e o recente
aumento de 28% do desmatamento em 2013.
6
T
R
AF
Figura 5: Meta de redução de 42% do desmatamento a cada cinco anos até 2020, de
acordo com as metas voluntárias assumidas pelo Brasil na COP-15 em Copenhagen
Nove estados da Amazônia Legal contam com Planos Estaduais de Prevenção e
Controle do Desmatamento (PPCDs), no contexto do Plano de Ação para Prevenção e
Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm). Paralelamente, o Brasil
vem desenvolvendo sua Estratégia Nacional de REDD+ (ENREDD), que pode
D
operacionalizar as reduções de emissões em Mudança do Uso do Solo e Florestas,
transformando-as em um importante ativo para o cumprimento de compromissos
dentro do contexto criado pelo acordo de Varsóvia. A ENREDD pode coordenar
políticas públicas de mudança do clima e florestas; mensurar, relatar e verificar
resultados em nível de bioma, cumprindo requisitos técnicos definidos no Acordo de
Varsóvia; e obter financiamento (captação de recursos para pagamentos por
resultados). O potencial estimado de captação para REDD+ pelo Brasil até 2020 é de
R$ 65 bilhões 5. Porém, menos de 5,8% do total dos resultados alcançados até agora
no bioma Amazônia foram captados para doadores internacionais, como Noruega e
Alemanha.
5
Considerando-se o bioma Amazônia, o nível de referência do Decreto nº 7.390/2010 e o valor de US$ 5/tonelada de
CO2e do Fundo Amazônia, multiplicados pelo potencial de mitigação de GEE de 5.927 Mt = USD 29,63 bilhões ou R$
65,2 bilhões (1 USD = R$ 2,20).
7
As reduções de emissões de GEE com a queda do desmatamento na Amazônia entre
2006 e 2012 6 superam qualquer outro esforço nacional de redução de emissões de
GEE no mundo. No entanto, o Brasil precisa de mais instrumentos para lidar com as
ameaças à conservação florestal e cumprir suas metas de redução de desmatamento.
Conectando o cenário internacional com o cenário nacional: Mecanismo
Interino de Financiamento para REDD+ a partir do Mercado Brasileiro de
Redução de Emissões (MBRE)
Avaliando o contexto nacional do Brasil pelo prisma do cenário Internacional é possível
•
T
identificar três grandes desafios para o Brasil na agenda climática:
a perspectiva de um tratado global de redução de emissões de GEE onde o
Brasil pode ter que assumir metas de redução mandatórias,
a manutenção da redução do desmatamento da Amazônia,
•
o direcionamento de setores estruturantes da economia rumo ao baixo
R
AF
•
carbono,
O desafio que se apresenta ao País neste novo contexto é manter a redução do
desmatamento ao mesmo passo em que induz setores estruturais da economia na
direção do baixo carbono. A combinação destes dois elementos pode constituir a base
D
para que o Brasil se posicione de maneira estratégica nas negociações de um
potencial acordo global de redução de emissões de GEE.
Para promover a conexão entre a redução do desmatamento e a “descarbonização” da
economia nacional, um instrumento, previsto na Politica Nacional de Mudanças
Climáticas, pode se tornar a peça chave, o MBRE.
Através da implementação do MBRE pode ser possível financiar ações para redução
do desmatamento na Amazônia, como o PPCDAM, e, ao mesmo tempo, incorporar a
discussão climática na agenda de outros setores estruturais da economia como
indústria, energia e transporte. Esta conexão pode ser feita através da implementação
voluntária dos planos setoriais já previstos na PNMC dentro de uma estrutura piloto de
mercado representada pelo MBRE.
6
Fonte: Fundo Amazônia
8
Neste contexto, no MBRE, os setores regulados pelos planos setoriais representam a
demanda por reduções certificadas de emissões florestais (REC), sendo a oferta
gerada pelas reduções certificadas pela Agência Nacional de REDD+ (ANR) ou a
entidade designada para este fim pelo governo federal como previsto no Acordo de
Varsóvia. Assim, para cumprir com as metas setoriais as empresas podem, além de
reduzir pelos seus próprios métodos suas emissões, acessar através de alocação por
parte da ANR, uma cota de REC. Nesta alocação voluntária, as REC´s continuam
sendo da ANR, mas, podem ser transferidas para empresas através de leilões anuais.
No entanto, existe um descasamento temporal entre a geração de oferta de reduções
T
florestais (até 2020) e a demanda do mercado neste período, uma vez que as metas
são voluntárias, assim o governo federal pode viabilizar esta conexão temporal através
D
R
AF
de mecanismos de incentivo e fomentar a implementação do MBRE.
Figura 6: Representação esquemática da operação do MBRE.
Os instrumentos utilizados pelo governo poderão compreender, por exemplo, a
isenção fiscal. Neste caso, deduções seriam concedidas a empresas que cumprissem
suas metas de redução utilizando uma parcela de REC adquiridas em leilão. O recurso
arrecadado com os leilões de REC´s, poderiam ser utilizados pela ANR para financiar
a implementação das ações relativas ao REDD+. A partir de 2020, com o possível
aumento da demanda pelo mercado, a ANR poderá leiloar as REC´s acumuladas no
período entre 2006 e 2020, que não foram leiloadas anteriormente.
9
Esta abordagem consiste em um investimento, em longo prazo, em ativos florestais
para o governo brasileiro, e, para os futuros setores regulados, custos baixos e
subsidiados para a adaptação à inexorável economia de baixo carbono e manutenção
da competitividade brasileira.
Se o Brasil mantiver suas metas de redução de desmatamento, entre 5,0 e 5,8
GtCO 2 eq poderão ser certificadas pela ANR até 2020. Estabelecendo-se o MBRE nos
moldes sugeridos neste documento, estima-se que os setores brasileiros regulados
poderão ser supridos com estas reduções até aproximadamente 2050, considerando
T
níveis de utilização de compensações em relação a redução própria (permissões)
similares a mercados externos, ou seja, em torno de 10%. Assim, o “estoque” de REC
R
AF
entre 5,0 e 5,8 GtCO 2 eq poderia ser utilizado conforme o gráfico abaixo:
6.000
5,8 GtCO2eq
Oferta Agr
Oferta: Estoque de
redução de
emissões florestais
5.000
Oferta Cons
Demanda
Milhões de tCO2eq
5,0 GtCO2eq
4.000
3.000
2.000
D
1.000
Demanda: 10% das reduções
setoriais brasileiras
-
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
Figura 7: Evolução do estoque de reduções florestais e volume demandado pelo MBRE
(milhões tCO 2 eq)
Estimando-se que o preço da REC seja em média de US$ 5/tonelada, cria-se um
volume de entre US$ 25 bilhões à US$ 29 bilhões a ser gerenciado pela ANR.
Uma vez captados os recursos pela ANR, a repartição pode ser feita de diversas
maneiras, como por exemplo, utilizando o conceito de estoque e fluxo para os
Estados. A divisão para os Estados não significa um “repasse” ou direito de uso para
os governos estaduais. Dada a competência dos Estados em gerir as áreas florestais,
entende-se como premissa que cada Estado deverá estabelecer uma regulamentação
específica que determina como se dará a gestão do REDD+ em nível estadual e como
10
serão repartidos seus potenciais benefícios entre todos os atores relevantes, como
populações tradicionais e indígenas, produtores rurais, prefeituras, moradores de
unidades de conservação, projetos privados, etc. Estados como o Acre, Mato Grosso e
Amazonas já possuem legislações sobre mudanças climáticas que viabilizam este
sistema. Outros, como o Amapá, estão desenvolvendo-a.
Esta divisão pode utilizar uma abordagem de 50% utilizando-se com critério o estoque
florestal do estado e 50% o fluxo de desmatamento histórico, se mostrando equilibrada
na alocação dos incentivos para cada região, levando em consideração a área, a
cobertura florestal e a taxa de desmatamento para o bioma Amazônia e identificada
T
pelo PRODES.
O conceito de estoque-fluxo 7 possibilita a alocação das reduções de emissões com
R
AF
base em dois parâmetros:
Fluxo: Contribuição de cada estado na redução do desmatamento (com base em sua
taxa histórica de desmatamento) em relação à redução do desmatamento verificado
em todo o bioma Amazônia.
Estoque: Quantidade de carbono estocado na área florestal dos Estados em relação à
D
área florestal total do bioma Amazônia.
Conclusão
É estrategicamente importante o desenvolvimento e implementação de um mecanismo
para o financiamento das reduções de emissões por REDD+ até 2020. Grande parte
das reduções de emissão de GEE previstas na Política Nacional de Mudança do Clima
é decorrente da redução do desmatamento, principalmente na Amazônia. Se o Brasil
cumprir as metas estabelecidas de redução de desmatamento, o potencial de REDD+
para os anos seguintes, a partir de 2020, é praticamente nulo. Este momento pode
coincidir com o estabelecimento internacional de tratados mandatórios de redução de
emissão de GEE, o que exigiria reduções de GEE decorrentes diretamente dos
7
IPAM. 2012. REDD no Brasil:um enfoque Amazônico. 3ª Ed.
11
setores produtivos da economia do País. Isso acarretaria em aumento de custos de
produção e perda de competitividade internacional.
Além disso, o futuro das baixas taxas de desmatamento estaria sob ameaça sem uma
fonte sólida de financiamento para ações de REDD+. Sem reciprocidade na geração
de demanda por reduções de emissões florestais, há excesso de oferta de curto prazo.
Este desequilíbrio do mercado pode deprimir os preços dos créditos de REDD+,
cortando o financiamento para iniciativas que não só conseguiram reduzir o
desmatamento, mas também estão entregando múltiplos benefícios sociais e
ambientais. Este seria um sinal preocupante para todos os países que estão iniciando
T
esforços para evitar o desmatamento.
Os riscos existentes na ausência deste mecanismo envolvem a inexistência de oferta
R
AF
de reduções de emissões a preços tão competitivos (US$ 5/tonelada corrigidos à
inflação frente aos 147 euros do setor de transporte, por exemplo), expondo os setores
regulados brasileiros a custos altos de adequação aos padrões ambientais que
deverão se instaurar no comércio internacional.
Assim, a utilização de reduções de emissões florestais brasileiras pelo futuro MBRE
pode contribuir para:
•
Posicionamento estratégico frente a um tratado global: manutenção do
D
“colchão” de reduções de emissões brasileiras;
•
Transição dos setores produtivos para uma economia de baixo carbono mais
paulatina e amena: preço médio da redução de emissão reduzido e prazo
alongado para declínio das reduções de emissões próprias garantindo a
manutenção da competitividade da economia brasileira em um contexto de
mudanças dos critérios de comércio internacional;
•
Manutenção na redução das taxas de desmatamento na Amazônia e no
Cerrado.
12