Ferramentas para desenvolver estruturas legais e institucionais

Ferramentas para desenvolver
estruturas legais e institucionais
para espécies exóticas invasoras
Ferramentas para desenvolver
estruturas legais e institucionais
para espécies exóticas invasoras
Clare Shine
Este material foi produzido com recursos doados pelo Banco Mundial através do Programa de Parcerias do Banco
da Holanda e foi administrado pela equipe do Banco Mundial. As informações, interpretações e conclusões
expressas neste documento não necessariamente representam as visões do Banco Mundial e suas organizações
afiliadas, ou do Governo da Holanda.
Publicado pelo:
Programa Global de Espécies Invasoras
Copyright:
© 2008 Global Invasive Species Programme
ISBN:
xxx
Citação:
Shine, C., 2008, A toolkit for developing legal and institutional frameworks for invasive alien
species. Global Invasive Species Programme, Nairobi.
Design:
Lucy Emerton
Produzido pelo:
Programa Global de Espécies Invasoras
Disponível em:
xxx
Sumário
Introdução às Ferramentas............................................................................................. 1
Porque estruturas legais fortes são tão importantes ...................................................................................................................... 3
As Ferramentas............................................................................................................................................................................. 3
Sobre o GISP................................................................................................................................................................................ 4
Reconhecimentos ......................................................................................................................................................................... 4
Módulo 1 o que tomadores de decisão precisam saber sobre espécies invasoras ........ 7
1A
1B
1C
1D
1E
1F
1G
1H
O que este módulo abrange............................................................................................................................................... 9
Compreendendo o que são espécies exóticas invasoras................................................................................................... 9
Compreendendo o processo de invasão.......................................................................................................................... 11
Compreendendo as rotas e causas para introduções de espécies................................................................................... 14
Compreendendo os impactos de espécies exóticas invasoras......................................................................................... 21
Previsão e ligação a outras pressões ambientais............................................................................................................. 25
Compilando informações básicas: recursos úteis............................................................................................................. 28
Leituras importantes para maiores informações............................................................................................................... 31
Módulo 2 estabelecendo bases para efetivas estruturas nacionais.............................. 33
2A
O que este módulo abrange............................................................................................................................................. 35
2B
Pontos importantes a abordar.......................................................................................................................................... 35
2C
Iniciando: identificando os comprometimentos internacionais de seu país ....................................................................... 39
2E
Integrando invasoras: a importância de coordenação institucional................................................................................... 44
2F
Decidindo qual tipo de estrutura política é necessária...................................................................................................... 45
2G
Decidindo qual tipo de legislação é mais viável................................................................................................................ 47
2H Dando atenção ao detalhe: objetivos, escopo e definições .................................................................................................... 50
2I
Princípios transversais que deveriam basear a legislação ............................................................................................... 53
2J
Referências ..................................................................................................................................................................... 55
Módulo 3 prevenindo invasões biológicas .................................................................... 57
3A
3B
3C
3D
3E
3F
3G
3H
O que este módulo abrange............................................................................................................................................. 59
Por que a prevenção é tão importante? ........................................................................................................................... 59
Onde as medidas de prevenção são aplicadas?.............................................................................................................. 60
Lidando com riscos e incertezas ...................................................................................................................................... 62
Regulamentação das introduções intencionais ................................................................................................................ 65
Controlando rotas para minimizar as introduções acidentais............................................................................................ 71
Educação e Conscientização pública............................................................................................................................... 74
Referências ..................................................................................................................................................................... 75
Módulo 4 respondendo a invasões biológicas ............................................................. 77
4A
4B
4C
4D
4E
4F
4G
4H
O que este módulo abrange............................................................................................................................................. 79
Contexto político para medidas de resposta .................................................................................................................... 79
Detecção precoce e resposta rápida................................................................................................................................ 79
Erradicação, controle e mitigação .................................................................................................................................... 83
Fortificando a base legal para as medidas de resposta.................................................................................................... 85
Trabalhando conflitos de interesse .................................................................................................................................. 87
Fornecendo incentivos para controle e restauração......................................................................................................... 88
Referências ..................................................................................................................................................................... 89
Módulo 5 obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e responsabilidade 91
5A
5B
5C
5D
5E
5F
5G
O que este módulo abrange............................................................................................................................................. 93
As coisas mais importantes primeiro: supervisão e monitoramento ................................................................................. 93
As limitações de fazer cumprir a lei.................................................................................................................................. 97
Responsabilidade e suas limitações .............................................................................................................................. 100
Promovendo a conformidade voluntária......................................................................................................................... 102
Desenhando instrumentos econômicos e financeiros para trabalhra com espécies invasoras ....................................... 103
Referências ................................................................................................................................................................... 105
Module 6 legal frameworks for cooperation beyond national borders ......................... 107
6A
6B
6C
6D
6E
6F
What this module covers..................................................................................................... Error! Bookmark not defined.
International mandate for transboundary cooperation on invasives ..................................... Error! Bookmark not defined.
Addressing invasive alien species through existing regional processes .............................. Error! Bookmark not defined.
Components of regional cooperation and collaboration....................................................... Error! Bookmark not defined.
Interface between national regulations and the international trade regime .......................... Error! Bookmark not defined.
References ......................................................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Key readings on legal issues relevant to invasives ..................................................... 121
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
Lista de caixas, figuras e tabelas
Quadros
Quadro 1: definições chave ............................................................................................................................................................. 10
Quadro 2: ajuda prática em terminologia ......................................................................................................................................... 11
Quadro 3: exemplos de introduções intencionais ............................................................................................................................. 18
Quadro 4: relação entre comércio internacional e introdução de espécies ....................................................................................... 20
Quadro 5: exemplos de impactos ecológicos ................................................................................................................................... 21
Quadro 6: exemplos de impactos econômicos ................................................................................................................................. 24
Quadro 7: exemplos de impactos relacionados à saúde .................................................................................................................. 24
Quadro 8: exemplos de espécies com impactos combinados .......................................................................................................... 25
Quadro 9: exemplos de base de dados de espécies exóticas invasoras .......................................................................................... 29
Quadro 10: lista dos principais investidores que deveriam estar envolvidos..................................................................................... 35
Quadro 11: desafios identificados nas Estratégias Européias para Espécies Exóticas Invasoras .................................................... 37
Quadro 12: TEMATEA: informação interativa em comprometimentos de tratados relevantes .......................................................... 40
Quadro 13: exemplos de legislação relevantes para o processo de revisão..................................................................................... 42
Quadro 14: abordagem de questões específicas através de um processo de revisão legal ............................................................. 44
Quadro 15: desenvolvimento legal e político no Brasil ..................................................................................................................... 49
Quadro 16: o estatus legal de códigos de conduta no Reino Unido ................................................................................................. 50
Quadro 17: exemplo de definições na legislação nacional ............................................................................................................... 53
Box 18: risk analysis for the intentional introduction of blue shrimp to Fiji......................................................................................... 64
Box 19: examples of regulatory controls on introductions................................................................................................................. 68
Box 20: example of regulatory controls on a packaging pathway ..................................................................................................... 72
Box 21: example of pre-entry treatment for a transport pathway ...................................................................................................... 73
Box 22: example of risk analysis to assess disease risk in an imported commodity.......................................................................... 73
Box 23: DNA Barcoding – a breakthrough for species detection? .................................................................................................... 74
Box 24: vigilance pays off ................................................................................................................................................................ 74
Quadro 1: A Iniciativa do 100o Meridiano ......................................................................................................................................... 81
Quadro 2: Desenvolvendo um nodo de informação centralizada para o registro de invasoras ......................................................... 81
Quadro 3: Designação de agências líderes para programas de controle ......................................................................................... 82
Quadro 4: Erradicação de Mytilopsis sallei em Darwin, Austrália ..................................................................................................... 82
Quadro 5: Exemplo de uma abordagem integrada para controle ..................................................................................................... 83
Quadro 6: Proteção inadvertida de espécies exóticas invasoras sob tratados.................................................................................. 86
Quadro 7: Exemplo de regulamentação obrigando o controle de invasoras por proprietários de terras............................................ 86
Quadro 8: Análise de decisão para avaliar estratégias alternativas de manejo para o controle de plantas invasoras na Austrália ... 87
Quadro 9: Resolução de conflitos através do controle de veados invasores .................................................................................... 88
Quadro 10: Programa Trabalhando pela Água (Working for Water), África do Sul ........................................................................... 89
Quadro 35: Poderes de inspeção ligados ao controle de importações ............................................................................................. 94
Quadro 36: Fazendo cumprir a lei de controle de invasoras na África do Sul................................................................................... 99
Quadro 37: A contribuição de lideranças para aumentar a conscientização sobre penalidades ....................................................... 99
Quadro 38: o Código de Conduta das Bahamas para o Governo................................................................................................... 102
Quadro 39: Uso de instrumentos econômicos e financeiros para tratar de invasões biológicas ..................................................... 104
Box 40: SADC and invasive alien species........................................................................................... Error! Bookmark not defined.
Box 41: examples of regional capacity-building initiatives ................................................................... Error! Bookmark not defined.
Figuras
Figura 1: gráfico mostrando as fases de invasão ao longo do tempo ............................................................................................... 14
Figura 2: rotas primárias e secundárias ........................................................................................................................................... 16
Figura 3: tipos de introduções de espécies exóticas ........................................................................................................................ 18
Figura 4: invasões, serviços do ecossistema e bem-estar humano.................................................................................................. 22
Figura 5: uma estrada rural se torna uma rota secundária para gramíneas invasoras no México..................................................... 27
Figura 6: passos para revisar e fortalecer estruturas políticas, legais e institucionais....................................................................... 39
Figura 7: qual legislação que aborde espécies exóticas invasoras precisa abranger ....................................................................... 47
Figure 8: summary of pre-border, border and post-border prevention tools ...................................................................................... 60
Figure 9: components of risk analysis .............................................................................................................................................. 64
Figure 10: example of management procedures for an intentional import (United Kingdom) ............................................................ 66
Figure 11: Australian quarantine practices ....................................................................................................................................... 74
Figura 12: Cartazes sobre quarentena para melhorar o cumprimento da lei .................................................................................... 97
Figura 13: Visão geral de instrumentos econômicos e financeiros ................................................................................................. 104
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
Tabelas
Tabela 1: algumas rotas para diferentes tipos de introdução ........................................................................................................... 17
Tabela 2: exemplos de causas econômicas diretas e indiretas de invasão ...................................................................................... 20
Table 3: questions for assessing legal and institutional frameworks................................................................................................. 43
Table 4: checklist of prevention elements ........................................................................................................................................ 59
Table 5: risk analysis of pathways as a basis for prioritising management measures....................................................................... 63
Table 6: checklist of basic components for a permit system............................................................................................................. 69
Table 7: overview of WTO Agreements .............................................................................................. Error! Bookmark not defined.
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
Crédito de Fotos
Capa
Lianes - exotic vines covering native vegetation in the Seychelles. © Geoffrey Howard.
Página de título da Introdução
Mexican poppy (Argemone Mexicana) infesting fields in Kenya. © Geoffrey Howard.
Página de título do Módulo 1
Pickerel weed (Pontederia cordata) - originates in southern USA, and invasive in wetlands in
parts of Africa. © Geoffrey Howard.
Página de título do Módulo 2
Invasive species introduced accidentally in shipping containers Rotterdam Netherlands.
© Jeff McNeely.
Página de título do Módulo 3
Harvest of Water Chestnut – an invasive aquatic plant in Nepal. © Giridhar Amatya.
Página de título do Módulo 4
Invasive bracken in Nyika National Park Malawi. © Nigel Dudley.
Página de título do Módulo 5
Wetland with Typha an invasive grass in Komadugu Yobe river basin North East Nigeria.
© Danièle Perrot-Maître.
Página de título do Módulo 6
equipe da Fundação das Nações Unidas controlando espécies invasoras na Ilha de Santa Cruz
em Galápagos. © Jim Thorsell.
Página de título das Leituras-Chave
Lantana camara, an invasive plant on Easter Island Chile. © Imène Meliane.
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
Introdução
às Ferramentas
Estrutura Legal e Institucional
para Espécies Exóticas Invasoras
Introdução
Porque estruturas legais fortes são tão importantes
Atividades humanas que resultam em introduções de espécies exóticas e, em alguns casos, invasões
biológicas são consideradas por sistemas legais de diversos angulos. Uma grande quantidade de leis
setoriais para agricultura, pesca, silvicultura, indústria, pesquisa, transporte, comércio, manejo ambiental
e conservação da natureza tratam de diferentes aspectos do assunto, muitas vezes de perspectivas
diferentes. As políticas e planos de seu país para desenvolvimento econômico, cooperação regional, uso
de água e solo e bem-estar social serão relevantes, juntamente com seu regime geral para impostos,
gastos públicos, organização administrativa, direito de propriedade e também bem-estar animal.
A nível internacional, a teia de organizações e instrumentos que lidam com algum aspecto de espécies
exóticas invasoras são igualmente extensivos. A questão afeta a relação de um país com seus vizinhos,
a região em geral e seus parceiros de comércio globais porque espécies invasoras podem desencadear
problemas ambientais, sociais ou econômicos através das fronteiras.
Na última década, juntamente com o aumento da consciência da escala do problema, houve grande
reconhecimento na comunidade internacional da necessidade de desenvolver estratégias saudáveis,
estruturas legais e planos de manejo para lidar com esta ameaça compartilhada.
Frequentemente, sistemas nacionais existentes não atuam efetivamente devido à forma fragmentada em
que questões sobre espécies exóticas invasoras são tratadas. Apesar de muitos países e algumas
regiões terem feito prgresso significativo no desenvolvimento de recursos básicos de informação, muito
mais precisa ser feito para equipar cada país com uma estrutura legal eficiente para lidar com o
problema de maneira sustentável e eficiente.
As Ferramentas
O material fornece um recurso prático preparado para questões específicas e desafios legais associados
à prevenção e controle de espécies exóticas invasoras. Contém exemplos e históricos para dar apoio e
informar políticas reais, planejamentos e manejo.
O objetivo principal deste material é fornecer um guia de fácil uso para fortalecer políticas nacionais,
estruturas legais e institucionais nesta área. Fornece um guia detalhado de como popularizar espécies
exóticas invasoras nos planejamentos e políticas e traçar novas ou incluir legislação para todos os
aspectos de prevenção e manejo. No entanto, nenhum plano é proposto. Países precisam encontrar a
melhor maneira adiante para suas próprias necessidades, dependendo de sua situação biológica, o
estatus da ciência de espécies invasoras e a forma em que o sistema legal nacional já opera.
O material foi produzido como recurso independente que pode ser utilizado em cursos de treinamentos
no país e região. Apesar da preocupação com a lei, reconhece que algumas das pessoas envolvidas no
fortalecimento das estruturas nacionais terão pouco ou nenhum conhecimento legal formal das leis e
outras terão pouca ou nenhuma compreensão sobre a biologia das invasões. O material, então, evita o
uso de jargões legais ou técnicos e tenta explicar conceitos-chave e abordagens legais de forma clara e
acessível.
O público principal para este material certamente deve incluir:
•
Governos buscando desenvolver políticas para espécies exóticas invasoras e fortalecer a
legislação aplicável;
•
Legisladores nacionais encarregados de revisar e formular tal legislação;
•
Legisladores, ministérios, tomadores de decisão e outros que precisem compreender e negociar tal
legislação uma vez que tenha sido delineada; e
•
(principalmente) agências e oficiais implementadores que aplicam a legislação.
O material emprega uma abordagem modular, e trabalha através de uma série de passos interativos que
podem ser seguidos a fim de identificar, compreender, tratar e manejar os aspectos legais de espécies
invasoras.
Módulo 1 oferece aos tomadores de decisão uma visão geral sobre o que são espécies exóticas
invasoras e porque elas são importantes por razões econômicas bem como ambientais. Descreve como
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
3
Introdução
a comunidade internacional aborda a questão e quais as implicações para os governos nacionais,
especificamente referente à coleção de informação básica.
Módulo 2 olha para o esboço geral de sua estrutura legal e institucional, indicando a necessidade de
popularizar espécies exóticas invasoras por todos os setores interessados e guiando-o pelo processo de
conduzir uma revisão legal e escolher entre as diferentes opções para o formato de políticas nacionais,
coordenando arranjos e leis. Os próximos dois módulos lidam com requerimentos legais concretos para
implementar prevenção (Módulo 3) e respondendo a invasões biológicas (Módulo 4).
Módulo 5 tem enfoque em atingir os objetivos, em termos de vigilância efetiva, mecanismos de aplicação
e conformidade. Identifica as limitações das abordagens convencionais para responsabilidade nesta área
e fornece uma visão geral da forma como instrumentos econômicos e financeiros podem ser usados
para combater invasões biológicas.
Por último, Módulo 6 combina os diferentes componentes de cooperação regional e internacional, e
fornece guia específico na interface entre as regulamentações nacionais e o regime de comércio
internacional. O material também contém uma lista de leituras importantes sobre política e aspectos
legais de espécies exóticas invasoras.
Sobre o GISP
O material foi produzido sob patrocínio do Programa Global de Espécies Invasoras (GISP). O GISP foi
fundado em 1997 como um programa de parcerias pequeno e principalmente voluntário, formado por
três organizações internacionais: A União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN), CAB
Internacional (CABI), e o Comitê Científico para Problemas Ambientais (SCOPE). No início de 2005,
GISP foi constituído como uma entidade legal com os Membros Formadores IUCN, CAB Internacional,
The Nature Conservancy (TNC), e o Instituto Nacional Sul-Africano de Biodiversidade (SANBI). GISP é
sediado em Nairobi, Quênia na CABI África.
A missão do GISP é de conservar a biodiversidade e sustentar o meio de vida humano minimizando a
dispersão e impactos de espécies exóticas invasoras. A fim disso, o GISP busca:
•
melhorar a base científica para tomada de decisões sobre espécies invasoras
•
desenvolver capacidade de empregar sistemas de detecção precoce e manejo e resposta rápida
•
aumentar a habilidade de manejar espécies invasoras
•
reduzir os impactos econômicos de espécies invasoras e métodos de controle
•
desenvolver métodos melhores de análise de risco, e
•
fortalecer acordos internacionais.
Além disso, o GISP busca:
•
desenvolver educação pública sobre espécies invasoras
•
melhorar o conhecimento sobre a ecologia de espécies invasoras
•
examinar a estrutura legal e institucional para controlar espécies invasoras
•
desenvolver novos códigos de conduta para a movimentação de espécies, e
planejar novas ferramentas para quantificar o impacto de espécies invasoras.
Reconhecimentos
Este material foi produzido com recursos doados pelo Banco Mundial através de seu Programa de
Parcerias do Banco da Holanda e foi administrado pela equipe do Banco Mundial.
O material se constrói no extenso trabalho preparatório de Tomme Rosanne Young cuja contribuição é
reconhecida com gratidão. Agradecimentos também a Ignacio March, Sílvia Ziller, Stas Burgiel e Cristina
Fiol da The Nature Conservancy por localizar informação relevante e à Lucy Emerton e Geoffrey Howard
da IUCN, Sarah Simons do GISP e Sachiko Morita, Charles di Leva e Kathy McKinnon do Banco Mundial
pela assistência e apoio que eles forneceram durante o projeto. As informações, interpretações, e
conclusões expressas neste documento não necessariamente representam as visões do Banco Mundial
4
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
Introdução
e organizações afiliadas ou ao Governo da Holanda.
Estrutura Legal e Institucional para Espécies Exóticas Invasoras
5
Módulo 1
o que tomadores de
decisão precisam
saber sobre espécies
invasoras
Estrutura Legal e Institucional
para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
1A O que este módulo abrange
Este módulo explica o que significa “espécies exóticas invasoras” e porque elas são uma questão
transsetorial tão importante por razões sociais, econômicas e ambientais.
Fornece informações científicas quanto ao processo, rotas e causas de invasão biológica e inclue uma
introdução aos termos técnicos, mas não espera que o leitor seja biólogo. Características típicas de
espécies exóticas invasoras e ambientes invadidos são explicadas, juntamente com as tendências
globais que contribuem para o problema. O objetivo é familiarizar pessoas envolvidas com o
desenvolvimento e implementação de estruturas legais com os conceitos básicos que os abilitam a
trabalhar com cientistas e especialistas técnicos para esta razão.
Ao final deste módulo, o leitor deverá ter compreendido sobre:
•
•
a atual situação de espécies invasoras nacionalmente, regionalmente e globalmente;
os impactos para o desenvolvimento humano, sustento, saúde e bem-estar, bem como para a
biodiversidade da qual tantos dependem;
•
como a comunidade internacional e o sistema legal internacional tem respondido a este problema
internacional;
•
a necessidade para informações científicas básicas para servir de base às estruturas legais e
institucionais efetivas.
1B Compreendendo o que são espécies exóticas invasoras
O que significa “espécie exótica invasora” e porque devemos nos preocupar?
A movimentação de espécies para além de seu alcance natural não é nada novo. Por mais de milênios,
elas têm se dispersado pelo mundo por processos naturais como correntes oceânicas, ventos,
movimentos da Terra e deslocamento continental. Mas havia limites para sua dispersão. Esses incluem
sua própria habilidade de dispersão (pequenos mamíferos terrestres não conseguem viajar muito longe,
ao contrário de muitas aves), barreiras geológicas naturais (rios, montanhas e oceanos) e fatores
ambientais (temperatura, altitude, doenças, predadores). As mudanças resultantes para a fauna, flora e
ecossistemas globais eram, assim, graduais.
Uma vez que as pessoas passaram a se movimentar ao redor do mundo, elas auxiliaram o processo de
dispersão de espécies carregando organismos ou seus propágulos (ex. Sementes, raízes, ovos ou
larvas) para novos lugares, normalmente além das barreiras naturais. Durante os últimos dois séculos, a
frequência de introdução de espécies aumentou a medida que meios de transporte se tornaram mais
sofisticados e eficientes e países encorajavam exploração, colonização e comércio global.
Em décadas recentes, oportunidades para a movimentação de espécies aumentou dramaticamente junto
com a expansão do comércio, transporte e viagens associados à globalização (Perrings et al 2005a). Isto
tem transformado a forma em que a economia mundial opera. Produtos de exportação são agora
rapidamente transportados para praticamente qualquer lugar no mundo em quantidades inimagináveis
há um século atrás. O valor de produtos exportados pelo mundo inteiro cresceu de US$192 bilhões em
1965 para $6.2 trilhões em 2000 e a indústria cargueria global irá mais que dobrar até do ano de 2020.
Além disso, com o advento da internet, até indivíduos podem facilmente solicitar praticamente qualquer
coisa do outro lado do mundo.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
9
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Muitas destas introduções eram intencionais, para agricultura, silvicultura e outras razões sócioeconômicas, e muitas espécies introduzidas tornaram-se e ainda são fundamentais para os sistemas
biológicos de produção. O que nos preocupa aqui é a minoria das espécies que conseguem proliferar e
dispersar, pertubando o equilíbrio de comunidades de plantas e animais neste novo ambiente, e muitas
vezes prejudicando os interesses humanos. É agora bem compreendido que a dispersão de espécies e
invasão de espécies têm impactos tanto negativos quanto positivos tanto para o desenvolvimento
humano e do mundo natural de animais, plantas e microorganismos. Invasões biológicas têm mostrado
um crescimento dramático na frequência, extensão e danos durante o último meio-século.
As rotas e os impactos de invasões biológicas discutidos em 1D e 1E abaixo. Por agora, é suficiente
dizer que o custo identificado de invasões biológicas para a economia global está nos trilhões de dólares
e que espécies exóticas invasoras são reconhecidas como uma das maiores ameaças a biodiversidade
global.
Termos-chave associados com espécies exóticas invasoras
Espécies exóticas invasoras afetam muitos setores e são consideradas em muitos diferentes fóruns
legais e técnicos (ver 2C) em que uma terminologia diferente se desenvolveu. Isto significa que não há,
atualmente, um glossário de termos compreensivo amplamente aceito: ao invés disso, temos uso
amplamente distribuído de termos aparentemente intercambiáveis mas muitas vezes ambíguos e
confusos, que podem prejudicar a compreensão. Os mesmos termos podem ser utilizados
diferentemente em setores diferentes e/ou que diferentes setores podem utilizar termos diferentes para
os mesmos conceitos. Este é um problema em praticamente todos os sistemas legais (ver 2H).
Esta seção fornece definições simples para dois termos-chave (ver Quadro 1), enquanto reconhece que
há outros, mais detalhados e mais complexos, que também podem ser aplicados. Também destaca
fontes de ambiguidade e sobreposição com sinônimos e termos similares.
De Emerton e Howard 2008
Quadro 1: definições chave
Espécie exótica
Uma espécie que tenha sido introduzida em um local (ou área, ou região) no qual não ocorre
normalmente
Espécie exótica invasora
(EEI)
Uma espécie exótica que causa (ou tem o potencial de causar) danos ao meio ambiente,
economias e/ou à saúde humana. Esta definição pode também ser usada para “espécie invasora”
(EI) quando o adjetivo exótica já é assumido.
Espécie exótica
O ponto biológico chave é que o organismo em questão chega de outro local e não é parte da flora ou
fauna do ecossistema recipiente. Em documentos legais ou técnicos, termos usados para transmitir esta
“estrangeiridade” incluem sinônimos mais precisos como espécies não-nativas ou não indígenas e
dependendo no setor, introduzidas, exóticas, ferais, estrangeiras, ornamentais ou espécies daninhas.
10
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
Uma definição expandida é proposta nos Princípios Guias adotados na Convenção de Diversidade
Biológica (CDB) que define espécie exótica como uma ‘espécie, sub-espécie ou táxon menor, introduzida
fora de sua distribuição natural passada ou presente, incluindo qualquer parte, gametas, sementes, ovos
ou propágulos desta espécie que possam sobreviver e subsquentemente reproduzir’ (CDB Princípios
Guias, 2002).
Espécies exóticas invasoras
O ponto biológico chave é que o organismo tenha estabelecido e dispersado, ou tem o potencial para tal,
e causa ou pode causar danos aos interesses humanos e aos sistemas naturais. É o capacidade de
invasão de uma espécie que causa problemas, não o fato dela ser exótica. Espécies exóticas que não se
tornam invasoras podem não ser uma séria ameaça, porém, elas devem ser monitoradas caso comecem
a dispersar.
Como a maioria das espécies invasoras são exóticas, este termo ‘espécie exótica invasora’ é
amplamente usado, apesar de que o termo mais sucinto ‘espécie invasora’ seja algumas vezes preferido.
Há muitas versões da definição. A Convenção de Diversidade Biológica estipula que ‘cada Parte
Contratada deve, na medida do possível e quando apropriado, previnir a introdução, controlar ou
erradicar aquelas espécies exóticas que ameacem ecossistemas, hábitats ou espécies’ (Artigo 8 (h)).
Uma definição mais sucinta de ‘espécie exótica invasora’ proposta pelos Princípios Guias da CDB é ‘uma
espécie cuja introdução e/ou dispersão ameace a diversidade biológica’. IUCN – A União Mundial de
Conservação define uma espécie exótica invasora como uma espécie exótica que se torna estabelecida
em ecossistemas ou hábitats naturais ou semi-naturais, é um agente de mudança, e ameaça a
diversidade biológica nativa (IUCN 2000).
Estas definições não se referem explicitamente aos impactos sócio-econômicos e culturais de espécies
exóticas invasoras, mas são claramente abrangente o suficiente para incluir estes danos. Definições
adotadas em estruturas legais nacionais devem preferencialmente ser mais específicas (ver 2H).
Outros termos comumente usados em instrumentos legais e técnicos para espécies que geram danos
incluem espécies nocivas, espécies perturbantes, pragas e ervas daninhas. Estes são termos
comumente usados para organismos que tem impactos adversos no primeiro setor de economia (ex.
Agricultura, silvicultura ou pesca) ou que afetam seres humanos de alguma forma. No entanto, elas não
são necessariamente exóticas.
Algumas espécies nativas também podem se tornar invasoras, sob condições ambientais alteradas. Por
exemplo, a taboa (Typha sp.) tornou-se invasora em muitos corpos d’água na África como resultado de
aumento de nutrientes (eutrofização), alterações no regime hídrico e mudanças causadas por plantas
aquáticas exóticas invasoras como o aguapé (Eichhornia crassipes) e salvinia (Salvinia molesta).
Quadro 2: ajuda prática em terminologia
Uma ferramenta prática compreensiva para ajudar leitores a entender como diferentes termos são usados está disponível
através da base de dados de Conceitos, Termos e Contexto de Espécies Exóticas Invasoras (IAS – CTC), desenvolvida pela
CAB Internacional (http://www.cabi.org/ias). A base de bados mostra como termos específicos associados com espécie ‘exótica’
e/ou ‘invasora’ são definidos em contextos específicos, com referência científica, política, legal e de outra literatura. Termos e
suas definições, juntamente com seus sinônimos ou sinônimos aproximados e notas contextuais, foram extraídos de uma
variedade de documentos importantes e/ou representativos, incluindo definições de acordos, convenções e padrões das
seguintes organizações internacionais: Secretaria da Convenção de Diversidade Biológica, Secretaria da Convenção
Internacional de Proteção à Flora; IUCN – União Mundial de Conservação; Organização Mundial da Saúde Animal; e a
Organização Mundial de Comércio.
A página de web da CDB também fornece definições úteis para termos relacionados à questão de espécies exóticas invasoras.
Esta lista é menos compreensiva, pois tem enfoque principal nas definições que foram acordadas a nível internacional e em
termos de maior relevância para a CDB.
1C Compreendendo o processo de invasão
Que tipos de organismos podem se tornar invasores?
Todas as espécies tiradas de seu ambiente natural têm o potencial de se tornar invasora, no entanto,
características particulares e circunstâncias tornam algumas espécies mais prováveis para invadir que
outras.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
11
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Para legisladores, o ponto a ser enfatizado é que não há meio seguro de prever quais espécies irão se
tornar invasoras, onde e porque. Esta é uma área de prioridade para biólogos de invasões com muitos
trabalhos internacionais em andamento (ver 1F). Tal incerteza tem implicações legais porque princípios,
abordagens e procedimentos específicos são necessários para avaliar riscos como um apoio na tomada
de decisão (ver 3D).
Taxa ou tipos de organismos que podem se tornar invasoras são animais (vertebrados e invertebrados),
plantas e microorganismos – incluindo aqueles em vida-livre bem como aqueles que causam doenças
1
em plantas, animais e pessoas, desde que sejam ‘novos’ em um ecossistema ou área em particular .
Porém, o desenvolvimento atual do potencial invasor dependerá de condições favoráveis no novo
ecossistema ou área para o organismo em questão bem como suas características próprias. Espécies
tropicais são improvaveis de se tornarem invasoras em zonas temperadas e espécies florestais são
improvaveis que se tornem invasoras em regiões de campo.
Alguns tipos comuns de organismos invasores incluem:
Microorganismos – alga microscópica que se prolifera em novas áreas, protozoários em vida-livre que
podem se tornar invasores em novos ecossistemas, patógenos de plantas e animais (e humanos) como
vírus, bactérias, fungos; patógenos tanto de animais quanto de plantas;
plantas – tanto plantas vasculares e avasculares (marinha, de água-doce e terrestres) incluindo musgos,
hepáticas e pteridófitas;
invertebrados – espécies exóticas de diversos filos, incluindo grupos marinhos como águas-vivas-depente (Ctenophora); moluscos terrestres e aquáticos; artrópodos incluindo crustáceos marinhos e de
água doce, aranhas, insetos e vetores de doenças;
vertebrados – peixes (normalmente intencional) introduzido em novos corpos de água tornaram-se
invasores tanto em ambiente marinho quanto em ambiente de água doce; anfíbios (ex. o notário sapocururu – Bufo marinus); répteis; aves; mamíferos de pequeno e grande porte.
O processo de invasão
A biologia das invasões identificou quatro estágios principais pelos quais um organismo exótico deve
passar antes de ser considerado invasor: Introdução ⇒ Estabelecimento⇒ Dispersão (Naturalização)
⇒Dispersão = Invasão.
Introdução é a entrada de uma espécie exótica em uma nova área (um hábitat, ecossistema, bioma,
país ou um novo continente onde não é nativa). Muitas espécies não conseguem sobreviver a não ser
que sejam cuidadas, devido a condições ambientais desfavoráveis como luz, salinidade, nível de
nutrientes e assim por diante. Sistemas e ferramentas legais precisam distinguir entre introduções
intencionais e acidentais (ver 1D e Módulo 3).
Estabelecimento ocorre quando a espécie introduzida sobrevive tempo suficiente para desenvolver uma
população, no novo ambiente, capaz de reproduzir e estabelecer uma população ‘fundadora’2 (ex.
espécies de plantas que sobrevivem em um novo país em áreas como beira de estrada, mas não
dispersam além do local).
1
Uma “área” não é necessariamente uma superfície geográfica, mas pode ser um volume (de água ou ar) ou uma localidade,
como, dentro de outro organismo (para um parasita ou patógeno). Outra sutileza é que uma área em particular pode ser alterada
pelo homem ou por outros meios, para que se torne “exótica” para o organismo dentro dela – então elas são “exóticas” ao
ecossistema e podem se tornar invasoras. Um exemplo é quando o pastoreio muda o pasto de tal forma que o equilíbrio da
vegetação é perdido e então algumas espécies (que não são palatáveis ao gado) podem se tornar dominantes e invasoras em sua
nova situação.
2
A população fundadora é o grupo inicial de organismos da mesma espécie que se estabelece no novo ambiente. Uma quantidade
mínima de indivíduos, chamada de uma população mínima viável, é normalmente necessário para tal população expandir com
sucesso. O tamanho da população mínima viável varia dependendo na espécie e também nas condições ambientais.
12
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
Dispersão – Naturalização é quando o animal, planta ou microorganismo estabelecido começa a
dispersar e reproduzir sem assistência alguma. Torna-se parte da flora ou fauna natural e “se misturam”
com as espécies nativas.
Dispersão – Invasão é quando a espécie exótica naturalizada dispersa causando desvantagens às
outras espécies e perturba o ecossistema de alguma forma (ver 1E em impactos).
A probabilidade que uma espécie introduzida irá realmente passar por cada etapa sucessiva de invasão
é pequena. Uma regra ocasionalmente utilizada é que cada passo reduz as espécies em noventa
porcento dos números que alcançam. Assim, 10% daquelas espécies que são introduzidas realmente se
tornam estabelecidas, 10% daquelas que se estabelecem se tornam naturalizadas e aproximadamente
10% (ou menos) das espécies que se tornam naturalizadas se transformam em invasoras. Assim sendo,
a chance de uma espécie introduzida se tornar invasora é de aproximadamente 0,1% - alguns dizem que
é tão pouco como uma em um milhão! Isto é bom já que muitos milhares de espécies (ou outro taxa) são
introduzidos em novos ecossistemas todo ano.
Um fator complicante para os tomadores de decisões bem como os cientistas é que o processo de
invasão normalmente involve uma fase lag durante a qual espécies introduzidas estão em pouca
abundância e seus impactos não são notáveis. Porém, esta fase é imprevisível em termos de duração. O
tempo entre introdução e invasão pode variar consideravelmente a medida que a progressão de um
estágio a outro é variável e diferente de espécie para espécies e novos hábitats/ecossistemas. Alguns
organismos quase não apresentam o tempo de intervalo, e os efeitos de sua invasão podem ser vistos
quase que imediatamente (ex. alguns parasitas, doenças, proliferação de algas). Para outros, como
árvores, o período de introdução para naturalização pode ser anos, décadas e até mesmo séculos.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
13
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Figura 1: gráfico mostrando as fases de invasão ao longo do tempo
After Williams, 2003. Fases das invasões são expressas como uma proporção do hábitat ocupado por uma espécie invasora. Os
primeiros quatro estágios mostrados equivalem à DISPERSÃO (naturalização e invasão) e são seguidos por um longo período de
“consolidação” da invasora.
Como mostra a Figura 1, é mais barato (e provavelmente mais fácil) lidar com os impactos de uma
espécie invasora no início deste processo de introdução para consolidação. Em termos de políticas
públicas, há um consenso que prevenção de introduções indesejáveis é a melhor forma de evitar
invasões, seguido pela ação durante fases de escape ou estabelecimento inicial (ex. ações de manejo
envolvendo erradicação ou detenção). Uma vez que a população da espécie invasora explode, os custos
econômicos e sociais e os esforços de manejo aumentam drasticamente enquanto que o valor do hábitat
invadido diminui e pode resultar na necessidade para restauração.
1D Compreendendo as rotas e causas para introduções de espécies
Quais são as rotas e vetores de invasão?
Introduções de espécies acontecem através de uma variedade de rotas, entre continentes, entre regiões,
entre países vizinhos (quando uma espécie se movimenta de sua área natural para um novo
ecossistema ou hábitat). Conhecimento e compreensão sobre as rotas de invasão capacitará países a
tomarem atitudes apropriadas para minimizar a chegada de espécies indesejadas.
Uma rota é basicamente um caminho pelo qual uma espécie exótica pode ser transportada para o novo
local. Rotas são tipicamente descritas pela referência de um ou mais atributos, como a forma de
transporte (ex. transporte aéreo, marinho e fluvial, estradas), razões para a transferência de espécies
(ex. agricultura, remessas ou comércio de animais de estimação) ou envolvendo produtos de consumo
(ex. embalagens de madeira). Comércio pode ser considerado como uma rota em si mesmo porque não
necessariamente segue rotas regulares, e ainda assim é responsável pela movimentação de bens à
curta e longa distâncias.
O mecanismo mais específico para transferir espécies dentro de cada rota é chamado de vetor. Como
um exemplo, um turista carregando sementes em botas elameadas é um vetor, enquanto que turismo e
vôos internacionais são rotas.
Uma maneira de pensar sobre isto é considerar um grande navio carregando produtos e pessoas de um
continente ao outro. Ao longo da rota de transporte, haverá oportunidades para espécies se moverem
como vetores das seguintes formas:
•
14
fora da embarcação, especialmente a parte submersa (‘encrutrações nos cascos’ refere-se a
organismos que aderem na parte de baixo e são transportados através do oceano (ou lago) bem
como são levados de porto a porto;
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O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
•
os tanques de água de lastro dentro da embarcação, usados para estabilização. Água de lastro
pode ser levada em rios, portos ou em mar aberto e despejada em qualquer lugar;
•
os reservatórios e outras áreas de estoque (incluindo o convés) onde a carga é levada, mantida e
retirada novamente no porto;
•
recipientes de metal carregados de produtos, algumas vezes à longa distância dos portos, então
levados para outros portos e para seu destino final por estrada, trilhos, canal, etc;
•
a tripulação e passageiros, cuja bagagem e roupas podem carregar sementes, esporos ou animais
pequenos;
•
animais (como aves e ratos) que podem habitar o navio e se movimentar entre os portos;
•
plantas levadas como lembranças ou partes de plantas levadas como alimento – mas que ainda
são viáveis.
Aerolinhas comerciais, militares e aviões de carga, caminhões, ônibus, trens e até bicicletas
interestaduais pode se tornar vetores de propágulos de espécies que podem ser introduzidas e se tornar
invasoras.
Rotas podem ser divididas em categorias de primária e secundária. Rotas primárias permitem que
espécies se movimentem para novas regiões ou províncias atravessando grandes barreiras oceânicas,
terrestres ou climáticas. Rotas secundárias ajudam a dispersão de espécies invasoras dentro ou entre
regiões vizinhas. Rotas secundárias naturais para dispersão podem incluir vento e tempestades, corrente
de água, movimentação de fauna nativa (mamíferos, aves, répteis, peixes, insetos, crustáceos,
moluscos, etc.). Rotas secundárias com auxílio humano incluem rotas utilizadas pelos maquinários
agrícolas e de construção, veículos, movimentação de animais para pecuária, auto-estradas, vias locais
e trilhas.
Expansões de alcance secundário podem começar rapidamente ou serem desencadeadas anos ou
décadas mais tarde, quando novas circunstâncias facilitam a dispersão local de uma espécie invasora
após o estabelecimento da população inicial, por exemplo, através da construção de novas
infraestruturas de transporte como canais e auto-estradas. Tanto o Canal de Suez quanto o do Panamá
abriram novas rotas para a introdução de espécies.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
15
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Figura 2: rotas primárias e secundárias
Causas diretas de introdução de espécies
Como foi dito, a introdução de espécies para além de sua área de distribuição natural está intimamente
ligada à movimentação histórica e atual de seres humanos pelo globo.
Para onde quer que humanos vão, eles estão intencionalmente introduzindo espécies aos novos locais
por razões alimentíceas, sociais ou econômicas. Este tipo de introdução é chamada de introdução
intencional. Muitos itens que os humanos produzem e consomem tem por base (ou utilizam como
insumos) espécies introduzidas ou importadas que tenham o potencial de se tornarem invasoras.
Espécies exóticas são cada vez mais utilizadas comercialmente. Exemplos incluem o uso de espécies
potencialmente invasoras para a maricultura, aquacultura, pesca esportiva, agricultura (incluindo
produção agrícola e pecuária), produção de bio-combustível, ou como alimento. Outros tipos de
introdução intencional incluem plantas e animais utilizados para controle biológico, restauração de
paisagem ou mantidos por pessoas em aquários, como animais de estimação, ou plantados em seus
jardins.
Muito mais espécies tem sido transportadas acidentalmente pelo mundo como conseqüência de
atividades humanas como comércio, viagens e transporte. Estas são chamadas de introduções
acidentais.
A Tabela 1 fornece uma visão geral das atividades que resultam em introduções intencionais e
acidentais. Mesmo olhando rapidamente, isto mostra o absoluto número de setores cujas atividades
conduzem ou estão afetadas por introduções. A necessidade de engajar todos os setores-chave no
desenvolvimento de estruturas nacionais – ex. saindo da ‘caixa’ agricultural ou ambiental – discutido
detalhadamente no Módulo 2.
16
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
Tabela 1: algumas rotas para diferentes tipos de introdução
Introduções intencionais
Introduções diretas no ambiente
Agricultura
Silvicultura
Melhoramento de solos
Horticultura (ornamentais,
estoque de viveiro, plantas
domésticas, etc.)
Conservação
Soltura de peixe
Caça e pesca
Soltura de mamíferos em ilhas
como fonte alimentar
Controle biológico
Comércio assistencial
Tráfico
Estética
Medicinal
Religiosa
Introduções em Cativeiro/Detenção
Jardins botânicos e particulares
Zoológicos
Animais de criação
Criação de abelhas
Aquacultura
Comércio de animais de
estimação
Comércio de aquário e lago de
horticultura
Pesquisa
Introduções acidentais
Navios/aeronaves/veículos/trens, etc.
Água de lastro
Encrustração de casco
Carga marítima
Embalhagend marítimas
Bagagem/equipamento pessoal
Produtos agrícolas
Contaminantes de semente
Solo, brita, areia, etc.
Madeira
Material de embalagem
Equipamento, maquinário, veículos sujos –
incluindo militar
Caroneiros– incluindo parasitas e doenças
– associados às introduções por
aquacultura, flores cortadas, e introdução
pelo comércio de viveiros
Diferentes tipos de introduções resultam em desafios diferentes para os legisladores. Introduções
intencionais proporcionam oportunidades claras de aplicar as ferramentas legais para analizar,
regulamentar e gerenciar os riscos associados (ver 3E). Introduções ilegais (tráfico de animais e plantas
proibidos, por exemplo) são difíceis de detectar, mas podem ser abordados através do estabelecimento
de proibições objetivas e multas significativas.
Por outro lado, introduções acidentais potencialmente representam uma ameaça maior ao ambiente e à
sociedade porque seu número e a natureza não planejada e porque as estruturas legais devem se
concentrar em medidas relacionadas à rota para minimizar o risco associado (ver 3F). Esta
complexidade é uma das razões pelas quais o aumento da consciência e comunicação em todos os
níveis de governo e sociedade é tão importante.
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17
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Figura 3: tipos de introduções de espécies exóticas
Introduções intencionais autorizadas podem ser divididas em duas categorias:
•
espécies que são diretamente introduzidas em ambiente natural por razões econômicas (ex.
agricultura, animais domésticos, espécies esportivas, agentes de controle biológico, ou plantas
usadas para melhorar a condição do solo, para fornecer lenha ou pasto ou para previnir erosão).
Estas espécies são introduzidas com o objetivo específico de se estabelecer nas novas áreas de
distribuição e são normalmente cuidadas para garantir a maior chance de estabelecimento;
•
espécies que são introduzidas em cativeiro (ex. animais de estimação ou espécies mantidas em
zoológicos, jardins botânicos, instalações de aquacultura, estabelecimentos de pesquisa agrícola
ou científica). Normalmente não há intenção ou motivação econômica para introduzir estas
espécies em ambiente natural, pelo menos no início, no entanto escapes ou dispersões
acontecem regularmente. Por exemplo, a maioria das plantas invasoras na Europa foram
originalmente introduzidas como plantas ornamentais, assim como o aguapé na África. Na
Europa, vários animais invasores que agora causam sérios impactos econômicos e ambientais
(furão americano, rato almiscarado, ratão-do-banhado) foram introduzidos para o cultivo de pele.
Além disso, indivíduos podem também intencionalmente realizar solturas (ex. abandono de um
animal de estimação exótico).
Quadro 3: exemplos de introduções intencionais
18
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
O ratão-do-banhado, espécie sul-americana Myocastor
coypu, foi intencionalmente introduzida em ambiente natural
no Leste da África e muitas outras regiões do mundo como
fonte de alimento e pele, mas atualmente é considerada
praga. Seu hábito alimentar destrutivo causa perdas
consideráveis em plantações como de arroz, cana-deaçúcar, milho e soja, bem como algumas frutas e vegetais.
Seu hábito de escavar enfraquece as margens dos rios,
barragens e canais de irrigação, e pode enfraquecer a
fundação de construções e leitos de estradas. Ao morder
estruturas de madeira, pode também danificar construções e
cais.
Módulo 1
Corpos de água na África estão sendo sufocados por um
número de plantas aquáticas invasoras que foram
originalmente introduzidas como plantas ornamentais para
lagos de jardim. Estas incluem aguapé (Eichornia crassipes),
salvínia (Salvinia molesta), pinheiro d’água (Myriophyllum
aquaticum), Azolla filiculoides, e alface d’água (Pistia
stratiotes), todas nativas da América do Sul. Após escaparem
para os rios e banhados, estas ervas daninhas tiveram
sucesso na ausência de seus predadores naturais. Crescem
rapidamente e formam densas infestações que têm vários
impactos sócio-econômicos, bem como causam o declínio na
qualidade da água e uma redução geral na biodiversidade.
Introduções acidentais ocorrem de forma não planejada, não premeditada, quando espécies entram
em novas áreas geográficas de carona ou clandestinamente no curso do comércio, viagem e transporte.
Frequentemente, elas ocorrem em associação com introduções intencionais, como parasitas e doenças
associadas a carregamentos de espécies comerciais. Por exemplo, muitas doenças de plantas e pragas
que afetam plantações de frutas e vegetais foram introduzidas no comércio de importação de plantas ou
produtos.
Medidas para proteger a saúde de animais e plantas para salvaguardar importantes interesses agrícolas
são as formas mais desenvolvidas de legislação de gestão de rotas atualmente utilizadas a nível
nacional e internacional (ver 2C e Módulo 6).
Como mencionado, rotas de transporte fornecem vetores para levarem os organismos a longas
distâncias. A rota que tem recebido maior atenção da comunidade internacional é a água de lastro. É
estimado que cerca de 14 bilhões de toneladas de água de lastro são transportadas pelo mundo a cada
ano, e entre 7.000 e 10.000 espécies de microorganismos marinhos, plantas e animais podem estar
presentes na água de lastro em qualquer instante.
Foi através da água de lastro que o mexilhão zebra Dreissena polymorpha foi introduzido nos Grandes
Lagos da América do Norte em meados de 1980. Impactos às estruturas submersas e encamentos
causaram o rompimento do fornecimento de água potável, para resfriamento, processamento e irrigação:
o custo para mitigar estes impactos foram estimados de US$750 milhões a US$1 bilhão entre 1989 e
2000. Além disso, o mexilhão zebra compete com o zooplâncton e outros filtradores por alimento
planctônico., afetando a cadeia alimentar natural. Impactos pelos períodos de 2000-2010 foram
estimados em US$ 3,1 bilhões (influxo de canos, equipamento de filtração de água, usinas de geração
de energia), US $100 milhões/ano (perda de geração de energia baseado em de um a dois dias de
queda e uma redução de 1% na taxa de usinas de calor) e $5 bilhões (impacto econômico potencial)
Causas indiretas de introdução de espécies
Quando se desenvolve estruturas legais, é também importante compreender as causas fundamentais em
termos de padrões econômicos e forças de mercado. Invasões são o resultado de um grupo complexo
de processos. Muitos destes processos são motivados economicamente – incluindo o uso de espécies
exóticas em uma variedade de atividades econômicas, a conversão e fragmentação de hábitat, a
liberalização e desregulalmentação de mercados, expansão no comércio de produtos e serviços, e a
crescente mobilidade das pessoas. Em muitos casos, oportunidades para gerar e acessar alimento,
dinheiro e emprego são limitados e dependem fortemente de atividades que usam espécies
potencialmente invasoras, por exemplo subsídios desenvolvidos para promover a exportação de
plantações comerciais que reduzem a diversidade genética das plantas ou encorajam o uso de insumos
agrícolas que deixam o ecossistema agrícola vulnerável a invasões (Perrings 2000).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
19
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Quadro 4: relação entre comércio internacional e introdução de espécies
Estudo recente (Ding et al. 2008) analizou as implicações das introduções de espécies exóticas do crescente comércio
internacional da China (valor total de importações e exportações cresceram de US$20,6 bilhões em 1978 para US$1422,1
bilhões em 2005). A China atualmente tem 253 aeroportos, portos e estações desenvolvidas como portos de entrada
internacionais, dobrando o número em 1987. O número total de animais, plantas e outros organismos perigosos interceptados
na fronteira internacional cresceu pelo menos 10 vezes de 1990 para 2005. O crescimento de infraestruturas industriais e de
transporte, incluindo vastos projetos de construção como a Barragem de Three Gorge e a nova ligação ferroviária para o Tibet
podem aumentar a dispersão de espécies para porções uma vez isoladas do país. Espécies recentemente introduzidas que já
causam impactos econômicos e ambientais incluem a mosca minadora (Liriomyza huidobrensis) e a traça de Webworm
(Hyphantria cunea).
O Programa Global de Espécies Invasoras desenvolveu Ferramentas para Análise Econômica de
Espécies (Emerton e Howard, 2008) que fornece um aonselhamento prático passo-a-passo em como
analizar os custos e benefícios das espécies exóticas invasoras bem como medidas políticas para
abordá-las. Isto pode ser particularmente útil aos tomadores de decisão quando considerando o plano e
efeitos dos subsídios, impostos, incentivos e outros instrumentos econômicos (ver 2D). A Tabela 2 é
tirada deste material e ilustra a relação entre as atividades que a legislação poderá abordar diretamente
e as causas econômicas fundamentais a serem levadas em conta.
Tabela 2: exemplos de causas econômicas diretas e indiretas de invasão
Passos para
invasão
Introdução
Estabelecimento
Exemplos de causas econômicas indiretas
Forças e condições que determinam comércio, produção e
práticas e preferências de consumo, como:
1. Expansão de viagens domésticas e internacionais e
comércio de turismo
Introdução de espécies para fins
comerciais, como:
2. Alta dependência da economia em agricultura, silvicultura,
pesca e turismo
• Novas (=exóticas) espécies para pesca
esportiva
3. Integração de mercado, expansão e globalização
• Sementes e culturas agrícolas
4. Subsídio de espécies introduzidas
• Animais para carne, lã e pele
5. Incentivo a comércio e investimentos a atividades
econômicas que utilizam ou dependem de espécies
introduzidas
• Plantas para alimentação
6. Preferência do consumidor por espécies introduzidas
7. Alto lucro e demanda de mercado para produtos que são
baseados em espécies introduzidas, ou que utilizam-nas
como insumo
Dispersão
naturalização
invasão
Exemplos de causas econômicas
diretas
8. Baixo lucro e demanda de mercado para produtos baseados
em espécies não-introduzidas, ou que utilizam-nas como
insumo
9. Penalidades e multas inadequadas contra o transporte ilegal
de espécies introduzidas
• Peixes e moluscos para aquacultura e
maricultura
• Plantas para bio-combustível
Introdução de espécies para fins de
controle, como:
• Insetos, ácaros e fungos para controle
biológico
• Plantas exóticas de crescimento rápido
para restauração de paisagem
Introdução de espécies para fins estéticos
e de estilo de vida, como:
• Animais de estimação exóticos
Forças e condições que determinam práticas e preferências
de uso de solo e recursos, como:
• Plantas ornamentais exóticas e
modificadas
• Alta dependência da economia na agricultura, silvicultura,
pesca e turismo
• Novos (= exóticos) peixes de aquário
• Incentivo econômico e fiscal estimulando uso de solo e
recursos que levam a reduzir a diversidade genética,
aumentar o uso de agrotóxicos, perda de biodiversidade,
degradação de ecossistemas, conversão e fragmentação
Introduções não-intencionais ou
acidentais via outra atividade econômica,
como:
• Animais, plantas e espécies aquáticas
contaminadas
• Regimes de direitos institucionais e de propriedade que
desestimulam ação
• Plantas e animais que vêm “de carona”
em cargas, pacotes e bagagens
• Falta de financiamento e orçamento para programas de
controle
• Água de lastro
• Desfazer-se de resíduos, plantas,
peixes ou animais de estimação
indesejados
De Emerton e Howard 2008
20
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
1E Compreendendo os impactos de espécies exóticas invasoras
Espécies exóticas invasoras estão associadas com uma ampla gama de conseqüências negativas para o
meio ambiente e a biodiversidade local, para indústrias e usuários de recursos naturais, e para a saúde e
o bem-estar das comunidades afetadas.
Impactos podem ser diretos ou indiretos e podem ser agrupados em três categorias principais – impactos
ecológicos, econômicos e à saúde. No entanto, deve ser enfatizado que muitas se não a maioriza das
espécies exóticas invasoras causam impactos múltiplos, afetando diferentes setores e são ou deveriam
ser uma preocupação para mais do que um departamento ou agência do governo.
Impactos ecológicos
Muitas espécies exóticas que se tornam invasoras causam sérios impactos à biodiversidade e processos
ecológicos. Todos os tipos de ecossistemas (terrestre, água doce, marinho e costeiro) podem ser
invadidos.
Impactos podem não ser óbvios inicialmente, mas aumentarão em gravidade ao longo do tempo a
medida que a população invasora aumenta. Estes impactos não são frequentemente vistos como
economicamente importantes por causa da dificuldade em acessar valores monetários a extinções de
espécies, perda de biodiversidade e perda de serviços do ecossistema. No entanto, ecossistemas
estáveis têm uma grande importância em fornecer bens e serviços às pessoas e às indústrias que são
necessários tanto para o bem-estar humano quanto para a produtividade econômica.
Impactos ecológicos podem incluir:
•
•
Predação/herbivoria direta à espécies nativas
Competição com espécies nativas para recurso como luz (para plantas), local de reprodução ou
alimentação/nutrientes preferidos
•
Alteração de hábitat, como sombreamento de espécies nativas, entupimento de sistemas fluviais,
aumento de erosãa, alteração no regime natural de fogo, e alteração permanente nos ciclos de
nutrientes e propriedades do solo
•
Distúrbios aos processos ecológicos como polinização através, por exemplo, da produção de mais
flores atraentes aos polinizadores, ou causando a redução nas populações de polinizadores
•
•
•
Distúrbio de serviços do ecossistema como o enfraquecimento de enchentes e proteção de costa
Transmissão e dispersão de patógenos e parasitas
Degradação ambiental que facilita futuras invasões.
Quadro 5: exemplos de impactos ecológicos
A cobra-arbórea-marrom, Boiga irregularis, mostra como predação direta pode causar impactos à biodiversidade. A cobra foi
acidentalmente introduzida na Ilha de Guam a partir de seu hábitat natural no Sul do Pacífico no final da década de 1940.,
provavelmente escondida em um navio cargueiro. Desde então tem causado o desaparecimento de 9 em 11 aves nativas da
floresta, 5 das quais eram espécies endêmicas que estão agora extintas em Guam. As aves evoluíram sem a presença de cobras
predadoras, então elas não apresentam comportamento de defesa contra a cobra-arbórea-marrom noturna. Uma variedade de
espécies de lagartos da ilha, bem como espécies de morcegos nativos, também foram dizimadas pela cobra invasora (para
materiais educativos, veja http://www.fort.usgs.gov/Resources/Education/BTS/).
Várias espécies de Acacia são invasoras em muitas partes do mundo, causando perda de biodiversidade por dominar espécies
nativas e interrompendo o funcionamento natural do ecossistema. Estas plantas são fixadoras de nitrogênio o que aumenta o nível
de nitrogênio no solo, inibindo a sobrevivência de espécies nativas adaptadas a solos com pouco nutriente. A ausência de
cobertura no solo resultante do adensamento de acácias pode resultar em erosão. Acácias também aumentam o risco e a
intensidade de incêndios, pois aumentam o potencial combustível, e estes incêndios muito quentes destróem as sementes de
espécies nativas. Além disto, elas são plantas que requerem grande quantidade de água, então reduzem a corrente de água, e
também a vazão dos rios, causando impacto nos ecossistemas aquáticos.
A Figura 4, baseada na Avaliação de Ecossistemas do Milênio, mostra como o meio de vida de seres
humanos, particularmente em países e comunidades diretamente dependentes do recursos naturais,
podem ser danificadas pelos impactos ambientais causados por espécies exóticas invasoras.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
21
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
Figura 4: invasões, serviços do ecossistema e bem-estar humano
invasions
impact on the
provision of
which results in
changes in
ECOSYSTEM SERVICES
Provisioning
Security
• Food
• Fresh water
• Wood and fiber
• Fuel
•…
• Personal safety
• Secure resource access
• Security from disasters
Regulating
Supporting
• Nutrient cycling
• Soil formation
• Primary production
•…
CONSTITUENTS OF WELL-BEING
• Climate regulation
• Flood regulation
• Disease prevention
• Water purification
•…
Cultural
• Aesthetic
• Spiritual
• Educational
• Recreational
•…
Life on earth - biodiversity
Basic material for good life
• Adequate livelihoods
• Sufficient nutritious food
• Shelter
• Access to goods
Health
• Strength
• Feeling well
• Access to clean air & water
Freedom of choice
and action
Opportunity to be able
to achieve what an
individual values
being and doing
Good social relations
• Social cohesion
• Mutual respect
• Ability to help others
Adapted from Millennium Ecosystem Assessment 2005
understanding, assessing and acting on invasives in the light of the
changes in ecosystem services and human wellbeing they give rise to
economic analysis
De Emerton and Howard 2008
Impactos econômicos
Como mencionado anteriormente, muitas espécies introduzidas são a base dos sistemas de produção
nacional (agricultura, pesca, aquacultura, silvicultura) e têm benefícios consideráveis para as economias
local e nacional. Outras são altamente apreciadas como recurso de bem-estar para a sociedade (ex.
plantas ornamentais, peixes de aquário e animais de estimação).
Porém, o sub-sistema de espécies introduzidas que se tornam estabelecidas e proliferam pode causar
grande perda econômica para a sociedade, como uma conseqüência de redução de produtividade bem
como custos para prevenção e manejo de espécies invasoras. O melhor estudo conhecido é a avaliação
do custo ambiental e econômico conhecido de espécies exóticas invasoras nos Estados Unidos, Reino
Unido, Austrália, África do Sul, Índia e Brasil feita em 2001 e atualizada em 2005 (Pimentel et al. 2001,
Pimentel et al. 2005). Este estudo estimou que invasões de espécies não-nativas em seis países
interessados causou mais de US$ 314 bilhões em danos por ano. Esta soma traduz em US$ 240 de
custo anual per capita nestes seis países. Assumindo custos similares para o mundo inteiro, Pimentel
estimou que o impacto de espécies invasoras seriam maiores US$1,4 trilhões por ano, representando
aproximadamente 5 porcento do PIB mundial.
Impactos aos serviços do ecossistema dos quais os seres humanos dependem (ver a seção anterior)
frequentemente geram impactos econômicos, apesar de que estas perdas possam ser difíceis de
quantificar e são frequentemente excluídas das análises de custo associadas às espécies exóticas
22
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
invasoras. Serviços do ecossistema economicamente valiosos incluem serviços provedores como
alimento, abrigo, água, madeira, e fibra; serviços reguladores que afetam clima, enchentes, doenças,
lixo, e qualidade de água; serviços de suporte como formação do solo, fotossíntese, e ciclo de nutrientes;
e serviços culturais que fornecem benefícios de recreação, estética e espirituais. Prejuízo a estes
serviços podem ter um impacto disproporcional em comunidades pobres e vulneráveis (Wise et al. 2007).
Custos diretos:
•
Perda direta de plantações por pragas introduzidas
•
Deterioração de produtos, resultando em produtos impróprios para o consumo, como infestação de
mosca-da-fruta (Drosophila melanogaster) destruindo plantações de fruta ou gorgulhos infestando
estoques de grãos.
•
Perda de lucro de exportação devido às proibições de produtos de exportação infectados por EEI,
como as proibições sobre carne devido à febre aftosa
•
Reduções na produção agrícola devido ao deslocamento do pasto por gramíneas não palatáveis e
espécies lenhosas, ou através de mudanças ambientais causadas por espécies invasoras
•
Impactos na pesca e agricultura através, por exemplo, da introdução de espécies de fitoplâncton que
causam proliferação perigosa de algas, de plantas sufocantes como salvinia ou de espécies
predadoras como a perca-do Nilo
•
Impactos econômicos secundários relacionados às questões de saúde humana associados com a
introdução de patógenos e espécies tóxicas, incluindo aumento no monitoramento, testes,
diagnóstico e custo de tratamento, e perda de produtividade social devido à doença e morte da
pessoa afetada
•
Perda de rendimento do turismo devido a epidemias (ex. surto de SARS, ver abaixo);
•
Custo de produzir e utilizar químicos e máquinas para lidar com EEI.
Custos indiretos:
•
Degradação dos serviços do ecossistema, como a redução de recursos hídricos devido a árvores
exóticas invasoras crescendo nas nascentes e ao longo dos rios, ou assoreamento de barragens e
rios devido ao aumento na erosão;
•
Perda na produtividade humana devido ao tempo e recursos investidos para lidar com EEI, como
arrancar plantas daninhas ou pulverizar pesticidas
•
Prejuízo à infraestrutura devido às mudanças no ecossistema, como aumento na intensidade e/ou
frequência dos fogos, enchentes e deslizamentos
•
O custo para responder ao problema, incluindo pesquisa e desenvolvimento, monitoramento,
educação, comunicação, regulamentação, conformidade, manejo, custos de mitigação e controle e
restauração das atividades.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
23
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Quadro 6: exemplos de impactos econômicos
A espécie norte-americana conhecida como água viva de pente, Mnemiopsis leidyi, foi introduzida no Mar Negro através de água
de lastro, provavelmente no início da década de 1980. Em 1988 a população começou a expandir rapidamente, e no ano seguinte,
sua biomassa total tinha atingido um bilhão de toneladas em todo Mar Negro. Através de competição com peixes pelágicos por
alimento de zooplâncton, e predação de ovos e larvas, a água viva de pente causou um colapso na pesca comercial de
aproximadamente $500 milhões por ano. Desembarque de anchovas caiu em um terço dos níveis anteriores, e muitos pescadores
abandonaram a pesca, resultando em severa crise sócio-econômica na região.
O maior furador de grãos Prostephanus truncates é uma praga destruidora de estoques de milho e mandioca seca na África do
subsariana. Nativo da América do Sul e Central, foi detectado pela primeira vez na África no final da década de 1970 na Tanzania.
Em 1984, o primeiro surto no Oeste da África ocorreu em Togo. A praga se dispersou pelo Leste e Oeste da África e também
começou a invadir o sul, chegando na África do Sul na ponta do continente africano em 1999. Na Tanzania, a praga causa mais de
US$90 milhões em perda de milho anualmente, e no Oeste africano é responsável por perdas de mandioca de aproximadamente
US$800 milhões por ano. A praga também ataca cereais, legumes, raízes secas, tubérculos, amendoim, cacau e grãos de café.
Impactos à saúde
Espécies exóticas invasoras podem também ter sérios impactos à saúde humana. Estes podem ser
diretos, por exemplo, causando doenças, reações alérgicas respiratórias ou de pele ou devido à
ferimentos de picadas ou mordidas.
Impactos também podem ser indiretos, quando uma espécie atua como um vetor da doença introduzida.
Zoonose é o termo para doenças de animais que se torna uma doença de seres humanos após a
introdução na população humana como um patógeno (como aconteceu com Ebola, SARS e, até certo
ponto, HIV/AIDS).
Doenças podem afetar a movimentação de pessoas e seriamente comprometer viagens de negócio e
turismo, resultando em impactos econômicos secundários. Isto foi demonstrado pelo surto da Síndrome
Respiratória Aguda Severa em 2003, que custou à indústria de turismo da China uma estimativa de $17
bilhões além do custo na perda dos investimentos estrangeiros e em exportação. O surgimento e
dispersão do sub-tipo H5N1 da influenza aviária que têm se dispersado pelo mundo (através de frangos
que infectam aves migratórias) e os impactos na saúde humana e na indústria de frangos em muitos
países da Ásia, África e Europa.
Em ambiente marinho, água de lastro pode transferir bactérias e vírus, bem como espécies planctônicas
que podem causar proliferações de algas como as marés-vermelhas. Algumas espécies que formam
maré-vermelha produzem toxinas que são potencialmente perigosas ao seres humanos. Comer
crustáceos contaminados pode resultar em uma série de intoxicações que podem causar males sérios e
até a morte em humanos, enquanto que algumas espécies que causam a maré vermelha liberam uma
toxina suspensa no ar que causa irritações de pele e respiratórias. A ameaça de intoxicação por
crustáceos frequentemente força o fechamento de estruturas de pesca e maricultura para espécies de
crustáceos filtradores que tendem a acumular as toxinas em seus tecidos.
Quadro 7: exemplos de impactos relacionados à saúde
Losna branca (Parthenium hysterophorus) é nativa do México, mas foi acidentalmente introduzida em muitos países na África, Ásic
e do Pacífico, onde se tornou uma invasoras agressiva em áreas degradadas, incluindo pastos e plantações. Não é palatável ao
gado, e se misturada com o pasto pode causar sérias irritações de pele e gastrointestinais no gado, búfalo e ovelhas. A erva
daninha é também um perigo à saúde humana porque o contato com a planta ou pólen pode causar reações alérgicas como
dermatite, asma e “febre do feno”.
Nos Estados Unidos, a introdução e dispersão do Vírus do Nilo Ocidental também teve um impacto dramático na saúde pública. O
vírus não tinha sido registrado no Hemisfério Oeste até que causou um surto em Nova Iorque em 1999, e desde então se dispersou
por todos Estados Unidos. Entre 1999 e 2006, o vírus foi responsável por 24005 casos clínicos e 962 fatalidades. O custo estimado
da epidemia na Louisiana em 2002, quando 329 casos foram registrados no estado, foi de $20.1 milhões, compreendendo um custo
de $10.9 milhões para doenças e de $9.2 milhões para resposta da saúde pública.
Espécies exóticas invasoras com impactos combinados
Como dito, algumas espécies afetam múltiplos setores e interesses, e esforços efetivos de manejo
exigirão uma coordenação que ultrapasse barreiras administrativas e frequentemente nacionais. A
24
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
importância de uma coordenação além das fronteiras e regional, e compartilhamento de informações,
como por exemplo, em controle biológico e outras técnicas de controle, é discutido no Módulo 6.
Quadro 8: exemplos de espécies com impactos combinados
O aguapé, uma planta aquática da América Central, invadiu os sistemas hídricos na Ásia, África e partes da América tropical e está
se dispersando em partes da Europa. Seus impactos incluem: aumento na perda de água evaporativa em até seis vezes que a
evaporação normal em água aberta, fazendo com que corpos de água infestados percam água muito rapidamente; bloqueando a
corrente de água em rios, canais de irrigação e drenagens; causando sérios problemas ao suprimento de água e exigindo limpeza
frequente, infiltrando barragens de geração de energia hidrelétrica e turbinas; requerendo limpezas caras e descarte; formando
grandes tapetes flutuantes, previnindo que pessoas e embarcações tenham acesso ao corpo d’água e balsas e cargueiros de
chegar aos portos; fornecendo um santuário para cobras, crocodilos e outros animais problemáticos; previnindo acesso à pesca;
encorajando o crescimento de vetores (hospedeiros intermediários) de malária e esquistossomose; suprimindo o crescimento de
outras plantas aquáticas que fornecem abrigo e local para reprodução de peixes.
O lagostim de Louisiana, Procambarus clarkii, uma espécie nativa do sul dos Estados Unidos, foi introduzida em muitos países
como uma espécie de aquacultura por especialistas em alimentação e como predador de um caramujo hospedeiro intermediário de
esquistossomose. Na Ásia, África, Europa e alguns países da América do Sul e Caribe. Escapou da aquacultura e invadiu sistemas
hídricos como lagos, barragens, lagoas e rios no continente, onde consome a vegetação aquática, moluscos aquáticos e crustáceos
e outras espécies, resultando em sérias mudanças no ecossistema aquático e redução na pesca. A espécie também escava beira
de rios e barragens, causando erosão e fazamentos no estoque de água. Os poucos benefícios que traz como alimento
(frequentemente especializado) são mínimos perto da destruição de muitos ecossistemas aquáticos e sua (frequentemente
endêmica) fauna, pesca e capacidade hídrica.
1F Previsão e ligação a outras pressões ambientais
A abilidade de prever invasões obviamente teria grandes vantagens em termos de prevenção e manejo.
Esforços consideráveis, entretanto, foram feitos para tentar obter um melhor entendimento dos fatores
que aumentam a probabilidade de uma espécie exótica se tornar invasora. Estes fatores incluem as
características das espécies e também o estado do ambiente recipiente.
Características das espécies
Biólogos que trabalham com invasão identificaram vários traços e características que podem facilitar
invasão por espécies introduzidas, e poderiam se úteis na previsão do potencial invasor. Estas incluem:
•
•
•
•
Invasora em outras partes do mundo (frequentemente, porém nem sempre o melhor indicador);
•
Alta produção reprodutiva; por exemplo, capaz de construir populações rapidamente, aumentando a
chance de estabelecimento em novas áreas (ou devido à produção de muitos filhotes/propágulos ou
por nutrir uma prole menor mas com grande eficiência);
•
•
Habilidade de colonizar a partir de uma única fêmea grávida;
•
•
Ampla dieta (animais) ou tolerância para vários tipos de solos (plantas);
•
•
Associação com humanos;
Ampla distribuição e abundância do hábitat nativo;
Alta adaptabilidade à, e tolerância de, uma variedade de condições ambientais;
Habilidade de crescer a amadurecer rapidamente, por exemplo, chegar a idade reprodutiva
rapidamente;
Eficientes mecanismos de dispersão, possibilitando a rápida dispersão uma vez que esteja
estabelecido;
Comportamento agressivo e habilidade de competição com espécies locais por alimento, espaço,
luz, água, áreas de descanso e nidificação e assim por diante;
Pequeno porte, dificultando assim a detecção e controle.
Características de ambientes invadidos
Fatores que podem predispor certas áreas a se tornarem invadidas incluem:
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25
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
•
O grau de similaridade entre os climas e hábitats da região recipiente e daquela colonizada pela
espécie de interesse em sua distribuição natural e introduzidas;
•
A aceitação da invasora pela área onde a invasão ocorre, por exemplo, o número de espécies
invasoras recentemente estabelecidas. A porcentagem de hábitats artificiais, altamente modificados
ou danificados que possam oferecer nichos vagos devido à ausência ou imaturidade das populações
de espécies nativas; menor biodiversidade nas comunidades nativas devido ao pastoreio excessivo,
queimadas frequentes, desmatamento, poluição, pesca excessiva, barragens ou outros processos
destrutivos;
•
A abrangência de rotas secundárias disponíveis (ex. número e frequência de vetores locais e suas
rotas que podem assistir a dispersão regional)
•
A presença de comunidades isoladas biogeograficamente contendo alta porcentagem de espécies
endêmicas e/ou oferecendo nicho vago devido à relativamente baixa biodiversidade.
Outros fatores que podem ajudar espécies exóticas a se estabelecerem em novas áreas, incluem:
•
Pressão de propágulos: a probabilidade de estabelecimento de uma espécie exótica aumenta com o
número de indivíduos (incluindo sementes, raízes, rizomas para plantas, e ovos, larvas e pulpas
para animais) introduzidos e a frequência de introduções;
•
Falta de inimigos naturais, por exemplo, patógenos, doenças, predadores ou competidores. Quando
a espécie é transferida para um novo local fora de sua área de distribuição natural, predadores,
doenças ou outras espécies que ajudam a controlá-la são deixadas para trás.
Porém, há pouca evidência para quantificar estas tendências adequadamente. Há também mecanismos
que influenciem a capacidade de invasão de caso-a-caso que é difícil prever. Por estas razões, não há
substituto para a pesquisa biológica cautelosa em qualquer espécie de interesse, tanto no hábitat natural
quanto no hábitat invadido.
Ligando invasões com outras pressões ambientais
A Avaliação do Milênio de Ecossistemas (MEA 2005) analisou centenas de ecossistemas pelo mundo e
concluiu que espécies invasoras poderiam exacerbar seu papel na degradação dos ecossistemas
quando combinadas com outras pressões ambientais: perda/destruição de hábitat, mudança climática,
super-exploração dos recursos do ecossistema e possivelmente poluição. Em outras palavras, outras
mudanças induzidas pelo ser humano podem deixar o ecossistema recipiente ainda mais vulnerável à
invasão.
É importante para os tomadores de decisão compreenderem estas ligações a fim de garantir
consistência entre as políticas de espécies exóticas invasoras e as políticas setoriais mais amplas para o
meio ambiente e gestão de recursos.
Mudança no uso do solo
A alteração do ambiente natural para fins humanos não é nada novo, mas a taxa de transformação
aumentou dramaticamente. Assim como a globalização abre o mercado mundial e economias estão cada
vez mais dependentes de exportações, incentivos econômicos para o crescimento industrial e expansão
agrícola resultaram em urbanização e desmatamento em grande escala pelo mundo.
Espécies invasoras podem frequentemente entrar e se estabelecer em um hábitat perturbado mais
facilmente que em um sistema estável e resistente. Isto é porque mais espécies invasoras são
encontradas em hábitats recém-transformados (como área desmatada para agricultura ou
desenvolvimento urbano e nas bordaduras de rodovias e locais de construção). Um exemplo atual deste
fenômeno está aparecendo em áreas onde bio-combustível é preparado a partir de novas plantações de
plantas que produzem o bio-combustível – normalmente em áreas de vegetação nativa desmatadas.
O desmatamento aumenta a quantidade de luz do sol chegando no sub-bosque da floresta e resulta em
solo com temperaturas mais altas, criando áreas propícias para invasão de plantas daninhas e de rápido
crescimento. Plantas e animais exóticos introduzidos por razões agrícolas são tipicamente selecionados
26
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
devido ao seu rápido crescimento, curto período de maturação, alta capacidade reprodutiva e ampla
tolerância ambiental – as mesmas características que contribuem para seu potencial invasor.
Expansão urbana e agrícola também causam uma série de impactos ambientais secundários associados
com deposição de nitrogênio. Fertilização de campos agrícolas involve aplicação direta de nitrogênio no
solo, enquanto que atividades urbanas e industriais liberam poluentes com base de nitrogênio no ar que
retorna à superfície por precipitação e deposição seca. O enriquecimento do solo resultante disso não é
vantajoso para plantas nativas que crescem mais devagar, adaptadas às condições nutricionais baixas
do solo, mas aumenta o potencial de invasão de espécies com crescimento rápido, como as gramíneas
exóticas.
Expansão urbana e agrícola também tem aumentado uma rede massiva de rodovias e ferrovias, que
servem como rotas secundárias para a dispersão de espécies invasoras.
Figura 5: uma estrada rural se torna uma rota secundária para gramíneas invasoras no México
Foto Angel/Wanless
Em ambientes aquáticos, escoamentos de propriedades rurais e liberação de esgoto e resíduos
industriais causam enriquecimento de nutrientes – ou eutrofização – dos corpos de água lóticos e
lênticos. Isto normalmente resulta na proliferação de algas e o crescimento excessivo de ervas daninhas,
como o aguapé e a salvinia invasora, que causam uma variedade de impactos econômicos e ecológicos.
Mudança climática
Mudança climática já afeta a biodiversidade nativa, que muitas vezes depende de um clima estável.
Quando a temperatura aumenta (mesmo que um pouco) e/ou os padrões de chuva são alterados, muitas
espécies nativas demoram a se adaptar às novas condições – enquanto que espécies invasoras, por
natureza, são mais facilmente adaptáveis às mesmas mudanças e então irão (e já estão) dispersando
onde a biodiversidade nativa está afetada.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
27
Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
É também antecipado que a incidência de eventos extremos como secar, tempestades e fogo sejam
mais frequentes, e cidades costeiras serão cada vez mais ameaçadas por enchentes resultantes do
aumento do nível do mar. A perturbação ecológica resultante pode provavelmente fornecer mais
oportunidade para invasão por espécies exóticas que podem ser melhor adaptadas para levar vantagem
das mudanças de condição do que as espécies nativas.
Por exemplo, o Furacão Katrina (Mississippi, EUA Agosto 2005) causou um amplo prejuízo às regiões
pantanosas e de florestas. Gestores de solo notaram subsequentemente uma dispersão dramática de
plantas exóticas invasoras, particularmente Imperata cylindrica e Sapium sebiferum, atribuida à queda
de árvores criando uma abertura no dossel da floresta, dando maior acesso à luz solar e aumentando a
temperatura no solo, e dispersão por vento e água de sementes e rizomas. Além disso, o aumento do
trânsito humano e transporte de equipamento durante o trabalho de reabilitação provavelmente
transportou essas plantas para os novos locais, previamente não afetados.
Aumento nos níveis de CO2 atmosférico (usado pelas plantas para fotossíntese) também pode ter um
efeito “fertilizador”, e levar a uma aceleração no crescimento da planta, que seria particularmente
vantajoso para as gramíneas invasoras e plantas lenhosas. A maioria das plantas aumentam a eficiência
no uso de água quando crescem sob condições ricas em CO2, enquanto que a fixação de nitrogênio é
estimulada em plantas leguminosas. Como resultado, gramíneas anuais podem ser capazes de expandir
sua área de distribuição para regiões mais áridas, enquanto que plantas lenhosas têm o potencial de
aumentar seu crescimento e produção de semente através do uso mais eficiente dos recursos de água e
nitrogênio.
1G Compilando informações básicas: recursos úteis
Porque informações técnicas são importantes aos tomadores de decisão
Conhecimento científico e técnico atualizado é essencial para informar o planejamento e a tomada de
decisão com respeito às espécies exóticas invasoras e para formatar a estrutura de controles e
procedimentos reguladores detalhados. Autoridades relevantes precisam de informações precisas para
determinar aplicação de permissões, determinar prioridades para gestão de rotas e alocar recursos para
controle. Medidas legais que potencialmente afetam o comércio internacional (ex. restringindo
importações) devem term base científica para obedecer as regras de comércio internacional (ver Módulo
6).
Para uma visão pragmática, informações razoavelmente compreensíveis sobre a natureza e a extensão
das ameaças de invasoras em seu país podem facilitar a construção de uma determinação política para
legislação nova ou melhorada e promove tomadas de decisão consistentes por todos os setores. O
desenvolvimento ou expansão de um inventário nacional e base de dados é, entretanto, a consideração
chave no processo de desenvolver estruturas institucionais e reguladoras.
Muitos países já tem algum tipo de inventário de espécies afetando a produção agrícola, silvícola e de
pesca, mas em muitos casos estas precisarão ser aumentadas para identificar e abranger as espécies
afetando a biodiversidade e os serviços ecológicos. No México em 2007, o Sistema Nacional de
Informação expandido forneceu dados, informações e análises para assistir a determinação de quatorze
pedidos de diferentes setores em relação a permissões de importação e programas de reflorestamento
(March et al, 2008).
Informação de alta-qualidade também é necessária para apoiar as iniciativas de eduação e
conscientização pública, particularmente quando se trata de políticas potencialmente controversas como
iniciativas de erradicação ou restrições de importação para algumas espécies.
Que tipo de informação é necessária para a legislação e gestão?
Informação que deveria ser coletada e compartilhada inclui aquelas sobre espécies invasoras, bem como
sobre melhores práticas para seu manejo. Isto deve incluir:
•
•
Desenvolvimento de inventários e bases de dados incluindo dados de distribuição de espécies;
Lista de incidentes e estudos de caso;
28
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
•
•
•
•
•
•
Módulo 1
Ameaças potenciais para países vizinhos;
Informação sobre taxonomia, ecologia e genética de EEI;
Métodos de prevenção e controle onde disponíveis;
Guias nacionais e regionais;
Requisitos e regulamentações nacionais referentes às introduções intencionais, como espécies
importadas;
Requisitos e regulamentações nacionais referentes a vetores acidentais, como controle de água de
lastro.
Que recursos de informação já estão disponíveis?
A boa nova para países onde faltam recursos de informação adequados é que nos últimos cinco anos,
houve um aumento significativo em base de dados internacionais, regionais e nacionais que podem ser
consultadas eletronicamente e são interligadas (para exemplos, ver Quadro 9). Por exemplo, países
onde faltam acessos rápidos e confiáveis à internet, dados podem ser normalmente obtidos via CD-Rom,
apesar de ser mais lento.
Quadro 9: exemplos de base de dados de espécies exóticas invasoras
Base de Dados: Rede Global de Informação sobre Espécies Invasoras (GISIN)
URL: http://www.gisinetwork.org/
Escopo: GISIN fornece uma plataforma para compartilhar informações sobre espécies invasoras a nível global, via Internet e outros
meios digitais, e tem ligação com sistemas de informação sobre EEI online pelo mundo, organizados por região, país e tema.
Base de Dados: Base de Dados Global de Espécies Invasoras (GISD)
URL: http://www.issg.org/database/welcome/
Escopo: GISD contém informação de espécies invasoras desde microorganismos até mamíferos e plantas e observações sobre os
hábitats que estas espécies invadiram.
Base de Dados: Centro de Informações Nacional de Espécies Invasoras (NISIC)
URL: http://www.invasivespeciesinfo.gov/
Escopo: NISIC consiste de uma colaboração entre a Biblioteca Nacional de Agricultura da USDA, Pesquisas Geológicas dos
Estados Unidos, Estrutura de Informação Biológica Nacional, e Conselho Nacional de Espécies Invasoras, e fornece um portal de
informação abrangendo fontes nacionais e internacionais. Inclui um Guia de Gestão útil (ver Módulo3 e 4 abaixo)
Bases de dados regionais:
Base de Dados: Rede de informação sobre invasoras (Rede de Informação Inter-Americano de Biodiversidade – I3N-IABIN)
URL: http://i3n.iabin.net/
Escopo: I3N-IABIN integra informação de países do Hemisfério Ocidental como apoio na detecção e manejo de espécies exóticas
invasoras, incluindo redes temáticas. Vários países membros da I3N desenvolveram websites publicando informação sobre
espécies invasoras em formatos padronizados (Argentina, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Jamaica, Paraguai, Uruguai) e mais estão
em desenvolvimento.
Base de Dados: Entregando Espécies Exóticas Invasoras na Europa (financiado pela Comissão Européia) - DAISIE
URL: http://www.europe-aliens.org/
Escopo: DAISIE fornece um “único local” para informações sobre invasões biológicas que afetam ambientes terrestres, de água
doce e marinhos na Europa. É estruturado para fornecer uma base para medidas de prevenção e controle através de informações
sobre fatores ambientais, sociais, econômicos entre outros involvidos. Tem acesso direto às bases de conhecimento nacional pela
Europa.
Base de Dados: Rede de Espécies Florestais Invasoras para a África (FISNA)
URL: http://www.fao.org/forestry/25470/en/
Descrição:Informações sobre projetos com espécies florestais invasoras, novos surtos de espécies invasoras, espécies invasoras
lenhosas, eventos, referências, especialistas, questões de quarentena, e outras informações sobre espécies florestais invasoras na
África.
Base de Dados: Rede de Espécies Florestais Invasoras na Ásia-Pacífico (APFISN)
URL: http://apfisn.net/
Descrição: APFISN tem enfoque em questões técnicas e organizacionais para lidar com prevenção, erradicação e controle de
espécies florestais invasoras na região.
Base de Dados: (Aquático) Espécies não-nativas na região do Golfo do México
URL: http://nis.gsmfc.org/
Descrição:Informação e exemplos de espécies não-nativas no Golfo do México, incluindo descrição biológica, fotos, referências e
links para outros recursos online. Busca em múltiplas bases de dados nos Estados Unidos para ver relatórios de espécies nãonativas ou invasoras.
Base de Dados: Base de Dados sobre Serpentes Exóticas nas Ilhas do Pacífico
URL: http://pbin.nbii.gov/databases/snakeindex.html
Descrição: Base de dados sobre observação de serpentes exóticas nas ilhas do Pacífico. Permite usuários a buscar por data de
observação, país, estado, ou nome do território, ilha, cidade, porcentagem de certeza, e tipo de serpente (espécie). Usuários
autorizados podem também submeter informação de observação de serpentes.
Base de Dados: Rede de Diversidade Botânica Sul-Africana (SABONET)
URL: http://www.sabonet.org.za
Descrição: Links para listas de plantas escritas ou publicadas para todos os estados da Comunidade de Desenvolvimento SulAfricano (SADC), com anotações de quais plantas são introduzidas e (em alguns casos/países) quais são potencialmente invasoras
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
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Módulo 1
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
(ex. para Zambia, Phiri, P.S.M. 2005. Uma lista de plantas vasculares da Zambia. SABONET Relatório No.32. 169 pp).
Exemplos de bases de dados nacionais:
Base de Dados: Base de Dados de Plantas Exóticas de Swaziland
URL:http://www.sntc.org.sz/alienplants/
Descrição : Base de dados online de busca por nome botânico (científico) de espécie, nome comum e nome SiSwati; com lista de
espécies mostrando o estatus nacional de todas as espécies de planta e incluindo um mapa de Swaziland mostrando grades de 8º
grau. Usuários podem clicar em um quadrado no mapa para ver a lista de espécies atualmente registradas naquele quadrado. A
base de dados também fornece um registro de submissão para observação de espécies em Swaziland.
Base de Dados: Espécies Exóticas Invasoras do México
URL: http://www.conabio.gob.mx/invasoras/index.php/Portada
Descrição: Base de dados de espécies invasoras no México, fornecendo informação de 665 espécies de plantas, 77 de peixes, 10
de anfíbios e répteis, 30 de aves e 16 espécies de mamíferos incluindo origem, comentários (ex. Biogeografia) e links para i ITIS e
recursos da Google sobre cada espécie.
Base de Dados: Espécies Exóticas Invasoras na China
URL:http://www.chinabiodiversity.com/shwdyx/ruq/ruq-index-en.htm
Descrição : Informação e imagens de EEI na China bem como artigos publicados e informações sobre estratégias de controle,
mecanismos de introdução, dimensões humanas e Guias da IUCN.
Outro grupo de recursos de informação importantes é relacionado à taxonomia. Através do BioNet
International (http://www.bionet-intl.org/), uma rede global de taxonomia foi desenvolvida através de
institutos coordenados. Cada uma das localidades regionais podem ser acessadas do site central da
BioNet:
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•
ANDINONET os países Andinos
ASEANET Sudeste da Ásia
CARINET Caribe
EAFRINET Leste da África
EASIANET Leste da Ásia
NAFRINET Norte da África
PACINET Sul do Pacífico
SACNET Sul da Ásia
SAFRINET Sul da África
WAFRINET Oeste da África
LATINET América do Sul, cone S. (em desenvolvimento)
MESOAMERINET Mesoamérica (em desenvolvimento).
30
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
O que os tomadores de decisão precisam saber sobre
espécies invasoras
Módulo 1
Concluindo, muitos países já tem algum tipo de inventário para espécies afetando a produção agrícola,
silvícola, e de pesca, mas em muitos casos estes precisam ser aumentados para identificar e abranger
espécies afetando a biodiversidade e os serviços ecológicos (March et al, 2008).
Cooperação regional pode ter um papel catalítico extremamente importante em melhorar os recursos de
informação. Na América do Sul, por exemplo, muito pouca informação sobre espécies exóticas invasoras
eram disponíveis em muitos países em 2005. Em 2008, dez dos treze países tinham estabelecido bases
de dado nacionais após receber treinamento técnico através de iniciativas da I3N e TNC sobre a ciência
de invasões biológicas e gestão de banco de dados (Ziller, 2008).
1H Leituras importantes para maiores informações
CBD Guiding Principles, 2002. Annexed to Decision VI/23 (Alien species that threaten ecosystems,
habitats or species) of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity
Elton, C.S. 1958. The Ecology of Invasions by Animals and Plants. Kluwer Academic Publishers
Emerton, L. and Howard, G. 2008. A Toolkit for the Economic Analysis of Invasive Species (available
from http://www.gisp.org).
March, I.J., Ziller, S. and S. Burgiel, 2008. Progress and challenges on the prevention and control of
Invasive Alien Species in Mesoamerica and the Caribbean Region: A brief overview. The Nature
Conservancy. 28 pp.
McNeely, J.A., Mooney, H.A., Neville, L.E., Schei, P. and Waage, J.K. 2001. (eds). A Global Strategy on
Invasive Species. IUCN Gland, Switzerland and GISP
Millennium Ecosystem Assessment, 2005,Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press,
Washington DC
Mooney, H.A., Mack, R.N., McNeely, J.A., Neville, L.E., Schei, P.J. and Waage, J.K. 2005. Invasive Alien
Species. A New Synthesis. SCOPE, CABI and IUCN, Island press, Washington DC
Pimentel, D., McNair, S., Janecka, J., Wightman, J., Simmonds, C., O'Connell, C., Wong, E., Russel, L.,
Zern, J., Aquino, T. and Tsomondo, T. Pimentel, D. 2001. Economic and environmental threats of alien
plant, animal, and microbe invasions. Agriculture, Ecosystems and Environment, 84: 1–20
Pimentel, D.; R. Zuniga and D., Morrison. 2005. Update on the environmental and economic costs
associated with alien-invasive species in the United States. Ecological Economics, 52: 273-288.
Williams, P.A. 2003. Proposed guidelines for weed-risk assessment in developing countries. Pp. 71-112
in Labrada, R. (ed) FAO Expert Consultation on Weed Risk Assessment, Madrid, Spain, 11-13 June,
2002, FAO, Rome
Wittenburg, R and Cock, M.J.W. (eds) 2001. Invasive Alien Species: A Toolkit of Best Prevention and
Management Practices. CABI
Ziller, S. 2008. Technical progress report on the status of work on invasive alien species in South
America. South America Regional Program for Invasive Alien Species, The Nature Conservancy/Global
Invasive Species Programme
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
31
Módulo 2
estabelecendo bases
para efetivas estruturas
nacionais
Estrutura Legal e Institucional
para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
2A O que este módulo abrange
Este módulo explica a necessidade para estruturas legais viáveis para equipar países com uma base
sólida a fim de implementar medidas de prevenção e manejo para espécies exóticas invasoras.
Descreve restrições comuns encontradas por praticamente todos os países e reconhece que a
abordagem selecionada irá variar de acordo com o sistema legal, tradições, leis existentes e capacidade
de cada país. Enfatiza a necessidade de implementar importantes comprometimentos internacionais e
construir coordenação transsetorial real em nível nacional.
Ao final deste módulo, o leitor compreenderá como conduzir um processo legal de revisão para espécies
exóticas invasoras e terá uma visão geral de diferentes opções para melhorar a coordenação e
capacidade institucional, os diferentes tipos de leis que podem ser usadas e os componentes básicos
que podem ser incluídos nas estruturas legais.
2B Pontos importantes a abordar
Se um país deve manejar espécies exóticas invasoras efetivamente, precisa de políticas ambientais
apoiadas por informações científicas e técnicas iniciais (ver 1G).
Estruturas legais nacionais definem objetivos acordados e fornece base para estabelecer princípios,
padrões e procedimentos para alcançá-los. Elas determinam responsabilidade para as autoridades
governamentais específicas e concedem-nas a autoridade para conduzir seus mandatos. Elas também
estabelecem os mecanismos institucionais necessários para desenvolver e implementar as
regulamentações detalhadas, garantindo conformidade, monitorando sucessos e falhas, e promovendo
políticas para implementação aperfeiçoada. Estabelecendo instituições efetivas é um dos papéis mais
importantes da legislação, apesar de ser frequentemente sub-estimado.
Alguns pontos importantes deveriam surgir em mente quando iniciar um processo complexo de revisão e
fortalecimento de suas estruturas políticas, legais e institucionais.
Comunicação e consulta com os investidores
Como mostrado no Módulo 1, muitos investidores estão envolvidos ou são afetados por espécies
exóticas invasoras. Construir cooperações duradouras entre as agências responsáveis e os investidores
é um dos desafios mais importantes que a equipe legal encontra.
Isto pode parecer desnecessariamente demorado. Porém, para serem bem sucedidas, ações e
estratégias de gestão dependem da conscientização e cooperação de muitos investidores, não apenas
do governo mas também incluindo indústrias de produtos de consumo, comerciantes (estabelecimentos
de jardinagem e de animais de estimação, fornecedores de equipamentos de pesca, etc.), grupos
interessados em recursos naturais e conservação, e indivíduos. Porque programas públicos e ações
particulares interagem para influenciar a entrada, dispersão e impactos de espécies invasoras, consultas
durante o processo são essenciais para garantir adesão e promover conformidade voluntária à medida
do possível (Hachileka 2006). Quem exatamente deve estar envolvido irá variar de um país para outro,
dependendo das circunstâncias locais e, em alguns casos, das espécies envolvidas.
Quadro 10: lista dos principais investidores que deveriam estar envolvidos
Administrações ambientais
Governo local
Autoridades de quarentena, fronteira e portos
Gestores de agricultura, silvicultura e pesca
Alfândega
Instituições científicas
Administrações de saúde e segurança
Organizações não-governamentais
Autoridades responsáveis pela saúde animal e de plantas
Comunidades locais
Autoridades de comércio, transporte e turismo
Setores de indústria, comércio e turismo
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
35
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Restrições comuns
Todos os países têm legislação relevante que, frequentemente, mais do que indivíduos de agências
governamentais realizam. Porém, estas leis transpõe muitos setores (controle de quarentena e fronteira,
setores de produção, conservação da natureza, gestão de recursos hídricos, caça e possivelmente
organismos genéticamente modificados).
36
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Isto conduz, em qualquer lugar do mundo, a estruturas legais e institucionais fragmentadas que tendem
a resultar em respostas ineficientes e não-efetivas. Restrições incluem coordenação administrativa fraca,
lacunas e inconsistências nas provisões legais existentes, uma abordagem reativa para o manejo de
invasoras, e conformidade e aplicação de mecanismos e remediação fracas. O Quadro 11 resume
problemas identificados por países na Europa quando as Estratégias Européias para Espécies Exóticas
Invasoras foram desenvolvidas (Genovesi and Shine, 2004).
Quadro 11: desafios identificados nas Estratégias Européias para Espécies Exóticas Invasoras
Pouca conscientização pública e oposição contra intervenções do governo
Escassez e inacessibilidade de informações científicas (para identificação de espécies, análise de risco, técnicas de detecção e
mitigação)
Falta de prioridades claras e combinadas para ação
Facilidade de introdução e movimentação (ex. através de correio), inspeção e quarentena inadequadas
Capacidade de monitoramento inadequada
Falta de medidas emergenciais efetivas de resposta
Legislação ultrapassada ou inadequada
Pouca coordenação entre as agências governamentais, Estado e outros investidores
Determinação e definição da visão política
Esta é uma questão delicada, mas crítica. O primeiro passo para possibilitar o desenvolvimento de uma
estrutura nacional legal e institucional forte é que o governo nacional reconheça a existência de desafios
com espécies exóticas invasoras e que tome decisões políticas para agir de encontro a esses desafios.
Uma vez que a decisão for tomada, a política e o processo de desenvolvimento legal podem ser
projetados dentro de um prazo com marcos para consulta durante o trajeto. O desenvolvimento de um
esboço da visão política ou do documento de discussão auxilia, e traz dados históricos sobre os desafios
com invasoras que foram encontrados por um país e identifica possíveis escolhas políticas.
Quem deveria estar envolvido?
A resposta varia, dependendo da prática em seu país e possivelmente em estágios diferentes do
processo. O desenvolvimento de políticas pode ser bastante inclusivo e pode dar papéis prominentes a
organizações não-governamentais e representantes do setor privado (ex. através do trabalho em grupo
com questões específicas). Em contrapartida, a revisão legal e o grupo formulador possivelmente será
do governo.
A questão ‘Quem formula?’ varia muito
legislação a ser desenvolvida. Leis que
legais, contratos de governo, criação de
normalmente delineados por um escritório
de Justiça ou equivalente.
de país para país, e também dependerá na natureza da
enfocam puramente em questões legais (definindo direitos
agências legais, equívoco de oficiais do governo, etc) são
especial do governo dentro do Ministério da Justiça, Tribunal
Porém, este processo normalmente precisa ser ajustado para leis que abordem questões altamente
técnicas e científicas porque não se pode esperar que um oficial legal tenha entendimento suficiente
sobre estas questões que atravessam todos os setores do governo. Para legislação de invasoras, será
necessário incluir informações científicas/técnicas significantes bem como informações transsetoriais.
Opções incluem:
•
•
formar um time de revisão e formulação que inclua especialistas científicos/técnicos (dentro do
ministério responsável, por exemplo) ou
selecionar um formulador legislativo que seja responsável por obter informações do setor técnico e
de outros setores.
Leis técnicas podem frequentemente ser melhoradas para obter informação dos setores reguladores ou
indústrias, outro grupo afetado e a comunidade em geral num estágio inicial do processo de formulação,
para garantir que suas contribuições possam guiar o propósito geral da legislação. É obviamente
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
37
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
importante que os legisladores ouçam diversas perspectivas, ao invés de estarem concentrados apenas
em um grupo de interesse em particular.
38
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Figura 6: passos para revisar e fortalecer estruturas políticas, legais e institucionais
Passo 1
Decisão Política
↓
Passo 2
Coleta de informação e produção de esboço da política
↓
Passo 3
Desenvolver política nacional
↓
Passo 4
Formular, decretar e implementar legislação
↓
Passo 5
Monitorar e avaliar o sistema
2C Iniciando: identificando os comprometimentos internacionais de seu
país
Visão geral dos intrumentos internacionais
Devido a natureza global e multi-setorial dos impactos de espécies invasoras, algumas organizações
internacionais tem abordado aspectos deste problema a anos (ex. no campo de saúde vegetal). Outros
grupos voltaram suas atenções para o problema mais recentemente, com a preocupação sobre os riscos
ao ambiente natural e saúde humana agindo como um catalisador.
O tema comum que conecta o trabalho destas organizações é o entendimento que ações unilaterais por
alguns Estados podem nunca ser suficientes para previnir introduções indesejadas e conter a dispersão
de espécies invasoras estabelecidas.
Seu país terá aceito comprometimentos legais a níveis internacional e regional, apesar de você não estar
a par de todos eles. Estruturas nacionais precisam ser consistentes com e prover para a implementação
doméstica destes comprometimentos.
Há duas fontes principais de lei internacional: leis e tratados internacionais costumários.
Lei internacional costumária consiste em um grupo de regras que o Estado geralmente aceita como
sendo legalmente obrigatórias. Particularmente relevante é o princípio estabelecido que o Estado tem
uma responsabilidade geral de garantir que atividades sob sua jurisdição ou controle não podem causar
danos ao meio ambiente de outros Estados ou áreas além do limite nacional de jurisdição (ver Módulo
6).
Tratados são acordos entre Estados ou grupos de Estado (como a União Européia). Ao contrário da lei
internacional, as regras e obrigações contidas em um tratado são apenas obrigatórias para as partes
envolvidas no tratado. O nível de detalhe varia dependendo no nível e tipo de tratado. Por exemplo,
instrumentos internacionais são frequentemente gerais em caráter, enquanto que acordos bilaterais podem
ser mais detalhados. Provisões de tratados não são normalmente ‘auto-executáveis’, o que significa que a
legislação nacional e regulamentações são necessárias para fazer delas operacionais em sistemas legais
domésticos.
Para espécies exóticas invasoras, a estrutura internacional existente é complexa. Mais de cinqüenta
intrumentos lidam com algum aspecto de introdução, controle e erradicação de espécies exóticas. Estes
podem ser imprecisamente divididos nas seguintes categorias: instrumentos fitosanitários e zoosanitários
(proteção da saúde de plantas e animais); conservação de biodiversidade, incluindo conservação de
ecossistemas de água doce e marinhos; e instrumentos e guias voltadas para rotas setoriais específicas
(ex. controle de água de lastro, controle de introduções para aquacultura). Algumas medidas são
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
39
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
obrigatórias, outras voluntárias.
A seção seguinte fornece um guia prático e uma lista de instrumentos importantes para ajudá-lo a
identificar os requisitos relevantes a serem abordados em nível nacional. Regras específicas para
cooperação internacional e regional são discutidas no Módulo 6.
Onde encontrar informação
O primeiro passo é identificar e coletar os instrumentos relevantes. Estes não estão limitados a tratados
obrigatórios, mas também incluem instrumentos não-obrigatórios, como recomendações, guias,
programas de ação e declarações de princípios.
Uma fonte excelente de referência é a ECOLEX (www.ecolex.org), uma base de dados internacional
sobre leis internacionais que contém uma coleção abrangente e constantemente atualizada de todos os
tratados ambientais internacionais a nível global e regional, incluindo todos os protocolos e emendas, e o
estatus de cada país em cada instrumento.
Como a ECOLEX não aborda tudo (ex. instrumentos relacionados ao comércio), será necessário entrar
em contato com os pontos focais para implementação nos ministérios relevantes (especialmente
agricultura, comércio e assuntos internacionais). É também importante identificar acordos regionais e
bilaterais que seu país possa ter assinado e que não apareçam nas bases de dados internacionais.
Muitas questões importantes sobre invasoras são abordadas sob estes instrumentos localizados, por
exemplo, produtos específicos se movimentando no comércio, espécies migratórias, ecossistemas
transnacionais e corpos de água compartilhados.
Outro recurso único de referência que auxilia bastante em provisões de tratados e ações simultâneas
entre organizações internacionais está disponível atualmente na internet (ver Caixa 11).
Quadro 12: TEMATEA: informação interativa em comprometimentos de tratados relevantes
O Projeto TEMATEA em Módulos Baseados em Questões estrutura os comprometimentos e obrigações em acordos relacionados à
biodiversidade regional e global em uma estrutura lógica e baseada nas questões. O módulo baseado em questões de espécies
exóticas invasoras reorganiza as obrigações relacionadas à Avaliação, medidas Legislativas e políticas nacionais, Gestão,
Economia,
Provisão
de
Recursos,
Comunicação,
Educação
e
Conscientização
Pública,
e
Cooperação
(http://www.tematea.org/?q=node/14).
Os módulos baseados em questões são interligados, o que significa que tem ação simultânea com outras áreas da política
ambiental The issue-based modules are interlinked which means that synergies with other environmental policy areas (ex. sistemas
hídricos continentais) são imediatemente visíveis. .
Uma lista de instrumentos importantes que podem ser o ponto inicial de sua análise inclui:
•
a Convenção de Diversidade Biológica (CDB, 1992). Convoca o Estado para “previnir a introdução,
controlar ou erradicar aquelas espécies exóticas que ameaçam ecossistemas, hábitats ou espécies”
(Artigo 8(h)). Membros desta Convenção identificaram as espécies exóticas invasoras como um
tema de ligação em diferenter programas de trabalho (ex. gestão de sistemas hídricos continentais,
florestais, costeiros e marinhos). Em 2002, eles aprovaram uma série de 15 Princípios Guias para
prevenção e manejo de espécies exóticas invasoras que fornece uma lista essencial para o
desenvolvimento e fortalecimento de estruturas nacionais (ver http://www.cbd.int);
•
outros instrumentos relacionados à biodiversidade que aborda especificamente questões ligadas às
espécies exóticas invasoras (Convenção de Ramsar sobre Áreas Úmidas 1971; Convenção sobre o
Comércio Internacional em Espécies Ameaçadas da Fauna e Flora Silvestre; Convenção de
Espécies Migratórias de Animais Silvestres 1979 e acordos subsidiários como o Acordo AfricanoEurasiático sobre Aves Aquáticas Migratórias 1995);
•
instrumentos e protocolos ambientais regionais (ver também Módulo 6);
•
a Lei de Convenção dos Mares das Nações Unidas (1982), convenções regionais dos mares
concluíram sob o Programa Ambiental das Nações Unidas (vários dos quais continham provisões
gerais sobre espécies exóticas invasoras no ambiente marinho) e instrumentos regionais e bilaterais
para rios e lagos compartilhados;
40
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
•
Convenção Internacional para Controle e Manejo de Água de Lastro e Sedimentos de Embarcações
(2004, adotado sob patrocínio da Organização Internacional Marítima);
•
Tratados e padrões voltados à proteção da saúde vegetal contra a introdução e dispersão de plantas
daninhas (Convenção Internacional de Proteção Vegetal em 1951, revisada em 1957, e sua rede
global de nove organizações regionais de proteção vegetal; Padrões Internacionais para Medidas
Fitossanitárias adotado formalmente dentro da estrutura IPPC). Estas são discutidas adiante no
Módulo 6E;
•
Códigos e procedimentos internacionais voltados à proteção da saúde animal, desenvolvido pela
Organização Mundial da Saúde Animal (OIE);
•
Regulamentações Internacionais de Saúde da Organização Mundial de Saúde (1969, emendada em
2005) que pretende prevenir, controlar e conceder uma resposta da saúde pública para a dispersão
de doenças de forma a evitar interferência desnecessária com o tráfico e comércio internacional.
Como analisar as informações coletadas
Uma vez que o time tenha identificado instrumentos aplicáveis, o próximo passo é extrair obrigações e
recomendações relevantes. Textos, padrões e decisões adotadas pelas respectivas Conferências das
Partes ou outras organizações são normalmente bem catalogadas e facilmente acessíveis em páginas
de internet relevantes. Como mencionado, estas obrigações variam grandemente em termos de seus
níveis de detalhamento e se elas obrigam ou simplesmente encorajam os Membros a desenvolver certas
ações.
Para cada instrumento, o time de revisão precisa:
•
•
•
•
Anotar o estatus do país referente ao instrumento (ex. Membro, signatário ou não-Membro);
Identificar o departamento ou agência responsável por agir em grupo com a organização
internacional relevante e supervisionar a implementação;
Identificar as leis nacionais usadas para implementar cada instrumento;
Avaliar se as obrigações e recomendações sob cada instrumento foram transpostas adequadamente
para o sistema legal doméstico.
Lista de prioridades e princípios apoiados pelos instrumentos internacionais
Uma abordagem priorizada para lidar com espécies exóticas invasoras tem sido amplamente aceita em
nível internacional e isso deveria refletir no desenvolvimento de políticas nacionais.
Como expresso nos Princípios Guia da CDB, esta abordagem com três estágios classifica a forma como
espécies invasoras deveriam ser abordadas (1) prevenção de sua introdução; (2) detecção precoce e
resposta rápida para erradicar uma invasão incipiente ou nova onde possível; e (3) contenção de
invasões recentemente estabelecidas para prevenir dispersão ou, se isso falhar, controle a longo-termo
para manejar uma invasão estabelecida.
Como visto em 1C, prevenção é reconhecida como a intervenção política mais barata e efetiva para
evitar o aumento de invasões e suas consequências. Controle a longo-termo (o último recurso) é a
abordagem mais cara e duradoura e não é sempre efetiva em parar os efeitos da invasão.
Além disso, uma série de princípios e abordagens transversais tem sido reconhecida a nível
internacional e incorporada em decisões e programas de trabalho relevantes. Estes incluem:
•
•
•
•
•
•
•
prevenção (ver 3B);
o princípio da precaução (ver 2I);
a abordagem do ecossistema (ver 2I);
compartilhamento de informação (ver 1G e Módulo 6);
gestão transsetorial (ver 2E);
cooperação regional e internacional (ver Módulo 6);
o princípio poluidor – pagador (ver 2I).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
41
Módulo 2
2D
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Revisando leis, políticas e regulamentações nacionais
Coletando informação
Recursos de lei a serem investigados podem incluir a constituição, decretos que podem ser consolidados
em códigos legais, legislação subsidiária e (dependendo do sistema legal) a lei comum e/ou leis
customárias e legislação (ex. sobre posse de terra). Em estados federalizados que tenham dois níveis de
sistema de governância, tanto leis nacionais (federais) e leis subnacionais (estado/província) conterão
provisões relevantes.
Poucas, se algumas, de suas leis provavelmente se referem a ‘espécies exóticas invasoras’. Você
deverá localizar a extensão de leis e regulamentações setoriais, incluindo leis insitucionais (ex. agências
e instituições que regulamentem questões sobre espécies invasoras), leis ambientais (ex. introdução de
espécies, áreas protegidas, estudo de impacto ambiental e avaliação de risco), legislação de recursos
naturais (ex. leis florestais sobre gestão de recursos florestais, leis agrícolas incluindo aquelas que
abordam espécies não-nativas e organismos genéticamente modificados, leis de pesca incluindo aquelas
que administram aquacultura e agentes biológicos, e leis de recursos hídricos), leis de comércio e uso
sobre materiais biológicos, leis de transporte (ex. abordando navegação e práticas de embarcações e
veículos), leis comerciais. Em raras ocasiões, espécies exóticas podem ser também consideradas
‘substâncias perigosas’, ‘poluição’ ou ‘material perigoso’.
Quadro 13: exemplos de legislação relevantes para o processo de revisão
No México, uma revisão legal apoiada pela The Nature Conservancy identificou as leis e regulamentações a seguir como
relevantes: Lei Federal Fitossanitária e regulamentações implementadas; Regulamentações Federais sobre Saúde Animal; Lei
Ambiental; Regulamentações de Estudos de Impacto Ambiental; Regulamentações em Áreas Naturais Protegidas; Lei Geral de
Desenvolvimento Sustentável Florestal; Lei Geral de Vida Selvagem; Leis e Regulamentações de Pesca; bem como as doze
Normas Oficiais relacionadas à implementação de controles fitossanitários e zoossanitários (Cornett 2008).
Botswana tem inúmeras leis diferentes lidando com aspectos de espécies invasoras. Seu Decreto de Plantas Daninhas Aquáticas
declara áreas infestadas e regulamenta tráfico de embarcações para previnir a dispersão de plantas daninhas aquáticas. Seu
Decreto de Plantas Daninhas Nocivas provê para a erradicação e destruição de plantas daninhas nocivas, enquanto que o Decreto
de Pragas e Doenças Vegetais provê para a prevenção de introdução e dispersão de pragas e doenças vegetais em Botswana.
Políticas coletadas deveriam incluir políticas sociais e econômicas abrangentes que formatem as ações
de seu governo. Na Uganda, por exemplo, o enfoque das políticas governamentais é a erradicação da
pobreza. O esboço da Estratégia Nacional sobre Espécies Invasoras, Plano de Ação e Guias de Políticas
para a Uganda (NISSAP 2008) é diretamente relevante ao Plano de Ação de Erradicação da Pobreza
(2004-2008) porque é reconhecido que espécies exóticas invasoras são uma ameaça ao
desenvolvimento sustentável a nível local e finalmente a nível nacional.
Identificar os papéis institucionais e responsabilidades atuais
Compreendendo quem faz o que – e o que falta fazer – é outra parte importante do processo de revisão.
A lista no Quadro 9 acima lista as principais instituições que serão responsáveis por algum aspecto da
prevenção e gestão de espécies exóticas invasoras ou por atividades que colidem com o assunto.
Outros ministérios/departamentos relevantes poderiam incluir do Interior, da Justiça e de Imigração.
Análise das leis, políticas e regulamentações coletadas
O próximo passo é realizar uma análise detalhada dos documentos coletados para verificar se eles
abordam o tema de espécies exóticas invasoras, diretamente ou indiretamente. Onde a legislação é
obtida eletronicamente, como em CD-Rom, buscas com palavras-chave facilitaram a pesquisa.
A Tabela 3 contém um guia indicativo (mas não uma lista completa) para todos os tipos de questões que
deveriam ser perguntadas na avaliação das estruturas nacionais existentes sobre EEI. Estas questões
foram desenvolvidas com base nas provisões dos instrumentos internacionais importantes mas um time
de revisão ainda precisará verificar em mais detalhe que a legislação nacional conforma com as regras
acordadas internacionalmente. O website TEMATEA (ver Quadro 11) pode ser utilizado como ponto de
partida porque detalha ações para implementação doméstica. Sarpong 2004 também fornece conselhos
úteis sobre metodologia.
42
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Tabela 3: questões para avaliar estruturas legais e institucionais
A. ESCOPO DA ESTRUTURA REGULAMENTADORA (ver Módulo 2)
1.
Quais isntrumentos internacionais seu país tem ratificado e quais ações foram tomadas para implementar esses instrumentos
na legislação doméstica?
2.
Quais políticas lidando direta ou indiretamente com espécies exóticas invasoras e como elas abordam a questão (perspectiva
integrada ex. lidam com todas as questões relacionadas a EEI independente da rota, vetor, comodidade ou setor econômico
interessado? Ou perspectiva setorial ex. lidando apenas com ameaças a plantações e criações)?
Introduções intencionais e transferências (ver Módulo 3)
3.
A lei estabelece procedimentos (ex. requisitos de permissão) para controlar introduções intencionais de espécies exóticas?
(Considere isto em relação a cada rota e em relação aos diferentes grupos taxonômicos).
4.
A lei restringe a introdução de espécies exóticas, particularmente as espécies exóticas potencialmente invasoras, em áreas
protegidas e outras áreas ambientalmente sensíveis? (Nota: é importante considerar controles em movimentações dentro de
um país além de movimentação entre países).
Introduções acidentais e transferências (ver Módulo 3)
5.
As rotas e vetores que representam maior risco de introduzir espécies exóticas invasoras para e dentro do país foram
identificadas?
6. Qual, se algums, medidas legais existentes para minimizar os riscos associados com estas rotas?
Medidas pós-introdução (ver Módulo 4)
7.
Quais as medidas legais existentes para apoiar a prevenção, resposta rápida e controle de EEI?
8.
As EEI já estabelecidas no país já receberam o estatus legal apropriado (ex. classificação como “plantas daninhas”, “pragas
vegetais”, “doenças notificáveis”, etc.) para facilitar programas de controle e erradicação e estas classificações são revisadas
e atualizadas regularmente?
9.
Há alguma provisão na lei para criar incentivos ou impor obrigações (ex. em proprietários de terra) para tomar as medidas
necessárias para relatar, conter, erradicar ou mitigar os impactos adversos de EEI?
10. Há alguma provisão na lei para criar incentivos ou impor obrigações (ex. em proprietários de terra) para tomar medidas
necessárias para restaurar ecossistemas danificados por EEI?
B. INSTITUIÇÕES (ver Módulo 2)
11. Há instituições com um mandato legal claro e os poderes necessários:
11.1.
11.2.
11.3.
11.4.
para desenvolver planos e políticas nacionais em relação a EEI;
11.5.
11.6.
11.7.
para minimizar a introdução acidental de espécies exóticas;
11.8.
11.9.
11.10.
para conter e erradicar populações de espécies exóticas invasoras dentro do país;
para responsabilizar-se por análises de risco de espécies potencialmente invasoras;
para responsabilizar-se por análises de risco de rotas de espécies potencialmente invasoras;
para previnir a introdução intencional de espécies avaliadas como potencialmente invasoras (incluindo importação
por razões de agriculura, aquacultura, comércio de viveiros, produção agrícola e animal, comércio de animais de
estimação, etc.);
para promover conscientização pública acerca das questões sobre EEI;
para monitorar e conduzir programas de vigilância para detectar populações fundadoras de EEI em estágios
iniciais;
para anotar e manter informação sobre EEI;
para enforçar as provisões legais relevantes referentes ao controle de EEI?
12. As instituições incubidas de desenvolver as atribuições acima têm a habilidade adequada, e a capacidade financeira e
tecnológica para desenvolver seus papéis efetivamente?
13. Há alguma provisão legal existente ou acordo institucional para facilitar a cooperação entre diferentes agências
governamentais na tomada de decisão referente às EEI?
C. TOMADA DE DECISÃO (ver Módulos 3 e 4)
(É importante avaliar a extensão em que a estrutura legal e institucional facilita ou inibe a tomada de decisões consistentes e de
alta qualidade em relação às EEI).
14. A equipe técnica e os tomadores de decisão têm acesso a informação relevante e atualizada necessária para planejar
intervenções de prevenção e manejo?
15. Há medidas legais que requerem que uma espécie exótica invasora seja avaliada antes que uma decisão seja tomada quanto
a permissão ou não de sua introdução no país?
16. Há direcionamento para auxiliar os tomadores de decisão a exercitar seus poderes arbitários em aplicações referentes às
espécies potencialmente invasoras ex. na aplicação do princípio da precaução?
17. Há provisões para as partes interessadas e afetadas (que podem incluir outros departamentos governamentais, organizações
particulares ou civis, etc.) para participar no planejamento e tomada de decisão em relação a EEI?
18. A lei faz provisão para apelos tanto por parte dos aplicantes quanto da parte afetada, em relação a decisões tomadas por
autoridades de permitir ou recusar a introdução de uma espécie exótica?
D. INTEGRAÇÃO DE PREOCUPAÇÕES SOBRE EEI NO PLANO DE DESENVOLVIMENTO E CONTROLE
19. As políticas setoriais importantes (ex. políticas nacionais de agricultura, horticultura, organismos geneticamente modificados, e
comércio) abordam as preocupações com EEI?
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
43
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Tabela 3: questões para avaliar estruturas legais e institucionais
20. A ameaça potencial de EEI é conforme a avaliação do estudo de impacto ambiental onde apropriado?
E. RELAÇÃO COM OUTROS PAÍSES (ver Módulo 6)
21. A lei requer notificação prévia de outros países afetados antes de alguma decisão ser tomada quanto permitir ou não a
introdução de uma espécie exótica em um ecossistema compartilhado?
22. Há algum requisito legal ou acordo institucional referente à troca de informação e cooperação com outros países em relação à
prevenção e o controle de EEI?
F. OBRIGAÇÃO E APLICAÇÃO
23. Há alguma provisão na lei que imponha obrigação nas partes responsáveis por introduções ilegais ou dispersão de EEI?
24. Há sanções criminais (multas, encarceramento, confiscação de propriedade, etc) suficientes para deter comportamentos
ilegais em relação a EEI?
G. FLEXIBILIDADE E ADAPTABILIDADE
25. A estrutura legal é suficientemente flexível para adaptar rapidamente a novas informações ou circunstâncias alteradas (ex.
podem padrões e condições permitidas ser facilmente mudadas)?
Usando informação gerada pela revisão legal e institucional
A Tabela 3 acima fornece uma ferramenta estruturada para auxiliar a equipe de revisão a trabalhar com
os diferentes aspectos do tema e identificar as lacunas e falhas nas estruturas nacionais em cada
estágio. Estas descobertas auxiliarão a equipe a priorizar necessidades importantes e pontos de entrada
para desenvolver medidas legislativas e desenvolver propostas para fortalecer a estrutura nacional.
O quadro 13 fornece um exemplo de como questões específicas podem ser abordadas através o
processo de revisão legal.
Quadro 14: abordagem de questões específicas através de um processo de revisão legal
Durante o processo de desenvolvimento da estratégia para espécies exóticas invasoras da Uganda, conduziu-se uma revisão das
leis nacionais incluindo do Decreto do Governo Local, o Decreto nacional do Meio Ambiente (1995) e suas regulamentações (Meio
Ambiente Nacional (Áreas Montanhosas e Acidentadas); Regulamentações de Manejo (2000); Regulamentações Nacionais de
Manejo de Áreas Alagadas, Beira de Rios e Lagos (2000); o Decreto de Silvicultura e Plantio de Árvores (2003); o Decreto da Vida
Selvagem (1996); o Decreto de Proteção Vegetal (1962). Uma das questões específicas abordadas foi quanto os instrumentos
fitossanitários existentes tratavam de espécies exóticas invasoras além de pragas agrícolas e doenças
2E Integrando invasoras: a importância de coordenação institucional
A menos que instituições trabalhem bem, e trabalhem bem juntas, nenhuma quantidade de legislação
sofisticada comunicará os benefícios necessários da prevenção e manejo de espécies exóticas
invasoras.
Rivalidade entre agências ou falta de comunicação podem bloquear o processo, algumas vezes por
anos. A cultura de responsabilidade compartilhada e compromisso para problemas transsetoriais com
invasoras deveriam ser priorizados.
Uma das relações mais importantes a ser abordada é entre o meio ambiente e a agricultura (incluindo
proteção da saúde vegetal e animal). O último setor normalmente tem relativamente alta capacidade
para abordar riscos com espécies exóticas invasoras, mas seu mandato e recursos disponíveis são
frequentemente voltados para os setores de produção e pragas ‘ambientais’ não são tradicionalmente
vistas como sua responsabilidade. Em contraste, agências ambientais normalmente têm baixa
capacidade e podem sentir dificuldade para abordar riscos ao ambiente natural, ao menos fora de áreas
protegidas.
Outra questão prioritária é a coordenação vertical em estados federais. A divisão de poderes entre o
governo nacional e estados/províncias/regiões autônomas pode dificultar o desenvolvimento de uma
abordagem nacional consistente para prevenção e controle de espécies invasoras (ex. onde províncias
diferentes desenvolvem listas de espécies diferentes cuja venda é regulamentada e/ou que são sujeitas
a medidas de manejo). Mudanças similares podem aumentar em organizações de integração econômica
regional.
44
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
É altamente recomendado que a equipe de revisão e os tomadores de decisão prioritizem discussões
sobre os papéis e responsabilidades respectivas a fim de decidir quanto a forma mais apropriada de
coordenação para o país em questão. Isto depende em quais corporações já estão no lugar, quão
efetivas elas são, qual capacidade elas têm disponível e se qualquer nova tarefa os sobrecarregaria.
Decisões sobre os respectivos papéis e coordenações afetará o formato da nova, ou corrigida,
legislação. Alguém não pode escrever regulamentações sem antes estabelecer quem irá administrá-las.
Decisões adotadas sob a CDB apoiam fortemente não só o desenvolvimento de estratégias nacionais,
mas também estruturas que facilitem a coordenação transsetorial (a nível internacional, a CDB e a
Convenção Internacional de Proteção Vegetal cooperam através de um progama de trabalho conjunto).
Vários países de diferentes regiões deram passos para estabelecer uma única corporação a nível
nacional para facilitar a coordenação e o compartilhamento de informação:
•
Desde 2005, Chile e Uruguai estabeleceram uma corporação nacional para coordenar o trabalho
com espécies exóticas invasoras e outros países da América do Sul desenvolvendo estratégias
nacionais contemplando fazer o mesmo num futuro próximo;
•
A Grã Bretanha desenvolveu um Fórum de Espécies Não-Nativas (Inglaterra, País de Gales e
Escócia) Great Britain has set up the Non-Native Species Forum (England, Wales and Scotland)
enquanto que a República da Irlanda e da Irlanda do Norte (RU) criaram conjuntamente o projeto de
Espécies Invasoras da Irlanda com um portal de informação comum, acertando em torno do objetivo
na fronteira internacional (http://www.invasivespeciesireland.com/).
Opções que podem ser consideradas incluem:
•
Designando um ministério ou agência que lidere, desde que tenha capacidade e que isto não
sobrecarregue a força de trabalho ou o orçamento: o mandato do ministro relevante pode precisar
ser ajustado para conferir responsabilidade específica para esta áreas de política;
•
Estabelecendo um Comitê de Conselho Técnico sobre Espécies Invasoras com um secretariado, por
exemplo, no ministério ou agência nacional do meio ambiente, que possa fornecer conselhos
eficientes sobre a questão de espécies exóticas invasoras aos ministérios interessados. Isto
normalmente é rápido e mais barato para desenvolver e pode incorporar especialidades de
universidades e instituições de pesquisa, mas normalmente não terá autoridade para implementar
suas decisões. Alguns países podem já ter um Comitê de Biosegurança dentro dessas linhas;
•
Criando uma corporação estatuída separada com representação transsetorial para garantir a
coordenação e representação de interesses e pontos de vista relevantes;
•
Uma abordagem progressiva que começa com um comitê de coordenação informal e trabalha em
direção a uma corporação estatuída a longo prazo.
O financiamento também deve ser levado em consideração. A instituição anfitriã para o comitê técnico
poderá ser capaz de fornecer o financiamento principal enquanto um mecanismo de financiamento mais
sustentável é desenvolvido.
2F Decidindo qual tipo de estrutura política é necessária
Quando estiver se preparando para o desenvolvimento de uma política nacional, as escolhas potenciais
de políticas encontradas pelo país deveriam ser refletidas. Questões a serem consideradas incluem
níveis aceitáveis de risco e distribuição da responsabilidade pelos riscos, ambas as quais informarão as
decisões tomadas em relação à abordagem do país na gestão de espécies exóticas invasoras.
Níveis de risco aceitáveis
O equilíbrio aceitável entre evitar riscos e reagir aos impactos onde riscos não são evitados precisa ser
determinado, e informará como os componentes da estrutura legal e institucional funcionarão. O nível de
risco que é considerado aceitável por um país depende de uma variedade de fatores, incluindo a
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
45
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
situação financeira do país e outras habilidades em tomar medidas remediadoras onde os riscos não
foram evitados, pesar as razões sociais, econômicas ou demais para a introdução de espécies exóticas.
Para países em desenvolvimento, a determinação para níveis de risco aceitáveis com respeito a EEI é
particularmente complexo. Os riscos de introduções podem ser especialmente significantes dada a
importância da biodiversidade nestes países e a falta de recursos para tomar uma atitude remediadora,
mas deve ser equilibrada com as necessidades sociais e econômicas, incluindo mitigação da pobreza e
segurança alimentar.
Distribuição de responsabilidade pelos riscos
Outra elemento da política a ser decidido é como a responsabilidade pelos riscos aceitáveis será
distribuída. Em particular, é necessário considerar quem sustentará a responsabilidade para compensar
pelos danos e remediará condições perigosas resultantes onde uma decisão governamental facilitou a
causa deste dano, por exemplo, permitindo a introdução de uma espécie. Em geral, esta decisão política
envolve um balanço entre a responsabilidade governamental e a responsabilidade do introdutor ou outra
parte relevante (ver além no Módulo 5).
Objetivo da política nacional
A política nacional fornece direção para planejadores, tomadores de decisão e legisladores. Deveria
conter objetivos claros a longo prazo e objetivos para a gestão de espécies exóticas invasoras, que
estão enquadrados na abordagem primária do país e outras escolhas políticas, e deveria abordar
amplamente como estes objetivos devem ser atingidos.
O documento político pode incluir uma estratégia e plano de ação indicando como a política será
implementada, ou estes podem ser preparados separadamente. Um plano de ação realístico e simples
fornece um mapa de curto prazo útil para um período definido (frequentemente cinco anos). Pode definir
objetivos intermediários e ações específicas para detecção, prevenção, controle, erradicação, vigilância,
restauração ou rehabitação a ser desenvolvido por cada instituição a fim de atingir estes alvos.
Documentos de política nacional, estratégias e planos de ação deveriam abordar:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
A visão e objetivos para estratégias de espécies invasoras;
O estatus e tendências de EEI no país e identificação de prioridades para manejo e controle;
Setores importantes, rotas, vetores e riscos particulares associados com a introdução de espécies
exóticas e uso;
A identificação de departamentos e agências governamentais em todos os níveis que tenham
mandatos relacionados com EEI, e seus papéis e responsabilidades sob a política.
Procedimentos e sistemas para cooperação dentro e entre as agências, setores e instituições
relevantes;
Procedimentos e sistemas para participação de investidores;
Critéria para análise de risco, planejamento de manejo e mitigação;
Requisitos relacionados a monitoramento;
Requisitos e sistemas para treinamento e capacitação;
Onde apropriado, medidas específicas ou políticas para ecossistemas isolados e ricos em
biodiversidade (ex. ilhas e arquipélagos, áreas protegidas);
requirements for recovery of species or ecosystems affected by IAS;
meios de promover uso sustentável de espécies nativas em lugar de espécies importadas;
requisitos para esforços de conscientização pública;
detalhes referentes a requisitos de pesquisa e financiamento.
O Programa Global de Espécies Invasoras (GISP) publicou uma Estratégia Global para Espécies
Exóticas Invasoras e uma série de Ferramentas de Melhores Práticas de Prevenção e Manejo que
podem ajudar países a decidir quais componentes e atividades deveriam lidar com as questões
prioritárias (McNeely at al, 2001: see http://www.gisp.org).
Muitos países e algumas regiões desenvolveram ou estão finalizando estratégias para espécies exóticas
invasoras que são facilmente acessadas pela internet e podem fornecer idéias e exemplos para países
em desenvolvimento suas próprias políticas neste campo. Como regra geral, estratégias existentes nesta
área são todas consistentes com a hierarquia de três estágios de prevenção, detecção/vigilância e
46
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
controle/erradicação endorsada pelos Princípios Guia da CDB (ver 2C). Apesar das diferenças
geográficas entre os países e continentes, esta hierarquia é totalmente aplicável a todas as regiões,
incluindo a África.
A lista a seguir fornece alguns exemplos de documentos facilmente acessáveis:
•
na América do Sul, estratégias nacionais estão sendo desenvolvidas no Chile, Perú, Uruguai, Brasil
e Colômbia, e em estágio inicial de desenvolvimento no Paraguai e na Venezuela (Ziller 2008);
•
no Caribe, as Bahamas desenvolveram uma estratégia completa (2003) e códigos de conduta
voluntários para alcançar públicos diferenciados, incluindo agências governamentais
(www.best.bs/Documents/bahamas_nationalstrategy.doc, see 5E);
•
o Sul do Pacífico está finalizando sua Estratégia Regional para Espécies Invasoras (www.sprep.org);
•
O Canadá estabeleceu uma Estratégia Nacional para Espécies Exóticas Invasoras e criou um
Programa de Parcerias sobre Espécies Exóticas Invasoras para fornecer financiamento direcionado
(http://www.ec.gc.ca/eee-ias/);
•
Na Europa, três países lançarão estratégias nacionais no verão de 2008 (Dinamarca, Suécia e Reino
Unido) e a União Européia iniciou o trabalho em uma estratégia para espécies exóticas invasoras em
parceira com seus 27 Estados (http://ec.europa.eu/environment/);
•
A nível do coletivo-Europeu, a Estratégia Européia para Espécies Exóticas Invasoras foi formalmente
aprovada em 2003 (ver Genovesi e Shine, 2004).
2G Decidindo qual tipo de legislação é mais viável
Uma vez que a política informando a estrutura legal e institucional esteja determinada, é preciso ser
implementada através de reforma legal e institucional, que pode envolver na formulação de uma nova
legislação, a revogação ou emenda da legislação existente, e o estabelecimento ou re-estruturação das
instituições. O resultado final deveria ser uma legislação que é clara, viável e adaptada às práticas e
capacidades nacionais.
Requisitos de capacidade para implementar a legislação incluem:
•
•
•
•
•
•
•
Autoridade legal: um ou mais ministérios ou agências com poderes e funções claramente definidos
(ex. para questões específicas de proibição, restrições e permissões);
Serviços e instalações de inspeção organizadas
Medidas e procedimentos eficientes e efetivas de quarentena, incluindo medidas de reposta
emergencial.
Poderes para implementação direta de planos e medidas de manejo;
Treinamento e desenvolvimento da equipe (capacitação).
Monitoramento e avaliação para estimar a extensão em que a legislação atinge os objetivos da
política;
Protocolos e procedimentos para aplicação.
A Figura 7 (adaptada das Ferramentas Econômicas do GISP) resume a distribuição de intervenções que
poderiam ser apoiadas pelas estruturas legais. Como indicado no Módulo 1, as implicações de custo são
muito diferentes dependendo se as medidas são implementadas antes da espécie ser introduzida
(prevenção, ver módulo 3) ou após a espécie ter se tornado invasora (erradicação, contenção, manejo e
restauração: ver Módulo 4
Figura 7: qual legislação que aborde espécies exóticas invasoras precisa abranger
Intervenções direcionadas aos passos de invasão
Passos da Invasão
Introdução
Tipos de Intervenção
Objetivo da Intervenção
Exemplos
Prevenção
Parar introduções
Quarentena, listas negras, inoculação,
proibição de comércio e importação,
restrições quanto ao uso do solo
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
47
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Figura 7: qual legislação que aborde espécies exóticas invasoras precisa abranger
Intervenções direcionadas aos passos de invasão
Passos da Invasão
Estabelecimento
Naturalização/Dispersão
Invasão
Tipos de Intervenção
Objetivo da Intervenção
Exemplos
Erradicação
Destruir ou remover uma
nova invasão
Remoção física, erradicação química,
medidas de controle biológico.
Contenção
Parar uma nova invasão
de dispersar para além
Confinamento de espécies, controles
fitossanitários, verificação em fronteiras
Manejo
Restauração
De invasões estabelecidas
De ecossistemas afetados
Limpeza periódica, replantio/repopulação com
espécies nativas, restauração de paisagem
De Emerton e Howard 2008
A equipe formuladora precisará considerar uma série de questões importantes, incluindo a natureza e
nível do instrumento legal, o âmbito do instrumento legal e instituições autorizadas e mecanismos
coordenados.
A natureza da legislação
A decisão importante a ser tomada é se as leis existentes deveriam ser mantidas, com o preenchimento
das lacunas apropriadas e coordenação melhorada, ou se uma nova legislação consolidada deveria ser
decretada.
A resposta dependerá nas descobertas da revisão. Onde a legislação existente sobre um assunto em
particular estiver amplamente adequada, é possível que se possa melhorar a efetividade ajustando a
implementação de regulamentações. Onde, por outro lado, comparação com requisitos internacionais
revelam lacunas maiores, uma mudança mais radical é necessária. Por exemplo, a legislação antiga
sobre plantas daninhas nocivas ou sobre o controle de pragas e doenças frequentemente não é
abrangente o suficiente para abordar todos os requisitos da implementação sob a Convenção
Internacional de Proteção Vegetal (Sarpong, 2004).
Onde não há legislação existente sobre um assunto em particular, países podem aprender através das
experiências de outros estados, especialmente aqueles com situações ou circunstâncias similares.
Alguns indicadores são dados abaixo: para informação mais detalhada, países podem consultar a seção
de
Experiências,
estudos
de
casos
e
avaliações
no
website
da
CDB.
(http://www.cbd.int/invasive/assessments.shtml?reg=eu#eu).
A abordagem mais ambiciosa é a integrada, sob a qual medidas existentes são consolidades em uma
única estrutura legislative que aborda todas as categorias de espécies, setores, ecossistemas e uma
completa extensão de ações a serem tomadas, com o objetivo de garantir práticas nacionais
consistentes em relação às espécies exóticas invasoras. O termo ‘biossegurança’ é normalmente usado
para referir a este tipo de abordagem completa.
Esta opção requer grande comprometimento político para grande mudança legislativa e é melhor
adaptada para países que tem grande conscientização pública e apoio aos objetivos da biossegurança
ex. estados insulares gravemente afetados por invasões passadas e atuais. É mais fácil de implementar
em países que não têm a complexidade adicional de um sistema federal de governo, que involve uma
ordem diferente de autoridade.
Mesmo onde uma autoridade reguladora especial é criada, outras agências reterão responsabilidade,
especialmente pelo planejamento e aplicação ex. Autoridades aduaneiras sempre terão um papel
importante na aplicação de controle de fronteiras.
⇒ exemplo: A estrutura legal da Nova Zelândia é baseada em dois ítens principais da legislação: o
Decreto de Biossegurança de 1993, que lida com organismos indesejados e solturas acidentais; e o
Decreto de Substâncias Perigosas e Novos Organismos de 1996, que lida com o licenciamento
intencional de importação de novos organismos. A administração destes Decretos é principalmente a
responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente, do Ministério da Agricultura e Silvicutura e a
especialmente criada Autoridade de Gestão de Risco Ambiental (ERMA). A questão de espécies
exóticas tem representação de cabinete através do Ministro de Alimentação, Fibra, Biossegurança e
Controle de Fronteira.
48
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Uma variação mais simples desta abordagem é para reter múltiplas leis setoriais e harmonizá-las para
remover provisões conflitantes e promover mais práticas nacionais consistentes. Para este tipo de
integração para trabalhar, porém, agências setoriais existentes precisam estar funcionando bem, estar
concordando em cooperar e colaborar com outras agências e que tenham capacidade individual
suficiente.
⇒ exemplo: na Polinésia Francesa, a decisão foi tomada durante o processo de Planejamento de Ação
Estratégica para harmonizar listas de espécies sob dois textos importantes (Délibération n° 96-42 AT
sur la protection des végétaux which covers prevention and control of plant pests; Code de
l’Environnement que dedica um capítulo para ‘espécies ameaçando a biodiversidade’ e distingue
entre espécies já presentes e espécies potencialmente invasoras que não estão ainda presentes em
território nacional). A lista ambiental será levada em consideração no desenvolvimento de
regulamentações fitossanitárias e zoossanitárias e serão referenciadas no website da Agência de
Proteção Vegetal (Shine 2008).
Uma terceira opção é decretar um instrumento legal abrangente para promover uma abordagem mais
unificada e consistente através de instrumentos e agências múltiplas e para fortalecer a coordenação e
planejamento institucional. Isto não chega a complexidade setorial, mas pode melhorar a otimização,
compartilhamento de informação, definição de prioridades e planejamento de gestão cooperativa.
⇒ exemplo : os Estados Unidos têm uma estrutura altamente complexa, mas desde o decreto da
ordem presidencial Executiva 13112 de 1999, houveram avanços significantes na otimização,
aumento em financiamento e aumento no poder de aplicação. O Conselho Nacional de Espécies
Invasoras foi estabelecido para supervisionar atividades de oito agências federais importantes
envolvidas e é autorizado para desenvolver e publicar o Plano de Manejo Nacional de Espécies
Invasoras (atualmente sob revisão, ver http://www.invasivespeciesinfo.gov/council/ para relatórios de
progresso e informações orçamentárias).
A quarta e muito comum abordagem consiste da gradual mudança incremental para a legislação setorial
existente sem alteração radical (uma abordagem usada em muitos países Europeus). Isto minimiza o
interrupção para o sistema legal de um país e pode ser menos fatigante e mais aceitável de um ponto de
vista institucional e administrativo. Porém, as estruturas resultantes podem ser complexas e dar baixa
‘visibilidade’ legal ao problema de espécies exóticas invasoras. Sem comunicação efetiva e aumento de
conscientização, pode ser de complicada conformidade e aplicação.
Para concluir, o Brasil fornece um exemplo interessante de progressão contínua de coleta de informação
ao desenvolvimento legislativo integrado. Dois aspectos são de interesse particular: a atenção dada aos
impactos de espécies invasoras à saúde pública e a integração da gestão hídrica na estrutura política.
Quadro 15: desenvolvimento legal e político no Brasil
2005: levantamento de dados nacional sobre espécies exóticas invasoras que afetam a biodiversidade, saúde humana e sistemas
de produção concluído. Dados gerados estão sendo usados para definir espécies prioritárias para controle, erradicação e
monitoramento.
2005: A Marinha brasileira publicou regulamentações para o manejo da água de lastro de embarcações (Portaria nº 52/2005), de
acordo com a Convenção Internacional de Água de Lastro. O Congresso está atualmente no processo de ratificação desta
convenção (2008).
2006: Ministério do Meio Ambiente assinou o Memorando de Compreensão com o GISP para estabelecer (i) políticas,
regulamentações e estratégias para prevenção em escala nacional, incluindo a primeira lista nacional de espécies exóticas
invasoras; (ii)implementar avaliação de riscos para previnir novas introduções; (iii) desenvolver sistemas de detecção precoce e
resposta rápida; (iv) e executar programas de controle em áreas prioritárias; (v) capacitar agências governamentais.
2006: Comissão Nacional de Biodiversidade - CONABIO constituído um Comitê de Conselho Técnico sobre Espécies Exóticas
Invasoras inter alia para finalizar a Estratégia Nacional para Espécies Exóticas Invasoras para aprovação e publicação.
2007: Ministério do Meio Ambiente assina o Acordo com a Secretaria de Recursos Hídricos e a Secretaria de Biodiversidade e
Florestas para um levantamento de espécies exóticas invasoras na bacia do rio São Francisco; resolução publicada estabelecendo
direcionamento para criação de espécies não-domésticas como animais de estimação.
2008: atividades principais são: (i) discussão de regulamentações legais: publicação da lista nacional oficial de espécies exóticas
invasoras programada para este ano; (ii) definição, em colaboração com o Departamento Nacional de Transporte e Infraestrutura
do controle de espécies exóticas invasoras ao longo de vias e estradas federais; (iii) discussão com o Departamento de Áreas
Protegidas e com o Instituto Chico Mendes para Conservação da Biodiversidade para definir estratégias relacionadas ao
levantamento e erradicação de espécies exóticas invasoras em áreas protegidas federais; (iv) implementação de um levantamento
de espécies exóticas invasoras na bacia do rio São Francisco, incluindo medidas de prevenção e controle; (v) organização do 1º
Congresso Nacional sobre Espécies Exóticas Invasoras em 2009 (fonte: Ziller 2008).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
49
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
O nível da legislação
A princípio, a decisão deve ser tomada referente se a legislação primária (ex. um decreto parlamentar)
ou uma legislação subordinada (ex. instrumento estatuído, regulamentações) é apropriado. Fatores que
guiarão a seleção do nível apropriado incluem:
•
•
•
•
requisitos fundamentais da constituição do país;
existência de uma legislação primária capacitadora;
o nível técnico da legislação proposta;
se as provisões precisarão ser regularmente ajustadas.
Leis primárias são normalmente voltadas para o sistema em geral – sobre o que é a lei, quais os
mecanismos que cria, quais as atividades que proíbe e quais são requeridas. Em alguns casos, isto pode
ser abrangido na constituição ex. pode ser estipulado que multas serão contidas nas leis e não nos
instrumentos subordinados.
O processo de emenda para a legislação primária é compartivamente enfadonho e demorado. É,
entretanto, ineficiente em lidar com as mudanças desejadas na legislação exigidas por mudanças de
tempo ou circunstâncias, incluindo a emergência de novas tecnologias ou dados científicos.
Por estas razões, normas técnicas, procedimentos e uso de termos são normalmente abordados através
de instrumentos secundários, que fornecem o nível necessário de detalhamento para implementar
completamente a legislação primária.
Em nível não-legislativo, códigos de prática podem ser emitidos para direcionar os atores relevantes na
atuação de suas funções. Apesar de não serem legalmente obrigatórios, é possível fornecer
reconhecimento oficial de códigos aprovados e dar a eles a força persuasiva em procedimentos de
aplicação legal (ver Quadro 15 e também Módulo 5D).
Quadro 16: o estatus legal de códigos de conduta no Reino Unido
O Decreto da Vida Selvagem e Campo (emendado através do Decreto da Conservação da Natureza (Escócia) em 2004 e do
Decreto do Ambiente Natural e Comunidades Rurais em 2006 na Inglaterra e no País de Gales) possibilita que Códigos de Prática
aprovados pela Secretaria de Meio Ambiente, Alimentação e Relações Rurais de Estado e pela Agência de Meio Ambiente para
comércio de horticultura e para manejo de Fallopia japonica em locais de respectivo desenvolvimento
(www.parliament.uk/parliamentary_offices/post.cfm).
2H Dando atenção ao detalhe: objetivos, escopo e definições
A medida que legisladores tentam caminhar além de abordagens fragmentadas para controle e manejo
de EEI, eles deveriam considerar a razão geral e o escopo das leis que eles desejam emendar ou
adotar, consistentes com a política para EEI de seu país.
Objetivos
Obejtivos claros fornecem uma estrutura conceitual para desenvolver legislação subordinada,
implementação de guias, estabelecer prioridades e construir conscientização. As razões para abordar
espécies exóticas invasoras precisam ser compreendidas por todas as categorias de investidores,
incluindo outras seções de governo.
Idealmente, objetivos devem enfocar nos resultados desejados (benefícios da ação) ao invés da espécie
exótica invasora em si. Medidas apoiadas pela legislação podem, por exemplo, ser formuladas para:
•
•
•
•
previnir ou minimizar os impactos de espécies invasoras aos ecossistemas, economias ou a saúde e
bem estar público;
conservar e proteger recursos vivos e indústrias associadas;
conservar a biodiversidade nativa;
promover cooperação internacional e regional e harmonização de práticas de manejo pertinentes a
espécies invasoras.
50
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Escopo
Decisões precisam ser tomadas referente ao escopo taxonômico e geográfico das estruturas
reguladoras, baseado nas necessidades, capacidades, compromissos, facilidade de implementação e
escopo de instrumentos existentes avaliados. A legislação deveria indicar claramente a cobertura de
suas provisões para dar certeza legal para agências administrativas e todas as outras partes envolvidas
na introdução e uso de espécies.
Porque invasões podem ser geradas por organismos através da escala taxonômica e espécies exóticas
que podem se tornar invasoras vêm de qualquer grupo taxonômico, a legislação sobre EEI deveria ser
ampla o suficiente para abranger todos os grupos de espécies, subespécies ou variedades, como
apropriado. Frequentemente, uma variedade é nativa em uma área e bem integrada em seu
ecossistema, mas outra variedade da mesma espécie pode se tornar invasora de introduzida dentro do
mesmo ecossistema.
A legislação deve ser declarada claramente para aplicar a microorganismos, por exemplo, patógenos
que carregados em animais invasores são considerados a maior ameaça eminente à saúde humana.
Durante o processo de formulação, a decisaõ deveria ser feita sobre se a legislação está ligada ou
completamente separada das leis de seu país que legislam sobre organismos geneticamente
modificados (OGMs) OGMs são exóticas sob praticamente qualquer definição desde que eles são
criados e não são nativos em nenhum ecossistema natural. A nível internacional, alguns aspectos do
licensiamento de OGM é abordado sob o Protocólo de Cartagena em Biossegurança mas isto não
considera especificamente o potencial invasor.
Da perspectiva geográfica, processos de invasão podem afetar todos os tipos de ecossistemas, apesar
de alguns serem mais vulneráveis que outros (ex. ilhas geograficamente ou evolutivamente isoladas).
Todas as partes do território nacional podem ser afetadas se a invasão acontecer. Estruturas legais,
entretanto, precisam fornecer uma base para regulamentar introduções de espécies exóticas em
qualquer tipo de ecossistema e para monitorar e manejar seu uso onde quer que aconteça.
Definições e uso de termos3
Definições são usadas na lei para dar maior certeza sobre o significado de termos importantes. Eles
fazem da implementação de leis mais fáceis e facilitam a aplicação efetiva, previnindo confusão com
provisões vagas e ambíguas.
Termos devem ser apenas definidos quando seu significado não é claro, altamente técnico ou onde o
significado desejado difere daquele normalmente utilizado (por exemplo, onde o significado usual do
termo é expandido ou limitado de alguma forma) ou para evitar repetições de longas frases. Onde
possível, terminologias acordadas e padronizadas internacionalmente devem ser usadas para promover
consistência e certeza.
Como um mínimo, é necessário considerar as definições para exótica, nativa, invasora e introdução ou
termos equivalentes. Este é um tema complicado (para direcionamento, ver 1B para recursos de
terminologia disponíveis através da internet e para leituras importantes anexadas a este Material,
incluindo Shine et al, 2000).
Onde um país tem várias leis existentes, a equipe formuladora precisará examinar como os termos
equivalentes são usados e se há prática estabelecida a nível nacional. Nenhum termo é melhor que
outro. É importante promover consistência no uso dos termos para garantir que investidores possam
entender o que a legislação significa em termos concretos.
Introdução e a questão de intenção
Porque a legislação se preocupa com ações humanas que fornecem rotas de introdução, a definição
deve referenciar claramente a ação humana (c.f espécies que se tornam estabelecidas sem auxílio
humano. Isto pode ser feito por:
3
A discussão seguinte é baseada no trabalho preparatório de Tomme Rosanne Young em nome do Programa
Global de Espécies Invasoras, cuja contribuição é reconhecida.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
51
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
•
a abordagem da descrição: ‘introdução’ de uma espécie é qualquer ação humana através da qual
uma espécie é localizada e/ou estabelecida dentro de um ecossistema; ou
•
a abordagem da itemização: Nesta lei, ... ‘introdução’ de espécies é “qualquer uma das ações
seguintes, quando elas levam à localização e/ou estabelecimento de uma espécie dentro de um
ecossistema: [seguido por uma lista de ações como plantio, soltura, agricultura, aquacultura, etc. “por
qualquer motivo.”]
Uma definição acompanhante para ‘espécies introduzidas’ pode ser: In this law,... uma ‘espécie
introduzida’ é qualquer espécie que foi localizada ou estabelecida em um ecossistema por introdução [ou
“por ação humana.”]
Exemplos de definições existentes incluem:
•
Os Princípios Guias da CDB, que definem uma introdução/translocação como o ‘movimento de um
organismo para uma área fora de sua distribuição natural, com auxílio humano’;
•
A Ordem Executiva 13112 dos EUA (1999) que define uma introdução como sendo ‘o escape,
soltura, disseminação ou colocação intencional ou acidental de uma espécie dentro de um
ecossistema como resultado de atividade humana’.
Pode ser necessário para o governo (ou alguém outro) provar que esta ação humana teve lugar ex. para
avaliar a responsabilidade pelos danos causados por uma invasão. A equipe formuladore precisará
considerar se o termo ‘introdução’ inclui todas as ações humanas que levam a introdução ou apenas
aquelas que são “intencioanais” ou “descuidadas”. Em alguns países, “introdução” inclui apenas ações
humanas que intencionalmente trazem espécies exóticas para o país ou ecossistema (indiferente se a
pessoa soubesse que aquela espécie era invasora ou não, a introdução era contra a lei). Em outros
países, “introdução” inclui ações que indiretamente causam um espécie a entrar em um ecossistema
indiferente da intenção. Em alguns casos, estas ações podem ser “descuidadas” e em outros
“negligentes”. Em alguns casos, pode não haver culpa alguma.
Terminologia de Origem (exótica/nativa)
Há muitos termos voltados à origem da espécie, incluindo (para nativa) indígena, endêmica, doméstica e
ocorrendo naturalmente e (para exótica) exótica, não-nativa, não-indígena, e estrangeira. Estes termos
são frequentemente usados com significados diferentes (político, histórico, biológico). Por exemplo:
•
Controles em fronteiras nacionais normalmente usam definições políticas;
•
Permissões e controles agrícolas e de outros setores geralmente olham as questões históricas e se
baseiam na data, permitindo o uso irrestrito de “espécies que tem sido usadas no país (ou
ecossistema) por pelo menos XXXX anos.”
•
Controles voltados para os danos ao ecossistema são normalmente baseados em definições
biológicas (uma espécie de um mesmo país pode ser “exótica” se for de outro ecossistema).
Estas abordagens diferentes algumas vezes são inevitáveis: um oficial aduaneiro não pode olhar a data
histórica de sementes atravessando a fronteira, mas deve agir com base que elas estão vindo de outro
país. Porém, a necessidade para definição biológica é crescentemente aceita: como poderia um país
extenso (Austrália, China, Índia, Brasil, Estados Unidos) lidar com invasão biológica se fossem
automáticamente permitidas todas as introduções de quaisquer espécies já presentes dentro das
fronteiras políticas do país?
Dados os problemas apresentados por estas três abordagens bem diferentes, é aconselhável o uso de
um termo que seja menos confundido. Por exemplo, ao invés de definir um termo específico “exótica”, é
melhor usar uma frase descritiva como “uma espécie que não está presente no ecossistema em
questão,” ao invés de “espécie exótica.”
Terminologia de invasão/ameaça
52
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
Como visto (1B), vários termos são usados para expressar o potencial invasor incluindo “perigosa,”
“praga” e “planta daninha.” Estes significados têm sido claramente compreendidos que são normalmente
mais limitados que a interpretação completa de espécie exótica invasora usada por exemplo na
Convenção de Diversidade Biológica.
Há três caminhos principais em formular uma definição sobre “invasora” ou “espécie invasora”.
•
Uma definição descritiva voltada para as consequências da invasão: “Nesta lei,... uma ‘espécie
invasora’ é qualquer espécie que, estando presente em um ecossistema, causa ou pode causar
algum dos seguintes [aqui descritos os tipos de impactos causados por espécies invasoras]”. A lista
deveria incluir as cinco formas aceitas de como uma espécie causa danos ao ecossistema, hábitats
ou espécies (destruição direta, competição/deslocamento de espécies existentes no ecossistema;
e/ou cruzamento entre espécies; destruição ou alteração de outros componentes do ecossistema;
e/ou introdução de doenças e parasitas).
•
Uma definição baseada na decisão que tenta identificar a espécie invasora previamente: “Nesta lei,
... uma ‘espécie invasora’ é qualquer espécie que, não é identificada como ‘não-invasora’ pela
[agência designada], continuador para seção XXX.
•
Uma definição baseada na lista para simplificar a implementação: isto pode referir às classificações
como as “invasoras conhecidas”, “potencialmente invasora”, (ex. cujas características no
ecossistema não estão provadas ainda) e “não-invasoras” que deveria incluir espécies exóticas
estabelecidas que fornecem benefícios sócio-econômicos importantes (ver além Módulo 3).
Quadro 17: exemplo de definições na legislação nacional
Segundo o South Africa’s National Environmental Management: Biodiversity Act (2004) uma “espécie exótica” é definida como:
a) uma espécie que não é nativa; ou
b) uma espécie nativa translocada ou com intenção de ser translocada para um local fora de sua área de distribuição
natural, mas não uma espécie nativa que extendeu sua área de distribuição natural por meio de migração ou dispersão
sem intervenção humana;
enquanto que uma ‘espécie invasora’ é qualquer espécie cujo estabelecimento e dispersão é fora de sua área natural de
distribuição:
a) ameaça ecossistemas, hábitats ou outras espécies ou tem o potencial de ameaçar ecossistemas, hábitats ou outras
espécies; e
b) pode resultar em impactos econômicos ou ambientais ou à saúde humana.
2I Princípios transversais que deveriam basear a legislação
Precautionary principle
Um dos conceitos ambientais mais importantes relevantes com a gestão de espécies potencialmente
invasoras é o que vários países se referem como o ‘princípio da precaução’ ou ‘abordagem da
precaução’ (ver em geral Cooney, 2004). A expressão mais comumente utilizada deste princípio diz que
‘onde houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a falta de total certeza científica não será usada
como razão para adiar medidas efetivas para prevenir degradação ambiental’ (Rio Declaração do Meio
Ambiente e Desenvolvimento, 1992).
O princípio da precaução é frequentemente mal-compreendido. Ele não proíbe, por si só, uma atividade
ou o desenvolvimento mas é aplicado durante o processo de tomada de decisão nas atividades ou
desenvolvimentos propostos para proteger o meio ambiente dos impactos. Medidas selecionadas como
um resultado deste processo (autorização, autorização condicional, autorização negada, etc.) são
requisitadas para serem de ‘precaução’ no senso que elas buscam proteger contra danos ambientais
onde a evidência científica não é suficientemente clara.
O princípio é central para políticas de espécies exóticas invasoras porque (a) uma introdução nãocontrolada pode ter impactos irreversíveis ou sérios (destrói ecossistemas, causa extinção de espécies)
e (b) incerteza científica associada com a predição do potencial invasor da espécie e o impacto potencial
é um desafio fundamental nesta área (ver 1C acima e 3D abaixo).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
53
Módulo 2
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Sistemas e ferramentas legais, entretanto, precisam integrar precaução em cada passo da hierarquia de
manejo (prevenção, detecção precoce e resposta rápida, controle a longo prazo ou contenção). Isto se
aplica a:
•
•
•
•
tomadas de decisão sobre introduções intencionais de novas espécies exóticas;
medidas de prioritização de rotas de gestão;
extensão de monitoramento e vigilância seguindo a primeira introdução;
desenvolvimento de medidas de controle.
Abordagem do Ecossistema
A abordagem do ecossistema pode ser definida como uma estratégia para a gestão integrada do solo,
água e recursos vivos que promovam conservação e uso igualitário de forma sustentável considerando
aspectos de um ecossistema funcional e desenvolvendo ações com objetivos bem definidos que
considerem o sistema como um todo e seus usuários4.
O Princípio Guia 3 da CDB recomenda que medidas para lidar com espécies exóticas invasoras
deveriam, na medida do possível, estar baseados nesta abordagem, por exemplo, trabalhando em nível
ecossistêmico.
Como visto, espécies exóticas invasoras são uma séria ameaça a todos os tipos de ecossistemas e a
severidade de seus impactos pode aumentar quando combinada com mudança climática e mudança de
hábitat contínua (Avaliação do Milênio de Ecossistemas, 2005). Por esta razão, políticas e programas de
manejo precisam ir além da abordagem por espécie para promover um objetivo mais abrangente de
manter ecossistemas funcionando com a biodiversidade razoavelmente intacta. Esta é uma questão de
subsistência bem como econômica. Ela nos traz novamente à importância crítica de integração de
espécies exóticas invasoras no trabalho de setores importantes, incluindo gestão de recursos hídricos e
áreas alagadas, agricultura, silvicultura, pesca e outros setores produtivos; planejamento de solo;
transporte e desenvolvimento de comércio (ver 2E acima).
Onde a legislação conecta requisitos regulatórios com ecossistemas, será claramente necessário definir
‘ecossistema’ com precisão suficiente, baseado onde possível na existência de prática nacional.
Princípio Poluidor-Pagador
Sob este princípio, a pessoa/entidade que tira vantagem do ambiente ou dos recursos naturais para suas
próprias razões deveria pagar os custos e danos resultantes de suas ações. No contexto do uso de
recursos naturais, este princípio é normalmente chamado de princípio do usuário – pagador com base
que as ações podem causar impacto nos recursos naturais mesmo se elas não ‘poluirem’ no sentido
comum da palavra.
O princípio poluidor-pagador em sua forma convencional pode precisar ser adaptado para o contexto de
invasoras porque frequentemente não está claro quem é o “poluidor” (ver 5F para abordagens
alternativas de mecanismos de resgate de custos e financeiros).
Quando aplicado para espécies exóticas invasoras, o princípio sugere que pessoas/entidades que
conduzem e se beneficiam de atividades que podem resultar em introduções indesejadas deveriam arcar
com os custos associados com este equívoco e gestão reparatórios bem como a sobrecarga de prova
por demonstrar conformidade com as regulamentações. Eles deveriam também arcar com o custo para
remediar o dano ambiental causado por suas atividades.
Em termos concretos, isto significa que pedidos para introduções intencionais deveriam involver em uma
taxa que cubra os custos administrativos de manejo, incluindo análise de risco. Estruturas legais também
precisam abordar a questão de responsabilidade, caso a espécie em questão se torne invasora. Multas
financeiras deveriam ser aplicadas para a não-conformidade com os requisitos regulatórios em caso de
introduções intencionais ou acidentais.
Mecanismos baseados neste princípio podem possibilitar a exigência de que operadores e usuários de
rotas conhecidas de introdução (navegação, manuseio de carga, aviação internacional, etc.) a
4
Ver guia da CDB para pedido (http//www.cbd.int/programmes/cross-cutting/ecosystems/).
54
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
estabelecendo bases para estruturas nacionais efetivas
Módulo 2
contribuirem de várias formas com o custo de gestões futuras e de atividades de controle (ver Módulo
5F).
2J Referências
Cooney, R. 2004. The Precautionary Principle in Biodiversity Conservation and Natural Resource
Management: An issues paper for policy-makers, researchers and practitioners. IUCN, Gland,
Switzerland and Cambridge, UK. xi + 51pp
Cornett, V. 2008. Marco Legal Aplicable a la Introducción de Especies Exóticas en México (Existing legal
framework with incidence on IAS in Mexico). Legal review carried out on behalf of The Nature
Conservancy, Mexico (http://www.nature.org/ contact person: Ignacio March)
Genovesi, P. and Shine, C., 2004. European Strategy on Invasive Alien Species. Council of Europe
Publishing, Nature and Environment No.137
Hachileka E. 2006. Guidelines for the development of national financing and cost recovery mechanisms
for invasive species management in four countries in Africa. Report submitted to CABI under the
UNEP/GEF Project: Removing Barriers to Invasive Plant Management in Africa. Lusaka, Zambia.
McNeely, J.A., H.A. Mooney, L.E. Nevillle, P. Schei, and J.K. Waage (eds) 2001. A Global strategy on
Invasive Alien Species. IUCN Gland, Switzerland, and Cambridge, UK. X +50pp.
NISSAP 2008. Draft National Invasive Species Strategy, Action Plan and Policy Guidelines for Uganda
(jointly developed by the National Agricultural Research Organization and the National Environmental
Management Authority). February 2008.
Sarpong, G. 2004. The Legal Regime for the control of Invasive Alien Species in Ghana: Some Lessons
in the implementation of treaty norms. FAO Legal Papers online no.40 (December 2004)
(http://www.fao.org/legal/pub-e.htm).
Shine, C. 2008. Etat des lieux et recommandations sur les outils juridiques portant sur les espèces
exotiques envahissantes dans les collectivités françaises d’outre-mer. Report commissioned by IUCN
France (http://www.uicn.fr/), finalised version July 2008.
Young, T. 2006. National and regional legislation for promotion and support to the prevention, control and
eradication of invasive species. World Bank.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
55
Módulo 3
prevenindo
invasões biológicas
Legal and Institutional Frameworks
for Invasive Alien Species
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
3A O que este módulo abrange
Este módulo retorna à importância da prevenção e examina as maneiras pelas quais nós podemos tentar
impedir invasões biológicas resultantes das introduções intencionais e involuntárias, bem como a
conduta ilegal. Explica onde são aplicadas as medidas legais para a prevenção e como as estruturas
legais e ferramentas podem abordar o risco e a incerteza associados com as espécies exóticas
invasoras.
Ao término do módulo, o leitor terá uma visão geral de como as ferramentas de prevenção são usadas
para regulamentar ou controlar introduções intencionais e acidentais, e compreender a necessidade para
a prevenção do país, bem como as medidas relacionadas às rotas internacionais. O módulo também
destaca o papel de programas de instrução e conscientização e explica as limitações da prevenção.
3B Por que a prevenção é tão importante?
O que queremos dizer com prevenção na gestão de invasoras? na gestão de EEI?”
A prevenção é a aplicação de medidas visando reduzir ou eliminar introduções de espécies, ou impedir o
seu estabelecimento. Estas medidas podem ser aplicadas às introduções intencionais ou acidentais, e
podem estar contidas em estruturas regulatórias nacionais ou serem desenvolvidas por setores de
indústria em uma base voluntária. Os exemplos incluem procedimentos permitindo a importação de
espécies e os sistemas de tratamento de bordo para impedir introduções através da água do lastro.
A prevenção é, portanto, a primeira etapa na hierarquia do manejo. O objetivo é parar o processo da
introdução de uma espécie exótica (que pode se tornar invasora) antes de ser inserida em um novo
ecossistema, área, país ou região. Isto pode ocorrer antes que chegue ao local da entrada, enquanto
estiver no processo de transporte ao longo de uma rota de sua origem para o novo ecossistema. Se isto
falhar, a segunda oportunidade para a prevenção é parar a introdução no momento da sua chegada e
impedir que entre em uma nova área.
Justificativa política para a prevenção
Todas as estratégias de redução e manejo de pragas reconhecem a máxima “a prevenção é melhor do
que a cura”. Ou seja, a maneira mais eficiente e barata de lidar com espécies exóticas invasoras é evitar
que sejam introduzidas no primeiro local. Uma vez que uma espécie é introduzida e estabelecida em
uma nova localização, pode ser muito difícil, caro e sua remoção pode danificar o meio ambiente.
Para os tomadores de decisões, a justificativa política para a prevenção é baseada na necessidade de
proteger o país e a região dos impactos descritos no módulo 1. Tais custos, como vistos, são
potencialmente muito abrangentes. Enquanto os impactos econômicos diretos consistirem
principalmente na produção de impactos locais no habitat do hospedeiro ou no ecossistema, os impactos
indiretos não são específicos ao hospedeiro e podem causar efeitos muito amplos em mercados, em
preços, saúde, nutrição, comércio, no meio ambiente e na despesa pública e privada.
Muitos países instituíram estratégias de prevenção baseadas para regular as introduções intencionais
(ver 3E) e para minimizar introduções involuntárias através da identificação e a eliminação de potenciais
espécie de alto-risco conhecidas e de rotas (ver 3F).
A lista na tabela 4 fornece a orientação, comunicando a importância da prevenção e projetando políticas
para impedir introduções indesejadas.
Tabela 4: lista dos elementos de prevenção
1: A prevenção é mais eficiente em relação ao custo e menos prejudicial ambientalmente do que medidas após a introdução,
estabelecimento e propagação de uma espécie exótica.
2: O conceito do risco do “zero”' das introduções não desejadas é irreal - esta poderia ser atingida somente se o comércio, o
transporte e o curso forem parados - os países deveriam fazer esforços para minimizar o risco.
3: Cada país no mundo é uma fonte potencial e receptor das espécies exóticas invasoras assim, é interesse de todos cooperar
para controlar seus movimentos e propagação, particularmente para as espécies invasoras conhecidas.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
59
Module 3
preventing biological invasions
Tabela 4: lista dos elementos de prevenção
4: O público deve estar ciente das ameaças apresentadas pela espécie exótica invasora e pelo seu papel em introduzi-los e deve
ser incentivado a tomar parte da solução.
5: As estratégias de prevenção devem ser baseadas no princípio da precaução e suportadas pela legislação apropriada, política e
por recursos incluindo pessoas, infra-estrutura e fundos.
6: A introdução intencional de qualquer espécie exótica deve ser sujeita a fiscalização regulatória estrita através de um sistema da
licença. O processo para conceder ou negar a aprovação deve ser baseado na análise de risco e se as avaliações de risco
adequadas não forem praticáveis, a consideração deve ser dada à proibição das introduções.
7: As introduções involuntárias e desautorizadas das espécies exóticas devem ser minimizadas através da identificação de rotas
de alto-risco comuns e a aplicação de medidas apropriadas.
8: O movimento intencional e involuntário das espécies exóticas invasoras deve ser controlado entre e dentro de países.
9: Nenhuma espécie potencialmente invasora deve ser introduzida em áreas protegidas ou vulneráveis..
3C Onde as medidas de prevenção são aplicadas?
Como foi visto, a prevenção pode ser aplicada em estágios diferentes de uma rota da introdução.
Dependendo do contexto, a abordagem geralmente consiste em uma combinação de diversas
ferramentas, dentre as quais as mais importantes são as seguintes:
•
•
•
•
•
•
•
Análise de risco
Autorização de procedimentos
Listas das espécies
Quarentena e Controle de fronteira
Tratamento
Gerenciamento de vetor/rotas
Instrução e conscientização.
Estas ferramentas podem ser aplicadas pré-fronteira (antes de um organismo, consignação ou
embarcação de transporte deixar o país de origem, ou a caminho do destino), na fronteira (na chegada,
antes que entre em um país), ou pós-fronteira (uma vez dentro de um país). As medidas da pós-fronteira
são primeiramente visando a detecção antecipada e resposta rápida a fim impedir o estabelecimento de
uma nova espécie exótica potencialmente invasora. Estes enquadram os limites entre a prevenção e a
resposta e serão discutidos no módulo 4.
Figura 8: sumário de ferramentas de prevenção pré-fronteira, fronteira e pós-fronteira
60
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
Obrigações legais da Pré-fronteira
Na medida do possível, os países de exportação devem pôr em prática procedimentos em suas
estruturas regulatórias a fim de minimizar o risco de transferência de espécies exóticas aos países ou
aos ecossistemas nos quais podem se tornar invasivos. As estruturas regulatórias devem estipular que
as informações a respeito do potencial invasivo das espécies devem ser fornecidas ao estado receptor, e
que os padrões internacionais acordados e os procedimentos contidos nos instrumentos legais
internacionais com respeito à exportação da espécie potencialmente invasora devem estar de acordo.
Sob lei internacional existente, as medidas relacionadas à exportação consistem principalmente em
padrões fitossanitários e zoossanitários e procedimentos com os quais os países da exportação devem
cumprir com o intuito de negociar seus bens e produtos. O princípio da prevenção e contenção de riscos
na fonte é bem integrado aos padrões adotados sob a Convenção Internacional da Proteção de Plantas
e os códigos desenvolvidos pela Organização Mundial para a Saúde Animal.
Em contraste, não há nenhuma provisão concreta relacionada à exportação sob tratados relacionados à
biodiversidade e poucos, se algum país, se aborda os riscos de exportar os organismos que danificam a
biodiversidade do país de receptor. Entretanto, o Princípio Guia da CBD 4 prevê que:
‘no contexto da espécie exótica invasora, estados devem reconhecer o risco que as atividades
dentro de sua jurisdição ou controle podem afetar outros estados como uma fonte potencial da
espécie exótica invasora, e deve realizar ações individuais e cooperativas apropriadas para
minimizar esse risco, incluindo a provisão de toda a informação disponível no comportamento
invasivo ou potencialmente invasivo de uma espécie. Os exemplos de tais atividades incluem:
transferência intencional de uma espécie exótica invasora a outro estado (mesmo quando é
inofensivo no estado da origem)… e atividades que possam levar às introduções involuntárias,
mesmo quando a espécie introduzida é inofensiva no estado da origem'.
Isto é discutido a seguir no módulo 6
Considerações legais da fronteira e da pós-Fronteira
As estruturas regulatórias de todos os países devem conter uma base para restrição de importações e
movimentação interna das espécies estranhas que possam ameaçar a biodiversidade nativa, assim
como a saúde e setores econômicos de produção.
Para introduções em um país, o ponto em que é aplicada a prevenção deve ser idealmente um
aeroporto, uma fronteira terrestre ou um porto. Dependendo do estado e da estrutura de biossegurança
do país, estes pontos de entrada devem ser equipados com os ambientes para quarentena e
procedimentos da avaliação de risco para verificar a chegada dos organismos (veja abaixo). Entretanto,
no mundo real, em muitas introduções involuntárias e naquelas que ocorrem em localidades fora de
entrada, é improvável ser sujeito a tais controles, especialmente nos países em regiões muitos
compartilhadas e limites permeáveis de fronteira terrestre. O mesmo serve para introduções em países
com sistemas limitados do biossegurança e capacidade técnica insuficiente.
É importante observar que a espécie exótica presente no território nacional pode se tornar invasora pela
primeira vez quando movida para uma parte nova do país onde não era presente.
As estruturas legais necessitam fornecer uma base para os controles de movimentação doméstica,
posse e comércio apropriados, em particular movimentos considerados entre o continente e ilhas, entre
ilhas e na vizinhança de ecossistemas vulneráveis, incluindo, mas não limitada aos lagos, áreas
alagadas e às áreas protegidas.
Responsabilidade e capacidade para aplicar medidas de controle da fronteira
Três serviços possuem um papel chave na aplicação de medidas de prevenção na fronteira (Hachileka
2006).
Os serviços aduaneiros têm responsabilidades relacionadas ao controle da fronteira das importações e,
em menor extensão, das exportações com um forte foco na coleção de rendimento. O controle da
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
61
Module 3
preventing biological invasions
fronteira de bens importados abrange a liberação dos bens, que podem assegurar que nenhum bem
proibido seja importado, bem como coletar os rendimentos necessários.
Os Serviços de Quarentena fornecem atividades de controle da fronteira em relação a bens importados
e exportados e circulação de passageiros. São críticas a facilitação do comércio e a segurança do
alimento como consideram minimizando a importação de pragas não desejadas e doenças. Podem
operar como unidades autônomas ou ser integrados com outras funções relevantes do departamento de
agricultura (há ligações importantes entre quarentena e as áreas de saúde vegetal e animal e a pesquisa
agrícola e funções de extensão). Outras funções podem incluir a submissão da informação a um outro
país para permitir este conduza uma análise do risco da importação e/ou a análise de risco de
empreendimentos de importação de produtos que outros países procuram exportar.
Os Serviços sanitários e fitossanitários desenvolvem regulamentos para reduzir os riscos à saúde
humana, do animal e de plantas que resultam das importações. Os diferentes protocolos são
estabelecidos para as importações que variam pela fonte e pelo tipo do produto: este requer processo e
produtos padrões que os exportadores devem fornecer, a fim de adquirir a permissão para que seus
bens sejam importados. Os princípios e o espaço de tais regulamentos são ligados diretamente aos
padrões internacionais em desenvolvimento (veja 6E em conformidade com regras do comércio
internacional).
A habilidade de serviços do controle da fronteira em executar medidas do biossegurança é ligada
diretamente à capacidade em termos da infra-estrutura física, seleção de equipamentos e laboratórios,
às áreas de quarentena, à telecomunicação (Internet) e potencial humano. Entretanto, sua eficácia
também depende da proximidade entre a coordenação e comunicação institucional. Diversos países
agora têm integrado suas operações de controle da fronteira para fornecer um serviço contínuo de
“parada única” com as autorizações dos diferentes departamentos situados no mesmo prédio.
3D Lidando com riscos e incertezas
Em nossas vidas cotidianas frequentemente fazemos coisas que envolvem uma determinada quantidade
de riscos, tal como dirigir um carro. Fazemos isso na certeza de que os benefícios de tais “atividades de
risco” venham a compensar os possíveis resultados negativos. Pesamos cada risco considerando duas
variáveis - a probabilidade de um resultado negativo ocorrer, e o tamanho ou a gravidade da possível
ocorrência.
De forma similar, os riscos de impactos negativos associados com a introdução da necessidade de
Espécies Exóticas Invasoras (EEI) precisam ser pesados e considerados em relação aos benefícios
econômicos positivos associados a eles, ou às atividades que os introduzem. A avaliação dessas trocas
pode ser feita de várias perspectivas. A orientação detalhada em técnicas para a análise de custo
benefício é fornecida no material para análise econômica da espécie exótica invasora do GISP (Emerton
e Howard, 2008) e não será repetido aqui.
A análise de risco deveria ser um meio para um fim: seu objetivo é fornecer uma ferramenta embasada
na ciência para melhor sustentar e melhor informar a tomada de decisão. Os procedimentos legais
suportados para a análise de risco necessitam ser práticos e capazes de aplicação no mundo real,
incluindo os países com capacidade limitada.
Como a análise de risco é aplicada às espécies exóticas invasoras?
A análise de risco tradicionalmente tem focalizado em determinados tipos de impactos (por exemplo: a
competição com espécies comercialmente valiosas), e determinadas taxas ou tipos de espécies exóticas
potencialmente invasoras. Cada vez mais, se reconhece que a análise de risco deve se aplicar a todos
os taxon e rotas e a todos os impactos que podem potencialmente ser causados5.
Na prevenção de espécies exótica invasoras, a análise de risco é aplicada geralmente a:
5
Ver em particular as Medidas Fitossanitárias de Padrão Internacional modificadas e adotadas sob a Convenção Internacional de
Proteção Vegetal que dá melhor cobertura dos riscos à biodiversidade (ISPM No. 11 (2004) Análise de risco de pragas para
quarentena incluindo análise de riscos ambientais e organismos genéticamente modificados, disponível em https://www.ippc.int/).
Guia útil é também encontrado em IPPC 2005 e nos procedimentos de análise de risco de pragas desenvolvidos pela Organização
de Proteção Vegetal Européia e Mediterrânea (www.eppo.org).
62
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
•
uma espécie em particular. As análises buscam determinar o risco que essa espécie, uma vez
introduzida, possa estabelecer, se espalhar e gerar impactos negativos: isto é amplamente baseado nas
características e na história do organismo em consideração e é preparado através da revisão da
literatura e consulta com os investidores e os peritos técnicos; ou
•
uma rota particular, no qual a análise focaliza mais em determinar o risco involuntário de
introduzir múltiplas espécies exóticas no curso de alguma atividade.
A Tabela 5 abaixo contém a lista das rotas em potencial desenvolvidos pela Força Tarefa de Espécies
Aquáticas Inconvenientes dos Estados Unidos e do Comitê de Prevenção Nacional de Espécies
Invasivas para uma primeira aproximação ou análise geral de rotas de invasão. Esta é a primeira etapa
para uma triagem e é usada para se decidir quais rotas são relevantes à missão de uma agência; quais
são as características tradicionais das rotas; quais espécies exóticas invasoras são geralmente
transmitidas através destas rotas; e o nível da ameaça que a espécie exótica invasora transmitida
através daqueles rotas representa. Baseado nesta primeira análise, uma lista de prioridades das rotas é
levantada para uma segunda análise, envolvendo uma análise mais detalhada de rotas individuais.
Tabela 5: medidas de análise de risco de rotas com base no manejo priorizado
Transporte
Indústria viva
Diversos
Modalidades do transporte
Ar
Água/aquático
Água do lastro do navio
Casco/superfície suja (isto é, barcos
recreacionais, outros)
Como clandestino no porão
Superestruturas/estruturas acima da linha
d’água
Transporte/relocação do material dragado
Terrestre
Carros, ônibus, caminhões
Reboques para barcos
Trens, metrôs, construção, veículos de
combate a incêndio
Andarilhos, cavalos, animais de estimação
Viagens militares & Transporte de veículos
militares
Bagagem
Equipamento
Artigos usados no transporte marítimo
Containers
Materiais de embalagem
Materiais de embalagem de madeira
Alga marinha
Outros materiais de planta
Areia/terra
Correio/Internet
Turismo/Relocação
Os próprios viajantes
Bagagem/equipamento
Animais de estimação/plantas e animais
Materiais de consumo da viagem
Indústrias de serviço
Rotas da planta
Importação de plantas para
pesquisa
Solos para vasos, meios de
crescimentos, grama e outros
materiais
Comércio de plantas (viveiro
agrícola,
paisagismo,
floriculturas, madeira bruta)
Partes da planta (acima da
terra, abaixo da terra,
sementes e comércio de
sementes, os propagadores
aquáticos)
Plantas inteiras
Rotas do alimento
Frutos do mar vivos
Outros alimentos animais vivos
Plantas e partes de plantas como
alimento
Rotas animais não alimentares
Isca
Animais de estimação/ Comércio
de aquário
Aquicultura
Animais que não são de
estimação
Soltura de organismos por cultura
religiosa ou outros motivos
Rotas relacionados a plantas e a
animais não vivos
Descarte de carne processada e
parcialmente processada e em
processamento
Frutos do mar congelados
Produtos
animais
pouco
processados
Produtos de plantas pouco
processados
Controle Biológico
Outras Rotas aquáticas
Canais interconectados
Canais de água limpa
Canais
marinhos/estuários
Canais
de
restos
domésticos
Transferências entre bacias
Propagação
natural
de
populações estabelecidas
Problemas do Ecossistema
Longo prazo (auto-estrada
e direito de uso, limpeza
e registro)
Curto prazo (recuperação
do habitat, ampliação,
queima controlada)
Lixo
Transporte do lixo
Aterro
Para maiores informações, ver http://www.invasivespeciesinfo.gov/docs/toolkit/pathwaysguide.pdf.
As análises de risco devem ser baseadas cientificamente, ser politicamente independentes,
transparentes, e consistentes com a política de governo e as obrigações e direitos internacionais do país.
Os resultados de uma análise de risco são usados para auxiliar os tomadores de decisão a direcionar o
melhor curso de ação, por exemplo: permitir ou não a importação intencional de uma espécie exótica não
presente no território nacional, e se confirmada, quais orientações devem ser seguidas para minimizar os
riscos identificados (tratamento, padrões da saúde, etc.). Um exemplo da aplicação prática da análise de
risco é apresentado no Quadro 18 abaixo
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
63
Module 3
preventing biological invasions
Quadro 18: análise de risco para introdução intencional do camarão azul em Fiji
O processo de identificação do perigo empreendido como parte de uma análise
de risco na importação do camarão azul Litopenaeus stylirostris de Brunei
Darussalam em Fiji identificou seis vírus e dois patógenos bacterianos como
sérios perigos em potencial que poderiam ser associados com tal introdução. A
análise de risco do patógenos concluiu, entretanto, que a importação poderia ser
realizada dentro do apropriado nível da proteção recomendado para Fiji, desde
que providenciadas as medidas especificas mitigadoras para reduzir os riscos
associados com estes perigos fossem adotadas. A avaliação dos riscos
ecológicos sugeriu que apesar da falta de informações específicas do país e das
espécies, os benefícios da introdução compensariam todos os efeitos negativos
em potencial.
Bondad-Reantaso, Melba G. et al. Pathogen and Ecological Risk Analysis for
the Introduction of Blue Shrimp Litopenaeus stylirostris from Brunei
Darussalam to Fiji. Consultancy report for the Secretariat of the Pacific
Community
Camarão Azul
Componentes da análise de risco
A análise de risco possui três componentes distintos, embora interativos (ver figura 9):
• Avaliação de risco
• Gestão de risco
• Comunicação de risco
Figura 9: componentes da análise de risco
Avaliação de risco
O processo de avaliação de risco começa com a identificação correta da espécie candidata ou a
definição de uma rota para a introdução. A probabilidade da introdução bem sucedida é avaliada com a
revisão científica e de outra literatura, da opinião de peritos, e de análises qualitativas e/ou quantitativa.
Os fatores a serem considerados (ver 1F) incluem invasões conhecidas em outros locais, a probabilidade
da entrada, probabilidade do estabelecimento, taxa de propagação, condições ambientais da área que
queira fazer a importação e impactos prováveis no ecossistema receptivo caso as espécies venham a se
tornar invasoras. Isto é tecnicamente muito complexo: mesmo depois que uma espécie invasora esteja
estabelecida, e quando ocorre a invasão, a direção que seguirá e os impactos que causará dependem
de uma série complexa de fatores naturais e gerenciais, e são raramente os mesmos em duas ocasiões
diferentes ou em dois locais diferentes.
Durante o componente de avaliação de risco, é avaliado o significado do mesmo. O resultado é
geralmente algum ranking do risco relativo, variando de uma avaliação qualitativa simples de “alto”,
64
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
“médio” ou “baixo” para uma contagem numérica. Os modelos ecológicos e econômicos podem também
ser utilizados para estimar a taxa e a extensão da propagação e as consequências biológicas e
econômicas potenciais do estabelecimento de uma praga ou de um grupo de pragas.
Uma decisão deve então ser tomada a respeito de se o risco é aceitável da maneira em que se encontra,
se deve ser modificado, ou se é inaceitável para o país ou ao referido ecossistema. Este processo é
empreendido durante o componente gerencial de risco (ver abaixo). Entretanto, conforme mencionado
anteriormente, as invasões estão sujeitas a um alto grau de incerteza e envolvem interações complexas
com outras espécies, populações e comunidades naturais, o ambiente natural e sistemas humanos.
Algum nível de incerteza científica é inevitável, e é inevitável que determinadas suposições tenham que
ser feitas (e deve ser feito explícitamente) durante a avaliação de risco. Para estas razões, as estratégias
gerenciais de risco devem ser consideradas não obstante o nível aparente do risco.
Manejo de risco
As conclusões da avaliação de risco são usadas para decidir se o gerenciamento de risco é necessário.
O gerenciamento de risco envolve a consideração das várias opções disponíveis para controlar um risco
identificado, avaliando a eficácia de tais opções e decidindo-se pela opção mais apropriada para a
espécie ou o rota concernida. As opções de gerenciamento incluem a monitoração de medidas e
respostas de emergência caso uma espécie venha a escapar ou uma espécie nova é encontrada
durante a vigilância de rotina.
Comunicação de risco
A ocorrência dos dois componentes acima são comunicados às partes interessadas sob este
componente. Uma comunicação com as partes interessadas, incluindo o público geral, necessita ser um
processo interativo e colaborativo que envolve um diálogo em dois sentidos durante todo o processo da
análise do risco.
Em princípio, o motivo para o uso da análise de risco deve ser claramente comunicada.
Subsequentemente, a informação nos resultados da avaliação de risco e as opções identificadas pelo
gerenciamento devem estar disponíveis às partes interessadas. A troca de informações aberta e
transparente conduzirá não somente para melhorar a compreensão e a tomada de decisão da equipe da
análise do risco, mas também ajudará a assegurar ajuda e suporte dos investidores para todas as ações
que necessitarem ser realizadas.
De acordo com a legislação nacional, os procedimentos de comunicação podem ser ajustados para reter
a informação comercialmente sensível, contanto que isso não comprometa o processo da análise de
risco.
Em resumo, a análise de risco avalia a probabilidade de uma espécie exótica que entra e se estabelece
em uma área particular, bem como os potenciais impactos ambientais e sócio-econômicos; avalia e
recomenda medidas mitigadoras para controlar tais riscos, e comunica as motivações e interpretações
do processo da análise de risco às partes interessadas.
3E Regulamentação das introduções intencionais
Sabe-se que somente um pequeno percentual dos organismos invasores é introduzido através das
introduções intencionais. Entretanto, o impacto e o volume destas introduções são muito grandes e por
isso precisam ser cuidadosamente verificados e controlados.
Para a maioria dos países, as leis que controlam introduções intencionais compreendem uma parcela
grande das normas totais na introdução da espécie. Isto é compreensível porque a lei tem algo à qual
pode ser anexada (importações, retenção de espécies invasoras conhecidas contidas em equipamentos,
atividades de varejo que envolvam espécies invasoras conhecidas, liberação de espécie exótica em
ambiente selvagem e assim por diante). As penalidades podem ser aplicadas às introduções
desautorizadas (por exemplo: tráfico de plantas, animais, objetos antigos, sementes e gêneros
alimentícios) apesar da execução levantar sérias dificuldades práticas (veja o módulo 5).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
65
Module 3
preventing biological invasions
O regime de autorização para a introdução intencional em um novo país ou em um ecossistema pode ser
baseado em uma combinação de ferramentas legais e de abordagens. Quais sejam as medidas usadas,
o objetivo básico deve assegurar de que as introduções estejam autorizadas somente para as espécies
que apresentam nenhum ou baixo risco de se tornarem invasoras. Ao planejar medidas, uma distinção
pode ser feita entre:
•
espécies que são introduzidas diretamente no ambiente selvagem (por exemplo: culturas,
animais domésticos, animais exóticos, agentes de controle biológicos, plantas para melhorar a condição
do solo, fornecer alimento ou pastagem, impedir a erosão ou para produção de biocombustível: veja 1D
acima). A avaliação prévia da seleção e do risco é particularmente importante nesta situação juntamente
com a continuação do monitoramento para detectar sinais adiantados de invasão; e
•
espécies que são introduzidas em cativeiro ou em contenção (por exemplo: os animais de
estimação ou espécies a serem mantidas em jardins zoológicos, plantas ornamentais em jardins
botânicos e residências privadas, em instalações de aquicultura, curtumes, viveiros de espécies exóticas,
em centros científicos para pesquisa). Uma quantidade extra de controles reguladores podem ser
aplicados a tais introduções na forma de licenças/permissões para o funcionamento das instalações.
As medidas reguladoras e gerenciais de introduções intencionais devem ser baseadas na análise de
risco e podem incluir procedimentos de autorização (por exemplo: os sistemas permitidos), as listas de
espécies, quarentena e procedimentos de controles de fronteiras, sistemas para o tratamento
fitossanitário da espécie e, para que espécies sejam mantidas em cativeiro, além de procedimentos para
reduzir o risco de fugas. A Figura 10 dá um exemplo de como as medidas podem ser combinadas sob a
legislação nacional para assegurar a supervisão em curso de uma espécie autorizada para sua
introdução.
.
Figura 10: exemplos de procedimentos de manejo para uma importação intencional (Reino Unido)
Um importador que deseja trazer em uma espécie nova (por exemplo: animal para criação)
Análise de riscos e o EIA empreendidos - importe qualquer
um:
Risco elevado – importação rejeitada
Baixo risco - importação aceita
Uma licença ou permissão é emitida para trazer o organismo. Isto indica quais as condições de
quarentena que devem ser respeitadas e/ou o tratamento necessário. Por exemplo: fumigação
As autoridades responsáveis inspecionam a nova importação para verificar a
conformidade
Auditorias são realizadas para monitorar a conformidade do que foi importado com a licença
concedida
Aplicando a análise de risco e a avaliação de impacto ambiental às introduções intencionais
As medidas para regulamentar introduções intencionais devem ser baseadas na análise de risco (ver 3D)
de acordo com os instrumentos e os padrões internacionais (ver 6E).
Os Princípios Guias de CDB e as estruturas reguladoras de alguns países apoiam a preparação de uma
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) antes que uma decisão seja tomada para autorizar uma introdução.
O processo de EIA foi desenvolvido originalmente como uma ferramenta para ajudar a agências setoriais
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prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
a obter subsídios periciais a respeito de impactos ambientais possíveis de suas plantas e projetos, a fim
de melhor informar os tomadores de decisão. No contexto das espécies exótica invasoras, um EIA pode
incorporar as conclusões da análise de risco, mas também considera uma escala maior de impactos
ambientais e sócio-econômicos em potencial decorrentes da sua introdução (além dos riscos da
invasão). Isto poderia incluir, por exemplo, impactos possíveis de plantas invasoras em uma área de
coleta de água em termos de impactos de biodiversidade, função reduzida do ecossistema e os custos
econômicos diretos ligados à perda de produção, rendimento reduzido da água e manutenção da infraestrutura.
Autoridades responsáveis usarão a análise de risco e o EIA para auxiliar na decisão de se permitir uma
introdução e em quais condições. Se existirem, devem ser anexadas às licenças.
Ao desenvolver a legislação, os países necessitarão decidir se as exigências se aplicam somente às
primeiras introduções ou se incluem “introduções repetidas” da mesma espécie. Conforme verificado, a
invasividade não é frequentemente aparente nos anos iniciais que seguem uma introdução, embora a
monitoração sistemática deva ajudar a detectá-la assim que possível. A lei pode tanto impor o mesmo
padrão regulador para introduções subsequentes da mesma espécie quanto limitar o exame minucioso
às primeiras introduções
Padrões e critérios para a tomada de decisão
Embora a aplicação da análise de risco e do EIA forneçam um objetivo às autoridades e a base técnica
nas quais poderão tomar decisões, as estruturas legais devem conter padrões e critérios para guiar o
exercício de poderes da tomada de decisão e promover consistência e transparência.
Os instrumentos internacionais fornecem alguma orientação nessa área. Por exemplo, os guias da IUCN
para a prevenção da perda de biodiversidade devido às Invasões Biológicas (2000) prevêem que os
benefícios antecipados de uma introdução devem pesar mais que qualquer efeito real e adverso em
potencial, e seu custo relacionado.
As dificuldades inerentes em atribuir valores econômicos às perdas de biodiversidade e aos danos
ecológicos, e em estimar os custos futuros de controlar EEI, significam que é fácil subestimar os custos
potenciais de uma decisão para introduzir uma espécie exótica que venha se tornar invasora. Orientação
útil de quando e como usar a análise de custo-benefício ou técnicas equivalentes são fornecidas no Kit
de ferramentas de GISP para Análise Econômica de Espécie Exótica Invasoras (Emerton e Howard,
2008) que fornece estudos de caso concretos dos custos de impactos que podem ser causados por
invasões biológicas.
Procedimentos da autorização
Os procedimentos de autorização (permissões/sistemas licenciados) são ferramentas legais conhecidas
que podem ser adaptadas em nível nacional para regular a introdução, o movimento, o transporte, o
comércio, a contenção e/ou a posse de espécie em particular.
Sua flexibilidade significa que podem ser aplicados no ponto de importação e/ou no país. É importante
que os procedimentos cubram toda a cadeia de atividades que possam levar às introduções. Por
exemplo, pode ser ineficaz proibir a liberação de uma espécie no meio selvagem sem também instruir o
comércio e quem tenha eu seu poder espécies conhecidas e lhes apresentar os altos riscos em caso de
escape.
O procedimento de autorização oferece uma oportunidade para selecionar os pedidos para importações
e/ou introduções propostas no país. Isto pode ser feito requerendo uma análise de risco e/ou um EIA, e
onde apropriado, análise de custo-benefício ou equivalente, para ser submetido como parte do pedido
antes de qualquer decisão.
Para manter as situações controladas e proporcionais, os países devem evitar uma forma pronta na qual
um único padrão genérico é aplicado a todos os casos. É mais prático dar prioridade aos tipos de
introduções que são de maior preocupação e tornar o nível de exame mais minucioso conforme a
necessidade. Em cada categoria de introdução intencional, certamente há alguns tipos de ações que
levantam grandes preocupações de espécies invasoras (requerendo proibições e outras medidas
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
67
Module 3
preventing biological invasions
restritivas), e outras que podem ser enfrentadas por ações menos onerosas ou mesmo por uma lista de
melhores práticas recomendadas.
As seguintes subseções descrevem como tais categorias podem ser projetadas.
Proibições em introduções sem autorização
Disposições deste tipo têm o efeito de tratar as espécies propostas para a introdução como invasoras em
potencial a menos que a análise de risco e possivelmente outros tipos de avaliações indicarem o
contrário.
Tais proibições podem ser elaboradas de modo a serem “absolutas” (por exemplo, “nenhuma introdução
de plantas não nativas é permitida…”) ou “qualificadas” (por exemplo, “nenhuma introdução de espécies
x são permitidas durante certos meses do ano”).
Na redação de disposições que contêm tais proibições, os legisladores devem estar conscientes de que
consultas trans-setoriais são essenciais para assegurar a consistência, por exemplo, para evitar que
certas espécies sejam proibidas em algumas leis e não em outras.
Proibições dentro do país podem ser concebidas para proteger áreas quando uma espécie exótica
invasora ainda não está presente em zonas vulneráveis tais como em ilhas, áreas legalmente protegidas
ou em determinados tipos de habitat (como por exemplo, áreas alagadas). Definir termos tais como
“ecossistema” ou “habitat” com suficiente precisão nos regulamentos é algo complicado e não há um
plano prontamente disponível. A abordagem mais prática é provavelmente identificar a terminologia já
em uso em seu país e usar isso se for viável.
Quadro 19: exemplos de controle regulatório nas introduções
Venezuela: As recentes regulamentações nacionais que se referem especificamente à introdução de espécies não nativas (por
exemplo, o Ato de 14 março 2008 a respeito dos Pescados e Aquicultura. A Lei Orgânica para o ambiente de 22 dezembro 2006
define introdução de espécies não nativas tão prejudicial quanto uma “atividade ambientalmente danosa” e requer que sejam
sujeitos aos programas de controle e erradicação para proteger a biodiversidade nativa. O esboço da lei de Diversidade Biológica
incluirá um capítulo na introdução, produção e cultivo de espécies não nativas.
Polônia: O recente acréscimo ao Ato sobre Pescado (2004) requer a autorização do Ministério da Agricultura para continuar a
produção, cultivo e incubação de peixes em áreas marinhas polonesas. Esta pode não ser concedida se os investimentos
planejados forem perigosos para o ambiente marinho. As ameaças listadas sob o Ato incluem a possibilidade de peixes escaparem
do cultivo. A licença pode ser cancelada se a atividade for realizada contra as regras indicada na licença ou a empresa venha a
causar dano ao ambiente marinho.
A legislação polonesa de florestas regula o uso de espécies exóticas nas florestas e proíbe categoricamente o uso da altamente
invasora Prunus serotina (Cereja preta americana) na vegetação. O uso mais amplo de espécies exóticas é aceito em áreas pósindustriais, a espécie é aceita em áreas ou em zonas intermediárias constituindo uma pré-cultura que prepara o solo para a espécie
indígena.
Países Baixos: O Ato 1998 sobre Flora e Fauna (artigo 14) proíbe liberar qualquer espécie animal no ambiente selvagem e proíbe
plantar ou semear qualquer espécie exótica listada de plantas sem autorização prévia. Duas espécies são atualmente restritas para
posse, comércio e importação e/ou exportação: Hydrocotyle ranunculoides (Floating Pennywort) and Muntiacus reevesi (Reeve’s
Muntjac).
Adaptando licenças específicas e genéricas aos casos particulares
Levando em conta as conclusões da análise de risco, a autoridade competente pode recusar um pedido
para a importação/introdução, deixá-la em aberto ou emiti-la sujeita às circunstâncias.
Onde concedidas, as licenças podem ser limitadas para uma única introdução ou tomar a forma de uma
licença genérica para as introduções que acontecem constantemente, ou em um ecossistema particular
e estão sempre sujeitas aos controles similares. Licenças “em branco” ou as licenças gerais devem ter
validade limitada e serem revistas em detalhe se um pedido de renovação for efetuado.
Como em outras áreas de política pública, as exigências de informação, circunstâncias, procedimentos
aplicáveis às licenças de espécies exóticas devem ser ajustadas em regulamentos relevantes e
facilmente acessíveis aos investidores interessados. Os regulamentos devem identificar a autoridade ou
a agência responsável por inspecionar as instalações de contenção ou os locais de introdução (não
necessariamente a autoridade emitente da licença: por exemplo, as autoridades locais podem ser
envolvidas na monitoramento/inspeção no local).
68
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
A informação necessária específica inclui uma descrição das partes envolvidas (por exemplo, introdutor,
fornecedor), características dos espécimes que estão sendo introduzidos, incluindo o histórico de seu
uso e os riscos associados, a área/ecossistema alvo em que os espécimes serão introduzidos e uma
descrição de atividades permitidas
Tabela 6: lista dos componentes básicos para um sistema de permissão
Uma declaração transparente de que espécies estão sujeitas à licença
Uma declaração transparente da informação a ser fornecida pelo requisitante
Acesso público à informação das solicitações, critérios, audiências e decisões
Análise de risco e avaliação de impacto ambiental, baseadas em princípios científicos e evidências
Requisitos para a informação objetiva e técnica para orientar os tomadores de decisão na concessão de licenças.
Provisão para a licença (manutenção de registros e relatórios, acompanhamento, planos de emergência, procedimentos
de contenção)
•
Provisão para alocar o custo de procedimentos da licença ao solicitante
•
Sanções pelo não cumprimento.
De: Shine C., Williams N. & Gündling L. 2000. A Guide to Designing Legal and Institutional Frameworks on Alien Invasive Species.
Environmental Policy and Law Paper No. 40 IUCN - Environmental Law Centre
•
•
•
•
•
•
Permit conditions adapted to the particular characteristics of the species concerned may include details
on the pre- and post-border treatment required, inspection of facilities and operations, measures to
prevent the potential escape of species from facilities, and the development of plans to take rapid action if
a species has escaped.
Lista de espécies
As listas da espécie podem simplificar a tomada de decisões sobre introduções intencionais por
diferenciação entre espécies exóticas, com base no risco. Elas podem ser identificadas por serviços de
controle de fronteiras, autorizar as autoridades e os investidores. As listas podem também ser usadas
como base para espécies com base em controles fronteiriços e vigilância pós-fronteira.
Os sistemas existentes de listagem incluem geralmente um ou mais tipo de lista, às quais são
frequentemente citadas como “negra”, “branca” ou “cinza”. Seja qual for o tipo de sistema da lista usado
é muito importante para todas as listas de espécies serem revisadas e atualizadas regularmente, para
manter a exatidão e a eficácia. Por esta razão, as listas devem ser emitidas por regulamentação ou por
instrumentos estatutários para simplificar o processo de alteração.
Listas negras
As listas negras contêm as espécies proibidas para importação/introdução/comércio doméstico e
transporte por serem danosos à saúde humana, animal ou vegetal, incluindo o meio ambiente. São os
mecanismos mais comuns da lista usado em nível nacional[3], mas seu conteúdo varia extensamente.
Regionalmente, as listas negras coordenadas são limitadas quase que exclusivamente às pragas de
plantas e doenças de animais. No entanto, uma iniciativa que engloba também o meio ambiente foi
recentemente desenvolvida pela Organização Fitossanitária Européia e Mediterrânea. A EPPO Lista de
Plantas Exóticas Invasoras Prioritárias, atualizado anualmente, recomenda que os países ameaçados
por espécies listadas tomem medidas para impedir a sua posterior introdução/disseminação ou gerenciar
populações indesejadas (publicidade, restrição à venda e plantio, controle) (ver www.eppo.org).
Os colaboradores das listas negras devem considerar a possibilidade de listagem (por exemplo,
designação de todo gênero versus identificação de espécies dentro de um determinado gênero), bem
como a identificação da espécie (por exemplo, se as espécies parecem idênticas mas tiverem potenciais
diferentes de invasão).
Desvantagens incluem o fato de que as listas negras são geralmente reativas (uma espécie está listada
na maioria das vezes depois que se tornou invasora dentro do país ou região) e tendem a não ser
atualizadas regularmente, especialmente nos casos em que há resistência por parte de interesses
comerciais6.
6
Ex. A lista do governo dos EUA para ‘plantas daninhas nocivas’ baniu a importação de aproximadamente 93 taxa
em 1993: dez anos depois, havia apenas 96 (duas foram removidas e cinco adicionadas), apesar da quantia de
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
69
Module 3
preventing biological invasions
Uma espécie na lista negra obviamente tem consequências econômicas para sua produção ou venda
(por exemplo, na horticultura e no comércio de animais de estimação) e deve ser acompanhado de
consultoria, incluindo alternativas não regulamentadoras de viabilidade e/ou seleção de alternativas
nativas para atender à demanda.
Para minimizar o risco de uma medida nacional ser desafiada sob a lei de comércio internacional (ver
6E), a inclusão de uma espécie numa lista negra deverá:
•
ser baseada numa avaliação de risco para determinar a capacidade de invasão e impactos
potenciais das espécies;
- • ser revista periodicamente para reavaliar se restrições comerciais ainda são justificáveis.
Listas brancas
As listas brancas cobrem os organismos que são considerados de baixo risco e aprovados para a
introdução. A lista é baseada na avaliação prévia de risco, que determina se a espécie é segura, ou se
ao longo do tempo uma espécie já estabelecida já não mais possa ser controlada.
A introdução ou conseqüente importação das espécies em lista branca podem ser autorizadas sem
restrições, ou sob condições que restrinjam seu uso para finalidades específicas (por exemplo, pesquisa
ou educação pública). Isto significa que deve haver um grau elevado de certeza que uma espécie não
cause dano antes que esteja colocada em uma lista branca.
As listas brancas são geralmente associadas à agricultura e criação de animais. Podem ser usadas
independentemente ou em conjunto com listas negras para aumentar a transparência e a certeza legal
para importadores em potencial e agilizar procedimentos de controle de importação.
Listas cinzas
Onde as listas negras ou brancas não são apropriadas porque o risco não pode ser adequadamente
determinado, a cinza ou lista de “espera” pode fornecer uma proibição temporária das importações
enquanto se aguardam novos dados para avaliação a fim de determinar se uma espécie é segura ou
potencialmente invasora. Funcionam como listas negras provisórias que impedem a importação até que
o órgão competente possa apresentar uma determinação com base científica.
As listas cinza são claramente de precaução. Podem ser consistentes com as regras do comércio
internacional (disposições de medidas provisórias do Acordo SPS, ver 6E) contanto que a informação
adicional necessária seja requerida para finalmente ser tomada uma decisão. A autoridade reguladora da
importação pode solicitar ao exportador que o mesmo forneça evidência e análise científicas para facilitar
esta avaliação e/ou para cobrar uma taxa administrativa a fim de cobrir os custos de avaliação. É de
provável interesse comercial do exportador acelerar a determinação de seu pedido de importação. Se
ainda há provas insuficientes para fazer uma avaliação adequada dos riscos, as espécies podem ser
deixadas na lista cinza na pendência da coleta de informações adicionais e uma subseqüente
reavaliação.
Combined use of species lists
A melhor abordagem cautelar - que se devidamente utilizada, pode também melhor se encaixar com as
regras do comércio internacional - é a de combinar estes três tipos de listas dentro de um quadro
integrado.
A consulta das listas brancas e negras permite que um governo ou exportador possa determinar se uma
espécie já é permitida ou proibida para importação para um país em particular. Espécies que são
propostas para importação que não estejam listadas podem ser colocadas em uma lista cinza como
pendentes para avaliação dos riscos e, em seguida, movidas para a lista branca (se forem seguras) ou
para a lista negra (se potencialmente nocivas). Flexibilidade é importante, principalmente no que se
refere a processar solicitações e novas propostas para o movimento de uma lista a outra. Listas que não
novas introduções de EEI e um acúmulo de dados sobre outras plantas daninhas nocivas potencialmente perigosas
que eram candidatas à lista. (Burgiel et al, 2006).
70
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
estão bem feitas ou não estão atualizadas têm maior probabilidade de não conformidade com as regras
de comércio do que aquelas que estão atualizadas e têm prazos e procedimentos transparentes (Burgiel
e outros 2006).
Uma palavra de alerta
Nos países federalistas onde os estados ou as províncias têm o poder de adotar sua própria lista de
espécies (por exemplo, para regular o comércio doméstico, movimento ou liberação), o risco da
inconsistência entre territórios adjacentes é obviamente mais elevado. Províncias que queiram fazer
progresso mais rápido estão livres para agir assim: por outro lado, o investimento na prevenção e o
gerenciamento podem ser comprometidos se uma província ou um estado vizinho simplesmente ignorar
o problema.
Existe também um risco de conflito com a legislação nacional global. Na Austrália, por exemplo, a planta
invasora Lantana camara é juridicamente classificada como erva daninha de abrangência nacional,
entretanto levou mais seis anos antes que sua venda fosse proibida no estado da Austrália Ocidental.
Quarentena e controle das fronteiras
Para introduções intencionais que tenham sido autorizadas, o papel primordial dos controles fronteiriços
é garantir que as exigências da licença sejam cumpridas. Isto inclui a verificação de que a espécie
apresentada na fronteira corresponda à espécie para a qual a licença foi emitida, e/ou verificar a espécie
com a lista negra/branca quando necessário; inspecionar e verificar qualquer certificação pré-fronteira
que pode ter sido necessária, e garantindo que os requerimentos de quarentena na fronteira sejam
cumpridos.
Isso tem implicações significativas de capacidade, incluindo a necessidade de uma maior especialização
taxonômica. Além disso, a burocracia associada à importação de plantas e animais pode estar
incompleta ou incorreta, por exemplo, no que diz respeito ao país de origem.
3F Controlando rotas para minimizar as introduções acidentais
A prevenção atual de introduções involuntárias depende dos procedimentos de prevenção das rotas e
medidas proativas a fim de aumentar a consciência pública e incentivar esforços voluntários de
prevenção. Praticamente em todos os países, as medidas legais que abordam as rotas são menos
desenvolvidas do que para introduções intencionais.
Controlando rotas e vetores
A abordagem específica de espécies é completamente impossível para as principais rotas de comércio e
transporte através das quais passam volumes enormes de bens, pessoas e veículos. Um gerenciamento
integrado das rotas e dos vetores é apropriado para impedir introduções involuntárias e abordar o
movimento ao longo de tais rotas.
Alguns exemplos de opções legais para o gerenciamento de rotas estão listados abaixo (veja também
Emerton e Howard, 2008). O que se destaca é o número de abordagens que dependem de acordos
bilaterais ou uma cooperação mais ampla para ser eficaz:
Rotas terrestres: estradas, trilhas, trajetos, estradas de ferro, rotas de estoque, rotas da migração
Vetores: veículos, transporte de estoque, frete, viajantes, passeantes, animais domésticos,
animais selvagens, ventos.
Soluções: os acordos de comércio existentes e novos, acordos regionais do biossegurança,
melhores práticas industriais, sistemas de exportação responsável.
Rotas fluviais: lagos, reservatórios, represas, canais, rios, deltas, grandes áreas alagadas.
Vetores: navios, barcos, outras embarcações, viajantes, frete, correntes, ventos.
Soluções: Convenção Internacional da Água do Lastro, esboço do acordo de biodegradação
(Organização Marítima Internacional), acordos de comércio, melhores práticas industriais,
acordos regionais do biossegurança, Convenção de Ramsar em áreas alagadas, lago
bilateral e regional e do rio da bacia.
Rotas marítimas: transporte marinho, oceanos, mares, estuários, canais interoceânicos, tempestades.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
71
Module 3
preventing biological invasions
Vetores: todas as embarcações marítimas (frete, passageiros, pesca, exploração, esporte,
etc.), organismos marinhos, migração marinha, ventos, correntes.
Soluções: convenção da água do lastro, esboço de acordo de biodegradação (Organização
Marítima Internacional), esboços internacionais e regionais, acordos regionais do
biossegurança, convenções regionais sob o programa regional dos mares de UNEP,
melhores práticas industriais.
Rotas aéreas: todo o transporte aéreo (local, nacional, internacional), pássaro e outros animais de
migração, liberação dos organismos na atmosfera, aerossóis, ventos, tempestades.
Vetores: avião, frete, passageiros, bagagem, animais voando.
Sugestão: Acordos da aviação civil (sob a organização internacional da aviação civil), boas
práticas industriais de linha aérea e viagens, comércio e acordos do biossegurança.
As estruturas nacionais legais necessitam fornecer a análise dos riscos na identificação de rotas
comuns, com referência à orientação internacional. Sempre que possível, as medidas de controle das
rotas devem estar integradas em estruturas setoriais existentes como parte de uma política geral de
questões invasoras principais. Isto requer a cooperação e a colaboração entre as agências relevantes.
Devem ser consideradas a capacidade e necessidade financeira, autoridade das agências para tornar
possível a integração.
Embora as rotas principais possam ser relativamente fáceis de analisar com a finalidade do
desenvolvimento das medidas de controle, os controles regulatórios não devem estar limitadas às rotas
já identificadas. As estruturas legais necessitam ser suficientemente flexíveis para responder às rotas
novas e emergentes. Dentro de uma única rota, pode ser necessário desenvolver muitos sistemas de
controle individual para tratar das rotas secundárias. Por exemplo, os riscos associados com o transporte
de material empacotado podem depender do tipo do material usado no empacotamento e do país de
origem do material (ver Quadro 18).
Quadro 20: exemplos de controles regulatórios em rotas de embalagens
Como a madeira é um material de embalagem com frequente reuso, reciclagem ou remanufaturamento, sua origem verdadeira - e
os riscos associados com cada importação - são difíceis de determinar. Os padrões internacionais para abordar estes riscos foram
desenvolvidos após o mundo todo perceber que as embalagens feitas de madeira natural, não processada promovia uma rota para
a introdução e a propagação de uma variedade de pragas (por exemplo, nos Estados Unidos facilitou a introdução do besouro do
pinheiro e do besouro asiático). Diretrizes de IPPC regulando o uso da madeira como matéria del empacotamento em negócios
internacionais (No.15 de ISPM, adotado 2002) observando para que todo o material de madeira seja maior que 6mm e ser tratado
com calor ou fumigado com brometo de metila e marcado com um certificado de aprovação de um tratamento internacional. Os
produtos obsoletos são feitos do material alternativo, como o papel, plástico ou produtos de madeira manufaturada (por exemplo,
madeira compensada). Novos tratamentos estão sendo avaliados para a inclusão no ISPM 15.
A criação de regulamentos e padrões aceitos para o controle de uma rota particular podem consumir
tempo e ter alto custo. A implementação também pode ser um processo lento. Consequentemente, com
a finalidade do regulamento, os países necessitam dar prioridade a rotas de maior interesse. Para as
rotas em grande escala, a participação e a cooperação internacionais podem torná-lo mais fácil para que
os países identifiquem riscos e colaborem com soluções possíveis.
Prevenção pré-fronteira de introduções involuntárias
Como observado anteriormente, a introdução de espécie intencionalmente podem ser vetores para
patógenos e organismos de doenças não desejados.
Idealmente, as verificações da pre-fronteira devem ser realizadas antes que os bens estejam
transportados para reduzir a probabilidade de um produto ser infestado ou contaminado, e/ou reduzir a
sobrevivência dos organismos associados com o produto. As medidas podem incluir:
• controle de pragas em áreas de produção
• medidas de controle de qualidade em embaladoras
• Inspeção durante a produção, embalagem e antes da sua transferência
• embalagem à prova de pragas
• Tratamento de mercadorias e embalagens
• Calendário de embarque, de acordo com ciclos sazonais de insetos e pragas
• quarentena de pré-embarque de plantas vivas / animais
72
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
• inspeções veterinárias e emissão dos certificados de habilitação.
Quadro 21: exemplo de tratamento pré-entrada para rotas de transporte
A Convenção Internacional para o Controle e Manejo de Água de Lastro e Sedimentos de Navios (Organização Marítima
Internacional, 2004) prevê acordos internacionais vinculativos e consistentes para assegurar que as águas de lastro dos navios
sejam manuseadas e geridas de forma a minimizar a transferência de organismos aquáticos nocivos e agentes patogênicos para
novos territórios.
A convenção defende o uso de troca da água do lastro no oceano aberto como uma medida para controlar transferência da
espécie, mas reconhecem as limitações da troca da água do lastro e a necessidade para pesquisa e desenvolvimento no campo de
tecnologias do tratamento dessas águas. Estabelece padrões para conseguir tratamento adequado da água de lastro futuramente.
O tratamento eficaz de bordo ou cais do porto da água de lastro para eliminar organismos contido nela, é cada vez mais o principal
objetivo do gerenciamento das água de lastro.
Em áreas específicas, onde as circunstâncias são apropriadas, a pesquisa está investigando também a possibilidade do
desenvolvimento de instalaçõe em terra firme para a recepção e acondicionamento da água de lastro. Sistemas similares já estão
operando para separar o óleo da água de lastro quando descarregado dos tanques grandes. O desafio da eliminação eficaz de
todas as espécies, mantendo taxas de fluxo adequadas para a operação normal da embarcação, tornam as opções do tratamento
muito difíceis de projetar.
Controle de Quarentena e da fronteira
Os países necessitam de procedimentos locais para detectar artigos infestados ou contaminados e
organismos não desejados na fronteira e impedir seu estabelecimento e propagação dentro do país ou
do ecossistema. Tais sistemas são razoavelmente difundidos quando há um risco de epidemia da
doença (por exemplo, as limitações do movimento, a desinfecção mandatória dos calçados, pulverização
dentro dos aviões etc.), mas a capacidade e os recursos tendem a ser muito mais limitados na detecção
dos organismos que são principalmente do interesse ao ambiente natural e biodiversidade nativa.
A inspeção da porta de entrada trabalha em duas maneiras:
•
Controle direto dos vetores para a presença da espécie exótica: os métodos de controle incluem
buscas físicas, certificados do imunização, máquinas de raio X, cães farejadores, câmeras e provas.
•
Monitoramento das importações e acompanhamento dos certificados para assegurar-se de que
as exigências do tratamento para reduzir o risco da introdução sejam encontradas (por exemplo, o
tratamento fitossanitário de frutas e vegetais importados para detectar e destruir pragas: tais tratamentos
são regulados principalmente sob padrões fitossanitários internacionais ou regionais).
As áreas devem estar disponíveis em cada ponto da entrada para os bens de quarentena que sejam
espécies exóticas ou que possam conter a espécies exóticas.
Quadro 22: exemplo de análise de risco para avaliar risco de doença em produtos importados
A biossegurança da Nova Zelândia realizou uma análise de risco para a importação de ovos para incubação de pássaros na ordem
Passeriformes da União Européia (pássaros da canção ou pássaros perching, incluindo pardais, starlings, tordos, magpies, corvos,
andorinhas e finches). Jardins zoológicos e os proprietários de aviários desejavam importar ovos do passerine para chocar
pássaros para incluir em suas coleções.
De uma lista preliminar de organismos perigosos, aqueles considerados ameaças em potencial no produto foram sujeitos às
avaliações de risco individuais. Concluiu-se que o risco no produto (ovos) não era insignificante para vírus influenza aviário e vírus
aviário paramyxo tipos 1, 2 e 3.
Medidas sanitárias foram recomendadas para controlar os riscos a um nível aceitável:
• camadas de bandos da origem serão testados para verificar a presença destes organismos antes da coleta dos ovos para
incubação, os ovos só serão recolhidos a partir dos resultados negativos dos testes dos bandos.
• os ovos importados serão chocados em uma área de quarentena no pós-recebimento da Nova Zelândia
• hatchlings do os ovos importados serão testados para verificar a presença destes organismos
• um certificado de biossegurança somente será emitido para os pássaros nascidos dos ovos importados se todos os testes de
laboratório para estes organismos forem negativos.
http://www.biossegurança.govt.nz/files/pests-diseases/animals/risk/ira-passerine-eggs-eu.pdf.
Nos países que operam fortes estruturas do biossegurança (geralmente ilhas com apenas poucos pontos
de entrada principais, tais como Austrália e Nova Zelândia), os passageiros que chegam a estes lugares
são advertidos apresentar ou declarar todos os bens proibidos enquanto passam pela aduana. As
consequências são pesadas para aqueles que violarem as leis de quarentena.
Tais países também têm sistemas fortes para detectar introduções (ilegais) não autorizadas. Por
exemplo, Nova Zelândia existe um sistema elaborado e eficiente para verificar todo o correio que entra
no país e o rastreamento de todas as importações ilegais de sementes, ovos, e crisálidas.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
73
Module 3
preventing biological invasions
Uma infra-estrutura deste tipo não é possível para a maioria de países, especialmente aqueles com
fronteiras permeáveis de terra e pontos ilimitados de entrada. Entretanto, as técnicas da detecção estão
evoluindo (ver Quadros 20-21 abaixo).
Quadro 23: Código de Barra do – uma descoberta para detecção de espécies?
Durante procedimentos da inspeção, os oficiais do controle de fronteira frequentemente descobrem os organismos que pegam
carona como ovos ou larvas em bens importados. Estes podem ser impossíveis de identificar com base na sua aparência, assim
as várias técnicas moleculares podem ser empregadas para a identificação da espécie. Um desenvolvimento recente, conhecido
como o DNA código genético, está sendo amplamente promovido como um padrão global para identificação rápida de espécies.
A técnica é baseada em uma região curta do gene que possa servir como um marcador da identificação para quase todos os
grupos animais. Um arquivo público dos registros do código genético para espécies comprovadas conhecidas, identificados com
taxonomia tradicional, está sendo desenvolvido de modo que os espécimes não identificados possam ser combinados de
encontro a eles. Enquanto isso, já é possível para inspetores da fronteira enviar o material interceptado a um laboratório durante
a noite pelo correio e ter a identificação no dia seguinte, os fornecedores da técnica esperam desenvolver um dispositivo portátil
que arranja a sequência do DNA com a Internet, permitindo a identificação imediata.
Quadro 24: vigilância compensa
Alfândegas e funcionários da proteção de fronteira em alerta no Aeroporto Internacional de Los Angeles impediram no mesmo dia a
introdução de três pragas perigosas nunca antes vistas no continente dos Estados Unidos.
Em 19 de julho de 2007, um especialista em agricultura da CBP analisou um carregamento de 110 quilos de banana e fernaldina da
Guatemala. Esta é um tipo de banana utilizado geralmente na cozinha, enquanto fernaldia - vulgarmente chamado loroco - é uma
espécie de flor usada na culinária da América Central. Durante a inspeção da agricultura o especialista descobriu um inseto-praga
sobre as folhas de loroco.
Ao importador, um distribuidor californiano de alimentos, foi dada a opção de destruir a carga ou exportar de volta à Guatemala.
Optando pela destruição, o carregamento foi destruído sob supervisão do CBP em 25 de julho. Em 1 de agosto, um entomologista
confirmou para o CBP que o inseto era um cochonilha, descoberto pela primeira vez no continental americano. As cochonilhas
atacam plantas, especialmente árvores cítricas.
Também em 19 de julho, os especialistas em LAX CBP interceptaram mais duas pragas: o Pseudococcus eucalypticus, um inseto
que ataca uma grande variedade de plantas, tais como myrtles, e um mosquito pertencente ao gênero Contarinia, que pode causar
danos generalizados na cultura de plantas jovens. Ambas as pragas foram encontradas em expedições de flores frescas
provenientes da Austrália.
http://www.cbp.gov/xp/cgov/newsroom/news_releases/08072007
3G Educação e Conscientização pública
Aumentar a consciência pública em geral e a compreensão da edição EEI pode ser uma forma longa
para impedir introduções involuntárias e ilegais. As regras e regulamentos que proíbam a importação de
objetos antigos, gêneros alimentícios, sementes e animais de estimação são descartados
frequentemente com a fita adesiva vermelha burocrática pela falta de informação do público. Educando
as pessoas e incentivando-as a cooperar com os esforços para impedir a introdução de mais espécie
invasoras.
As ferramentas eficazes para o aumento da consciência incluem descrições simples em revistas
relevantes, uso de filmes e anúncios na mídia. Por exemplo, o programa Weedbusters foi lançado na
Austrália com o apoio do governo federal e todos os estados Australianos e territórios. Iniciativas
similares
têm
sido
lançadas
agora
na
África
do
Sul
e
na
Nova
Zelândia
(http://www.weedbusters.info/about.htm).
Tais iniciativas podem vir diretamente das indústrias interessadas: por exemplo, a Associação de
Comercio Ornamental Aquático usa mensagens em seus sacos de transporte para advertir dos perigos
de liberar peixes ou plantas no ambiente.
As estruturas legais podem conter as provisões que autorizam ou que incentivam agências para acoplar
programas de aumento de conscientização.
.
Figura 11: Práticas de quarentena da Austrália
74
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
prevenindo invasões biológicas
Módulo 3
O Serviço Australiano de Quarentena e Inspeção (AQUIS) inclui
Os cães farejadores que trabalham com os oficiais do controle da
material de anúncio como A Quarantena é importante! As
fronteira em aeroportos internacionais são uma parte integral dos
campanhas destacam os riscos que as pragas e doenças
esforços para detectar produtos que poderiam abrigar a espécie exóticas podem causar à valiosa agricultura do país, à indústria
ilegal de plantas ou animais, mas são também uma ferramenta
do turismo e ao meio ambiente único.
eficaz para levantar a consciência pública sobre a edição do EEI
Concluindo, nenhum sistema de prevenção pode garantir a completa exclusão de espécies
potencialmente invasoras. A maioria de países atualmente já tem um grande número de espécies
exóticas dentro de suas fronteiras. As estruturas legais devem consequentemente incluir controles da
pós-fronteira para detectar e erradicar o mais cedo possível novas entradas, ou para aqueles que não
podem ser erradicados, conter e retardar a taxa da propagação, e proteger áreas sensíveis. Estes
conceitos serão abordados no módulo seguinte.
3H Referências
Burgiel S., Foote, G., Orellana, M. and Perrault, A. 2006. Invasive Alien Species and Trade: Integrating
Prevention Measures and International Trade Rules (Centre for International Environmental Law and
Defenders of Wildlife)
Hachileka, E. 2006. Guidelines for the development of national financing and cost recovery mechanisms
for invasive species management in four countries in Africa. Report submitted to CABI under the
UNEP/GEF Project: Removing Barriers to Invasive Plant Management in Africa. Lusaka, Zambia.
IPPC 2005. Identification of risks and management of invasive alien species using the IPPC (International
Plant Protection Convention) framework. Proceedings of a workshop in Braunschweig, Germany 22-26
September 2003.Available from the Secretariat of the International Plant Protection Convention FAO,
Rome (Italy).
Miller, M., and Fabian, R. (eds). 2004. Harmful Invasive Species: Legal Responses. Environmental Law
Institute, Washington, D.C., USA.
Shine, C. 2006. Overview of existing international/regional mechanisms to ban or restrict trade in
potentially invasive alien species. Document prepared for the Convention on the Conservation of
European Wildlife and Natural Habitats, Council of Europe publishing.
Wittenburg, R and Cock, M.J.W. (eds) 2001. Invasive Alien Species: A Toolkit of Best Prevention and
Management Practices. CABI
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
75
Módulo 4
respondendo a
invasões biológicas
Legal and Institutional Frameworks
for Invasive Alien Species
respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
4A O que este módulo abrange
Neste módulo se descreve o contexto político de medidas de resposta a invasões biológicas e se
discutem os aspectos técnicos e legais da detecção precoce e resposta rápida, tanto quanto da
erradicação e do controle quanto da mitigação. Considera-se as formas de solucionar conflitos de
interesse relativos a espécies exóticas invasoras estabelecidas e explora-se oportunidades para prover
incentivos para seu controle e para a subseqüente restauração do ecossistema.
Ao final do modulo, o leitor terá um entendimento claro dos requerimentos legais para sistemas de
resposta efetivos e será capaz de identficiar e abordar alguns obstáculos comuns à erradicação e ao
controle em sistemas legais.
4B Contexto político para medidas de resposta
Conforme discutido, a seqüência de alternativas de manejo aceitas em nível nacional e internacional
para tratar de espécies exóticas invasoras é a seguinte:
•
•
•
•
Prevenção
Detecção precoce e resposta rápida
Erradicação
Controle e mitigação.
A justificativa política para a prevenção (veja 3B) também é aplicável a medidas de resposta. Sempre
que os esforços preventivos são falhos, a próxima melhor alternativa em termos de viabilidade técnica e
custo-benefício é a detecção precoce que permite uma resposta rápida, tal como a erradicação enquanto
os números ainda são pequenos ou a população está confinada numa certa área. Essa também é a
melhor maneira de reduzir impactos previsíveis sobre modos de vida humanos, serviços ecossistêmicos
e produtividade econômica.
Em contraste, se a espécie introduzida somente for detectada num estágio mais avançado do processo
de invasão, a erradicação pode não ser mais viável. Nesses casos, o controle e a mitgação permanecem
as únicas alternativas de manejo viáveis, mesmo assumindo-se que há soluções técnicas disponíveis.
Os custos associados a esforços de controle de longo prazo podem ser imensos. Eles implicam um
custo permanente que, no setor produtivo, é repassado ao consumidor: por exemplo, em 2004 o custo
somente de pragas agrícolas na Austrália superaram os Aus $ 2.8 bilhões e 17% dos custos de frutas e
vegetais na Austrália estavam relacionados ao manejo de pragas (fonte: National Weeds Facilitator).
Fora de setores de importância comercial esses custos podem ser proibitivos, o que significa na prática
que a espécie em questão terá oportunidade de se expandir sem que haja esforços de controle.
As diretrizes da Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD Guiding Principles) recomendam que
medidas para erradicação e controle contidas em estruturas legais nacionais devem ser de custo ótimo,
seguras ao ambiente e à saúde humana, animal e vegetal e socialmente, culturalmente e etnicamente
aceitáveis. Muitos dos princípios e ferramentas já discutidos neste documento – o princípio da
precaução, uso de análise de risco e estudos de impacto ambiental, consulta a lideranças, cooperação
entre setores – são tão aplicáveis a medidas de erradicação e controle quanto o são para medidas
preventivas (veja também IUCN Guidelines 2000).
Adicionalmente, algumas questões específicas precisam ser tratadas através de estruturas legais e
políticas quando se estudam medidas de resposta. Essas questões incluem a resolução de conflitos de
interesse e implicações de medidas de controle para direitos de propriedades privadas.
A importância de informação de boa qualidade para todos os aspectos do manejo de espécies exóticas
invasoras foi ressaltada no item 1G. O conhecimento científico e técnico atualizado é crucial para a
priorização de medidas de resposta e para ajudar as autoridades a alocar recursos para controle.
4C Detecção precoce e resposta rápida
Quando uma espécie exótica chega a um país, durante um tempo as suas chances de estabelecimento
e dispersão pesam na balança. A probabilidade de erradicação efetiva é maior durante esse período,
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
79
Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
mas a janela de oportunidade se fecha com o passar do tempo. Portanto é da máxima importância
detector a chegada de espécies invasoras potenciais ou conhecidas o mais cedo possível e agir
rapidamente para erradicá-las.
Medidas de controle pós-fronteiras – que também podem ser vistas como uma extensão de esforços de
prevenção – são especificamente dirigidas a prevenir a dispersão de espécies potencialmente invasoras
que ultrapassaram os controles pré-fronteiriços e na fronteira e estão no país. A detecção precoce
também é crucial para a detecção do desenvolvimento de características de invasão não previstas
quando uma espécie é erroneamente julgada "inofensiva" e cuja introdução é permitida.
São três os principais componentes do processo de detecção precoce e resposta rápida:
Detecção
precoce
Avaliação
rápida
Resposta
rápida
Detecção precoce
A detecção precoce não deve depender de observações casuais sobre novas espécies. Sistemas legais
e de manejo devem dar suporte a uma abordagem estruturada que compreende:
•
•
•
Vigilância (levantamentos & monitoramento)
Identificação (taxonomia)
Relatoria.
O monitoramento e a supervisão aumentam a chance de detecção de espécies exóticas
potencialmente invasoras antes que a população fundadora atinja um tamanho ou uma distribuição que
impedem práticas de erradicação, contenção ou outras formas de controle. Programas de supervisão
para detecção precoce precisam ser cuidadosamente desenhados e direcionados a responder questões
específicas ao menor custo possível. Algumas espécies exóticas invasoras são facilmente observáveis,
enquanto outras requerem esforços especiais para serem localizadas ou identificadas, particularmente
quando ocorrem em pequenos números. Programas de supervisão devem portanto incluir tanto a
supervisão ativa através de levantamentos e monitoramento quanto passiva, através do aumento da
percepção pública.
Levantamentos de áreas específicas para detecção precoce geralmente têm foco em áreas de alto risco,
tais como áreas próximas a pontos de entrada (ex. aeroportos, portos, bases militares); em vias de
dispersão de alto risco (ex. adjacentes a empreendimentos de aquacultura ou horticultura); e/ou em
áreas de alto valor (ex. áreas protegidas ou plantios florestais comerciais). Levantamentos de espécies
em particular podem mostrar se, e em que extensão, uma espécie está presente numa área. O
monitoramento envolve a realização de levantamentos regulares ou de amostragem contínua através do
uso de técnicas replicáveis no mesmo local.
A muitos países faltam levantamentos sistemáticos desse tipo. Voltando à importância de permear o
tema em outros assuntos, uma alternativa eficiente pode ser a de incluir critérios para espécies exóticas
invasoras a programas de levantamentos existentes estabelecidos para outros fins.
Uma outra alternativa de baixo custo é desenvolver iniciativas de conscientização pública e estimular o
público e lideranças interessadas a fornecer informação para o departamento ou agência de governo
encarregado do tema (onde possível, através de formulários disponíveis num sítio na internet). Esse tipo
de abordagem geralmente funciona melhor com grupos de interesse estabelecidos, tais como
observadores de aves, pescadores amadores e amantes da jardinagem, e podem ser desenvolvidos em
conjunto com ONGs. Outra forma de estimular o interesse público é usar materiais visuais chamativos
para espécies prioritárias.
80
Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
80
respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
Quadro 25: A Iniciativa do 100o Meridiano
A Iniciativa do 100o Meridiano é um esforço de colaboração entre
agências subnacionais e federais para prevenir a dispersão para
o oeste do mexilhão zebra e de outras espécies-problema
aquáticas na América do Norte.
http://100thmeridian.org/
A identificação precisa é vital para que se possa detector novas espécies coletadas em programas de
monitoramento. A necessidade de investir em capacidade taxonômica já foi ressaltada neste documento.
Os países podem usar recursos de informação taxonômica em nível regional (veja 1G e Módulo 6) para
facilitar o trabalho de pessoas no campo.
A detecção precoce também requer um sistema de relatoria efetivo quando espécies exóticas invasoras
potenciais são detectadas. Estruturas regulatórias devem atribuir às agências competentes a
responsabilidade e o dever de receber, coordenar e responder a esses relatórios, tanto quanto de
arquivar e fazer a gestão e a comunicação de espécies detectadas (para ver um exemplo, veja o Quadro
2).
A colaboração e a cooperação regionais são de particular importância com respeito à detecção precoce
e à relatoria. As diretrizes da IUCN de 2000 recomendam que os países vizinhos considerem tomar
ações coordenadas para prevenir impactos potenciais de espécies exóticas invasoras que podem migrar
através de fronteiras. A cooperação pode ser realizada em forma de acordos para compartir informação
e avisos e para consultas ao desenvolvimento de respostas rápidas.
Quadro 26: Desenvolvendo um nodo de informação centralizada para o registro de invasoras
Em nível nacional, o Conselho do Programa de Espécies Não-Nativas (Inglaterra) está revisando alternativas para criar um nodo
de informação centralizada na internet para o registro da presença de certas espécies exóticas invasoras no país. Esse portal
deverá prover o país com um sistema de “alerta” e facilitar o estabelecimento de prioridades para espécies que devem ser
submetidas a análise de risco ou a ações específicas.
Em nível regional, a Agência Ambiental Européia está trabalhando no desenvolvimento de um sistema de avisos para toda a
Europa para permitir os Estados membros a tomar ações contra espécies exóticas invasoras recém-chegadas.
Avaliação rápida
Uma vez que uma espécie invasora tenha sido detectada, uma decisão precisa ser tomada no sentido de
iniciar-se uma ação de resposta com base no nível de risco que ela representa. Para isso, deve-se
realizar uma avaliação rápida de risco.
A menos que um plano de contingência já exista para a espécie, a avaliação rápida irá determinar não
apenas se uma ação de resposta é necessária, mas também que tipo de ação deve ser considerado. Se
a avaliação de risco indicar que as conseqüências da incursão podem ser significativas, a erradicação é
invariavelmente a opção preferida. Entretanto, a decisão vai depender dos recursos disponíveis, da
viabilidade da ação proposta e do resultado de uma análise de custo-benefício. Em geral, a erradicação
deve ser tentada apenas se houver uma boa chance de sucesso.
Relatórios sobre pragas e serviços de alerta mantidos por organizações fitossanitárias regionais
constituem uma fonte de informação técnica para agentes do governo federal. Um exemplo é a Lista de
Alerta sobre Pragas operada pela Organização Européia e Mediterrânea de Proteção de Plantas
(European and Mediterranean Plant Protection Organisation) que inclui relatórios sobre pragas que são
novas para a ciência, novas infestações e dispersão (http://www.eppo.org/QUARANTINE/Alert_List).
Resposta rápida: a importância de planos de contingência
A avaliação rápida deve levar a uma decisão sobre a ação mais adequada a tomar. O nível de resposta
pode variar entre simplesmente coletar mais informação e aplicar um programa de contenção,
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
81
Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
erradicação ou controle em escala. A erradicação é quase sempre a alternativa preferida, desde que seja
considerada viável e otimize custos.
Portanto, é essencial que as estruturas legais forneçam base legal formal para sistemas de detecção
precoce e resposta rápida, tratando dos três componentes primários discutidos acima. Um aspectochave do planejamento para respostas rápidas é a clara definição de papéis e responsabilidades
institucionais: não deve haver confusão entre qual agência deve liderar os esforços.
A confusão a respeito de linhas institucionais de responsabilidade aparece mais freqüentemente quando
uma espécie recém-descoberta têm múltiplos impactos a distintos setores (veja exemplo no Quadro 3).
Quadro 27: Designação de agências líderes para programas de controle
Na Inglaterra, lagartas da mariposa dos carvalhos causam a defoliação de árvores de carvalho e também estão ligadas a
problemas de saúde humana (a inalação de pêlos de lagartas ou o contato com a pele podem causar alergias, ataques de asma e
choque anafilático). A mariposa foi reportada inicialmente em 2006 próximo ao Jardim Botânico Real de Kew (RBG Kew) e os
esforços de erradicação precoce falharam.
Inicialmente devido aos múltiplos efeitos da mariposa foi difícil identificar a agência de governo correta para liderar o trabalho. As
agências relevantes incluíram o Departamento de Meio Ambiente, de Questões Rurais e Alimentares (DEFRA), a Comissão
Florestal e a Agência de Proteção à Saúde (HPA). A Comissão Florestal assumiu a liderança e implementou seu plano de
contingência para a Saúde Vegetal em parceria com o DEFRA, conselhos locais e a HPA. Também se criou legislação de
emergência banindo a importação de árvores de carvalho das áreas onde a mariposa ocorre no continente.
As mariposas agora já se dispersaram para áreas vizinhas. O Jardim Botânico de Kew estima que vai gastar £20.000-30.000 em
2008 para controlar essa praga. As implicações financeiras futuras podem ser extremamente elevadas devido aos custos com
saúde e aos danos aos carvalhos.
(Fonte: Parliamentary postnote April 2008 Number 303 Invasive Non-Native Species).
O planejamento de contingência é necessário para permitir que as autoridades implementem medidas de
resposta rápida assim que haja suspeita de uma invasão ou que a mesma seja detectada. Estruturas
regulatórias devem reportar esse planejamento em consulta com agências relevantes e comunidades e
indivíduos afetados. A agência obviamente terá que equipar-se previamente com ferramentas
apropriadas (mecânicos, químicos) tanto quando com financiamento de contingência.
Medidas específicas que devem estar disponíveis a autoridades competentes incluem:
•
•
•
•
Autoridade para inspecionar e confiscar
Poderes para desinfetar equipamentos e destruir materiais infestados
Autoridade para realizar controle de organismos invasores, seja químico ou de outro tipo, e para
lacrar áreas contaminadas e declarar zonas de quarentena (veja exemplo no Quadro 4)
Autoridade para proibir a transferência de material vivo de áreas contaminadas para áreas limpas.
Quadro 28: Erradicação de Mytilopsis sallei em Darwin, Austrália
Em março de 1999, pesquisadores que faziam levantamentos como
parte de análise de risco de água de lastro descobriram o mexilhãode-listras-negras Mytilopsis sallei em três marinas em Darwin. Com
base na Lei de Pesca da provincial de Northern Territory, agentes de
pesca já tinham poder para entrar, apreender e, se necessário,
destruir propriedade privada. O governo de Northern Territory
declarou a marina infectada como área de desastre nacional dois dias
após ter sido informada do problema. Medidas emergenciais de
contenção também foram rapidamente implementadas e uma
resposta rápida foi montada para erradicar os mexilhões. Isso
envolveu a publicação de legislação de emergência para permitir o
uso de mais de 260 toneladas de hipoclorito de sódio líquido e nove
toneladas de sulfato de cobre, que foram derramados nas águas da
marina como um tratamento químico não específico. Essas medidas
legais abrangentes levaram à erradicação efetiva dos mexilhões a um
custo de cerca de $2.2 milhões.
Cullen Bay marina in Darwin, Australia, was chemically
treated to eradicate Mytilopsis sallei
O planejamento de contingência é particularmente importante com respeito ao manejo transfronteiriço ou
regional de espécies exóticas invasoras. Mecanismos para promover consultas e coordenação entre
Estados devem ser estabelecidos muito antes que reais emergências possam ocorrer.
82
Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
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respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
4D Erradicação, controle e mitigação
As técnicas e poderes para respostas rápidas apresentadas na seção anterior se aplicam à erradicação
de populações relativamente pequenas, tidas como fundadoras, detectadas precocemente no processo
de invasão. O manejo de populações estabelecidas é geralmente mais complicado e envolve um agama
maior de alternativas, portanto torna o processo de tomada de decisão mais difícil.
As estratégias mais comuns disponíveis para programas de manejo de espécies exóticas invasoras são:
•
•
•
•
Erradicação – eliminação completa de uma população da espécie exótica invasora alvo quando ao
término do programa
Controle – ainda vai haver indivíduos presentes, mas em densidades menores e/ou limitados a
certas áreas do que antes da implementação do programa
Mitigação de impactos – o objetivo é reduzir a severidade dos impactos que a espécie exótica
invasora esteja causando ao invés de manejar a população propriamente dita
Não fazer nada – a não ser monitorar a situação até que seja necessário e viável considerar novas
tecnologias.
O manejo geralmente envolve a combinação de métodos de controle físico, químico, biológico e de
manejo ambiental.
•
O controle físico (mecânico) refere-se à remoção de espécies invasoras à mão ou com ferramentas
ou máquinas. Os métodos de controle para populações de animais invasores incluem armadilhas,
tiro e remoção manual, enquanto os métodos para plantas invasoras incluem arranquio, corte,
destruição, queima, anelamento e remoção da casca, ou no caso de plantas aquáticas, sua retirada
da água.
•
O controle químico implica no uso de herbicidas, pesticidas ou iscas tóxicas registrados.
•
O controle biológico se refere à redução de populações de pragas através da introdução de outro
organismo, produto biológico (ex. hormônio) ou manipulação genética.
•
O manejo ambiental é usado para controlar espécies exóticas invasoras pela modificação do
ambiente, que se torna menos adequado para elas, ou pela modificação de processos
ecossistêmicos que desestimulam a re-infestação.
Alguns desses métodos envolvem técnicas que podem requerer autorizações especiais. Isso é
particularmente verdadeiro no caso de controle biológico, que geralmente envolve a introdução de outro
organismo exótico com a intenção de que ataque o invasor original. Agentes de contrrole biológico
propostos devem sempre ser sujeitos à análise de risco, a menos que haja experiências suficientes de
outro local na mesma região quanto à sua adequação para o projeto. Em nível internacional, um Código
de conduta para a importação e a soltura de agentes de controle biológico exóticos foi adotada
sob os auspícios da Convenção Internacional para a Proteção de Plantas (IPPC – Padrão Internacional
para Medidas Fitossanitárias no. 3).
A maior parte das histórias de sucesso no controle de espécies exóticas invasoras mostram o uso de
abordagens integradas, com a combinação de técnicas diferentes, definidas conforme as circunstâncias.
Quadro 29: Exemplo de uma abordagem integrada para controle
Chromolaena odorata – comumente chamada de chromolaena (triffid weed ou Siam weed) – é uma planta invasora de ampla
distribuição na África. A melhor forma de controle requer uma abordagem integrada, com métodos definidos em função do tamanho
da população e do tipo de vegetação invadida. O trabalho de repasse é necessário, pois a planta rebrota vigorosamente a partir dos
caules cortados e das raízes e também se regenera a partir da germinação de sementes.
Mudas e plantas jovens podem ser removidas por arranquio, enquanto que se utiliza herbicidas para aplicação em tocos cortados e
para aplicação foliar a rebrotas. Um regime anual de fogo em campos naturais efetivamente controla as invasões porque mata as
plantas adultas e impede que novas mudas se estabeleçam.
Agentes de controle biológico, tais como as mariposas que se alimentam de folhas Pareuchaetes pseudoinsulata e a galha
Cecidochares connexa foram liberadas em diferentes partes do mundo. Alguns outros agentes de controle biológico também foram
liberados e outros ainda estão em processo de pesquisa.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
83
Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
Erradicação
Programas de erradicação são geralmente desenhados para a conservação da biodiversidade ou para a
restauração de ecossistemas. Eles implicam a destruição da população da espécie em estabelecimento
– incluindo todos os organismos vivos e todos os estágios de desenvolvimento (adultos, sub-adultos,
imaturos, ovos, sementes, outros propágulos vegetativos, etc.). Isso às vezes é possível sob condições
especiais, mas em geral é muito difícil assegurar a erradicação total – especialmente com plantas
superiores que podem estabelecer bancos de sementes difíceis de destruir.
A erradicação é mais factível quando a espécie detectada ainda está restrita a áreas pequenas, isto é,
antes que a população tenha chance de se expandir e se dispersar para novas áreas através de sua
reprodução e vias de dispersão secundárias. Histórias de erradicação que lograram sucesso são mais
numerosas para ilhas (veja em particular a Iniciativa Cooperada liderada pela IUCN sobre Espécies
Exóticas Invasoras em Ilhas, http://www.issg.org/cii).
Os objetivos de programas de erradicação, que devem ser claramente definidos, podem ser:
•
•
•
restaurar a área sob manejo à condição anterior à introdução da espécie exótica;
atingir o acima citado através da remoção de toda evidência da presença da espécie exótica;
manter a área sob manejo livre da espécie introduzida após o programa de erradicação.
Enquanto iniciativas de sucesso de erradicação podem gerar benefícios significativos para espécies
nativas, sem uma avaliação abrangente de risco eles podem gerar impactos inesperados e indesejados.
Efeitos indesejados podem resultar da erradicação de populações bem estabelecidas de populações
invasoras porque os ecossistemas são complexos e muitas espécies invasoras num ecossistema podem
interagir de forma imprevisível. Quando uma espécie é removida, o efeito das espécies exóticas
invasoras remanescentes pode se intensificar.
Controle
Controlar espécies exóticas invasoras é a alternativa preferida seguinte quando a erradicação não é
adequada ou viável. O controle envolve a aplicação de medidas para conter a distribuição ou reduzir a
abundância de uma espécie de acordo com padrões prescritos e por períodos definidos, com vistas a
limitar seus impactos a níveis aceitáveis.
A razão para controlar espécies exóticas invasoras selecionadas é atingir resultados tais como a
conservação de hábitats, o aumento da produtividade pesqueira ou a ampliação de experiências de
recreação. Desde que metas adequadas de controle tenham sido definidas, os impactos de espécies
exóticas invasoras sobre os recursos a serem protegidos devem ser mantidos dentro d níveis aceitáveis.
O controle tipicamente oferece alternativas mais práticas e menos danosas do que a erradicação e, pelo
menos no curto prazo, pode também ser mais viável em função do custo. O controle, entretanto,
somente pode ser atingido enquanto as práticas de manejo persistirem. As populações de espécies
exóticas invasoras podem voltar – às vezes em densidades mais elevadas do que antes – se as medidas
de controle cessam. Todos os programas de controle requerem financiamento de longo prazo e
compromisso. Em longo prazo, isso significa que um programa efetivo de controle tende a ser mais caro
do que uma campanha de erradicação que dê certo.
Duas das principais abordagens de controle envolvem a contenção da distribuição (ex. através de
barreiras físicas como cercas ou mesmo barreiras elétricas ou salinas atravessadas em canais de água
doce ou marinhos) e a limitação da densidade (com desbastes manuais ou químicos). Na prática, a
maior parte dos programas de controle incorporam ambas as abordagens – mantendo o número de
indivíduos da espécie baixo e contidos numa área definida ao mesmo tempo em que procura impedir sua
dispersão a outras áreas.
As técnicas de contenção são usadas com freqüência para conter epidemias ou zoonoses de patógenos
e parasitas (humanos e animais) através do uso de quarentena e da restrição do movimento dos
hospedeiros.
84
Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
84
respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
Mitigação de impactos
Visa reduzir a severidade dos impactos que a espécie invasora tem sobre outras espécies ou sobre
locais de alta biodiversidade, valor econômico ou cultural, ao invés de fazer o manejo da população em
si. Algumas espécies exóticas invasoras têm distribuição tão ampla e já atingiram densidades tão
elevadas que o seu controle não é considerado viável ou não se pode pagar os custos. Em outros casos,
não há métodos de controle confiáveis à disposição, ou uma solução temporária para minimizar danos
infligidos pela espécie é necessária enquanto o controle está sendo realizado.
Um exemplo se refere à pior praga avícola urbana, o pombo feral europeu Columba livia, descendente
da pomba domesticada européia (European rock dove). Essa espécie é encontrada em todo o mundo,
porém está concentrada em áreas urbanas, onde causa danos consideráveis a edificações e
monumentos em função de suas fezes corrosivas. Também representa um risco para a saúde, pois pode
transmitir uma variedade de enfermidades para seres humanos, assim como para aves domésticas e
para a vida selvagem. Mundialmente, pouco esforço se faz para controlar as populações de pombos em
áreas urbanas, estando o foco, inversamente, em mitigar os problemas que eles causam. Por exemplo,
os edifícios são construídos “à prova de pombos” com pontas de metal ou linhas de nylon a espaços
regulares, o que impede as aves de pousar.
4E Fortificando a base legal para as medidas de resposta
Estruturas regulatórias e institucionais nacionais tendem a ser mais fortes na prevenção de introduções
do que em medidas de manejo para populações de espécies estabelecidas. Com freqüência não existe
base para que medidas legais possam ser tomadas ao tratar de problemas cumulativos relacionados a
invasões e quando a legislação prevê medidas de erradicação e controle, estas são muitas vezes
implementadas de forma parcial.
Ao propor cláusulas de importância para a erradicação e o controle numa estrutura nacional, os
legisladores precisam, portanto, considerar:
•
•
•
•
como lidar com obstáculos legais à erradicação e ao controle;
como melhorar a capacidade e a coordenação institucionais;
como planejar programas de controle sustentáveis;
que tipos de obrigação e incentivos devem ser aplicados a comunidades e proprietários de terras
com respeito ao controle de espécies exóticas invasoras.
Removendo obstáculos legais à erradicação e ao controle
Por definição, medidas de resposta usadas contra uma espécie indesejável são desenhadas para
elimina-la ou ao menos para fazer com que pare de se reproduzir. O que segue é que o status legal da
espécie a ser erradicada ou controlada deve ser compatível com essas ações. Mais amplamente,
espécies exóticas em geral deveriam receber um status legal que não impeça as a aplicação de medidas
de resposta rápida caso se tornem invasoras.
Isso não é tão simples quanto pode parecer. Em muitos países que conferem proteção legal à
diversidade biológica, todas as espécies (independente da sua origem) podem ser automaticamente
protegidas a menos que sejam especificamente designadas por uma categoria legal para a qual as
medidas de controle sejam autorizadas (ex. espécie ‘praga’ ou ‘problema’). Adicionalmente, ou
alternativamente, a legislação nacional pode proteger qualquer espécie presente em áreas protegidas.
Um problema semelhante pode surgir quando os instrumentos legais conferem proteção a grandes
grupos taxonômicos, fazendo com que seja tecnicamente impossível para uma parte aplicar as medidas
contra uma espécie que é invasora naquele grupo dentro do território nacional (veja exemplo no Quadro
6).
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
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Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
Quadro 30: Proteção inadvertida de espécies exóticas invasoras sob tratados
Na França (Loire-Atlantique), uma Ordem Municipal datada de 4 de dezembro de 2006 autoriza a destruição de espécimes do ibis
sagrado (Threskiornis aethiopicus), uma espécie que é automaticamente protegida porque toda a família Threskiornithidae está
listada no Anexo II da Convenção de Berna para a Conservação de Hábitats e da Vida Selvagem Européia. A Ordem prove que
essa listagem deve ser aplicada apenas para as áreas naturais de reprodução e migração das espécies e que não se aplica a
populações introduzidas e ressalta que a espécie não é protegida legalmente sob a Diretriz para Aves aplicável à União Européia. A
Ordem provê cláusulas para medidas de controle populacional a serem executadas por agentes do Departamento Nacional de
Caça e do Serviço Florestal. Essas medidas devem ser acompanhadas de pesquisa adicional sob os auspicious do Conselho
Científico Regional para o Patrimônio Natural (Regional Scientific Council for Natural Heritage).
Ver Clergeau, P., Yésou, P. & Chadenas, C. 2005. Ibis sacré Threskiornis aethiopicus : état actuel et impacts potentiels des
populations introduites en France métropolitaine. Rapport à la demande de la DIREN Pays de Loire/Bretagne. 52 p.2005).).
Técnicas legislativas que conferem às espécies o status compatível à sua erradicação e controle incluem
listagens individuais de todas as espécies protegidas que se qualificam para proteção legal (“lista
positiva”) ou a declaração de espécies exóticas que não se qualificam para receber proteção (“lista
negativa”). Tais sistemas são, porém, administrativamente inadequados, e as listas raramente são
precisas ou atualizadas.
Portanto, é preferível decidir pela definição de um status legal para espécies exóticas que seja
compatível com a erradicação e o controle, e encontrar uma forma de refletir esse status de forma
consistente em todas as estruturas legais (veja a discussão sobre definições no item 2H).
Atribuindo às autoridades o poder e os deveres necessários
Medidas de controle só podem ser executadas se as agências que querem realizar as ações tiverem
autoridade para fazê-lo.
Portanto, é importante decidir o tipo e o escopo dos poderes a serem confieridos a dadas agências,
outras organizações e possivelmente, indivíduos, que lhes permitam aplicar medidas para a erradicação
ou o controle, tanto em situações emergenciais (veja 4B) quanto no longo prazo.
Os poderes estatutários para viabilizar as políticas de erradicação e controle devem incluir:
proibição estrita de outras introduções intencionais ou negligentes de espécies exóticas invasoras
em ambientes naturais;
poderes para autoridades para que regulamentem a contenção, a posse, o transporte e o comércio
de espécies introduzidas;
um requerimento de notificação para proprietários de terras e ocupantes para que informem as
autoridades sobre a presença de plantas exóticas incluídas em listas oficiais em suas terras;
poderes para que autoridades competentes tenham acesso obrigatório a terras privadas quando os
proprietários e ocupantes não estiverem em conformidade com requerimentos de relatoria ou de
controle;
autoridade para que agentes competentes notifiquem, cooperem e consultem agentes vizinhos
sobre possíveis invasões e programas coordenados para erradicação e controle;
autoridade para que agentes possam usar mecanismos de recuperação de custos ou outros
impostos para financiar programas de erradicação e controle.
•
•
•
•
•
•
Quadro 31: Exemplo de regulamentação obrigando o controle de invasoras por proprietários de
terras
Na Africa do Sul, a legislação sobre plantas daninhas e invasoras é parte da Lei de Recursos Agrícolas (Act No 43, 1983). As
cláusulas 15 e 16 dessa lei sofreram uma emenda em março de 2001. Em função dessa regulamentação, proprietários de terras
são legalmente responsáveis pelo controle de espécies exóticas invasoras em suas propriedades. Cerca de 200 espécies de
plantas exóticas estão listadas como daninhas e as invasoras foram divididas em três categorias:
•
•
•
Categoria 1 – aquelas que devem ser removidas e destruídas imediatamente, a menos que estejam sendo tomadas medidas
para seu controle e para prevenir sua dispersão
Categoria 2 – aquelas que somente podem ser cultivadas sob condições controladas que as impedem de dispersar-se
Categoria 3 – aquelas que não podem mais ser plantadas.
Subsídios e subvenções para o controle de plantas daninhas ou invasoras também estão disponíveis através dessa Lei. Os
proprietários de terras e usuários devem estar em conformidade com as especificações definidas para o sistema de incentivos para
poderem candidatar-se aos subsídios e é obrigatório que devolvam os recursos caso não atinjam a conformidade.
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Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
86
respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
Controle de longo prazo
O controle de longo prazo precisa ser tratado por países ou autoridades subnacionais de forma holística,
com base na abordagem ecossistêmica, tanto quanto possível. É preciso estabelecer prioridades, tanto
por motivos financeiros quanto por motivos técnicos. Operações de controle rotineiras freqüentemente
têm foco em áreas legalmente protegidas, onde a biodiversidade sob ameaça pode ser de importância
nacional ou global.
Antes de definir a melhor estratégia de manejo para um país, região, espécie ou aárea invadida deve-se
realizar uma análise de viabilidade para determinar a probabilidade de sucesso de uma estratégia
particular de manejo e os métodos a serem empregados. Isso envolve uma análise detalhada da
informação disponível, incluindo:
•
•
•
•
•
•
•
Informação de base sobre a espécie em questão, tal como informação biológica, ecológica e
biogeográfica
histórico de invasão da espécie e suas vias e vetores de introdução
extensão da invasão, incluindo o tamanho e a densidade da população e a área geográfica
métodos de controle físico, químico e/ou biológico disponíveis
estudos de caso de outras tentativas de manejo de espécies exóticas invasoras com características
similares
recursos disponíveis, incluindo mão-de-obra, equipamentos e orçamento
análise de custo-benefício e análise de risco.
A análise de custo-benefício continua sendo a estrutura mais comumente usada para tomada de
decisões e para comparar compensações econômicas e financeiras. É uma ferramenta padrão para a
avaliação de programas, projetos e políticas, sendo um requerimento de muitos procedimentos de
tomada de decisões governamentais e de doadores. Também é uma estrutura à qual valores referentes
a espécies exóticas invasoras podem ser facilmente incorporados (veja Emerton e Howard, 2008).
Outra ferramenta de apoio à tomada de decisão é explicada no Quadro 8.
Quadro 32: Análise de decisão para avaliar estratégias alternativas de manejo para o controle de
plantas invasoras na Austrália
Quando uma invasão é inicialmente descoberta, uma decisão precisa ser tomada quanto à tentativa de erradicá-la, conte-la ou não
fazer nada. Idealmente, essas decisões devem se fundamentar numa análise de custo-benefício completa, mas isso muitas vezes
não é possível. Uma análise parcial, combinando o conhecimento da taxa de dispersão, a longevidade do banco de sementes, os
custos de controle e técnicas de análise econômica podem facilitar a tomada de uma boa decisão.
Nesse exemplo, um modelo de decisão foi usado para determinar quando a erradicação imediata de uma planta invasora deve ser
tentada, ou mais genericamente, se seu controle deve ser tentado. O modelo foi desenhado como um primeiro passo no
desenvolvimento de ferramentas de avaliação rápida para avaliar estratégias de manejo alternativas para invasões recémdescobertas. A medida de controle considerada consistiu no estabelecimento de uma zona de barreiras ao longo do perímetro da
invasão e, se adequado, na eliminação da população de plantas invasoras estabelecida. Para invasões de qualquer tamanho o
procedimento mais desejável é determinado pela seleção da estratégia que maximiza os benefícios líquidos, medida em termos de
valores presentes. Benefícios líquidos são medidos em comparação à alternativa de não fazer nada. A técnica se fundamenta na
identificação de dois ‘pontos de virada”: o tamanho da invasão para o qual já não é ótimo tentar a erradicação mas onde a
contenção pode ser uma alternativa; e o tamanho da invasão para o qual se torna ótimo não aplicar qualquer método de controle.
O modelo é aplicado a uma planta invasora lenhosa perene num ambiente natural.
Os resultados mostram que a longevidade do banco de sementes é a principal restrição à área máxima de erradicação e que a
taxa de dispersão é a principal restrição à área máxima de contenção. Simulações estocásticas foram realizadas para derivar as
distribuições probabilísticas de custos que foram então usadas para avaliar o efeito de restrições orçamentárias a áreas passíveis
de erradicação. O estudo revelou que, na ausência de restrições orçamentárias, pode ser desejável erradicar invasões de áreas
com extensão de até 8.000 hectares, mas quando as restrições orçamentárias como tipicamente ocorrem em agências na Austrália
são consideradas, as áreas factíveis para erradicação são inferiores a 1.000 hectares.
Fonte: Cacho, O., J., Wise, R. M., Hester, S. M. and J. A. Sinden, 2008, Bioeconomic modelling for control of weeds in natural
environments. Ecological Economics 65: 559-568.
4F Trabalhando conflitos de interesse
Conflitos de interesse podem começar dentro do governo. Departamentos e agências setoriais têm seus
próprios mandatos e prioridades e estão sujeitos a uma gama de pressões externas. A efetividade de
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
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Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
políticas sobre espécies exóticas invasoras tende a ser muito mais elevada se o apoio necessário for
buscado pelas agências e lideranças responsáveis e se for ajudado por boa comunicação.
Fora do governo, em todo país vai haver resistência a medidas de prevenção e de controle de espécies
exóticas invasoras em algum momento. A oposição pode ter foco em programas de controle específicos
ou tomar a forma de hostilidade à mera idéia de restrição à liberdade de escolha de plantas e animais de
estimação ou à destruição de plantas ou animais vivos.
Na Inglaterra, por exemplo, a erradicação da marta (Mustelidae) das Ilhas Hébridas teve níveis elevados
de apoio público devido ao seu impacto sobre atividades econômicas tais como observação de aves,
caça e pesca em função da predação sobre peixes e filhotes ou ovos de aves que nidificam no solo.
Objeções éticas a certos programas de erradicação, entretanto, tem sido levantadas especialmente as
espécies estão presentes em função da preferência de pessoas. O programa de erradicação do pato
Oxyura jamaicensis encontrou uma resposta mista.
Alguns tipos de oposição podem ser tratados através de campanhas de comunicação e de materiais
informativos bem desenhados. A postura é muito diferente quando espécies exóticas invasoras
estabelecidas trazem benefícios econômicos e/ou sócio-culturais para diversos setores da sociedade|
(para combustível, alimento, materiais de construção, recreação). Uma preocupação crítica deve ser a
de assegurar que as populações de baixa renda não sejam negativamente impactadas seja pela
introdução de uma espécie exótica ou pelas intervenções de manejo empregadas para seu controle.
A título de exemplo, a análise do papel de espécies exóticas invasoras em comunidades rurais no Cabo
Oriental, na África do Sul, revelou que domicílios de baixa renda consomem espécies invasoras para fins
alimentares, forragem e materiais de construção, tanto quanto para trocá-las por renda – mesmo sendo
que as mesmas espécies tragam prejuízos agrícolas em fazendas comerciais nas proximidades
(Shackleton et al 2007).
Como em outras áreas da política ambiental, os princípios da participação pública e do compartilhamento
da informação devem preceder e fundamentar o desenvolvimento de programas de controle
estratégicos. Onde se percebe que formas tradicionais de vida ou tradições culturais há muito
estabelecidas estão ameaçadas, esforços árduos devem ser dedicados à negociação e à construção de
elos entre grupos diferentes (veja exemplo no Quadro 9).
Quadro 33: Resolução de conflitos através do controle de veados invasores
Na Nova Caledônica (um território francês no Pacífico), o Programa multi-setorial para Florestas Secas foi estabelecido em outubro
de 2006 sob um coordenador especial após o desenvolvimento de um plano de controle das populações excessivas de veados
exóticos asselvajados. O Programa reúne autoridades públicas ligadas ao tema, instituições de pesquisa e associações
comunitárias na pesquisa e no controle desses herbívoros. O plano regulamentado traz provisões para a emenda de
regulamentações sobre caça, captura e comércio; o envolvimento ativo da federação local de caça e vida silvestre; a facilitação de
acesso à munição; e a construção de um observatório para o monitoramento da efetividade dessas ações. A construção de cercas
anti-veado tornou possível proteger áreas de floresta contra o sobre-pastoreio dos veados, assim como de gado desgarrado.
Esse tipo de programa pode fornecer uma estrutura legal e administrativa para lidar com conflitos de interesse acerca de outras
espécies animais já estabelecidas, incluindo animais domésticos que tenham estabelecido populações ferais tanto quanto espécies
de caça que são invasoras mas ainda intensamente criadas. As lideranças (tribais e de outras populações, criadouros comerciais,
exportadores) devem estar envolvidos no desenvolvimento de planos de manejo, precedidos por campanhas de informação para
maximizar o apoio de populações locais.
4G Fornecendo incentivos para controle e restauração
Medidas de erradicação e controle em estruturas regulatórias nacionais devem, idealmente, combinar
medidas obrigatórias e voluntárias para terem máxima efetividade. Comunidades indígenas e locais,
assim como proprietários de terras, estão em geral em melhores condições de monitorar impactos de
espécies exóticas sobre ecossistemas locais, de perceber quando as espécies se tornam invasoras e de
participar ativamente em medidas mitigadoras.
Estruturas legais podem criar incentivos para o envolvimento de indivíduos ou grupos afetados. Esses
incentivos podem existir na forma de pagamentos a indivíduos que realizam o controle de espécies
exóticas invasoras e podem ser calculados pelo número de animais mortos ou capturados, ou pelo
volume de plantas removidas. Na Venezuela, por exemplo, o Ministério do Meio Ambiente introduziu um
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Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
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respondendo a invasões biológicas
Módulo 4
incentive em 2003 para o controle da rã-touro Litobathes catesbeianus, que se estabeleceu em 1998
após solturas ilegais em corpos de água nos Andes. O sistema paga caçadores licenciados um “prêmio”
de 1000 bolívares – equivalente a cerca de US $ 50 centavos – por fêmea morta, 500 bolívares pelos
machos e cerca de 15 centavos por quilo de girinos. Até o final de 2003, mais de US$ 1.640 tinham sido
pagos por cerca de 4.700 rãs touro.
Quando se desenha esquemas de incentivo há que se tomar extremo cuidado para evitar a criação não
intencional de incentivos perversos que podem levar ao aumento do dano ambiental (ex. estimular a
criação clandestina de uma espécie invasora animal para aumentar as oportunidades de recebimento de
prêmios).
Com respeito a plantas exóticas, práticas de manejo sustentável e de restauração da vegetação nativa
podem ser promovidas através de incentivos incluindo pagamentos diretos ou isenção de impostos.
Países com baixo custo de mão-de-obra podem considerar o uso de abordagens de trabalho intensivo
dentro de uma estratégia integrada (isto é, incluindo controle biológico, fogo, controle químico e outros),
enquanto isso é mais difícil ou mesmo proibitivo em termos de custos em países com custos de mão-deobra mais elevados. Essas oportunidades de trabalho podem ser uma forma de vincular metas de
assistência social a políticas sobre espécies exóticas invasoras. De longe o exemplo mais conhecido
dessa abordagem é o Programa Trabalhando pela Água (Working for Water) da África do Sul
(www.dwaf.gov.za/wfw/), descrito no Quadro 10.
Quadro 34: Programa Trabalhando pela Água (Working for Water), África do Sul
O Programa, estabelecido em 1995, treina e emprega pessoas de comunidades de baixa renda para remover plantas exóticas
invasoras e portanto traz benefícios duplos para a conservação e a geração de empregos. No período 2006/07 o programa de
governo tratou 790.000 hectares de plantas exóticas invasoras e empregou mais de 29.000 pessoas. Seu orçamento para o ano
fiscal 2007/08 é de R387 milhões. O Programa tem desenvolvido incentivos adicionais através da criação de oportunidades para
prover valor agregado pela utilização de materiais biológicos das colheitas ex. para móveis. Agora o Programa é complementado
pelos programas irmãos Trabalhando no Fogo (Working on Fire) e Trabalhando pelas Áreas Úmidas (Working for Wetlands).
Sempre que possível, as estruturas legais também devem incluir medidas positivas para a conservação
e a melhoria da biodiversidade nativa. Ferramentas para esse fim incluem:
•
•
medidas para re-introduzir ou restabelecer populações de espécies nativas anteriormente presentes
no território nacional
medidas para restaurar hábitats e ecossistemas naturais que foram degradados como resultado de
invasão por espécies exóticas.
As estruturas legais devem estabelecer procedimentos e condições para a avaliação e o controle de
programas de re-introdução ou restabelecimento. Por exemplo, as provisões devem controlar
requerimentos de licenciamento para a introdução de espécies e devem recomendar cooperação e
colaboração transfronteiriça quando for apropriado.
4H Referências
Cacho, O., J., Wise, R. M., Hester, S. M. and J. A. Sinden, 2008, Bioeconomic modeling for control of
weeds in natural environments. Ecological Economics 65: 559-568
Millennium Ecosystem Assessment, 2005, Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Island Press,
Washington DC
Shackleton, C. M. McGarry, D., Fourie, S. Gambiza, J., Shackleton, S. and C. Fabricius, 2007, Assessing
the Effects of Invasive Alien Species on Rural Livelihoods: Case Examples and a Framework from South
Africa. Human Ecology 35:113–127
Shine, C. 2008. Etat des lieux et recommandations sur les outils juridiques portant sur les espèces
exotiques envahissantes dans les collectivités françaises d’outre-mer. Report commissioned by IUCN
France (http://www.uicn.fr/), finalised version July 2008.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
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Módulo 4
respondendo a invasões biológicas to biological invasions
Van Wilgen, B. W., Richardson, D. M., Le Maitre, D. C., Marais, C. and D. Magadlela, 2001, The
economic consequences of alien plant invasions: exemplos of impacts and approaches to sustainable
management in South Africa. Environment, Development and Sustainability 3: 145–168
Wise, R., van Wilgen, B., Hill, M., Schulthess, F., Tweddle, D., Chabi-Olay, A. and H. Zimmermann, 2007,
The Economic Impact and Appropriate Management of Selected Invasive Alien Species on the African
Continent. Report prepared for GISP
90
Estuturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas
Invasoras
90
Módulo 5
obtendo resultados:
conformidade,
cumprimento da lei
e responsabilidade
Legal and Institutional Frameworks
for Invasive Alien Species
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
5A O que este módulo abrange
Neste modulo se explica por quê mecanismos de supervisão, conformidade e para o cumprimento da lei
são essenciais em estruturas legais nacionais. Descreve-se os componentes e a autoridade legal
necessária para a operação efetiva de sistemas de monitoramento e discute-se a importância e as
limitações de abordagens convencionais para o cumprimento da lei e para a atribuição de
responsabilidade no contexto de espécies exóticas invasoras. Considera-se no módulo a necessidade de
promover abordagens positivas para a conformidade legal, construindo-se programas de educação e
conscientização pública discutidos anteriormente neste documento. Provê-se ainda uma breve
introdução ao desenho de instrumentos econômicos e financeiros para tratar de problemas de espécies
exóticas invasoras.
É importante lembrar que a legislação não é um fim em si, mas um meio para um fim – a melhor tomada
de decisão com base em mais informação leva a melhores resultados concretos. Mesmo que textos
legais causem boa impressão no papel, o teste real está em verificar se atingem seus objetivos no
mundo real. Isso depende de muitos fatores, incluindo capacidade administrativa, o desejo administrativo
de fazer acontecer e comunicação apropriada. As pessoas, desde agências de governo a grandes
empresas e indivíduos, sabem o que é permitido e o que não é, entendem e sabem o que pode
acontecer se descumprirem medidas aplicáveis.
Ao final deste modulo o leitor terá um entendimento dos pontos fortes e dos pontos fracos de
procedimentos legais convencionais para o cumprimento da lei para atribuição de responsabilidade e de
quais abordagens voluntárias e instrumentos econômicos podem ter um papel complementar importante
para a melhoria da prevenção e da remediação.
5B As coisas mais importantes primeiro: supervisão e monitoramento
Conforme discutido nos módulos anteriores, mais que uma agência estará envolvida em algum aspecto
da supervisão e do monitoramento de espécies exóticas invasoras. É absolutamente crítico que cada
agência tenha um papel claramente identificado e que haja um entendimento comum dos governos
nacional e local sobre qual agência ou departamento é responsável por fazer cumprir qual lei. Esses
papéis separados e respectivos devem ser adequadamente coordenados e ter apoio de sistemas de
informação compartilhados.
Para que uma estrutura regulatória possa ser efetiva, a agência ou agências responsáveis devem ter
autoridade e capacidade para tomar medidas elaboradas para:
•
•
•
•
•
•
confirmar sentenças, relatórios e o conteúdo de solicitações, tanto no momento da solicitação e
após a introdução de espécies
supervisionar a conformidade de licenças, através de inspeção e outros processos
atualizar-se sobre o desenvolvimento científico condições internas e tomar ações adicionais
quando há dados novos que indicam essa necessidade
requerer que certas pessoas ou empresas forneçam relatórios periódicos e outras informações
com base em fatos e condições de seu conhecimento
conduzir os testes e análises necessários para espécimes e processos obtidos a partir de
inspeção de outras formas
fazer gestão e sistematizar os dados recebidos, utilizando-os para diversos propósitos.
Confirmação, teste e análise
A confirmação é um componente chave de qualquer processo de cumprimento legal. A supervisão e a
inspeção só são efetivas se a agência tem capacidade de confirmar as afirmações realizadas estão
corretas, que o detentor da licença está em conformidade com a sua licença e, em geral, que as
substâncias e espécimes estão corretamente identificados e avaliados. A necessidade de confirmação
se aplica no momento da solicitação original e em cada estágio no qual um indivíduo ou uma empresa
fazem afirmações ou fornecem relatórios referentes a materiais biológicos ou espécimes sendo
introduzidos.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
93
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
A estrutura legal deve portanto prover autoridade para revisão e verificação de informações. Os
requerimentos de capacidade ligados a essa atividade incluem funcionários especializados e
infraestrutura como laboratórios para quarentena, cultivo e realização de testes e estrutura para
estocagem de material biológico.
Inspeção e monitoramento
Esses componentes tendem a ser muito familiares porque a maior parte dos sistemas legais, senão
todos, já têm procedimentos de inspeção estabelecidos para outras políticas (ex. controle de poluição,
saúde e regulamentações de segurança, estocagem de substâncias perigosas). Os poderes básicos
devem incluir:
•
•
•
diversos tipos de poder com respeito a inspeções. Além da autoridade geral para entrar e
inspecionar locais e instalações de pessoas com licenças pode haver uma autoridade mais
abrangente para entrar e inspecionar as propriedades onde as introduções tenham ocorrido sem
licença e para monitorar outras propriedades para ver se há espécies que as invadiram;
um processo de ação obrigatório para inspetores em circunstâncias em que haja uma violação
descoberta ou quando é encontrada uma espécie invasora disseminada;
provisão para o desenvolvimento de padrões e de capacidade para pessoal de inspeção.
Autoridade para entrada, inspeção e monitoramento
A autoridade conferida para entrada, inspeção e monitoramento varia grandemente em leis nacionais de
país a país. Questões-chave a serem abordadas na elaboração de cláusulas de relevância a esses
temas incluem:
•
•
•
•
•
Quais agências e oficiais devem ter autoridade para entrada e inspeção?
Há níveis diferentes de autoridade para inspetores? Especificamente, se o poder estiver nas mãos
de outros oficiais que não sejam da Policia, alguns inspetores têm autoridade para coletar
evidências, emitir citações, prender infratores, etc.?
Que direitos e procedimentos se aplicam à coleta de amostras? Por exemplo, o proprietário de terra
ou empreendimento que foi inspecionado tem direito a receber uma duplicata da amostragem?
Existem diferentes poderes de entrada/inspeção para propósitos distintos? Especificamente:
− É preciso enviar aviso prévio antes de realizar inspeções normais?
− Quando se requer um mandato ou ordem judicial?
− Existe algum tipo de inspeção que pode ser feita sem aviso prévio (“inspeções surpresa”), por
exemplo, onde há suspeita de atividade ilegal?
− Existem direitos/proteções adicionais para proprietários de terras que não têm licença para a
introdução de espécies?
Que procedimentos devem ser seguidos no processo de inspeção:
− terras e ações sujeitas a licenciamento (para confirmar a conformidade com a licença ou para
verificar informação submetida num relatório)?
− terras e ações que requerem licenciamento mas onde o proprietário ou responsável não possui a
licença?
− ambientes onde o governo suspeita que haja uma infestação ou disseminação sem controle de
uma espécie exótica?
Quadro 35: Poderes de inspeção ligados ao controle de importações
A unidade de Interdição de Contrabando e Conformidade ao Comércio (Smuggling Interdiction and Trade
Compliance - SITC) do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos –Serviço de Inspeção de Sanidade Animal
e Vegetal (APHIS) tem a tarefa de prevenir a entrada ilegal de produtos proibidos que podem hospedar pragas de
plantas e animais, doenças ou espécies invasoras. Os oficiais do SITC têm autoridade para solicitar documentos e
registros dos produtos em questão; apreender e/ou destruir produtos animais e vegetais que entraram ilegalmente
no país ou que não podem ser vendidos nos EUA e requerer que os produtos sejam destruídos às custas do
proprietário.
Por exemplo, um pacote interceptado do correio com declaração de conteúdo como chocolate na verdade continha
94
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
Quadro 35: Poderes de inspeção ligados ao controle de importações
estacas de cítricos, que responderam positivamente a testes de cancro cítrico. Verificou-se a ligação entre o
destinatário e um viveiro comercial no sul da Califórnia e numa visita ao local pelo SITC foram encontradas 5000
árvores de cítricos, todas contrabandeadas do Japão.
Ações a serem tomadas com base em resultados de inspeção
Uma inspeção pode indicar, entre outras coisas, que o detentor de uma licença não está em
conformidade com os termos e condições dessa licença ou que uma espécie exótica fora de controle
exerce dominância em terras ou águas públicas ou privadas.
Para essas circunstâncias, uma estrutura legal deve fornecer a resposta mais rápida e efetiva, incluindo
que o detentor da licença ou da terra deve atingir total conformidade e/ou tomar qualquer ação
necessária para prevenir a invasão ou infestação de alastrar-se.
Considerando as diferenças entre sistemas legais, há dois passos básicos na transição da inspeção para
a remediação:
1.
A agência responsável deve emitir uma notificação ou ordem informando a pessoa responsável
(proprietário de terras, operador e/ou outras pessoas) que uma condição que requer ação foi
descoberta. A notificação deve:
•
ordenar que a pessoa responsável (por exemplo, para atingir a conformidade total com a
licença, ou tomar uma atitude para eliminar uma infestação aparente por espécies exóticas
ou outras condições)
•
estabelecer um prazo para a conformidade com esses requerimentos
•
definir as ações a serem tomadas se a pessoa responsável não cumprir a ordem
•
informar a pessoa responsável de qualquer direito que ela tenha para apelar contra ou
contestar a notificação ou ordem.
2. Se a pessoa responsável não cumprir a ordem, várias ações podem ser autorizadas, incluindo:
•
medidas emergenciais ou temporárias necessárias tomadas pelo governo
•
se a pessoa responsável detém uma licença, a suspensão da licença, seguida pela
possibilidade de rescisão da licença após um dado período
− imposição de penalidades do mesmo tipo imposto àqueles que não fizeram o processo de
licenciamento.
Capacidade para inspeção e monitoramento
A inspeção pode ser útil apenas se a agência responsável tem (ou pode desenvolver) uma equipe de
inspetores treinados com plena capacidade para identificar espécies e atividades críticas, executar
técnicas de amostragem necessárias e documentar toda a coleção de amostras adequadamente.
O número de equipes de inspeção em campo com treinamento e materiais adequados deve ser
suficiente para cobrir:
•
•
•
áreas e atividades primárias onde se espera que haja introdução de espécies (zonas de
agricultura/horticultura/aquacultura, etc.), para confirmar que o detentor da licença esteja em
conformidade com a lei e com as condições da licença
uma amostragem aleatória suficiente das áreas cobertas por processos de auto-inspeção, para
confirmar que as inspeções são feitas apropriadamente e que os resultados sejam relatados com
precisão
todas as outras áreas, como medida preventiva contra a dispersão não declarada de espécies que
se presume que estejam confinadas ou não sejam invasoras, ou a aparição de novas invasoras.
Novas descobertas e mudança de condições
O conhecimento científico sobre espécies exóticas invasoras está evoluindo continuamente e é essencial
que os direitos e as responsabilidades de detentores de licenças e outras pessoas sejam continuamente
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
95
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
atualizados. Para atingir o objetivo de controlar espécies exóticas invasoras, os governos podem achar
necessário emitir medidas de controle novas ou revisadas onde:
•
•
•
•
•
•
uma infestação previamente desconhecida de uma espécie invasora for descoberta
uma espécie anteriormente considerada não invasora ou aclimatizada demonstra características
invasoras ou é encontrada invadindo outros ecossistemas
especialistas tenham identificado algumas medidas ou abordagens específicas que podem controlar
certas espécies ou características de invasão
a análise científica ou outros dados invalidam ou questionam as premissas sobre as quais foi emitida
uma licença
um ecossistema ao qual a espécie é introduzida (ou um ecossistema próximo) se mostra mais
vulnerável ou mais valioso do que percebido anteriormente
ações estiverem sendo tomadas em outros setores (desmatamento, desenvolvimento, etc.) que
tornam a área mais vulnerável a espécies invasoras.
Uma estrutura legal deve ser suficientemente flexível para permitir:
•
•
•
•
•
•
mudanças em licenças existentes
revisão de critérios para aprovação de licenças (incluindo proibições temporárias ou permanentes
para introdução de certas espécies ou em certas áreas)
medidas administrativas ou de controle adicionais (incluindo controle de cargas domésticas ou
internacionais)
limitações ou ações adicionais que não requerem licença
inspeção adicional e/ou ação de remediação pelo governo
notificação especial para proprietários de terras e outras/entidades, com condições para a tomada de
ações de remediação ou outras.
Diversos desses poderes levantam questões legais. Primeiro, a agência deve ter poder para tomar ações
aplicáveis a introduções previamente legais e a terras e águas onde nenhuma ação humana causou o
problema (ex. terras para as quais a invasão se disseminou). De forma similar, porque a melhor hora
para intervir em problemas de invasão é imediata, os poderes descritos nessas leis precisam ser
bastante fortes. A agência deve ter autoridade para tomar atitudes rapidamente, sem interferências
desnecessárias.
Entretanto, também é importante reconhecer e trabalhar as expectativas legítimas de proprietários,
detentores de licenças e outras entidades que podem ser afetados por essas decisões. A abordagem vai
depender de práticas legais existentes em seu pais com relação à notificação prévia, consulta,
compensação e recursos.
Relatoria e auto-inspeção
Outro elemento importante de supervisão é o desenvolvimento de condições para relatoria e autoinspeção. Esses mecanismos permitem que o país obtenha dados referentes ao uso e à dispersão de
espécies exóticas e à efetividade e cobertura de medidas de supervisão e de controle.
A abordagem básica é que o detentor da licença monitore a espécie nos meses ou anos que seguem a
introdução, mantendo registros referentes ao tamanho e à estabilidade da população e supervisione
tanto a área de introdução quanto as áreas e condições nas proximidades. Esses requerimentos devem
em geral ser específicos à natureza particular da introdução e à natureza e ao nível de preocupação
relacionados ao ecossistema envolvido e aos ecossistemas próximos.
Gestão e controle de dados
É importante assegurar que a informação sobre espécies (tanto doméstica quanto recém-introduzida),
ecossistemas e hábitats e outros materiais relevantes sejam recebidos e bem organizados.
Se possível, dados de todas as fontes de governo (ex. levantamentos e inventários de instituições
científicas) assim como outros dados disponíveis, devem ser coletados e organizados num formato que
96
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
permita a realização de buscas. Os dados coletados devem então ser mantidos de forma organizada,
especialmente onde houver permissões para atividades com base em análise de risco. Novas
informações, podem, por exemplo, mudar a análise de risco ou indicar que um ecossistema ou região em
particular precisa de assistência especial. Provisões sobre o registro de dados numa estrutura legal
devem obrigar a agência relevante a manter os dados em formato acessível e determinar quem pode ter
acesso à informação.
Deve haver consideração para o caráter confidencial de certas informações. A legislação pode, por
exemplo, requerer que os solicitantes exponham “um segredo comercial”, que pode incluir informação
sobre a espécie parental, doadora ou recebedora, processos de modificação genética e outras
informações de negócios, tanto quanto as finalidades para as quais as espécies podem ser usadas. Os
solicitantes muitas vezes querem manter essa informação confidencial e não revelá-la a concorrentes e
outras fontes não-governamentais. Ao mesmo tempo em que os governos têm interesse na informação
mais completa possível sobre espécies sendo introduzidas e onde serão introduzidas no ambiente,
existe interesse de todos os setores, operações do setor privado e da sociedade civil em ter acesso à
informação sobre espécies introduzidas.
Para tratar dessas questões, os países podem adotar provisões para segredos comerciais ou
confidencialidade nas suas estruturas legislativas para proteger certas informações fornecidas em
relatórios e formulários governamentais.
5C As limitações de fazer cumprir a lei
Muitos problemas relacionados a espécies invasoras resultam de atividades que já são proibidas ou
restritas. No caso de introduções intencionais, por exemplo, pode haver uma falhar na regulamentação
sobre quarentena. Para introduções intencionais pode haver não-conformidade com regulamentação
operacional como o controle de descarga de água de lastro. A falta de cuidado e a negligência também,
podem ser a causa de ações danosas. Estruturas regulatórias devem conter provisões para toda a gama
de mecanismos para fazer cumprir a lei e para impor penalidades de modo a reforçar as políticas de
controle de espécies exóticas invasoras.
Comunicar o que é permitido e o que não é – e explicar claramente os motivos– é essencial para obter
da legislação os resultados esperados. Campanhas de informação tem familiarizado viajantes com
controles comerciais sobre espécies protegidas sob a Convenção sobre Comércio Internacional de
Espécies Ameaçadas de Flora e Fauna Silvestre, ou CITES (veja a Figura 12 que trata de uma
abordagem parecida de informação sobre controle de espécies invasoras).
Figura 12: Cartazes sobre quarentena para melhorar o cumprimento da lei
Passageiros que chegam cometem uma ofensa quando não declaram alimentos, estacas de plantas, sementes, nozes ou qualquer
artigo feito de madeira ou de matéria vegetal ou animal para inspetores alfandegários
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
97
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Capacidade para fazer cumprir a lei
Ao formular uma estrutura legal que inclui medidas para fazer cumprir a lei, deve existir capacidade
suficiente para implementar as respectivas cláusulas. Por exemplo, os agentes devem ter habilidade
suficiente e ter autorização para fazer cumprir a lei de forma efetiva.
Cláusulas para fazer cumprir a lei
Ao elaborar cláusulas para fazer cumprir a lei é útil levar em consideração a motivação e os objetivos
das pessoas e de empresas sujeitas a controle regulatório. Por exemplo, muitos indivíduos e negócios
que transportam materiais biológicos viáveis muitas vezes violam restrições de transporte por falta de
declarar o que estão transportando. Essas violações são muitas vezes motivadas por um desejo
relativamente inocente de evitar atrasos na alfândega ou em inspeções agrícolas ou para economizar o
tempo e os custos de obtenção de licenças. Muitas vezes o ofensor não enxerga o dano de pular essas
etapas, que vê como “meras formalidades”. Portanto, o desafio de fazer cumprir a lei está em encontrar
uma maneira de estimular que haja níveis mais altos de conformidade à lei, não apenas por mecanismos
tradicionais mas também por considerarem e se ajustarem a esses fatores de motivação subliminares.
Medidas obrigatórias
Medidas obrigatórias compreendem três elementos:
•
•
•
O requerimento de obrigatoriedade
Poderes e práticas para fazer cumprir a lei (incluindo entrada, prisão, apreensão) com respeito
ao requerimento de obrigatoriedade
Penalidades e outras conseqüências ligadas ao requerimento de obrigatoriedade.
Condicionantes de obrigatoriedade
Condicionantes de obrigatoriedade definem quais ações são enquadradas como violação. Termos de
obrigatoriedade tais como “devem” ou “não podem” são muitas vezes apropriados. Por exemplo,
“nenhuma pessoa pode plantar ou de outra forma introduzir a espécie X em áreas de terra ou de água
sob sua propriedade ou controlar ou permitir que ela permaneça nessas áreas”.
Deve-se considerar a forma como o requerimento é redigido para assegurar que facilite, e não atrapalhe,
o cumprimento da lei. Por exemplo, se uma lei, “nenhuma pessoa pode plantar ou de outra forma
introduzir a espécie X em áreas de terra ou de água sob sua propriedade ou controle”, pode ser pouco
provável que um fiscal esteja observando no momento que a pessoa plante ou introduza a espécie. Para
tornar essa cláusula mais aplicável, ela deve dizer: “nenhuma pessoa pode plantar ou de outra forma
introduzir a espécie X em áreas de terra ou de água sob sua propriedade ou controlar ou permitir que ela
permaneça nessas áreas.” Na primeira versão, o governo teria que provar que a dada pessoa “plantou
ou de outra forma introduziu” os espécimes, enquanto que na segunda é possível tomar providências
seja onde for que os espécimes estejam presentes em terras privadas.
Práticas e poderes para fazer cumprir a lei
Um conjunto mínimo de poderes para investigar e fazer cumprir a lei referente a ofensas sobre espécies
exóticas invasoras poderia incluir poderes para:
•
•
•
•
•
entrar em estabelecimentos
requerer informação oral ou escrita
tomar amostras e coletar evidências
apreender propriedade
emitir mandatos de prisão.
No contexto da regulamentação de espécies exóticas invasoras é particularmente importante que os
agentes e agências tenham poderes suficientes para:
•
98
adentrar terras onde houve introdução de espécies ou que sofram impacto de introduções
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
•
•
Módulo 5
abordar e inspecionar veículos e embarcações
avisar ou prender violadores.
Quadro 36: Fazendo cumprir a lei de controle de invasoras na África do Sul
Fazer cumprir a regulamentação sob a Lei de Conservação de Recursos Agrícolas da África do Sul, de 1983, é
responsabilidade do Departamento Nacional de Agricultura, que tem poderes para emitir diretrizes estabelecendo
prazos para uma propriedade contendo espécies exóticas invasoras estar limpa pelo proprietário ou ocupante. A
não-conformidade com a diretriz é uma ofensa criminal.
A diretriz é um passivo de qualquer pessoa que subseqüentemente adquira a propriedade.
Se a diretriz for ignorada e a terra não for limpa, o Departamento de Agricultura pode executar a limpeza ou
contratar um terceiro para fazê-lo.
Os custos de remoção são cobrados do proprietário das terras.
•
•
•
Penalidades e outras conseqüências
Níveis de penalidade
As decisões referentes ao tipo de penalidade a ser imposta (ex. multa ou prisão) e a medida de qualquer
penalidade monetária devem ser tomada com relação:
•
•
•
•
ao nível de risco representado pela espécie (ex. invasora conhecida ou invasora potencial)
ao nível de dano causado
a se a violação foi intencional, por descaso ou negligência
ao potencial para intimidação (ou seja, o potencial de que o violador será intimidado a não violar
a lei uma segunda vez ou que outros serão intimidados a não cometer a mesma ofensa).
Penalidades especificadas em lei são freqüentemente desvalorizadas. Até mesmo níveis normais de
inflação lentamente convertem penalidades de serem fatores de intimidação consideráveis para se
tornarem um “custo adicional de fazer negócios.” Em alguns casos, especialmente onde algum outro
fator tenha causado um impacto forte na economia nacional, os valores das penalidades podem se
tornar irrisórios, especialmente para pessoas externas e entidades que devem calcular os custos com
base numa moeda mais estável.
Para ajudar a tratar da questão, a legislação pode criar uma escala crescente de penalidades cujas
multas e períodos de prisão para cada nível podem ser periodicamente ajustados por regulamentação
secundária (veja abaixo).
Os níveis de penalidade tendem a ser mais elevados em países que já sofreram mais com impactos de
espécies invasoras. A Lei de Conservação da Natureza de Mpumulanga na África do sul, de 1998, provê
a imposição de multas ilimitadas e/ou quatro anos de prisão por ofensas relacionadas a espécies
exóticas invasoras (veja o Quadro 37).
Quadro 37: A contribuição de lideranças para aumentar a conscientização sobre penalidades
Nos Estados Unidos, uma organização voluntária (North Texas Water Garden Society) tem as seguintes informações em seu sítio
na internet (http://www.ntwgs.org/articles/illegalAquatics.html):
“A dispersão de plantas exóticas é uma ameaça extrema ao ambiente aquático natural e constitui uma situação
Potencialmente perigossa”
O Estado do Texas não apenas desgosta da idéia da posse de plantas exóticas daninhas ou que podem causar dano. É ilegal
possuir essas plantas no Texas. A posse de qualquer espécie de planta proibida configure uma infração do Código de Posturas de
Parques e Vida Selvagem, passível de multas de $200 dólares a mais de $2000 dólares, ordem de prisão de no máximo 180 dias,
ou tanto multa quanto prisão.
Cada planta individual de uma espécie proibida configura uma violação separada. A lei se aplica a todos: produtores e
distribuidores de plantas aquáticas, centros de jardinagem, lojas de suprimentos para lagos, lojas de animais de estimação e
mantenedores de lagos individuais. Assim, caso Joe Ponder seja pego com 10 plantas de aguapé (Eicchornia crassipes) no lago
do seu quintal, ficam registradas 10 infrações separadas, com multas podendo custar até $20.000 dólares.
A lista completa de plantas e peixes proibidos e de uso restrito podem ser baixados a partir das Regras Oficiais Revisadas para
Espécies Exóticas publicadas pelo Departamento de Pesca do Texas.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
99
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Penalidades para violação de licenças
De modo geral a falta de conformidade com condições de licenciamento pode ser vista como menos
grave do que a falta de conformidade com requerimentos primários tais como a obtenção de licenças
porque a lei assume que quem solicita uma licença geralmente se compromete a cumprir a lei. Para
casos de não-conformidade com licenças pode ser apropriado incluir provisões em estruturas legais que
permitam às autoridades a emitir notificações ao portador da licença solicitando que ele/ela realize uma
atividade dentro de um prazo especificado. A falta de cumprimento da ação requerida pode resultar
numa penalidade.
Sob certas circunstâncias, porém, a falta de conformidade com condições de licenciamento pode ser
tratada de forma mais severa. Licenças para a introdução de espécies exóticas em geral são emitidas
para uma finalidade específica e as condições tendem a ser importantes. Nesse caso, a penalidade pela
falta de conformidade com as condições da licença podem ser tão severas quanto as penalidades pela
falha em obter uma licença.
Restrições a penalidades
A estrutura legal do país, incluindo as suas leis primárias e/ou a sua Constituição, podem estabelecer
restrições a penalidades. A maioria dos países têm regras muito claras sobre como as penalidades
podem ser estabelecidas. Em muitos países, por exemplo, as penalidades somente podem ser criadas
por lei, enquanto em outros o poder para estabelecer penalidades também está disponível em nível de
instrumento secundário. Em alguns casos, esse poder é dividido – uma penalidade somente pode ser
criada por lei, porém o valor da penalidade (ou uma escala de penalidades) pode ser criado ou revisado
por um instrumento subsidiário.
Outras conseqüências
Outras penalidades importantes incluem a apreensão temporária e o confisco permanente, por exemplo
de amostras de espécies exóticas invasoras. Para maximizar o efeito, tais provisões devem incluir todos
os equipamentos, ferramentas e outras propriedades móveis relacionadas a ou usadas na violação da
lei, tanto quanto qualquer tipo de benefício econômico gerado pela espécie exótica invasora em questão.
Ainda que esses mecanismos sejam bem aplicados, eles não conseguem por si mesmos ser suficientes
para assegurar a conformidade à lei para todas as atividades relacionadas a espécies exóticas
invasoras. Os motivos para isso incluem níveis baixos de consciência pública sobre espécies invasoras e
capacidade ou compromisso institucional insuficiente em muitos países. Fundamentalmente, do ponto de
vista legal, padrões tradicionais de conhecimento, intenção e causação são com freqüência de difícil
aplicação a muitos casos de invasão biológica. No caso de introduções intencionais pode ser impossível
atribuir qualquer forma de intenção a uma parte a menos que a lei cubra condutas negligentes. Essas
questões são discutidas na seção a seguir.
5D Responsabilidade e suas limitações
No sentido geral, o termo ‘responsabilidade’ se refere à responsabilidade civil ou criminal de uma parte
por uma ação em particular. No contexto da regulamentação de espécies exóticas invasoras, ações de
partes responsáveis com respeito a espécies exóticas invasoras podem estar ligadas ao dano a
pessoas, à propriedade e ao meio ambiente.
Os governos e indivíduos que são solicitados a arcar com os custos econômicos da prevenção e da
remediação de tais danos de espécies exóticas invasoras podem querer implementar mecanismos numa
estrutura legal para obter a compensação de parte dos responsáveis pelo dano ou impacto. O conteúdo
de cláusulas de responsabilidade numa estrutura legal sobre espécies exóticas invasoras deve ser
desenhado com referência às seguintes questões:
•
•
•
quem tem o dever de tomar uma atitude para prevenir o dano e compensá-lo
como é determinada a causação?
como a responsabilidade será atribuída quando houver mais de uma parte responsável pelo dano?
100
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
• como a aplicação e a atribuição de responsabilidade funciona em contextos transfronteiriços?
O dever de agir e de compensar o dano
O dever de agir pode incluir reportar a presença de espécies exóticas invasoras, erradicar uma invasão,
reparar danos ou restaurar ecossistemas. Quando a ação de erradicar, reparar ou restaurar não é
possível, ou é insuficiente, pode também haver o dever de compensação por dano em termos pessoais,
financeiros ou outros.
Em muitos países, as partes que realizam medidas razoáveis para prevenir danos podem receber
proteção contra a responsabilidade, total ou parcialmente, quando o dano ocorre. Tais medidas
razoáveis podem incluir a conformidade com medidas de controle regulamentadas em lei.
Determinação da causação
Em geral, é preciso provar que há vínculo causal entre uma ação e o dano resultante para que o juiz
possa responsabilizar inteiramente a pessoa ou a entidade pela ação cometida.
Provar a causação é notoriamente difícil no contexto de espécies exóticas invasoras porque os danos
podem ser originados a partir de fonts diversas e em geral aumentam com o passer do tempo. Em
muitos casos, a invasão pode ter resultado de uma categoria de atividade executada por diversas
empresas, empreendimentos ou indivíduos, mas é difícil definir as ações ou omissões de quais partes
realmente levaram à introdução da espécie. Muitas vezes, as atividades que levaram à introdução de
espécies eram – e provavelmente ainda são – perfeitamente legais, seja porque simplesmente não há
regulamentação para elas ou porque as atividades são desenvolvidas com licenciamento.
Ao elaborar provisões numa estrutura legal sobre espécies exóticas invasoras para tratar de causação,
os legisladores devem considerar vários padrões de prova por responsabilidade, aplicáveis em diferentes
circunstâncias. Geralmente é preciso provar que a pessoa cometeu uma ação errada proposital ou
acidentalmente para fazer uma acusação criminal, mas pode ser literalmente impossível provar a
intenção ou a negligência relativas a ofensas envolvendo espécies exóticas invasoras.
Em alguns casos pode ser apropriado prover um regime de responsabilidade severo que permite que
uma pessoa seja acusada com base em fatos objetivos (ex. a presença de espécies exóticas invasoras)
sem ter que provar a intenção ou a negligência. Entretanto, nesses casos, a provisão é com freqüência
feita para que o acusado escape da responsabilidade se ele/ela provar que não agiu de forma
negligente.
Atribuição de dano a múltiplas partes
Um dos aspectos mais complexos de espécies exóticas invasoras com relação à atribuição de
responsabilidade civil por danos é que o dano é muitas vezes causado por mais de uma parte (ex. onde
múltiplas introduções levaram a impactos econômicos cumulativos, possivelmente afetando uma ampla
gama de interesses).
No caso da introdução de uma espécie altamente invasora que causa dano a diversas partes e
indústrias, todos aqueles que receberam algum benefício econômico do transporte, da venda e da
introdução da espécie poderia ser considerado responsável pelo dano. As provisões em lei precisam
determinar como tais casos de múltiplos envolvidos devem ser tratados.
Às vezes as cortes ou oficiais utilizam um sistema de alocação proporcional do dano, sob o qual a
responsabilidade total é dividida entre as partes com base na extensão da sua responsabilidade. No que
diz respeito ao dano ambiental, entretanto, determinar a responsabilidade de cada parte pode ser um
exercício particularmente complexo. Para facilitar que os prejudicados obtenham compensação onde a
responsabilidade precisa ser alocada entre múltiplas partes, a legislação pode conter uma provisão para
a aplicação de ‘responsabilidade conjunta ou diversa’. Sob esta abordagem, os ofensores têm
responsabilidade de compensar pelo dano total e os requerentes não são prejudicados pela necessidade
de cálculo da alocação proporcional.
A responsabilidade em contextos transfronteiriços
A questão da responsabilidade onde as ações num país impactam pessoas, propriedades ou recursos
naturais num outro país é particularmente pertinente no contexto da regulamentação de espécies
exóticas invasoras devido à natureza internacional dos desafios trazidos por espécies exóticas
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
101
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
invasoras. Conforme discutido no módulo 6, a lei internacional obriga os estados a evitar danos
transfronteiriços. As provisões em leis nacionais sobre espécies exóticas invasoras devem refletir as
obrigações do país sob as leis internacionais e colocar ênfase na cooperação e na colaboração
transfronteiriça com respeito à gestão de espécies exóticas invasoras, incluindo responsabilidade por
danos. Este tema é discutido no módulo 6.
5E Promovendo a conformidade voluntária
Em vista das dificuldades postas para o uso das ferramentas para estabelecer a conformidade legal e a
atribuição de responsabilidade, as estruturas legais e políticas precisam promover uma cultura de
cobrança e de responsabilidade para estimular a conformidade voluntária e a adoção de melhores
práticas.
Abordagens complementares desse tipo estão diretamente ligadas a atividades de comunicação e de
educação, tanto quanto à coordenação inter-setorial e à integração de questões referentes a espécies
exóticas invasoras na área política. Elas podem ser associadas a iniciativas para dirimir conflitos de
interesse (veja 4F).
A conformidade no sentido amplo começa com o governo: as atividades de instituições públicas e/ou de
programas financiados pelo poder público oferecem oportunidades para a introdução de espécies que
podem não estar sujeitas a análise de risco adequada ou monitoramento posterior à introdução. Por
exemplo, leis mais antigas que restringem a liberação de espécies exóticas na natureza com freqüência
abrem muitas exceções para espécies de uso florestal ou para outros setores produtivos, embora isso
não seja aplicável a todos os países.
Criar consciência pública em todos os setores de governo é um passo importante para construir uma
cultura de responsabilidade entre setores. A Estratégia Nacional sobre Espécies Invasoras das Bahamas
(2003) estabelece um Código de Conduta para o Governo que promove a adoção de boas práticas para
todas as atividades e políticas executadas em áreas públicas e/ou por todas as categorias de servidores
públicos (veja BEST 2003).
Quadro 38: o Código de Conduta das Bahamas para o Governo
•
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•
•
Requerer análise de risco para introdução de espécies de iniciativa governamental ou financiadas pelo governo para
assegurar que não sejam introduzidas novas espécies com potencial de dano, seja de forma voluntária ou involuntária.
Não distribuir lotes existentes de plantas ou animais invasores para áreas onde possam causar dano.
Coordenar e facilitar a colaboração sobre bases de dados, sistemas de detecção precoce, monitoramento e outros meios de
prevenção de problemas causados por espécies exóticas invasoras.
Liderar e financiar o desenvolvimento de métodos seguros de controle de plantas invasoras, realizar o controle dessas
espécies em terras da Coroa e em outras terras públicas e promover o seu controle em terras privadas.
Desenvolver e promover o uso de espécies de plantas não invasoras em agências de governo e para o público.
Facilitar, liderar, coordenar e avaliar atividades de extensão e educação pública sobre espécies invasoras que causam dano.
Estimular servidores e gestores públicos a participar em programas de treinamento continuados sobre espécies invasoras.
Promover a cooperação internacional e regional para minimizar o risco de importação e de exportação de espécies
potencialmente invasoras.
Desenvolver parcerias e programas de incentive para reduzir o impacto de espécies invasoras e prover materiais nãoinvasores para atividades de restauração.
Prover um fórum para avaliação periódica da efetividade desses códigos de conduta voluntários para a prevenção de
problemas de espécies exóticas invasoras.
Reforçar a legislação sobre espécies exóticas invasoras em todos os níveis e promulgar novas leis onde houver deficiências
na legislação existente.
A legislação pode prover uma base para incentivos econômicos para aumentar o nível de conformidade
legal ou facilitar o controle. Algumas opções foram discutidas no item 4G, incluindo pagamentos por
animais capturados ou pela remoção manual de plantas invasoras. Outras alternativas podem incluir
benefícios para comunidades que tenham as maiores taxas de limpeza de invasoras ou o
processamento prioritário de pedidos de licenciamento para os solicitantes que demonstrarem a adoção
de melhores práticas.
Non-legislative measures to encourage collective responsibility of stakeholders outside government can
take many forms.
102
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
Some industry groups and user federations around the world have already developed awareness
campaigns of their own, using labelling schemes, messages on carrier bags, information at the point of
retail or adoption of codes of conduct or similar guidelines. This type of measure is particularly developed
in some areas of the horticulture and pet trade, less so for angling where release of exotic live bait is a
major problem in many areas. One incentive for trade actors is to demonstrate to government that nonregulatory approaches can be effective and proportionate in order to forestall the adoption of what could
be burdensome regulatory requirements.
Government can also sponsor development of Codes of Practice by sectoral application. It is now
possible in Great Britain to use approved Codes of Practice as evidence in court proceedings linked to
invasive alien species (see Box 16 above).
The Bahamas National Invasive Species Strategy annexes no less than nine voluntary codes of conduct
for: botanical gardens; landscape architects; the gardening public; nursery professionals; zoos and
aquaria; farms (agricultural and aquacultural); pet stores, breeders and dealers; pet owners; and
veterinarians (BEST 2003).
5F Desenhando instrumentos econômicos e financeiros para trabalhra
com espécies invasoras
Existe um interesse crescente na contribuição que a recuperação de custos e os mecanismos financeiros
podem ter na geração de fundos mais sustentáveis para programas regulatórios e de remediação,
principalmente de lideranças com responsabilidade primária por atividades que levam a introdução
indesejável de espécies (veja ex. Jenkins 2001, Jenkins 2002, Hachileka 2006, Emerton and Howard,
2008).
Na atualidade, os mercados não têm confiabilidade para tratar de problemas associados a espécies
exóticas invasoras porque o valor econômico total dos serviços ecossistêmicos não está refletido no
preço que os consumidores, produtores e comerciantes pagam ao realizar suas atividades econômicas.
Porque aqueles que introduzem espécies e os consumidores finais não pagam os custos dos danos para
os quais as suas atividades contribuem, a intervenção governamental é quase inevitavelmente
necessária para fazer a remediação – e os recursos nunca são suficientes.
A meta básica dos instrumentos econômicos é estimular ou desestimular certos tipos de comportamento
através de incentivos ou desincentivos adequados. Entretanto, a sua aplicação a espécies exóticas
invasoras apresenta desafios específicos porque as invasões, uma vez iniciadas, são grandemente autopropagáveis e seus impactos em geral aumentam com o passar do tempo. Essas características únicas
implicam que muitos instrumentos comumente empregados para tratar de externalidades ambientais têm
aplicação limitada no caso de invasoras (Jenkins 2002, Perrings 2002).
Na Figura 13 se coloca um exemplo de instrumentos econômicos e financeiros que têm aplicação
potencial a invasoras. A maior parte está alinhada com o princípio do poluidor-pagador (veja 2I), sendo
que o indivíduo ou a empresa responsável pela introdução ou pela dispersão de uma espécie deve arcar
com os custos de medidas para prevenir, conter ou manejar essa espécie e de mitigar e remediar o dano
que ela ocasiona (Horan et al 2002, Jenkins 2002).
Em termos práticos, tais instrumentos têm por objetivo confrontar produtores, consumidores e
comerciantes com os custos de espécies invasoras relacionados a suas atividades (Perrings et al 2005a)
através dos preços e dos mercados em que eles operam. Eles também têm a importante tarefa de gerar
benefícios suficientes para cobrir os custos de terceiros (geralmente do governo) para a realização de
ações necessárias para a gestão de problemas de espécies invasoras e para cobrir danos que elas
causem, tais como manejo direto, restauração de ecossistemas, provisão de tecnologias e produtos
alternativos e compensação.
No contexto de espécies invasoras os valores levantados por esse tipo de instrumento devem ser
preferencialmente pagos para um fundo específico que pode ser usado para prover financiamento fácil
para intervenções de resposta rápida, medidas de controle e, quando necessário, restauração.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
103
Módulo 5
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Figura 13: Visão geral de instrumentos econômicos e financeiros
Categoria
Descrição
Exemplos
Cobranças e taxas
Medidas que racionalizam preços e melhoram o
mercado para bens e serviços que usam ou dependem
de espécies exóticas invasoras ou para produtos e
tecnologias alternativos, ou desenvolvem mercados em
cotas ou licenças ligadas a espécies exóticas invasoras
Taxas para água de lastro, licenças
negociáveis
Criação de mercados
Medidas que criam mercados ou preços para terras ou
serviços ecossistêmicos impactados por espécies
exóticas invasoras
Pagamentos por serviços
ecossistêmicos, produtos da
biodiversidade
Instrumentos fiscais
Medidas orçamentárias que aplicam taxas ou subsídios
para bens ou atividades que utilizam ou dependem de
espécies invasoras ou para produtos ou tecnologias
alternativos
Taxas sobre investimentos e
produtos, crédito preferencial
Cauções e depósitos
Medidas que requerem o fornecimento de seguro
financeiro quando atividades que envolvem espécies
invasoras são desenvolvidas, reembolsáveis contra
qualquer dano decorrente da atividade
Cauções de desempenho, cauções
por danos, depósitos de importação,
depósitos de restauração
Medidas comerciais
Medidas cuja justificativa é primeiramente proteger
contra espécies invasoras, mas que tomam a forma de
instrumentos comerciais
Tarifas e cotas de importação,
impostos de importação, taxas de
exportação, proibições comerciais,
impostos ecológicos, ajustes em
taxas de fronteiras
Fonte: Emerton e Howard 2008
Há poucos estudos de caso disponíveis sobre o uso de instrumentos econômicos e financeiros para
tratar de problemas associados a invasões biológicas – o que torna difícil prover exemplos específicos
em que dados instrumentos funcionaram bem ou foram menos efetivos. Em geral, a maior parte dos
instrumentos mencionados funcionará melhor onde houver mercados e redes comerciais relativamente
bem desenvolvidos para espécies invasoras e onde existir capacidade para fazer cumprir e regulamentar
certas restrições, condicionantes e taxas (Emerton e Howard, 2008).
Para concluir, descreve-se no Quadro 39 alguns dos instrumentos econômicos e financeiros específicos
propostos por diversos autores para tratar de espécies invasoras.
Quadro 39: Uso de instrumentos econômicos e financeiros para tratar de invasões biológicas
•
O uso de pagamentos por serviços ambientais feitos a proprietários rurais ou outros para a restauração de ecossistemas
invadidos que fornecem serviços importantes (tais como fornecimento de água, seqüestro de carbono e proteção do fogo),
pelos beneficiários desses serviços. Um exemplo é dado pelos pagamentos por serviços hidrológicos através do Programa
Trabalhando pela Água (Working for Water Programme) na África do Sul, em que pessoas previamente desempregadas
fazem a limpeza de espécies exóticas invasoras em áreas de nascentes e de zonas ripárias públicas ou privadas para
restaurar regimes naturais de fogo, o potencial produtivo da terra, o funcionamento hidrológico e a biodiversidade. Agências
de água e municípios solicitam ao Programa a restauração de areas de nascentes que afetam seus suprimentos de água.
(Turpie et al 2008).
•
O uso de tarifas de risco de invasão para confrontar exportadores com os custos de suas atividades. Sugere-se que esses
custos sejam embutidos em acordos comerciais (Perrings et al 2005a).
•
O depósito de cauções a serem estimadas em função do risco de reparação de qualquer dano futuro que possa ocorrer no
pior cenário possível a partir da introdução intencional de espécies (Thomas and Randall 2000).
•
O uso de cauções de seguros ambientais sobre importadores de novas espécies ou sobre aqueles que desenvolvem
atividades de risco, estabelecidos na proporção do dano estimado caso a espécie se estabeleça e se torne invasora
(Perrings 2000).
•
A imposição de taxas sobre atividades que podem causar invasões biológicas, o que pode ser usado para criar um fundo
para pagar pela aplicação de medidas preventivas e respostas rápidas a problemas de invasão. Sugere-se que essas taxas
sejam cobradas dos envolvidos no comércio e em viagens internacionais, através de tarifas de importação de qualquer
animal ou planta vivo originário de outro continente, sobre passageiros que chegam, navios de carga e aviões (Jenkins 2001
e 2002).
•
Uso de um pacote de requerimentos de seguro e de caução sobre atividades com potencial de introdução ou de dispersão
de espécies invasoras, assim como a aplicação de multas e penalidades cíveis e criminais (Jenkins 2001 e 2002). Deve-se
entretanto notar que muitos desses instrumentos são difíceis de aplicar em função dos períodos de latência das espécies
(lag phase) e que muitas vezes é difícil determinar a causa de uma invasão (Jenkins 2002).
•
O uso de licenças negociáveis quando as licenças são denominadas em termos da probabilidade da introdução de uma
espécie exótica. O mercado de licenças negociáveis funcionaria pelo fornecimento, a cada embarcação, de licenças de
risco para invasoras potenciais e permitiria que essas embarcações trocassem suas licenças entre si. A única condição é
que o nível de risco gerado no momento pela embarcação não pode exceder o nível permitido àquela embarcação (Horan
and Lupi 2005).
104
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
Obtendo resultados: conformidade, cumprimento da lei e
responsabilidade
Módulo 5
Quadro 39: Uso de instrumentos econômicos e financeiros para tratar de invasões biológicas
Fonte: Emerton e Howard 2008
5G Referências
BEST 2003. Bahamas National Invasive Species Strategy and associated Codes of Conduct. Bahamas
Environment, Science and Technology Commission (www.best.bs/Documents/bahamas_nationalstrategy.doc).
Emerton, L. and Howard, G. 2008. A Toolkit for the Economic Analysis of Invasive Species. GISP/IUCN
(in press)
Hachileka E. 2006. Guidelines for the development of national financing and cost recovery mechanisms
for invasive species management in four countries in Africa. Report submitted to CABI under the
UNEP/GEF Project: Removing Barriers to Invasive Plant Management in Africa. Lusaka, Zambia.
Horan, R.D. and F. Lupi. 2005. Economic incentives for controlling trade-related biological invasions in
the Great Lakes. Ecological Economics 52(3): 289-304.
Jenkins, P., 2001, Who should pay? Economic dimensions of preventing harmful invasions through
international trade and travel. in McNeely, J. (ed) The Great Reshuffling: Human Dimensions of Invasive
Alien Species. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge
Jenkins, P., 2002, Paying for Protection from Invasive Species. Issues in Science and Technology, Fall
2002
Perrings, C., Dehnen-Schmutz, K., Touza, J. and Mark Williamson, 2005. How to manage biological
invasions under globalization. TRENDS in Ecology and Evolution Vol.20 No.5 May 2005.pp. 212-215.
Perrings, C., 2002, Biological Invasions in Aquatic Systems: The Economic Problem. Bulletin of Marine
Science 70(2): 541–552
Rietbergen-McCracken, J. and H. Abaza, 2000, Environmental Valuation: a Worldwide Compendium of
Case Studies. United Nations Environment Programme and Earthscan, London.
Thomas, M.H. and A. Randall, 2000, Intentional introductions of non-indigenous species: a principalagent model and protocol for revocable decisions. Ecological Economics 34(3): 333-345
Turpie, J.K., Marais, C. and J. N. Blignaut, 2008, The working for water programme: Evolution of a
payments for ecosystem services mechanism that addresses both poverty and ecosystem service
delivery in South Africa. Ecological Economics 65: 788-798
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
105
Módulo
6
estruturas legais
para a cooperação
além das fronteiras
nacionais
Legal and Institutional Frameworks
for Invasive Alien Species
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Module 6
6A O que este modulo abrange
Este módulo descreve como os mandados legais internacionais ultrapassam as fronteiras para
cooperação ao combate às espécies exóticas invasoras e nos mostra como este problema pode
influenciar ma existência de um processo regional de combate. Isto auxilia em identificar componentes
específicos e áreas para regiões ou subregiões de cooperação antes de procurar mais detalhes sobre a
interface de medidas reguladoras nacionais, princípios e estabelecimento de regras sob o regime de
comércio internacional.
No final deste módulo, o leitor poderá entender sobre como a política nacional e as estruturas legais
melhoram a figura nacional e os caminhos que os países podem atuar mutuamente nas resoluções de
problemas e na prevenção e controle de invasões biológicas.
6B Mandato internacional para cooperação transfronteiriça sobre espécies
exóticas invasoras
Obrigação de contenção dos impactos ambientais
A prevenção e o controle de espécies exóticas invasoras é intrinsecamente um problema de fronteiras.
Espécies invasoras não respeitam fronteiras políticas. Assim como as causas e conseqüências da
introdução de espécies exóticas invasoras são freqüentemente internacionais e diretamente
dependentes com o nível de proximidade geográfica, rotas de dispersão (pathways) e atividades que
conduzem às novas invasões.
O manejo de espécies exóticas invasoras já estabelecidas é também um interesse de fronteira.
Problemas com propágulos de espécies são freqüentes em fronteiras de países e em cada um deles
onde há a introdução, esta afeta não apenas os países vizinhos, mas os seus ecossistemas
compartilhados tais como rios e lagos internacionais.
O princípio consagrado da lei internacional habitual é que os estados a responsabilidade de assegurar
que as atividades sob sua jurisdição ou controle não causaram danos ao meio ambiente de outros
Estados ou áreas próximas aos seus limites nacionais, como já mencionado no módulo 2C acima. Esta
responsabilidade de assegurar que os impactos não ultrapassem as fronteiras foi implementado em
outros lugares de maneiras diferentes através de instrumentos internacionais aplicados às espécies
exóticas invasoras, como a Convention on Biological Diversity (veja abaixo).
O padrão específico de conduta que cada estado deve aderir considerando a prevenção que o dano não
ultrapasse as fronteiras é expresso de forma diferente em diferentes instrumentos. Isto pode ser muito
geral ou traduzir obrigações concretas. Sob a Conversão Internacional de Proteção de Plantas
(International Plant Protection Convention), por exemplo, padrões técnicos altamente detalhados estão
sendo desenvolvidos para prevenir a introdução de pestes em plantas e produtos de origem vegetal
entre países. Isto facilita a avaliação da conformidade de um objetivo e é possível quantificá-lo.
O núcleo da obrigação legal é exercitar o “devido cuidado” em tomar as medidas apropriadas para
impedir ou minimizar o risco de impacto ultrapasse as fronteiras. Este Manual “TOOLKIT” procurou
explicar que o risco zero para as espécies exóticas invasoras não se aplica devido à natureza das
atividades humana, ao comércio global e aos sistemas de transporte. Para mostrar que agiu com devido
cuidado, um país deve agir sempre de boa fé. Especificamente, deve trabalhar nas etapas para controlar
e manejar o excesso das atividades públicas e privadas que estão em sua jurisdição e ter o controle dos
impactos que as espécies exóticas poderiam causar a outros países ou em áreas fora da sua jurisdição.
Ao esboçar a legislação nacional, é fundamental fazer uma avaliação da região e procurar se certificar
que os impactos não ultrapassaram as fronteiras. Instrumentos e programas regiões para o combate e
prevenção das espécies exóticas invasoras podem dar uma orientação à equipe para esboçar e projetar
provisões apropriadas.
Exigências da cooperação sob instrumentos globais
O compromisso internacional para o combate às espécies exóticas invasoras é refletido em chamadas
firmemente crescentes para uma maior cooperação e para melhorar a sinergia entre as diferentes
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
109
Module 6
legal frameworks for cooperation beyond national borders
organizações internacionais. Dois exemplos desta aproximação feita através de diferentes instrumentos
internacionais podem ser vistos abaixo (veja o Módulo 2C para uma lista de outros instrumentos chaves
e mais fontes de referência).
A Convenção sobre Diversidade Biológica (Convention on Biological Diversity 1992) sugerem entre
seus membros Partes que façam o máximo possível para impedir a introdução de espécies exóticas
invasoras e estimulem o controle ou erradicação das espécies exóticas que ameaçam ecossistemas,
habitats ou espécies. Esta obrigação específica é moldada por obrigações mais gerais para Estados, tais
como:
•
•
•
assegure-se que as atividades dentro da sua jurisdição ou controle não causem os danos ao
ambiente de outros estados ou áreas além dos limites da sua jurisdição nacional (Art. 3);
realizem ações cooperativas em áreas de interesse mútuo (Art. 5);
realizem projetos sobre EEI, programas e políticas provavelmente podem ter um impacto adverso e
significativo na biodiversidade, por isso a troca de informação e a consulta entre os países vizinhos
podem ser afetados negativamente por processos e por atividades (Art. 14);
As decisões adotadas pela Conferência entre as Partes enfatizam a necessidade de construir ligações
entre a CBD e as organizações que tratam das rotas (pathways), do relacionamento de negócios e do
transporte. Os países podem contribuir com este objetivo promovendo algumas idéias discutidas neste
manual, influenciando na tomada de decisões e assegurando uma ligação mais freqüente em nível
nacional entre os diferentes pontos focais aos vários tratados ou organizações.
Uma decisão da CBD, VIII/27 (2006), incentiva especificamente os governos e as instituições regionais a
“desenvolverem procedimentos e/ou controles que assegurarem que os impactos das espécies exóticas
invasoras não ultrapassem as fronteiras e que o potencial invasor esteja considerado como parte dos
processos de tomada de decisão nacionais e regionais”. Também os incentiva a “promover a introdução
e a propagação das espécies exóticas invasoras, dentro de seus territórios, por exemplo, oferecendo
ajuda aos estados vizinhos para tratar das espécies exóticas que podem cruzar as fronterias”.
A Convenção Internacional de Proteção de Plantas (International Plant Protection Convention de
1951, revisada em 1997) exige a cooperação internacional para impedir a introdução de Pragas em
plantas e produtos de origem vegetal e procura promover medidas mais apropriadas para seu controle.
As Pragas ou Pestes são definidas com uma espécie, doença ou biotipo do agente do planta, o animal
ou patógeno que agridem as plantas (incluindo seus frutos e sementes) ou produtos de origem vegetal,
como por exemplo, fungos, bactérias, vírus e plantas exóticas. Embora o foco prático principal da IPPC
(sigla em inglês) esteja em impedir os danos às plantas da importância econômica, esta cobre também
as espécies exóticas que se encontram com a definição de pragas e causam danos diretos ou indiretos
às plantas selvagens e ao ambiente natural.
O IPPC fornece uma estrutura para o desenvolvimento de padrões internacionais para medidas
Fitossanitárias (International Standards for Phytosanitary Measures - ISPMs). Dois ISPMs adotados em
2003 dirigem-se explicitamente ao risco que as pragas e os impactos causam sobre os ecossistemas
assim como nos sistemas agrícolas (para saber mais veja Analysis of environmental risks7; e o
Guidelines8 para entender a importância econômica e os termos relacionados a Fitoterapia).
As Partes que fazem constituem o IPPC são orientadas para estabelecer organizações nacionais de
proteção para plantas e adotar leis, técnicas e procedimentos administrativos e padrões para identificar
as pragas que ameaçam a saúde de plantas, além de avaliarem seus riscos e impedir sua introdução e
que se espalhem dentro e entre os países através do emprego de técnicas de erradicação e controle.
Eles podem proibir a introdução de determinadas plantas ou de outros produtos, além de prescrever
limitações na importação das plantas e derivados.
O IPPC defende que as medidas fitossanitárias nacionais devam ser somente usadas quando
necessárias, devem ser menos restritivas que o comércio e quando possível, devem estar harmonizadas
ou alinhadas com os padrões internacionais (veja o Módulo 6E). Os países são orientados a usar
metodologias de Análise do Risco de Pragas para determinar quais podem ser as medidas apropriadas
nos sistemas nacionais. Além disso, são estimulados para assegurar a transparência e promover a
7
Supplement to ISPM No. 11 (Pest risk analysis for quarantine pests, including analysis of environmental risks and living modified
organisms).
Supplement to ISPM No.5 (Glossary of Phytosanitary Terms).
8
110
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Module 6
compreensão das medidas nacionalmente desenvolvidas, os países devem tornar toda a informação
disponível publica, incluindo a informação sobre a legislação e as medidas para controle de espécies
exóticas.
A execução de tais atividades é facilitada por nove organizações regionais de proteção de plantas
(regional plant protection organisations - RPPOs), que podem desenvolver seus próprios padrões
fitossanitários regionais para facilitar o alinhamento com as medidas da proteção para planta do IPPC.
Esta prática pode variar extensamente entre as regiões, como por exemplo, alguns RPPOs que
focalizam quase que exclusivamente em Pragas que afetam a agricultura. Entretanto, pelo menos dois
RPPOs desenvolveram ferramentas mais abrangentes para a seleção e análise dos riscos ambientais
associados ás espécies exóticas invasoras, e podem fornecer uma fonte útil de referência para alguns
países (A Organização Norte-americana de Proteção de Plantas North American Plant Protection
Organisation - NAPPO); Organização Européia e Mediterrânea de Proteção de Plantas (European and
Mediterranean Plant Protection Organisation - EPPO)).
6C Abordando espécies exóticas invasoras com os processos regionais
existentes
A importância da cooperação em nível regional é enorme. Sob a perspective das espécies exóticas
invasoras, as aproximações regionalmente alvejadas podem ser particularmente úteis onde:
•
•
os países compartilham de um mesmo ecossistema dentro deste, uma vez introduzidas, as espécies
provavelmente podem se espalhar (como por exemplo, uma iniciativa é necessária para impedir a
propagação de uma espécies aquática invasora em bacias hídricas);
a capacidade nacional é limitada: os recursos podem ser otimizados e a informação e especialistas
podem ser compartilhados de uma maneira que aumente a capacidade de cada país em controlar as
espécies exóticas invasoras
As maiorias das regiões já possuem diversos acordos e organizações estabelecidas para diferentes
finalidades (cooperação econômica geral, integração econômica, comércio regional, organizações
fitossanitárias regionais de proteção, gerência de rios e de lagos compartilhados, conservação da
natureza, conservação regional dos mares, etc.). Dependendo do acordo, arranjos cooperativos
eficientes já podem ser estabelecidos e funcionar entre as diferentes autoridades com pontos focais
nacionais. Entretanto, os acordos regionais freqüentemente só funcionam no papel, têm uma baixa
visibilidade e pouco apoio institucional dos países membro, o que reduz seu espaço e esforços nacionais
para dar força às alavancas.
O grau a que a espécie exótica invasora pode influenciar em processos regionais existentes depende da
natureza do acordo concernido, assim como na vontade política e na capacidade disponível. Acordos
regionais podem promover um grau elevado de cooperação em escalas políticas maiores, estes
freqüentemente começam com as ameaças ambientais que fornecem uma ampla base para discussão e
conseqüentemente pode ser usado em outras escalas políticas e desta forma uma abertura para
trabalhar as espécies exóticas invasoras.
Na África, por exemplo, as organizações da cooperação já estabelecidas nas diferentes subregiões do
continente têm o potencial promover políticas coordenadas sobre EEI: o pan-African NEPAD dirige-se já
especificamente as articulações políticas sobre espécies exóticas invasoras. Outro exemplo, a
Comunidade Sul-africana de Desenvolvimento (Southern African Development Community - SADC) foi a
mais bem sucedida em termos de desenvolver medidas de controle das espécies exóticas invasoras
como uma parte integral da cooperação regional (veja a Quadro 40)
Quadro 40: SADC e espécies exóticas invasoras
A Comunidade Sul-africana de Desenvolvimento (Southern African Development Community - www.sadc.int) tem uma grande infraestrutura para coordenar o desenvolvimento e a execução de políticas em seus 14 países membros. O comitê integrado dos
ministros assegura a integração e a coordenação da política de forma harmoniosa entre as outras atividades setoriais, por
exemplo, o setor de comércio e de indústria e o setor do alimento, da agricultura e dos recursos naturais. Este conta com o apoio
dos comitês nacionais compostos do governo, do setor confidencial e das partes civis da sociedade, cujas funções incluem a
coordenação e a execução dos programas em nível nacional.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
111
Module 6
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Quadro 40: SADC e espécies exóticas invasoras
Os protocolos de Pesca e Florestal adotados dentro da estrutura legal da SADC dirigem-se especificamente à prevenção e controle
de espécies exóticas invasoras. Além disso, o Programa de Apoio à Biodiversidade da SADC tem a coordenação das linhas
mestres para o controle das EEI nas diferentes regiões. Isto conduziu para uma série de mudanças em nível nacional: por
exemplo, o comitê nacional de Suazilândia apoiou o desenvolvimento de uma base de dados para espécies exóticas invasoras e o
estabelecimento das estruturas para trabalhar diretamente com o problema.
Em algumas partes do mundo, o apoio institucional regional para espécies exóticas invasoras é muito
pouco desenvolvida. Entretanto, haverá quase sempre as organizações existentes que poderiam trazer
uma contribuição mais eficaz e o seu apoio à cooperação regional, formando um suporte ou back-up
apropriado para outros países parceiros. Apesar de tudo, é os governos nacionais que possuem de
forma clara quais são suas prioridades, seja nos programas de trabalho ou nos orçamentos das
organizações regionais, geralmente entendem este problema e optam por ajudar.
As estratégias e estruturas nacionais devem conseqüentemente promover o desenvolvimento das
parcerias aos programas regionais e internacionais relevantes às espécies invasoras.
As organizações e os programas apropriados podem variar dependendo da região. Por exemplo, os
países africanos ocidentais em um curso de treinamento de GISP em 2006 identificaram diversas
organizações regionais que poderiam trabalhar com as espécies exóticas invasoras, incluindo a unidade
da agricultura e do meio ambiente representada pela Comunidade Econômicas dos Estados Africanos
Ocidentais (Economic Community of West African States - ECOWAS), o Comitê Permanente
Interestadual para o Controle da Seca no Sahel, o Conselho Africano Ocidental e Central para a
Pesquisa e Desenvolvimento da Agricultura e o Conselho Fitossanitário Inter-Africano.
Um único acordo formal em uma convenção regional fornece uma base legal suficiente para motivar
alguns países a desenvolver um programa ou atividades de trabalho sobre espécies exóticas invasoras.
No nível pan-Europeu, a Convenção sobre Conservação de animais Selvagens Europeus e Recursos
Naturais (Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Resources - Berna
Convention, 1979) solicitou aos seus membros participantes um controle mais eficaz sobre a introdução
da espécie exóticas (artigo 11.2.b). Desde 1984, os membros concordaram conjuntamente em uma
escala das ações para executar este artigo, incluindo:
•
•
•
•
•
•
adoção das suas recomendações gerais (por exemplo, um projeto de estruturas legais) e de
problemas específicos (por exemplo, esforços multilaterais para erradicar eradicate o ruddy duck
Oxyura jamaicensis);
produção de relatórios técnicos (técnicas de controle, lista de espécies prioritárias);
organização de encontros (workshops) regionais;
estabelecimento de Grupos Informais de Especialistas em Espécies Exóticas Invasoras, com
representantes técnicos de várias regiões
adoção da Estratégia Européia sobre espécies exóticas invasoras (Genovesi and Shine, 2004);
relatório nacional regular, incluindo as medidas específicas de como executar a estratégia das
estruturas nacionais.
Este tipo de procedimento pode fornecer um ponto de partida útil para outras regiões em que já haja uma
convenção que possa começar a trabalhar especificamente com as espécies exóticas invasoras. Isto se
aplica no mar assim como na terra: diversos protocolos de biodiversidade das convenções regionais dos
mares exigem medidas de prevenção de espécies exóticas invasoras.
Já em ambientes terrestres, a Convenção Africana revisada na Conservação da Natureza e Recursos
Naturais (Maputo, 11 julho 2003) solicitou aos seus participantes realizar um exame de todas as medidas
necessárias para a proteção, conservação, uso sustentável e a reabilitação da vegetação, incluindo
“etapas concretas ou medidas para controlar fogos, exploração da floresta, preparo da terra para o
cultivo, pastagem para animais domésticos e espécies exóticas invasoras” (artigo. VIII.1 (b)).
112
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Module 6
6D Componentes para a cooperação e colaboração regional
Se os países cooperam com os processos existentes ou especialmente-estabelecidos, devem promover
os seguintes tipos de atividade com esforços em comuns:
•
•
•
•
•
•
compartilhar a informação e conhecimentos técnicos
ajustar e harmonizar seus padrões regionais
avaliação do impacto ambiental e notificação prévia
desenvolvimento de uma estratégia regional
apoio institucional para a construção de capacidades regionais
consideração por riscos exportados.
Compartilhamento da informação e do conhecimento técnico
Como discutido no Módulo 1G, a informação e o conhecimento técnico sobre ecologia, impactos e
gestão das espécies exóticas invasoras necessitam ser ordenadas e compartilhadas para melhorar a
eficiência e a eficácia das intervenções no manejo. Dentro de uma região, compartilhar a informação
fornece benefícios por diversas razões:
•
•
•
•
•
•
os países dentro de uma mesma região podem compartilhar as mesmas ameaças a sua
biodiversidade;
as soluções comuns podem ser encontradas para problemas similares;
os esforços mal sucedidos de controle e erradicação em um país podem servir como um aviso aos
países visinhos que enfrentam ameaças similares;
a duplicação de esforços em estudos científicos pode ser evitada, permitindo que estes esforços em
pesquisa e financiando sejam mais produtivos;
espécies de alto risco e rotas de dispersão (pathways) dentro de uma mesma área ou região podem
ser identificados;
o conhecimento de uma espécie após a invasão pode ser divulgado para facilitar Procedimentos de
Risco e Alerta.
Ajuste e harmonização dos padrões regionais
Onde os países são vulneráveis a uma espécie que está sendo introduzida por outro país e quando
estas espécies estão se espalhando para os países vizinhos, os acordos regionais podem ter um papel
importante em formalizar compromissos em comum e formar um comitê que possa reunir os países de
uma mesma região com um alto nível de proteção ambiental. Mais especificamente, é possivel promover
a harmonização ou o alinhamento de controles nacionais auxiliando no desenvolvimento de padrões
comuns (por exemplo, Padrões Regionais para Medidas Fitossanitárias) e/ou uma orientação técnica
para os problemas em comuns (veja o exemplo acima da Convenção de Berna na Europa).
As recomendações regionais formais podem fornecer o ímpeto valioso para os países melhorarem as
suas estruturas nacionais, além de ajudar a diminuir o risco e os investimentos em esforços para a
prevenção e manejos padronizados.
Avaliação do impacto ambiental e notificação prévia
Os acordos regionais podem ter um papel chave em assegurar que os países se informem
antecipadamente a respeito dos projetos propostos que envolvem a introdução de espécies exóticas ou
podem a facilitar que esta espécie se espalhe para além de sua área natural. Especificamente, podem
incentivar países a introduzir procedimentos legais melhor estruturados e voltados à proibição de
introduções, desta forma diminuindo os impactos ambientais (incluindo os ambientes dos países
vizinhos).
Este tipo de providencia corresponde à exigência da CBD para que os Estados devem realizar projetos,
programas e políticas voltadas às EEI que tenham um impacto negativo significativo na biodiversidade e
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
113
Module 6
legal frameworks for cooperation beyond national borders
devem assegurar a divulgação de dados, trocam de informação e a consulta aos países vizinhos que
podem ser afetados negativamente por alguns processos e atividades (artigo 14).
O protocolo de Pesca da SADC (2001) orienta que os Estado participantes deste não devem introduzir
uma espécie exótica ou uma espécie geneticamente modificada em seus ecossistemas aquáticos
compartilhados, incluindo a extensão cheia da bacia do rio, a menos que os Estados envolvidos
concordarem com a introdução. Os Estados partidários podem ser requeridos a estabelecerem manuais
padronizados e regulamentos para a aplicação das avaliações de impacto ambiental.
A Convenção Africana de Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais (African Convention on the
Conservation of Nature and Natural Resources - Maputo, 2003) exige a cooperação entre seus membros
partidários e, quando apropriado e possível, com outros estados:
•
sempre que um recurso natural ou ecossistema são t compartilhados por mais países, os membros
partidários envolvidos deverão cooperar com a conservação, desenvolvimento e manejo destes
recursos ou ecossistemas e se necessário organizar comissões interestaduais voltados para
conservação e para o uso sustentável (Artigo.XXII.2.e);
•
os membros partidários devem, antes da exportação de substâncias perigosas, ou espécies exótica
ou organismos modificados, assegurar-se sobre o empreendimento e solicitar o consentimento
prévio dos Estados por onde irão transitar (Artigo.XXII.2.f).
Consistente com a CBD para este tipo de procedimento regional recomenda-se fortemente que a
legislação nacional estabeleça os procedimentos para a consulta prévia dos países que poderiam ser
afetados, além de outras partes interessadas, durante o processo ou atividade que envolve a introdução
de EEI EIA.
Desenvolvimento de Estratégias Regionais
As organizações regionais não podem somente fornecer o riso de desenvolver estratégias nacionais,
mas também devem patrocinar a produção das estratégias regionais voltadas às articulações políticas
prioritárias que podem afetar a região inteira. Uma aproximação regional holística é muito importante
para orientar os esforços nacionais e alocar eficazmente os recursos disponíveis. Por exemplo, as
regiões oceânicas com muitas ilhas deverão ter um foco em poucas rotas de dispersão (pathways), em
compensação uma região terrestre (ou continental) deverá ter um foco em fronteiras compartilhadas e
terá que pensar em uma escala maior, mais distante e larga das suas rotas, estas incluem toda uma
infra-estrutura, como por exemplo, as estradas regionais.
Diversas regiões são atualmente muito bem desenvolvidas e com uma boa atualização em estratégias
(veja também o Módulo 2F). A primeira estratégia adotada no mundo foi o Programa Ambiental Regional
do Sul do Pacífico do Programa Estratégico Regional de Espécies Exóticas (2000): isto foi atualizado em
2008 e está esperando o apóio de mais países e territórios. Este será acompanhado por um Plano de
Ação de cinco anos que detalha as principais iniciativas a serem feitas para controlar as espécies
exóticas em países da região do Pacífico. Em 2006, uma Intervenção Estratégica Regional do Caribe
para Espécies Exóticas (Caribbean Regional Invasive Species Intervention Strategy - CRISIS) foi
desenvolvida e será executada pela Aliança Caribenha de Espécies Exóticas e Programa de Informação
(Waugh, 2008).
Apoio institucional para o desenvolvimento técnico regional
A necessidade aumentar o desenvolvimento nacional em executar estratégias e políticas da prevenção
foi enfatizado durante todo este manual. Muitos países, particularmente países em desenvolvimento,
enfrentam conflitos de capacidade o que restringem sua habilidade de responder eficazmente às
espécies exóticas invasoras. Faltam a capacidade operacional ou os recursos financeiros para executar,
reforçar e monitorar sistemas mais detalhados. E possuem problemas freqüentes com números
insuficientes de técnicos e equipes de funcionários, assim como a falta de equipamentos mais
adequados.
114
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Module 6
As organizações regionais fornecem oportunidades oficiais excelentes para os diferentes países,
voltados à troca de informação, melhores práticas e construção de relacionamentos. O treinamento e o
desenvolvimento técnico podem ser adaptados às necessidades da região.
Neste sentido, a orientação deve ser dada para usar os mecanismos ou estruturas regionais para facilitar
o desempenho mais efetivo das tarefas, tais como:
•
•
•
•
•
•
desenvolvimento de listas regionais de espécies de interesse;
estimular as avaliações de risco regionais de rodas de dispersão (pathways) e o desenvolvimento
técnico regional;
padronização taxonômica e terminologia dentro de cada região;
realizar cursos de treinameto;
estruturação de uma consciência regional e de uma comunicação objetiva votada aos tomadores de
decisão e para os principais atores econômicas envolvidos;
combater as rotas de dispersão (pathway) regionais de risco, por exemplo, com o desenvolvimento
do auxílio internacional, ajuda humanitário, etc.
Quadro 41: exemplos de iniciativas regionais para o desenvolvimento técnico
A Comissão para Cooperação para América do Norte (Commission for Environmental Cooperation for North America – CEC), que
envolve o México, Estados Unidos da América e Canadá. Esta comissão apoiou o desenvolvimento de manuais trilaterais para
avaliar a análise do risco de EEI aquáticas; estudos de caso sobre os impactos sócio-econômicos das EEI; e manuais para
padronização da avaliação de risco de rotas e de quarentena para as introduções de EEI (com a colaboração da Organização
Norte-americana de Proteção de Plantas (North American Plant Protection Organisation)). O manual “CEC-backed” ajudou a
harmonizar as estruturas legais e defendeu os esforços do México para a prevenção e o controle das EEI (março 2008).
A Rede de Aprendizagem sobes Invasoras do Pacífico (Pacific Invasives Learning Network - http://www.sprep.org/PILN/index.htm)
atualmente está desenvolvendo atividades de construção do conhecimento técnico específicas em quatro áreas técnicas principais:
espécies exóticas marinhas, bio-segurança, gestão de erva daninha e gestão de ratos invasores (Reunião anual, Moorea 2007).
A Secretaria da Comunidade do Pacífico (Secretariat of the Pacific Community - www.spc.int) opera o Programa de Ações
Preventivas do Pacífico (Pacific Act Prevention Programme), que promove a informação coordenada e compartilhada, cooperação,
o monitoramento de emergência, respostas rápidas e apoio as política de combate a introdução da “Fire Ant” em continentes do
Pacífico.
Considerações sobre riscos compartilhados
A cooperação dentro e entre as regiões pode promover uma atitude mais responsável em relação aos
riscos compartilhados. Consistente com a obrigação de evitar que os danos ultrapassem as fronteiras, e
de acordo com o Manula 4 da CBD (veja o Módulo 3C), a exportação de uma espécie já conhecida como
invasora, ou com um alto risco de invasão, deve ser evitada sem aprovação prévia da autoridade
competente no país de destino.
Os países e as regiões com características ecológicas e biogeográficas similares podem construir para a
troca de informações e um maior diálogo sobre como ajudar neste processo. Brasil e África do Sul já
cooperam informalmente com esta finalidade. Uma área onde a cooperação inter-regional pode trabalhar
bem está em desenvolver oportunidades recíprocas para o biocontrole.
6E Conexões entre os regulamentos nacionais e o regime internacional de
comércio
Visão geral sobre o regime internacional de comércio
As espécies exóticas invasoras afetam não somente interesses domésticos mas também as parcerias de
um país e os mercados de exportação. O projeto de regulamentos nacionais de importação que buscam
minimizar o risco de introduzir organismos não desejados precisa estar alinhado com as regras e
disciplinas da Organização Mundial do Comércio – OMC (World Trade Organisation) governa e
disciplinas.
Esta é uma área legal complexa e a equipe que trabalha nesta área necessitará envolver especialistas
do comércio, da proteção de plantas e de outros setores chaves em seu país. Capacitação técnica e
materiais para treinamento são disponibilizados pela OMC (http://www.OMC.org) junto com uma de
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115
Module 6
legal frameworks for cooperation beyond national borders
outros documentos que devem ser muito úteis. Além disso, a orientação para o desenvolvimento de
regulamentos de importação para a proteção de plantas está disponível no IPPC, hospedado pela
Organização das Nações Unidas pelos Alimentos e Agricultura (United Nations Food and Agriculture
Organisation - FAO).
A OMC é uma organização internacional que estabelece as bases de discussões gerais para o comércio
internacional e, com os acordos específicos, determina o que um país membro pode fazer sem criar
barreiras ao comércio. Para os especialistas em questões legais, o desafio básico é conseguir o nível
desejado de proteção - de combate às espécies invasoras - sem cair na armadilha do protecionismo e
expor o país ao risco legal.
O sistema da OMC é suplementado por outros acordos de comércio multilateral (entre
estados/comunidades econômicas na mesma região ou em regiões geográficas diferentes) e pelos
acordos bilaterais que regulam um comércio entre dois parceiros.
Os acordos chaves da OMC que cobrem o comércio de bens, serviços e propriedade intelectual são
alistados na Tabela 7.
Tabela 7: visão geral sobre os Acordos da OMC
Guarda-chuva
Acordo estabelecido pela OMC
Bens
Serviços
Propriedade Intelectual
Princípio Básico
Acordo geral em tarifas
e comércio
(General Agreement on
Tariffs and Trade GATT)
Acordo geral no comércio de serviços
(General Agreement on Trade in
Services -GATS)
Acordo relacionados aos aspectos de
direitos sobre a propriedade intelectual
(Agreement on Trade-Related Aspects
of Intellectual Property Rights -TRIPS)
Detalhes
adicionais
Outros acordos e
anexos relacionados à
bens
Anexos dos Serviços
Compromissos
de acesso ao
mercado
Programações dos
compromissos dos
países
Programações dos compromissos dos
países (e a maioria de isenções
favorecidas a nação)
Estabelecimento
de discussões
Estabelecimento de discussões
Transparência
Revisões da política de comércio
O Acordo Geral em Tarifas e Comércio (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) estabelece as
réguas para impedir os países imponham barreiras ao comércio. Mais especificamente:
•
proíbe as réguas nacionais que constituem uma distinção arbitrária ou injusta entre países;
•
fornece uma área de comércio-livre / cujos estados não deve impor as barreiras de comércio aos
membros não participantes da OMC
Esta estrutura é complementada pelos acordos da OMC que tratam das edições mais específicas. Os
dois aspectos mais relevantes relacionado ao comércio de espécies exóticas são descritos abaixo.
Acordo da OMC para aplicação de medidas sanitárias e fitossanitárias
O acordo da SPS procura proteger a saúde do ser humano, animal ou vegetal dos riscos que
relacionados à entrada, estabelecimento ou propagação de pragas ou doenças e que podem afetar
diretamente ou indiretamente o comércio internacional. Em nível nacional, os serviços de proteção de
vegetais e de quarentena são comuns nas exigências e nos procedimentos deste acordo porque este
orienta em muitos aspectos as operações cotidianas.
O acordo estabelece que qualquer medida da SPS deve ser aplicada quando necessário para proteger o
ser humano, animal, a vida ou a saúde de plantas, sempre baseado em princípios científicos e não deve
ser mantido sem evidência científica suficiente (Artigo 2.2).
116
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Module 6
Isso incentiva os membros da OMC a usar os padrões internacionais, manuais e recomendações quando
envolve as questões e medidas da SPS. Até o presente, essa reconhece três organizações para
padronização internacional: a Convenção Internacional de Proteção de Plantas (International Plant
Protection Convention), a Organização Mundial para a Saúde Animal (World Organisation for Animal
Health), e para padrões de segurança de alimentos, o Condex de Comissão Alimentar (Codex
Alimentarius Commission). O comitê da SPS pode reconhecer outras organizações para as áreas ou
atividades que não são cobertas por estas três organizações, mas este não tem acontecido usualmente.
O Artigo 3 de Acordos acredita em três tipos de medidas da SPS:
•
aqueles que “estão conforme” os padrões internacionais (Artigo3.1)
Isto é onde uma medida nacional se incorpora completamente a um padrão internacional. Tais medidas
são presumidas por serem consistentes e de acordo normas da SPS, são mais baratas para desenvolver
e executar, além de contribuir para uma maior harmonização, assim reduzindo custos de conformidade.
Entretanto, a experiência até hoje nos mostra que a negociação coletiva dos padrões reflete geralmente
em um denominador comum mais baixo sob o ponto de vista de proteção e com um facilitador de
comércio como o objetivo principal. Os países em desenvolvimento podem ter poucos recursos, pouca
perícia ou informação científica para participar eficazmente no desenvolvimento padrão e assegurar seus
interesses (Burgiel e outros, 2008).
•
aqueles que fornecem níveis mais elevados de proteção que padrões internacionais (Artigo 3.3).
Um país tem o direito de determinar o nível mais apropriado de proteção para proteger a vida do ser
humano, animal ou vegetal dentro de seu território. Entretanto, as medidas nacionalmente
desenvolvimento devem atender as exigências da SPS sob o pronto de vista científico, avaliação de
risco e consistência dos dados.
•
aqueles que “são baseados” em padrões internacionais.
Aqui, os países adaptaram o padrão fundamental para as suas circunstâncias nacionais (tais medidas
não se beneficiam de uma presunção automática da consistência).
O Acordo sobre Barreiras Técnicas para o comércio
O acordo da TBT procura impedir que o regulamento, padrões, teste e procedimentos nacionais da
certificação estejam sendo usados para criar barreiras injustas de comércio. Isto é relevante para as EEI,
por exemplo, sistemas da identificação, de documentação, etiquetas, sistemas de rastreabilidade, etc.
A consistência de uma medida nacional de importação de acordo com a TBT depende se é necessário
cumprir um objetivo legitimo. Tais objetivos incluem “exigências da segurança nacional, na prevenção de
práticas que prejudicam a proteção da saúde humana ou a segurança, animal e vegetal ou o meio
ambiente”. Os dados científicos podem ser considerados fundamentais para decidir se um objetivo é
legitimo (Artigo 2.2).
Regulamentação Nacional necessita atender diversos critérios:
•
•
•
•
•
os produtos importados não devem ser tratados menos favorável que os produtos domésticos, e
como os produtos de outros países;
os regulamentos de comércio não devem ser mais restritivos que não sejam para conseguir seus
objetivos;
os regulamentos devem ser baseados em padrões internacionais;
os países devem reconhecer medidas de outros membros como técnica equivalente, se aquelas
medidas se encontrarem com os mesmo objetivos
os membros irão se assegurar que todos os regulamentos técnicos adotados estejam prontamente
publicados.
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
117
Module 6
legal frameworks for cooperation beyond national borders
Projetando as medidas nacionais para espécies exóticas invasoras que podem afetar o
comércio
Ao desenvolver medidas nacionais, os especialistas devem fazer uma análise dos princípios e das
réguas acima descritas com o cuidado no crédito financeiro.
Precaução e ‘medidas provisórias’
A área central em que a incerteza legal pode ser levantada é na aplicação do princípio da precaução nos
instrumentos de negociação, enquanto a precaução somente está implicitamente nas regras do comércio
internacional e por este motivo é difícil de interpretar este princípio de uma maneira consistente.
Os seguintes indicadores fornecem uma orientação de um manual, mas a equipe de especialistas no
assunto deverá encontrar uma sustentação legal mais detalhada em publicações facilmente disponíveis
(veja por exemplo, Burgiel et al, 2006; Perrault et al, 2003; Shine, 2006).
Sob o Acordo da SPS, as medidas devem ser baseadas em uma avaliação dos riscos aos humano,
animais ou vegetais. Esta avaliação de risco deve satisfer a três exigências:
•
•
•
identificar os riscos ou as ameaças e tentar impedir as conseqüências potenciais;
avaliar a probabilidade da entrada, do estabelecimento e da propagação de uma espécie e das suas
conseqüências potenciais (risco base);
avaliar a probabilidade da entrada, do estabelecimento e da propagação da espécie caso uma
medida escolhida da SPS seja aplicada.
Os estados devem também considerar: evidência científica disponível; métodos relevantes de processo
e de produção; métodos da inspeção, amostragem e testes; prevalência de doenças específicas ou de
pragas; circunstâncias ecologicamente relevantes; quarentena, além de outros tratamentos (Artigo.5, dos
Acordos da SPS) 9 .
Os estados não têm que demonstrar um ponto inicial particular de risco, embora após a OMC a
interpretação de algumas regras orientam medidas precisam ser estreitas10.A avaliação pode ser
qualitativa, assim como quantitativa e as medidas devem ser específicas ao risco do produto ou rota de
dispersão (pathway), não podendo ser geral, nem teórica (Burgiel et al, 2006).
Os países importadores podem basear medidas nacionais na avaliação do risco e se preocupar com as
organizações internacionais ou regionais relevantes (por exemplo, EPPO). Este pode ser um ponto útil
para começar, particularmente para países com capacidade limitada, mas grandes necessidades
relacionadas às circunstâncias nacionais específicas.
Onde a informação científica relevante é insuficiente, uma medida provisória da SPS pode ser adotada
como base da informação pertinente disponível. Um país de membro deve procurar obter a informação
adicional necessária para uma avaliação mais objetiva do risco e rever a medida dentro de um período
de tempo razoável (Artigo 5.7).
Este é o ponto em que a precaução pode ser aplicada na tomada de decisão durante os negócios. Sua
aplicação requer alguma evidência científica e operacional. O trabalho das autoridades competentes é
rever a análise do risco para decidir-se se os riscos potenciais associados com uma importação são
aceitáveis e selecionar uma medida que autoriza ou proíbe a entrada desta espécie ou que possa impor
outras limitações. As limitações impostas não devem somente técnicas, mas precisam ser justificadas
(baseadas claramente na evidência científica disponível e documentada), além de serem consistentes
com os princípios básicos da OMC (veja abaixo).
Uma abordagem robusta na importação do regulamento pode ser a melhor providencia ao se trabalhar
com algumas regras do comércio internacional. A adoção de padrões detalhados da Nova Zelândia
voltados para a importação e uma aproximação múltipla da lista de espécie mostra que os países têm o
9
Para um manual pratico, veja a apresentação do Griffin, R. The Fundamentals of Risk Analysis and its practical application, SPS
Risk Analysis Workshop (Geneva, 19-20 June 2000; http://www.OMC.org).
10
Australia -Measures Affecting the Importation of Salmon (WT/DS18/AB/R, adopted 6 November 1998), §123-4; EC-Biotech.
118
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legal frameworks for cooperation beyond national borders
Module 6
espaço para desenvolver estruturas nacionais rigorosas. (Miller et al, 2006).
Consistência
Uma vez que um país determina qual o seu nível do risco pode tolerar de um fluxo de bens através de
suas fronteiras, deve aplicar este consistentemente através de uma escala comparável de ameaças. Em
particular, deve assegurar amplamente o tratamento consistente das diferentes rotas de dispersão, por
que algumas pragas poderiam ser introduzidas, o problema é que na tentativa de se evitar o risco,
11
algumas medidas estão sendo interpretadas como arbitrárias .
Os países devem também assegurar a consistência e regularidade dos riscos similares no comércio
doméstico e internacional. Onde uma espécie exótica invasora está se tornando estabelecida em alguma
parte do país, os países não podem impor controles de importação como também adotar regulamentos
domésticos para a erradicação, manejo e/ou controle.
Necessidade/menos restrições de comércio
As medidas da SPS que puderam afetar o comércio não devem ter restrições comerciais mais restritivas
que as requeridas para conseguir um nível apropriado de proteção sanitária ou fitossanitária (Art.5.6).
Neste ponto, a evidência científica é necessária para dar suporte a uma explanação raciocinada assim
como para as ameaças potenciais ligadas as medidas de prevenção.
Algumas organizações da OMC interpretam que algumas limitações para impedir a doença vindas
através de salmões congelados eram arbitrárias, isso porque estavam significativamente mais restritivas
que as medidas governamentais de importações de peixes ornamental vivos e de sardinha congelada,
que apresentam um nível similar de risco.
Transparência
Os países membros da OMC devem notificar outros países das suas propostas de adotar novas medidas
ou mudanças, responder aos pedidos para mais informação e fornecer o texto das medidas adotadas.
6F Referências
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Waugh, J.D., 2008. Trade related pathways to the introduction of terrestrial invasive species in the Insular
11
exemplo. Na Australia – Salmão, Algumas organizações da OMC interpretam que algumas limitações para impedir a doença
vindas através de salmões congelados eram arbitrárias, isso porque estavam significativamente mais restritivas que as medidas
governamentais de importações de peixes ornamental vivos e de sardinha congelada, que apresentam um nível similar de risco..
Estruturas Legais e Institucionais para Espécies Exóticas Invasoras
119
Module 6
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Caribbean. Report to International Programs, US Forest Service. March 2008. 37 pp.
120
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Leituras
recomendadas
sobre questões legais
relevantes sobre
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Legal and Institutional Frameworks
for Invasive Alien Species
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