protocolo de Kyoto

Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Introdução - Aborda-se de forma sucinta uma política microeconómica que visa corrigir
uma falha de mercado, uma externalidade negativa, a Política de Alterações Climáticas
(Climate Change Policy). O texto divide-se em 4 secções que se intitulam: falha de
mercado; direitos de poluição e incerteza; alterações climáticas: suas causas e possíveis
consequências; Política de Alterações Climáticas: uma política internacional conduzida
sob o auspício das Nações Unidas através da Convenção Quadro para as Alterações
Climáticas (UNFCCC – United Nations Framework for the Convention on Climate
Change Policy).
Na primeira secção define-se o tipo de falha de mercado, o principio do poluidor
pagador e analisam-se os instrumentos que permitem a aplicação daquele princípio. Na
segunda secção, caracteriza-se o fenómeno das alterações climáticas identificando os
gases com efeito de estufa, definindo o referido efeito e chamando ainda a atenção para
o papel da actividade humana no seu agravamento. Por último, explicitam-se as
possíveis consequências de tal fenómeno sobre o planeta terra. Na terceira secção
analisa-se a eficácia do instrumento direitos de poluição num contexto de incerteza. Na
quarta secção analisa-se, de forma sucinta, o quadro institucional de suporte à Política
das Alterações Climáticas: a Convenção Quadro das Nações-Unidas para a Política de
Alterações Climáticas e breve cronologia sobre a história do processo de construção da
Política das Alterações Climáticas, bem como a análise do protocolo de Kioto; por
último, analisa-se o papel da União Europeia nessa Política.
Falha de Mercado - As Alterações Climáticas constituem uma falha de mercado do tipo
externalidade negativa. A poluição atmosférica devido às emissões de gases com efeito
de estufa resulta da existência de um bem, o ar (não poluído), cujo preço é nulo para o
produtor individual. Num mercado sem regulação, a produção e a poluição atmosférica
serão excessivas relativamente aos respectivos níveis óptimos. Os DPs deverão assim
intervir regulando o mercado de forma a que se possa atingir a solução óptima, ou pelo
menos, a solução que se aproxima mais daquela.
O princípio do poluidor pagador - A falha de mercado deverá ser suprida através da
aplicação do princípio do poluidor pagador. Este princípio consagra a obrigação do
agente poluidor pagar o custo de poluição que provocou. O princípio do Poluidor
Pagador (PPP) foi reconhecido pela OCDE em 1972.
“O poluidor deve suportar as despesas das medidas
decididas pelas autoridades públicas para assegurarem um
ambiente num estado aceitável. Por outras palavras, os
custos destas medidas devem-se reflectir no custo dos bens
e serviços que causam poluição seja na produção, seja no
consumo. Tais medidas não devem ser acompanhadas por
subsídios que criariam distorções significativas no
comércio internacional e no investimento.”
Da análise do enunciado do princípio acima exposto, constata-se que o PPP é 1)
um princípio de internalização de custos, o agente poluidor deve pagar os custos da
poluição a que deu origem e 2) um princípio internacional porque a aplicação de 1) não
deverá falsear a competitividade externa da economia através de políticas
compensatórias de subsídios.
A aplicação do princípio do poluidor pagador supõe que os DPs têm à sua
disposição um conjunto de instrumentos de regulação do mercado. Os instrumentos
podem ser divididos em dois grandes grupos consoante o tipo de abordagem da
regulação de mercado. A regulação poderá ser feita através de regulamentação (comand
Instrumentos -
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
1
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
and control approach) ou através de uma política baseada em incentivos económicos.
No primeiro caso são enunciados diferentes tipos de normas que deverão ser
respeitadas:
 Normas de qualidade ambiental que especificam as
características que o meio envolvente deve ter; por ex.,
concentração máxima de nitratos na água.
 Normas de emissões ou descargas – descargas máximas
permitidas; por ex., emissão máxima de cloro permitida
para dada indústria.
 Normas para processos de despoluição.
 Normas para produtos poluentes.
No segundo caso, os instrumentos utilizados são impostos, taxas, direitos de
poluição. Se os instrumentos das duas abordagens de regulação fossem equivalentes em
termos da eficácia da política, então a política baseada nos instrumentos económicos
seria sempre preferível porque os custos de monitorização da política seriam sempre
inferiores aos associados à política de normas.
No que se segue, iremos analisar três tipos de instrumentos: o imposto à Pigou, a
norma de emissões de gás com efeito de estufa e direitos de poluição.
Consideremos um mercado de concorrência pura e perfeita; a existência
de um factor, o ar, cujo preço é nulo para o produtor individual e consideremos também
que a actividade produtiva conduz à emissão de gases com efeito de estufa, emissão
essa que é considerada proporcional às quantidades produzidas do bem. Supõe-se
também que o ambiente tem a capacidade de neutralizar aquele efeito até dado limite de
emissões.
O produtor privado determina o nível óptimo de produção (Qm) maximizando
os sobrelucros (SL).
SL  RT  CTp
Imposto à Pigou -
dSL
0
dQ
dSL
SLM 
 p  CM p
dQ
max SL  p  CM p
O equilíbrio privado difere do equilíbrio social porque o custo total social é
superior ao custo total privado pelo montante dos custos externos referentes aos danos
causados sobre o ambiente e pessoas exteriores à unidade de produção (CTE). O
equilíbrio social implica que o preço seja igual ao custo marginal privado mais o custo
marginal externo.
SLs  RT  CTs
max SL 
SLs  RT  (CTp  CTE )
max SLs  p  CMp  CME
A aplicação do princípio do poluidor pagador exigirá a internalização do custo
externo respeitando o princípio de maximização dos sobrelucros. Assim, o produtor
individual deverá ser incentivado a produzir a quantidade Qe correspondente ao
equilíbrio social. Se o governo lançar um imposto por unidade produzida (por unidade
de emissões de determinado gás com efeito de estufa), o seu nível óptimo é o que induz
o produtor a produzir Qe, no gráfico 1 corresponde a t* . Para aquele nível de imposto,
o produtor incorrerá num prejuízo se produzir quantidades superiores a Qe porque não
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
2
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
conseguirá pagar integralmente o imposto a partir dos seus sobrelucros marginais, já
que estes são inferiores ao imposto. Por isso, ele passará a produzir Qe.
Preços
Custos
Imposto
SLM
a
CME
t*
b
c
d
Qe
Qm
Q
Graf. 1 - Imposto à Pigou
Os sobrelucros totais privados que
ascendiam no mercado sem regulação à área a+b+c+d reduziram-se à área a.
Imposto à Pigou e transferências de rendimentos -
Preços
Custos
Imposto
Preços
Custos
Imposto
SLM
SLM
a
CME
t*
a+b+c+d
Qm
Qe
Q
Sobrelucros totais = Área do triângulo=
a+b+c+d
Mercado não regulado
Qm
Q
Sobrelucros totais=Área do triângulo a
Mercado regulado
Graf. 2 Imposto à Pigou e transferências de rendimentos
O imposto à Pigou é um imposto que acarreta efeitos redistributivos muito importantes,
com efeito, os produtores não só perdem sobrelucros totais no montante da área d como
perdem ainda o equivalente às áreas b e c, como é ilustrado no gráfico 2.
Consideremos agora um instrumento de
regulamentação, a norma de emissões de gás com efeito de estufa. Trata-se de um
instrumento que fixa a quantidade total de emissões de determinado gás com efeito de
estufa. É um instrumento eficiente se aquela quantidade não for superior à quantidade
óptima de poluição e se o produtor for obrigado a aceitá-lo. Considerámos (gráfico. 3)
uma norma de emissão inferior ao nível óptimo porque no melhor dos casos aquela
norma será cumprida com uma margem de erro, e é desejável que não ultrapasse o nível
óptimo. Aquela quantidade corresponde à intersecção da recta vertical do gráfico 3 com
o eixo das abcissas. O produtor é incentivado a cumpri-la. Caso contrário, incorre numa
Norma de emissão de gás com efeito de estufa -
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
3
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
penalização, na multa p (por unidade de produto). No caso da norma coincidir com o
nível óptimo de poluição, a quantidade produzida será Qe e a multa, p*, (gráfico 3).
Como vemos, p* é equivalente ao imposto de Pigou, t* no gráfico 1.
Sobrelucros
Custos
SLM
multa
Norma de emissão de
gás com efeito de estufa
CME
p*
p
Qe
Qm
Q
Gráf. 3 Norma de emissão de gás com efeito de estufa
As análises anteriores podem ser reformuladas. Em vez da função sobrelucro
total utiliza-se a função custo total da despoluição e no eixo das abcissas substitui-se o
produto pela poluição. A função custo total de despoluição é uma relação funcional
entre o custo total de despoluição e a poluição. É a diferença entre o sobrelucro total
máximo (mercado sem regulação) e o sobrelucro total associado a um nível de poluição
inferior ao de equilíbrio sem regulação. A reformulação da análise em termos daquela
função e, portanto, em termos da função custo marginal de despoluição, tem muito
interesse porque põe em evidência que, em geral, os custos marginais de despoluição
crescem de forma acelerada à medida que a poluição diminui (ver gráfico 4).
Custo marginal de despoluição
CMD
poluição
Gráf. 4 Curva do custo marginal de despoluição
Consideremos as hipóteses anteriores referentes à economia e representemos o
equilíbrio privado, o equilíbrio social e a internalização dos custos de poluição através
do imposto à Pigou e da norma de emissões do gás com efeito de estufa. Por hipótese
simplificadora, a função custo marginal de despoluição é linear.
Custos
Norma
Imposto
Multa
p*, t*
Norma
CMD
CME
e
Pl*
Pl** poluição
Gráf. 5 Equivalência dos instrumentos imposto à Pigou
e norma de emissões de gás com efeito de estufa
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
4
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Num mercado não regulado, o nível de poluição de equilíbrio é Pl**, o qual
corresponde a custos externos de despoluição nulos. Com regulação obtém-se o nível
óptimo de poluição Pl*. Se o instrumento utilizado for a norma, o produtor tem interesse
em cumpri-la senão paga a multa, p*. O nível óptimo é também atingido se o
instrumento utilizado for o imposto à Pigou. Para o nível de imposto t*, o nível óptimo
de poluição é Pl*. É de realçar que o nível óptimo de poluição é positivo e corresponde
à igualdade entre o CMD e o CME. A equivalência entre os instrumentos verifica-se
porque estamos a considerar algumas hipóteses simplificadoras. Os DPs conhecem as
funções CMD e CME e os custos com a execução das políticas que são suportados pelo
Estado não são tidos em conta.
Consideremos agora que existe incerteza sobre a função custo marginal externo
da poluição, ou seja, os DPs desconhecem a função custo marginal externo da poluição.
E admitamos que sobrestimam aqueles custos de tal forma que qualquer que seja o nível
de poluição aqueles custos são sempre superiores aos custos verdadeiros. A imposição
de um imposto à Pigou terá que consequências relativamente ao nível óptimo de
poluição? O nível óptimo de poluição está associado à igualdade entre o custo marginal
de despoluição e o custo marginal externo de poluição. O nível de imposto é demasiado
elevado relativamente ao nível óptimo porque os DPs trabalham com uma curva do
custo marginal que se encontra acima da verdadeira curva dos custos. Nestas condições,
o nível de despoluição exigido ao produtor é excessivo. E o prejuízo social associado
será suportado pelo produtor.
Resultado contrário será obtido se os DPs subestimarem os custos marginais
externos. O nível de despoluição exigido ao produtor será, neste caso, insuficiente. E o
prejuízo social será suportado por todos aqueles que sofrem os efeitos da poluição
atmosférica.
Obtêm-se resultados equivalentes se o instrumento escolhido for, ao invés, a
norma de emissões de gás com efeito de estufa.
Questão 1 - Complete o gráfico 6 tendo em conta que os DPs regulam o mercado
tomando as funções CMD e CMEesp. Para o efeito, determine o nível óptimo de
poluição eos prejuízos sociais da despoluição supondo que os custos marginais externos
da poluição são a) sobrestimados, b) subestimados e que o instrumento utilizado é A) o
imposto à Pigou, B) a norma de emissão de gás com efeito de estufa. Mostre, por
último, que os instrumentos são equivalentes em termos de prejuízos sociais da
poluição.
CMEesp
Norma
p*,t*
CMD
poluição
Gráf. 6
Incerteza quanto aos CMEs e
instrumentos equivalentes
Considere-se agora que a incerteza incide sobre a função custo marginal de
despoluição. São os produtores que conhecem os verdadeiros custos de despoluição e
têm interesse em revelar aos DPs um custo de despoluição mais elevado. Na presença
deste tipo de incerteza, os instrumentos acima mencionados deixam de ser
equivalentes.
Suponhamos que os DPs regulam o mercado baseando-se numa função de custos
marginais de despoluição que sobrestima os verdadeiros custos de despoluição que o
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
5
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
produtor enfrenta. Os DPs determinam um equilíbrio óptimo falso, a que está
associado um nível de poluição mais elevada do que a do verdadeiro óptimo. Assim
sendo, a norma conduz a um nível de despoluição insuficiente relativamente ao nível
óptimo e o imposto de Pigou conduz a um nível de despoluição excessivo. Não
esquecer que, neste caso, o produtor é incentivado a poluir o montante para o qual o
custo marginal de despoluição é igual ao imposto.
Questão 2 - Complete o gráfico 7 tendo em conta que os DPs sobrestimam os custos
marginais de despoluição. Para o efeito, determine o equilíbrio óptimo e os prejuízos
sociais, no caso de ser utilizado o instrumento A) imposto à Pigou ou B) norma de
emissão de gás com efeito de estufa.
Norma
CMDesp
p*,t*
Gráf. 7 Incerteza quanto aos custos marginais de
despoluição e instrumentos não equivalentes
Uma situação interessante que valerá a pena analisar será aquela em que há
incerteza acerca da curva do custo marginal de despoluição(CMD) e incerteza acerca do
declive da curva do custo marginal externo de despoluição(CME). Nesta situação, os
instrumentos não são equivalentes e a sua eficácia depende do declive da curva do custo
marginal externo de poluição. Assim, a norma é preferível quanto mais inclinada for a
recta (curva) dos custos marginais externos de poluição. E no caso extremo, em que a
recta é rígida, o nível óptimo de poluição é atingido, o que significa que o prejuízo
social é nulo. Pelo contrário, o imposto é preferível quanto menos inclinada for a recta e
no caso extremo em que a recta é perfeitamente elástica, correspondente a custos
marginais externos constantes, o nível óptimo de poluição é atingido.
Questão 3 - A partir do gráfico 8 determine o nível óptimo de poluição sabendo que os
DPs sobreestimam os CMD e que há incerteza acerca do declive do CME. Considere
ainda para os seguintes casos: a) os custos marginais de poluição são constantes, b) os
custos marginais de poluição são rígidos, c) os custos marginais de poluição são
elásticos; supondo que o instrumento utilizado é A) o imposto à Pigou ou B) a norma de
emissões de gás com efeito de estufa. Mostre que para cada um dos casos a), b) e c) qual
é o instrumento mais eficaz.
Norma
CMDesp
p*,t*
poluição
Gráf. 8 Incerteza quanto aos custos marginais de
despoluição e quanto ao declive da função custo
marginal externo de poluição
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
6
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Os diferentes custos marginais de despoluição que os produtores
enfrentam possibilitam a constituição de um mercado de direitos de poluição (títulos de
emissão ou comércio de emissões). Haverá aqueles que têm interesse em comprar
títulos, os seus custos marginais de despoluição são elevados, haverá outros que têm
interesse em vender títulos, os seus custos marginais de despoluição são relativamente
baixos.
A constituição de um mercado de títulos de poluição exige o preenchimento de
um certo número de condições. Explicitemos três dessas condições:
1) Em t(0) - a quantificação do nível de poluição total do poluente, que se quer controlar
no futuro, bem como a sua distribuição entre os produtores.
3) A quantificação do objectivo visado de diminuição do nível total de poluição.
2) A escolha de uma regra de afectação dos títulos de poluição entre os produtores cujo
total equivale ao objectivo de poluição fixado.
Analisemos o quadro 1 que ilustra o funcionamento do mercado de direitos de
emissões (por ex. de CO2).
As quatro condições necessárias ao funcionamento de um mercado de emissões
estão cumpridas no exemplo. Há um incentivo ao comércio de emissões porque os
custos marginais de despoluição dos produtores X e Y são diferentes. Há uma
quantificação das emissões em to, o equivalente a 12 títulos de emissões, e da repartição
entre os produtores: 50% cada. O objectivo visado de redução das emissões também é
conhecido: o equivalente a menos dois títulos, no total 10. Finalmente é conhecida a
regra de afectação dos títulos. Neste exemplo a regra grandfathering foi aplicada, a
repartição do passado manteve-se, 50% para cada produtor.
Cada produtor recebe 5 títulos e optará por despoluir (poluir) se o custo marginal
de despoluição for inferior (superior) ao preço do título. O produtor X suporta um custo
marginal de despoluição que é inferior ao preço de equilíbrio do título, 30<35, pelo
contrário, o produtor Y tem um custo marginal de despoluição que é superior ao preço
de equilíbrio do título, 45>35. O produtor X é incentivado a despoluir o equivalente às
emissões de 2 títulos, o seu custo marginal de despoluição com troca é de 60. Em
contrapartida, o produtor Y não despolui, o seu custo marginal de despoluição com
troca é nulo. O produtor X necessita apenas de reduzir emissões equivalentes a 1 título,
pode vender 1 título ao produtor Y por 35 u.m. Quais são os custos líquidos de
despoluição com troca para o produtor X? É o custo da despoluição em situação de
troca, 60, menos a receita líquida proveniente da venda-compra de títulos, 35-0. No caso
do produtor Y é 35 porque nem despolui nem vende títulos. Quanto aos ganhos da
troca, são obtidos subtraindo ao custo marginal de despoluição o custo líquido de
despoluição com troca. No caso do produtor X o ganho é de 5 e no caso do produtor Y o
ganho é de 10.
Exemplo numérico sobre o funcionamento do
Produtor X
Produtor Y
mercado de títulos de poluição
0
Custo marginal de despoluição sem troca
30
45
1
Custo marginal de despoluição com troca
60
0
2
Venda de títulos
35
0
3
Compra de títulos
0
35
4
Custos líquidos de despoluição com troca [125
35
(2-3)]
5
Ganhos da troca (0-4)
5
10
Direitos de poluição -
(Fonte: Turner&Pierce&Bateman)
Quadro 1
Hipóteses do exemplo: Em to o total de títulos é 12, 6 para cada, em t1 o total é 10, 5 para cada, o preço de equilíbrio do título de
poluição é 35u.m.
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
7
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Em contexto de certeza o instrumento imposto de Pigou é equivalente ao título
de poluição em termos de aplicação do princípio o poluidor pagador. (Não é equivalente
em termos de redistribuição de rendimentos). Podemos então representar aquela
equivalência através dos gráficos 9 e 10. No caso do imposto de Pigou, é fixado o
imposto, (1), e há depois um ajustamento das quantidades (2). No caso do mercado de
emissões a quantidade total de títulos é fixada (1) e há depois um ajustamento de preços,
(2).
Oferta de títulos
de poluição
Curva de procura de
títulos de poluição
Imposto
de Pigou
Preço da
poluição
1
Curva de procura de
títulos de poluição
2
2
1
Gráfs. 9 e 10 Comparação do imposto à Pigou com o mercado de emissões
Direitos de Poluição e incerteza – Este tipo de instrumento apresenta as vantagens do
instrumento norma, fixa quantidades sem que apresente algumas das suas desvantagens.
No caso dos direitos de poluição é através do mercado que é obtida a repartição dos
direitos entre os produtores.
Num contexto de incerteza, o instrumento direitos de poluição não é equivalente ao
instrumento imposto à Pigou. De resto, pode-se provar que o imposto à Pigou é mais
eficaz do que os direitos de poluição, não fora os importantes efeitos redistributivos que
gera implicando transferências importantes do produtores para o Estado. Nestas
condições há autores que consideram que o instrumento aconselhado é o comércio de
emissões mas a curva de oferta de títulos deverá ser tal que minimize a perda de bem
estar associada à incerteza sobre a curva do custo marginal de despoluição.
Considere-se uma situação em que existe incerteza acerca da curva dos custos
marginais de despoluição, os DPs tomam a curva cujos custos são menores seja qual for
o nível de despoluição; além disso, a curva é muito inclinada. Não há incerteza acerca
da curva dos custos marginais de poluição e esta é muito pouco inclinada. Suponha que
os DPs escolhem como instrumento económico, direitos de poluição. Qual a quantidade
de despoluição que fixam? Se se tratasse do instrumento imposto à Pigou qual seria a
quantidade de despoluição que os produtores escolheriam face ao imposto. Qual dos
instrumentos é mais eficaz?
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
8
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Inserir gráficos
Fonte: Warwick J. McKibbin and Peter J. Wilcoxen The Role of Economics in Climate
Change Policy, Journal of Economic Perspectives—Volume 16, Number 2—Spring 2002—Pages 107–129, p.118
Gráf. 11 e 12 Incerteza e eficácia do instrumento direitos de poluição
O mercado de direitos de emissão de CO2 caracteriza-se pela existência de
curvas de custo marginal de despoluição muito inclinadas, pelo menos para os países
desenvolvidos, há incerteza sobre estas curvas e a curva do custo marginal de poluição é
pouco inclinada visto que é o stock do gás na atmosfera que produz importantes danos e
não os fluxos de emissões. Nestas condições, a situação ilustrada no gráfico 11 aplica-se
ao mercado de de direitos de emissão de CO2. Há autores como McKibbin e Wilcoxen
que consideram que naquelas condições, a curva de oferta de títulos deverá ser tal que
minimize a perda de bem-estar resultante da incerteza. Assim, a curva de oferta de
títulos será rígida para custos marginais de despoluição baixos e será perfeitamente
elástica para custos de despoluição elevados. Isso significa que se trata de um sistema
misto de direitos: os direitos perpétuos que foram atrbuídos na altura da criação do
mercado e direitos anuais que são atribuídos pelos DPs em resposta à procura dos
intervenientes no mercado. Esta oferta é feita a um preço inferior ao que seria
determinado livremente no mercado de títulos, é feita ao preço que equivaleria ao
imposto à Pigou, se esse tivesse sido o instrumento escolhido. A situção descrita é
ilustrada no gráfico 12 que se segue.
Inserir gráfico
Fonte: Warwick J. McKibbin and Peter J. Wilcoxen The Role of Economics in Climate
Change Policy, Journal of Economic Perspectives—Volume 16, Number 2—Spring 2002—Pages 107–129, p.121
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
9
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Gráf. 13 Equilíbrio de mercado com custos baixos e levados
Alterações climáticas: suas causas e possíveis consequências – Os gases com efeito de
estufa que são responsáveis pelas alterações climáticas são os seguintes: CO2 (dióxido
de carbono); CH4 (metano); N2O(dióxido de azoto) HFCs (hidrofluorcarbonetos);
(PFCs) hidrocarbonetos perfluorados; SF6 (hexafluoreto de enxofre).
O que é o efeito de estufa? A terra absorve as radiações solares e arrefece através da
emissão de ondas longas ultravioletas. Estas radiações são absorvidas pelos gases com
efeito de estufa, aumentando a temperatura global do planeta.
A actividade humana produtiva - é a grande responsável pelo aumento das emissões de
gases com efeito de estufa. Estima-se que a concentração de dióxido de carbono tenha
aumentado cerca de 30% desde a Revolução Industrial, a de metano cerca de 143%.
Consequências das Alterações Climáticas – Dada a natureza do fenómeno, existe uma
elevada incerteza sobre as consequências. Segundo o Painel Intergovernamental para as
Alterações Climáticas (2001), no século XX, houve um aquecimento médio da
superfície terrestre de entre 0.2º a 0.6º. E nos últimos 50 anos, tal ficou a dever-se com
uma probabilidade de 60 a 90%, ao aumento da concentração de gases de estufa na
atmosfera. Prevê-se que a temperatura média da superfície terrestre aumente entre 1,4º e
5,8ºC até 2100.
Possíveis consequências climáticas decorrentes de temperaturas globais mais elevadas: episódios
climáticos extremos; maior intensidade das tempestades tropicais; padrão de
precipitação mais intenso; maior precipitação nas latitudes médias; decomposição dos
hidratos de metano nos oceanos.
Possíveis efeitos das Alterações Climáticas: alterações da procura de energia; inundações de
zonas costeiras; zonas costeiras mais expostas a tempestadades; modificação da
prevalência das doenças; redução das reservas de água potável; redução das áreas
aráveis; extinção de espécies e perdas nos ecossistemas.
Política de Alterações Climáticas: uma política internacional conduzida sob o auspício
das Nações Unidas através da Convenção Quadro para as Alterações Climáticas
(UNFCCC – United Nations Framework for the Convention on Climate Change Policy).
Breve história do processo que conduziu à Política de Alterações Climáticas – A Organização
Mundial de Meteorologia (WMO - World Meteorological Organization) e o programa
para o Ambiente das Nações Unidas (UNEP - United United Nations Environmental Programme)
criaram o Painel Intergovernmental para as Alterações Climáticas em 1988.
Aquele painel elaborou um relatório em 1990 que confirmou a existência do
problema e apela à realização de um tratado mundial com vista à sua resolução. As
Nações Unidas respondem ao apelo em Dezembro de 1990 e criam a Convenção
Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (UNFCCC – United Nations
Framework for Climate Change Convention), as negociações foram conduzidas pela
Comissão de Negociação Intergovernamental (INC - Intergovernmental Negociating
Committee), presidido por Jean Ripert (França).
O INC reúne pela 1ª vez em Fevereiro de 1991, depois de 15 meses de
negociações, os governos adoptam na 5ª reunião do INC, em 9 de Maio de 1992. A
Convenção começou a ser assinada em 4 de Junho de 1992 na chamada Cimeira do Rio
e entrou em vigor em 21 de Março de 1994. Todos os anos há uma reunião, a
Conferência das Partes (COP - Conference of the Parties).
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
10
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
Cabe à Convenção criar as condições para que os esforços
intergovernamentais em relação ao problema das alterações climáticas possam ser bem
sucedidos. O objectivo mais importante da Convenção é o seguinte:
“to achieve stabilization of atmospheric concentrations of
green house effects at levels that would prevent dangerous
anthropogenic (human induced) interference with the climate
system…”
A quantificação daquele objectivo, em 1992, foi a seguinte: estabilização da
concentração dos gases com efeito de estufa no período de 2000-2005 ao nível do
década de referência, 1990, o que significa uma redução da emissão dos gases de estufa.
E para o período de 2008-2012, isso significa uma redução de 5,2% em relação à década
de 90, para os países desenvolvidos.
Para que aquele objectivo possa ser atingido há muito a fazer. Com efeito, o
objectivo foi atingido para o conjunto dos países do anexo I à custa da redução de cerca
de 40% das emissões dos países em transição entre 1990 e 1999. Os países da OCDE
aumentaram as suas emissões cerca de 6,6% naquele mesmo período.
A Convenção rege-se por princípios de equidade de precaução, de
responsabilidades comuns e diferenciadas.
As instituições da Convenção são as seguintes: A Conferência das Partes (COP Conference of the Parties) que é o órgão de decisão; o Subsdiary Body for Scientific
and Technological Advise (SBSTA) – orgão consultivo nos aspectos científicos,
tecnológicos e metodológicos; o Subsidiary Body for Implementation (SBI) – orgão que
assessoria na avaliação da implementação da Convenção.
Tipos de Partes da Convenção - Países que pertencem ao Anexo I, países que pertencem ao
Anexo II e países que não pertencem ao Anexo I. Os países do Anexo I são países
desenvolvidos que pertencem à OCDE e países em transição em que se incluem a
Federação Russa, países da Europa Central e do Leste, e os Estados Bálticos. Os países
da OCDE do Anexo I e estão também classificados na Convenção no Anexo II. Os
restantes países, na sua maioria países em desenvolvimento estão classificados como
países que não pertencem ao Anexo I.
Objectivos da Convenção -
Breve Cronologia sobre a Política de Alterações Climáticas
 Fevereiro de 1991 – a INC reúne-se pela 1ª vez.
 9 de Maio de 1992 – A UNCCC é adoptada na 5ª sessão da INC.
 4 de Junho de 1992 – a Convenção está pronta para ser assinada na
cimeira do Rio de Janeiro.
 21 de Março de 1994 – A Convenção entra em vigor.
... ... ...
 11 de Dezembro de 1997 – na COP3 em Kioto é adoptado o protocolo de
Kioto.
 16 de Março de 1998 – o protocolo de Kioto é assinado por 84 países.
 14 de Novembro de 1998 – Na COP4 em Buenos Aires é estabelecido um
plano de Acção para tornar operacional o protocolo de Kioto.
....
 16-27 Julho de 2001 – COP6 em Bona, regista-se acordo político sobre as
questões chave do plano de Acção de Buenos Aires.
 29 Outubro a 9 de Novembro de 2001 - COP7 em Marraquexe adopta os
Acordos de Marraquexe que viabilizam a futura aplicação do protocolo de
Kioto.
 .....
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
11
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
1-12 Dezembro de 2003 - COP9 em Milão aprofunda os Acordos de
Marraquexe e dá especial ênfase à questão da transferência de tecnologias
limpas para países em desenvolvimento. Os fundos que no âmbito da
Convenção suportam aquelas transferências tecnológicas foram
aumentados.
 6 – 17 Dezembro - COP10 em Buenos Aires – realizar-se-á a próxima
Convenção.
O protocolo de Kyoto - É um protocolo que estabelece limites legais à emissão de gases
com efeitos de estufa pelos países desenvolvidos que são signatários do Anexo I da
Convenção. Esses limites estão quantificados para o período de 2008-2012. para os
países signatários do anexo I: o volume total de emissões deverá ser, em média, 5,2%
inferior ao registado em 1990, o ano de referência.
Os instrumentos que preconiza são os seguintes: implementação conjunta (JI - joint
implementation); mecanismo de desenvolvimento limpo (clean development
mechanism), direitos de poluição.
A implementação conjunta (artigo 6 do protocolo de Kioto) - permite a países do Anexo I
desenvolverem projectos noutros países do mesmo anexo com vista à redução de
emissões de gases com efeito de estufa ou à remoção de carbono do ar e à obtenção, em
troca, de unidades de redução de emissões.
O mecanismo do desenvolvimento limpo (artigo 12 do protocolo de Kioto) - permite a países
do Anexo I desenvolverem projectos em países que não fazem parte do Anexo I com
vista à redução das emissões de gases com efeito de estufa, e darem assistência técnica
ao desenvolvimento sustentável e ao objectivo mais importante da Convenção. Em
troca, obtêm reduções certificadas de emissões.
Direitos de poluição (artigo 17 do protocolo de Kioto) - permite aos países do Anexo I
transaccionarem títulos de poluição entre eles.
As Partes da Convenção têm diferentes responsabilidades no quadro do protocolo de Kioto.
Todos as Partes são obrigadas a enviarem relatórios sobre as emissões de gases com
efeito de estufa e actividades que provoquem alterações climáticas. No entanto, nem
todas as partes são obrigadas informar com a mesma frequência e nível de detalhe. São
os países do Anexo I que devem informar com mais frequência e detalhe. Assim, são
obrigados a enviarem dois tipos de informação. A que está contida na denominada
Comunicação e o Inventário anual das emissões de gases com efeito de estufa. No que
respeita à informação contida na Comunicação, ela é do seguinte teor: informação sobre
o sistema nacional de emissões e sistema nacional de registo de emissões; informação
sobre como os instrumentos do protocolo de Kioto complementam a política nacional de
Alterações Climáticas; informação detalhada sobre a política nacional levada a cabo
com vista à realização do objectivo de redução de emissões previamente fixado; e se se
tratar de um país do Anexo II, deverá ainda fornecer informação sobre a ajuda
financeira prestada a países que não pertencem ao Anexo I para que estes possam
cumprir o protocolo.
Para quando a entrada em vigor do Protocolo de Kioto? A entrada em vigor do protocolo de
Kioto está regulamentada no seu artigo 25 que exige um duplo requisito, - que pelo
menos 55 Partes (Países) da Convenção onde se incluem Partes do Anexo I e cujas
emissões de dióxido de carbono devem representar, pelo menos, 55% das emissões de
1990 do grupo dos países desenvolvidos do Anexo I tenham assinado, ratificado, aceite,
aprovado ou requerido acesso ao protocolo.
Em Março de 2003 tinham assinado 106, 31 do Anexo I e 75 que não fazem
parte do Anexo I sem que o segundo requisito fosse preenchido, tal número de países
só corresponde a 43,9 % de emissões de dióxido de carbono de 1990 do grupo dos
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
12
Política de Alterações Climáticas
__________________________________________________________________________________________________________
países desenvolvidos do Anexo I. Um ano depois, em Março de 2004, apesar do
número de assinaturas ter aumentado, passou para 121, tal corresponde apenas a 44,2 %
de emissões. Bastaria que a Federação Russa ratificasse o protocolo para que este
entrasse em vigor. Com efeito, representa 17,4% das emissões de dióxido de carbono de
1990 do grupo dos países desenvolvidos do Anexo I. Infelizmente não o fez nem se
espera que o faça proximamente.
Qual o papel da UE neste processo? No quadro da Política ambiental da EU definida no seu
programa de acção: Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha”, uma das áreas
visadas é “As Alterações Climáticas”. O objectivo do Protocolo de Kioto para a UE é a
redução de 8% das emissões de gases de estufa para o período de 2008-2012
relativamente às emissões do ano de 1990, o ano que é tomado como referência. Esta
redução é para o conjunto dos países da UE.
Em 18/3/2003 foi aprovada a Directiva Comunitária que cria o mercado europeu
de direitos de emissão de CO2, mercado esse que é designado comércio europeu de
licensas de emissão de CO2. O início do seu funcionamento está previsto para 2005 e
faz parte de um pacote de incentivos para a utilização dos três instrumentos
preconizados pelo protocolo de Kioto. Os períodos de funcionamento definidos são
dois: 2005-2007 e 2008-2012. Cada Estado Membro elaborou um plano nacional de
atribuição de licenças de Emissão (PNLE) até 31 de Março de 2004 que foi entregue à
Comissão Europeia e que contém informação sobre os limites de emissões para os
sectores contemplados pela Directiva, o mecanismo de afectação das licenças entre
sectores e instalações. Está também previsto que três meses antes do início do primeiro
período de funcionamento do comércio de emissões, a quantidade de licenças a atribuir
a cada instalação será determinada.
Por último, refira-se que o comércio Europeu de licenças de emissão de CO2
abrange várias actividades económicas.
______________________________________________________________________
Adelaide Duarte, Apontamentos de Política Económica, Coimbra, 2004
13