Tema: O princípio da representação política nas constituições

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS
GERAIS
Instituto de Educação Continuada
A (des)proporcionalidade da representação
política na Câmara dos Deputados à luz da
Constituição Federal de 1988.
Nivalda Batista de Melo
Themis Ariadne Freire Starling
Soares
Ubiratan Campelo Reis
Belo Horizonte
2008
2
Nivalda Batista de Melo
Themis Ariadne Freire Starling Soares
Ubiratan Campelo Reis
A (des)proporcionalidade da representação
política na Câmara dos Deputados à luz da
Constituição Federal de 1988.
Trabalho de conclusão do Curso de
Especialização em Poder Legislativo Turma 10., da Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais
Professora Orientadora:Natália de Miranda
Freire
Belo Horizonte
2008
3
Nivalda Batista de Melo
Themis Ariadne Freire Starling Soares
Ubiratan Campelo Reis
A (des)proporcionalidade da representação política na Câmara dos Deputados à
luz da Constituição Federal de 1988.
Trabalho de conclusão do Curso de
Especialização em Poder Legislativo turma 10, da Pontifícia Universidade
Católica de Minas Gerais.
__________________________
Natália de Miranda Freire
Professora Orientadora - PUC-Minas
Belo Horizonte, 31 de outubro de 2008.
4
SUMÁRIO
1 - APRESENTAÇÃO
.............................................................................................................................................
5
2 - INTRODUÇÃO
.............................................................................................................................................
5
3 - OBJETIVO
.............................................................................................................................................
6
4 - DESENVOLVIMENTO
.............................................................................................................................................
6
4.1 - Conceito de representação política
.............................................................................................................................................
6
4.2 - Histórico das constituições republicanas, enfatizando a Constituição vigente
.............................................................................................................................................
9
4.2.1 - Constituição Republicana de 24 de fevereiro de 1891
.............................................................................................................................................
9
4.2.2 - Constituição Republicana de 16 de outubro de 1934
.............................................................................................................................................
12
4.2.3 - Constituição Brasileira de 18 de setembro de 1946.
.............................................................................................................................................
13
4.2.4 - A Constituição Brasileira de 1967.
.............................................................................................................................................
16
4 2.5 - A Constituição de 05 de outubro de 1988
.............................................................................................................................................
16
4.2.5.1 - A Representação à luz da Constituição de 05 de outubro de 1988
5
.............................................................................................................................................
18
4.2.5.2 - A sobre representação legislativa no Brasil
.............................................................................................................................................
20
4.2.5.3 - Sobre-representação e desenvolvimento regional no Brasil
.............................................................................................................................................
21
4.3 - Análise da relação entre democracia, federalismo e representação política
.............................................................................................................................................
22
4.3.1 - Causas e conseqüências da (des)proporcionalidade
.............................................................................................................................................
24
4.4. - Câmara dos Deputados Brasileira - distorções em sua representação.
.............................................................................................................................................
25
4.4.1 - Conseqüências face território continental X (des)proporcionalidade na
representação
.............................................................................................................................................
26
4.4.2 - A dimensão partidária da alocação desproporcional
.............................................................................................................................................
31
4.4.3 - As possíveis causas e conseqüências da (des)proporcionalidade na Câmara dos
Deputados, destacando o impacto da criação de novos estados;
.............................................................................................................................................
33
4.4.3.1 - A criação de novos estados
.............................................................................................................................................
34
5 - CONCLUSÃO
.............................................................................................................................................
36
6 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
.............................................................................................................................................
38
6
7 - ANEXOS
.............................................................................................................................................
41
1 - APRESENTAÇÃO
O
trabalho
apresentado
visa
discutir
a
proporcionalidade
ou
desproporcionalidade na representação política (representatividade) na Câmara dos
Deputados brasileira, após a vigência da Constituição de 1988. Como será adiante
observado, vários autores atribuem a existência de um problema em nossa democracia à
desproporcionalidade da representatividade da população nos estados federados,
enquanto outros defendem a teoria de que essa desproporcionalidade seria proposital
visando evitar ainda maiores desigualdades regionais.
A proporcionalidade (desproporcionalidade) de um sistema político depende de
vários fatores. A partir de referenciais teóricos, legislação e dados estatísticos, analisar o
funcionamento da representação política, suas imprecisões e as conseqüências de ajustes
na representação atual seria necessário.
2 - INTRODUÇÃO
A representatividade é a proporcionalidade entre votos e cadeiras recebidas pelos
partidos, ou seja, é a forma de caracterizar a representação política.
Tendo em vista a comprovada existência de sub e sobre-representatividade em
alguns estados brasileiros, este tema tornou-se relevante nos meios políticos e
acadêmicos.
O debate se dá em torno da desigualdade do peso que tem o voto de um cidadão
brasileiro, já que varia de um estado para o outro no ato da escolha de um deputado
federal. Utiliza-se a comparação entre um eleitor do estado de São Paulo e um do estado
7
de Roraima.
O trabalho apresentado visa discutir os reflexos da (des)proporcinalidade na
representação política na Câmara dos Deputados brasileira, após a vigência da
Constituição de 1988, sob alguns pontos relevantes. Neste sentido, a discussão está
organizada em cinco partes: 1) conceito de representação política; 2) histórico das
constituições republicanas, enfatizando a Constituição vigente; 3) análise da relação
entre democracia, federalismo e representação política; 4) Câmara dos Deputados
brasileira - distorções em sua representação e as possíveis causas e conseqüências da
(des)proporcionalidade na Câmara dos Deputados, destacando o impacto da criação de
novos estados.
3 - OBJETIVO
Identificar os mecanismos de representação política. Discutir as propostas
apresentadas com vistas à análise da desproporcionalidade entre os estados federados.
Defender a existência de algum grau de desproporcionalidade em termos de população
dos estados e cadeiras parlamentares, inclusive como mecanismo para evitar a tirania da
maioria, bem como amenizar as desigualdades regionais.
É importante ressaltar que, apesar da defesa de algum grau de desproporção, isso
não significa que ajustes não possam ser feitos no nosso sistema de representação, tanto
na definição do piso e do teto na representação dos estados, como em fatores do sistema
eleitoral que geram desproporcionalidade na representação dos partidos políticos: o
quociente eleitoral, a fórmula D'Hont e as coligações eleitorais.
Outro importante tema refere-se à criação de novos estados, especialmente de
perfil pouco populoso. Apesar de assunto indireto, tem conseqüências sobre a
desproporcionalidade, já que com a criação de novos estados pouco populosos com
representação pelo piso surgirá mais um estado sobre-representado, ou seja, um
aumento na desproporcionalidade.
4 - DESENVOLVIMENTO
4.1 - Conceito de representação política
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A etimologia da representação é encontrada no latim, representatio,
representationis, que, segundo Laudelino Freire, significa a "ação ou efeito de
representar", "ser mandatário ou procurador", "fazer vezes de", "suprir falta de",
"apresentar-se no lugar de". Assim o termo representação, no âmbito contratual, associase à figura da substituição na manifestação de vontade.
Segundo a representação definida como um vínculo entre os governados e os
governantes, estes agem em nome daqueles e devem trabalhar pelo bem dos
representados e não pelo próprio. A idéia clássica de representação política é ínsita à de
participação popular no governo, por intermédio de representantes eleitos, por meio do
sufrágio universal. Representação, assim, está atrelada à idéia de democracia, de
governo do povo.
Consoante indica José Antônio Giusti Tavares, em "Sistemas Eleitorais nas
Democracias Contemporâneas"
"a representação política é uma relação entre o conjunto dos cidadãos que
integram uma comunidade política nacional e os seus representantes, na qual
os primeiros, enquanto comitentes e constituintes, autorizam os últimos a
tomarem as decisões que obrigam em comum e universalmente a todos, nelas
consentindo por antecipação e assumindo, cada um, todas as conseqüências
normativas derivadas das decisões do corpo de representantes como se as
tivesse efetiva e pessoalmente adotado, e na qual, por outro lado, cada um
dos representantes se obriga a tornar efetivos, no corpo legislativo, ao mesmo
tempo os valores fundamentais e comuns da ordem política e as concepções
particulares acerca do interesse e do bem público daquele conjunto especial
de constituintes que, com sua confiança, concorreram para a consecução de
seu mandato”.
O conceito de representação, no sentido de algumas pessoas representando as
outras, é uma idéia moderna. Quando se descreve os processos de democratização
ocorridos ao longo do séc. XIX, basicamente está se tratando da ampliação do direito do
povo de eleger os representantes e membros dos órgãos do Estado. Representação
política é o modo de o povo, titular do poder, agir ou reagir relativamente aos
governantes e o voto, ato normalmente associado com a atual democracia, é não para
decidir, mas sim para eleger quem deverá decidir.
9
A primeira concepção de representação que data do Século XVII, é o que Hanna
Pitkin chama de concepção robinsoniana, a representação entendida pura e
simplesmente como autorização formal para que haja governo. Tem de haver um
mecanismo explícito, legal, formal para que alguém esteja autorizado a falar em nome
da coletividade, assim a representação é entendida como um mecanismo para autorizar a
ação coletiva da sociedade.
Já a teoria da representação política teve como primeiro teorizador o grande
cérebro Rousseau, responsável pela grande revolução política dos nossos tempos. Ele
foi o primeiro a sistematizar a teoria da representação política.
Na sua concepção, os mandantes e mandatários deveriam guardar perfeita
articulação, de tal forma que um mandatário só agia legitimamente dentro das estritas
determinações do mandante. Quando o mandatário fugia às aspirações, aos desejos ou
aos interesses do mandante, tudo que ele praticava era nulo. É a teoria da representação
imperativa.
Em sua concepção, um tanto quanto ortodoxa, Montesquieu chegou realmente
ao extremo do voto imperativo, achando que toda vez que o mandatário não cumprisse
as determinações do mandante ele deveria ser substituído. Essa teoria prevaleceu até o
momento em que surgiu a resistência e a oposição poderosa de Edmund Burke, no seu
famoso discurso aos eleitores de Bristol, refutando-lhe a crítica de que ele estava
fugindo às suas diretrizes.
No seu famoso discurso aos eleitores de Bristol, afirmou;
“Vós me elegestes membro do parlamento, mas, uma vez
efetivada a eleição, eu deixei de ser representante dos eleitores
de Bristol para ser membro do Parlamento, quer dizer, membro
da nação inteira.”
Surgiu na teoria da representação política como relação fiduciária, isto é, o
mandatário político recebia implicitamente, quando eleito, um mandato de confiança
que o habilitava a decidir de forma autônoma sobre todas as questões, sobre todos os
problemas que fossem submetidos à sua decisão.
Essa teoria foi realmente responsável pelo ponto mais elevado do Estado
Liberal, porque surgiu na sua égide, acompanhando-o até sua decadência. Manifestada
nas contingências da vida prática, a inoperância das teorias liberais e da representação
10
política consoante o esquema liberal em decorrência da revolução cultural e da
revolução industrial do século XIX , a teoria da representação de mandato imperativo e
de mandato em relação fiduciária substituída pela teoria da representatividade
sociológica.
A Representatividade Sociológica só é concebível quando ela guarda perfeita
correlação com os grupos humanos que têm interesses sociais, econômicos e políticos,
por prevalência na luta, e luta que em regra se faz em termo de posições ideológicas. Ela
parte do princípio de que os eleitores não esgotam a representação, é preciso que
permaneça em sintonia com os grupos sociais que mantêm o organismo social em
permanente atuação e trepidação.
Essa teoria da representatividade sociológica cedeu lugar às modernas teorias da
participação democrática, a chamada representação participativa, que parte do princípio
de que a eleição não se esgota nos eleitores, é necessário que ela tenha mantenha vivo e
permanente contato com o povo.
A democracia participativa tem realmente a vantagem de promover
constantemente o auto-aperfeiçoamento individual, a constante renovação social,
através de conquistas culturais, econômicas e sociais.
A representação é a base, a alma da democracia. Só existe democracia onde
existe representação.
Todo e qualquer sistema de representação via eleitoral é imperfeito pela própria
natureza, porque todos eles são construções humanas e participam de todas as
precariedades e limitações da natureza humana. A partir de cada realidade tem-se a
opção de escolher o menos mau.
Após a apresentação do conceito de representação política, necessário se faz o
entendimento de que o presente trabalho discute sobre a representação política sob seu
aspecto quantitativo, ou seja, um cidadão vale um voto. Desta forma, a pretensão aqui
apresentada é de analisar a des(proporcionalidade) na representação política através do
ordenamento jurídico que estabelece o regramento que causa as distorções no sistema
vigente.
4.2 - Histórico das constituições republicanas, enfatizando a Constituição vigente
11
Segue um breve histórico das Constituições Republicanas brasileiras. Inicia-se
com a primeira, em 1891, e finaliza com a de 1988. Em todas elas, o aspecto da
representatividade na Câmara dos Deputados foi destacado, visando uma melhor análise
no decorrer dos tempos, cujo objetivo principal é identificar os motivos que levaram à
existência da situação atual.
4.2.1 - Constituição Republicana de 24 de fevereiro de 1891
A crise econômica que provocou o ocaso do Império está refletida na revolução
republicana de 1889. A crise do
açúcar, que era, antes da República, a alavanca
propulsora da economia nacional, aliada à emancipação da escravatura, em campanhas
onde se salientaram Rui Barbosa e Joaquim Nabuco, somadas aos entrechoques da
monarquia contra o exército e o clero vieram esculpir nova forma de governo, vitoriosa
com o momento revolucionário.
Uma assembléia constituinte formada por teóricos, tendo Rui Barbosa à frente,
embebidos das idéias federalistas, proibiu qualquer tipo de associação ou partido
político que pretendesse se organizar nacionalmente. Assim, as oligarquias dos estados
concentraram o poder em suas mãos, permitindo que os grandes estados da Federação,
apoiados no seu poder econômico, se tornassem hegemônicos e conduzissem o país para
desastrosa experiência federativa.
Tendo Rui Barbosa como pai espiritual, a Constituição de 24 de fevereiro de
1891 foi esculturada segundo o estilo da constituição norte-americana, com as idéias
diretoras do presidencialismo, do federalismo, do liberalismo político e da democracia
burguesa.
A soberania nacional exercia-se mediante os três órgãos clássicos: o legislativo,
formado da Câmara dos Deputados, eleitos proporcionalmente à população de cada
estado e do Senado, com número igual de representantes das unidades federadas; o
executivo constava de um presidente, designado pelo povo e assistido por ministros
responsáveis politicamente perante ele; e o judiciário coroa o sistema, com seu Supremo
Tribunal Federal, encarregado de apreciar a constitucionalidade das leis. Apesar das
lideranças nacionais e do domínio das oligarquias locais, o país se modificava graças a
um incipiente processo de industrialização concentrado no eixo Rio de Janeiro - São
12
Paulo; a juventude dos quartéis, das universidades e das vidas literárias iniciavam um
processo de protesto com os movimentos da “Semana de Arte Moderna” e do
“Tenentismo” no Brasil. A década de vinte marca o início de um processo de grandes
modificações, que, no plano político, provocam grande abalo na deformada estrutura de
governo e no corrompido processo eleitoral. A revolta conhecida como “Os Dezoito do
Forte” em 1922; a “Revolução de Isidoro Dias Lopes” em São Paulo, em 1924, a
“Coluna Prestes - Miguel Costa”, em 1924/1926 e, finalmente a revolução de 1930
colocaram por terra a utopia federalista instituída em 1891, através de uma constituição
que já em 1926 sofrera uma reforma constitucional.
Segundo Pedro Calmon, a reforma constitucional de 1926
“destinou-se a corrigir certos abusos, que a ambigüidade
do texto de 1981 favorecera em detrimento da honesta
realização do regime. Teve o mérito de indicar todos os
princípios constitucionais, que tinham de ser amparados
mediante a intervenção federal nos Estados; de restringir a
concessão de habeas corpus nos casos de liberdade individual; e
de dar ao governo da União competência para regular o
comércio em ocasiões graves, que reclamassem uma atitude de
defesa econômica ou de prevenção contra as anormalidades de
circulação”.
A democracia nacional instalada com a revolução de 1889 erigiu-se na forma
representativa.
Na formulação da Constituição da Primeira República (24/02/1891), os
legisladores não entravam no mérito da representatividade e nem da soberania da
Nação. Ao longo do texto constitucional, nos seus 91 artigos somados a mais 8, o país
aparece simplesmente como União dos Estados Unidos do Brasil. O termo “Nação
Brasileira” somente apareceu no artigo primeiro para definir a forma de governo sob o
regime representativo, a república federativa”. Quanto à representação, o termo somente
aparece no seu Preâmbulo, quando os deputados constituintes se definem como “ os
representantes do povo brasileiro”.
O abandono da “fórmula de compromisso” com a tradição do país e o apego à
formulação utópica do constitucionalismo liberal ficou bastante claro no texto da
13
primeira Constituição da República.
As idéias positivistas discutidas nas Academias Militares ainda não tinham
chegado às estantes dos teóricos da Constituição de 1891. Nas discussões posteriores
dos territórios, a entidade “Estado” assume o primeiro plano nas suas formulações.
Se considerarmos o fulcro do tema como foi colocado:“Representação do Estado
como totalidade da Nação” veremos que isso não se realizou na constituição política da
Primeira República, como também não havia se realizado no Império, da mesma forma
como também nas demais constituições republicanas até hoje.
Ao se proclamar a República, a população alfabetizada não ultrapassava 15% do
seu total. A tradição política local baseada no poder dos “coronéis” e numa elite
intelectual de formação liberal desvinculada da realidade brasileira não tinha condição
de vislumbrar a “Nação como totalidade”.
Desfigurando ainda mais o processo representativo, os teóricos da constituição
de 1891, tendo à frente Rui Barbosa, embebidos das idéias federalistas, proibiram
qualquer tipo de associação ou partido político que pretendesse se organizar
nacionalmente. Assim, as oligarquias dos estados concentravam o poder em suas mãos,
o que permitiu que os grandes Estados da Federação- apoiados no seu poder econômico
- se tornassem hegemônicos e conduzissem o país para a desastrosa experiência
federativa. A política do “café com leite” foi o contrário desse processo, que
desconhecia a Nação e tomava o Estado como objeto de defesa de seus interesses, quase
sempre desvinculados dos verdadeiros objetivos nacionais.
4.2.2- Constituição Republicana de 16 de outubro de 1934
A Revolução Nacional de Outubro de 1930, que foi possível graças à
confluência de fatores modificadores do plano político, destruiu o ordenamento
jurídico-liberal da primeira república burguesa e foi ainda o novo decalque ideológico
das contradições dialéticas da sociedade.
O açúcar, centro gravídico da economia nacional no Império e a hegemonia
política se concentravam nas províncias nordestinas, sobretudo Bahia e Pernambuco.
14
Com a República, a alavanca econômica passou a ser o café, novo “produto rei” da
economia nacional, o que fez desviar o centro de gravitação política para os grandes
Estados- sulistas, tais como São Paulo e Minas Gerais.
A sua causa imediata, resultando como sempre em crises graves, profundas,
comum nas campanhas presidenciais no regime republicano.
Uma das idéias que os regimes totalitários transmitiram e que encontrou
receptividade em Constituições democráticas, inclusive na brasileira de 1934, foi a da
chamada “representação profissional”.
Em 1934, o presidente Getúlio Vargas fez inserir na constituição a chamada
“bancada classista”, mais numerosa que a de qualquer Estado, com vistas a consolidar o
seu poder pessoal sobre o das unidades federadas. Bancada essa que era produto
exclusivo das manipulações do Executivo, através de Ministério do Trabalho, como
expediente para limitar, circunscrever e até impedir a participação popular nas decisões
políticas, enfeitando-as todas na ação ditatorial do executivo.
O caudilhesco grupo político que tomou o poder em 1930 – de tradição
castilhista positivista na linha da “ditadura republicana” proposta para a constituição de
1891, aproveitou-se do ambiente internacional e da confusão institucional e política do
país para perpetuar-se no poder e frustrar toda a expectativa da Nação.
A Revolução Constitucionalista de São Paulo de 1932 acentuou dramaticamente
a convocação de uma constituinte, em 1933-34, desta resultando a constituição de julho
de 1934.
A constituição de 1934 expressou a passagem do mundo rural para o urbano e
industrial, estabelecendo direitos políticos, como o voto universal e trabalhista. o salário
mínimo e a jornada de oito horas. A carta centralizou poder na esfera federal e tinha um
forte viés estatizante.
A nova constituição sofreu decisiva influência da constituição de Weimar,
catalogando o nosso regime não como uma democracia liberal, e sim como uma
democracia social com poderosa ampliação do governo no campo econômico.
Essa democracia social era símbolo de um compromisso do constitucionalismo
com as novas tendências proletárias que faziam suas primeiras manifestações coletivas
no Brasil.
Travaram-se então choques inevitáveis entre o proletariado, organizado sob a
direção de Luís Carlos Prestes, e a burguesia conservadora, os quais se refletiram na
Revolução Comunista de 27 de novembro de 1935 e nas três novas emendas
15
constitucionais constantes do decreto legislativo de 18 de dezembro do mesmo ano, com
o objetivo de salvaguardar as instituições das atividades subversivas e revolucionárias.
4. 2.3 - Constituição Brasileira de 18 de setembro de 1946.
A constituição federal de 18 de setembro de 1946 representa ainda um
compromisso social entre a burguesia conservadora e o proletariado socialista,
pendendo mais para a direita que para a esquerda.
Na criação da nova lei fundamental três fontes interfluíram reciprocamente: da
1ª, o sistema ianque, derivou o princípio da descentralização, com o federalismo e o
municipalismo; a segunda, a Constituição Francesa de 1848, no tocante ao corte do
presidencialismo caudilhesco da tradição brasileira. Os ministros de estados, de simples
assistentes do presidente passavam a ser politicamente responsáveis, com o dever de
comparecimento ao congresso, garantindo ainda que o deputado ou senador, investido
na função de ministro, não venha a perder seu mandato, segundo o estilo constitucional
francês, de uma verdadeira infiltração parlamentarista , para o qual já caminhava a
constituição de 1934; a terceira fonte é a constituição alemã de Weimar, que instalou no
mundo a democracia social numa reação contra o liberalismo econômico.
Mas a constituição de 1946 insistiu em demasia na índole conservadora da
burguesia esclarecida, reproduzindo constantemente o teor democrático-social de 1934,
da qual é uma reprodução mais apurada.
A constituição de 1946 fixou o número de Deputados pela população, mas com
limite até 20, um para cada 150 mil habitantes, daí em diante, um para cada 250 mil
habitantes; começando aí um desequilíbrio na representação porque os Estados mais
populosos têm menor representatividade do que os menos populosos.
A Revolução Constitucionalista de São Paulo de 1932 acentuou dramaticamente
a convocação de uma constituinte, em 1933-34, desta resultando a constituição de julho
de 1934.
Outro problema que sempre existiu no Brasil republicano é que, vivendo em um
Estado Federal, cuja distribuição territorial é reminiscência colonial, os limites das
antigas capitanias foram mantidos, alguns se desenvolveram mais, outros menos, mas
não houve uma nova redistribuição.
16
Além do requisito da população, a constituição de 1946 repetindo a tradição
brasileira declarava ser sete o número mínimo de representantes para cada Estado
independente da população, o que torna uns Estados super-representados e outros subrepresentados, o que constitui um problema da representação chamada proporcional, já
que ela é proporcional até certo ponto, daí em diante é uma distribuição política.
Para suprir a fraqueza dos Estados pequenos, fracos diante das grandes
bancadas, foi criado o Senado, invenção americana inspirada na Câmara dos Lordes.Foi
criado então um novo órgão do Poder Legislativo, em que os Estados se representariam
igualmente, através de dois senadores.
O problema da representação começa a encontrar na história política brasileira
uma série de dificuldades, ela é proporcional até certo ponto, depois a desproporção
prossegue. A representação em relação ao voto, segundo trabalho do Dr. José Tomas
Nabuco Filho, mostrou que no Brasil o voto foi indireto, em todos os níveis de 1500 a
1881. De 1881 a 1964, o voto foi direto em todos os níveis.
O eleitorado brasileiro, durante todo o tempo em que havia eleições, se dividiu
de várias maneiras: três partidos em 1870, depois com a dispersão de partidos chegou a
13, até 1967. Depois voltou a dois partidos e caminhou para o pluripartidarismo.
Derrotado o fascismo, era preciso remover o entulho autoritário da legislação
brasileira. A constituição reinstituiu o estado de direito. Voltou a eleição direta para
presidente, e ressurgiram as garantias e os direitos individuais.
A constituição federal brasileira de 1946, seguindo as praxes constantes da
tradição republicana , adotou as linhas amplas do governo representativo, falando no
preâmbulo dos representantes do povo, indicando em seu artigo 1º a preferência pelo
“regime representativo, segundo a fórmula de que “todo poder emana do povo e em seu
nome será exercido” e afinal estatuindo no seu artigo 56 que a Câmara dos Deputados
compõe-se de representantes do povo eleitos segundo o sistema de representação
proporcional, pelos Estados e pelo Distrito Federal e pelos Territórios.
O artigo 54 da Constituição brasileira de 1946 e o 41 da Constituição de 1967
estão redigidos como se não existissem partidos nem coação de partidos, quando na
realidade, freqüentemente, é uma pura ilusão o princípio de que o deputado é o
representante de toda a Nação e não deve submeter-se a instruções de nenhuma classe.
Os deputados são os representantes da Nação, como numa sociedade
estratificada em camadas e classes diferentes reunidas em uma síntese total,
independendo formalmente de vinculações aos partidos simbolizadores de tais blocos
17
parciais da coletividade, mas na prática relativamente subordinados aos mesmos, ou em
geral ao eleitorado por intermédio dos processos mediante a renovação das assembléias
referendou as medidas semelhantes.
O sistema representativo é, assim, o direito comum da Constituição federal de
1946, que assim formulou as bases da organização dos poderes públicos como resultado
do seu artigo 37: “o poder legislativo é exercido pelo Congresso Nacional que se
compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”; e o artigo 78 da referida carta
básica indica que “o poder executivo é exercido pelo Presidente da República”.
Os constituintes de 1946, acompanhando a tradição republicana anterior, não
ousaram introduzir as novas medidas da votação popular, tão em moda no Estado
Contemporâneo.
O primeiro axioma da democracia política está definido pelo fato de ser a
democracia o governo Constitucional da maioria, o que, entretanto, se mostra
inoperante no Brasil, já que ainda em 1919 a eleição decidiu os destinos da Nação
através de só 1% da população, coeficiente este que se elevou a 10% nas eleições de
1945, o que demonstra que só uma maioria privilegiada pela instrução e pela riqueza
governa, ao invés do povo, a sociedade nacional.
A democracia nacional se colocou assim à beira do abismo, com possíveis lutas
de classes, mas, seja como for, melhor uma democracia política imperfeita, que eduque
lentamente o povo na prática do constitucionalismo, que uma ditadura sempre pronta a
corromper-se.
A democracia representativa brasileira sofreu uma transformação com o Ato
Adicional de 1961, quando o poder legislativo continuou a ser exercido pelo congresso,
mas processou-se um bipartismo quanto ao exercício do executivo: ao lado do
presidente. surgiu a figura do Presidente do Conselho de Ministros, introduzindo assim
a República parlamentarista, que substitui o presidencialismo, depois reintroduzido no
país pela Emenda Constitucional nº. 6, de 23 de janeiro de 1963.
4. 2.4– A Constituição Brasileira de 1967.
A Constituição Brasileira de 1967, assim como a sua Emenda nº 01, de 17 de
outubro de 1969, estabeleceram em tese a idéia de governo representativo, fugindo às
18
tendências articuladas pelas técnicas da democracia mista.
Admitia a eletividade do Presidente e do Vice-presidente, pelo prazo de 5 anos,
por um colégio eleitoral especial. Já os Senadores e Deputados Federais seriam eleitos
pelo voto direto, secreto e universal.
Quanto ao regime eleitoral dos Estados-membros da Federação, os
Governadores seriam eleitos pelo voto universal direto e secreto, tanto como os Vicegovernadores (artigo 13, nº. IX, § 2º). Contudo admitiu a exceção do voto indireto para
eleição do Governador, em 1970 (artigo 189), o que seria feito pelas próprias
assembléias Legislativas.
Os representantes do povo seriam eleitos segundo os princípios do mandato
nacional e não do mandato imperativo. A emenda constitucional nº 01, de 1969, inovou
no tocante ao principio de lealdade partidária (artigo 152, parágrafo único) admitindo a
perda do mandato de qualquer representante federal, estadual e municipal (Senadores,
Deputados Federais e estaduais, vereadores), que, por atitude ou pelo voto, viesse a se
opor às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou que
viesse a deixar o partido sob cuja legenda foi eleito.
4. 2.5 - A Constituição de 5 de outubro de 1988
Em 1984, intensificou-se a luta pela democracia na medida em que o povo
tomou as ruas com o objetivo de concretizar o sonho da eleição direta para Presidente
da República. Este movimento, “Diretas Já”, converteu-se em unanimidade nacional e,
assim, foi proposta uma emenda que pretendia assegurar o voto.
Contudo, seus adeptos frustraram-se, pois o governo, de modo diverso, pretendia
promover uma mudança dotada de “prudência” e “moderação”, somando-se, ainda, o
fato de que, na votação desta emenda, faltaram na Câmara dos Deputados 22 votos,
impedindo sua aprovação.
Assim, da eleição indireta que ocorreu então, as forças democráticas
convergiram em torno do nome de Tancredo Neves à presidência da República, em
oposição à situação, à época. Portanto, em 15 de janeiro de 1985, declarava-se
vencedora a chapa Tancredo/Sarney. Mas, em 21 de abril de 1985, morre Tancredo,
assumindo, em seu lugar, o Vice-Presidente José Sarney.
19
Constituída a Assembléia Nacional Constituinte, composta de 24 subcomissões,
com a finalidade de elaborar a chamada Lei Maior, esta se reuniu no período de 1º de
fevereiro de 1987 a 05 de outubro de 1988.
Essa Assembléia Constituinte propôs-se, desde o princípio, a reduzir as
atribuições do executivo e a colocar o Congresso Nacional como eixo do sistema de
poderes do Estado.
A constituição de 1988 nasce no meio de pressões de diferentes grupos da
sociedade, incorrendo em uma Constituição Federal com uma abordagem mais
democrática em relação às demais constituições. Essa democracia é evidenciada, pois
teve a colaboração e participação do povo, por meio de abaixo-assinados, liderados
pelos sindicatos de classe, entidades religiosas e demais segmentos da sociedade.
A Carta Magna de 1988 apresenta as seguintes principais características:
- sistema presidencialista, com o Presidente eleito por quatro anos, por voto
popular direto e eleição em dois turnos;
−
consolidação dos princípios democráticos e defesa dos direitos individuais e
coletivos dos cidadãos;
−
assistencialismo social, ampliando os direitos dos trabalhadores;
− ampliação da autonomia administrativa e financeira dos Estados da Federação;
− amplo intervencionismo estatal.
A Constituição brasileira (art. 45, caput) determina que a representação dos
Estados na Câmara dos Deputados é proporcional à população. Entretanto, a seguir,
estabelece um piso e um teto dessa representação (oito e setenta deputados,
respectivamente) que implicam a negação dessa proporcionalidade.
20
4.2.5.1 – A Representação à luz da Constituição de 05 de outubro de 1988
Os dilemas da representatividade não dizem respeito à representação no mundo
privado. Nele, a representação se esgota na norma e no contrato que autorizam a
procuração de interesses em assuntos previamente delimitados; o representante é
mandatário sem autonomia decisória, possui um mandato imperativo. Isto é, há
coincidência entre a vontade do representado e as decisões do representante; graças ao
mandato imperativo, anula o sentido da questão da representatividade.
O contraste com a representação política própria do governo representativo não
poderia ser maior. Ela leva consigo um caráter duplo constitutivo, graças à qual a mera
existência da representação, mesmo que legalmente instituída ou respaldada por
mecanismo obrigatório de autorização, não garante a representatividade ou
correspondência com a vontade ou interesse dos representados. A relação entre
representante e representado assume o caráter de uma conexão/desconexão a determinar
o quanto representativos são as instituições e os agentes da representação política. O
mandato imperativo da representação no direito privado corresponde a um mandato
delegatório ou representativo que garante a autonomia do representante para agir em
função do seu juízo e raciocínio, priorizando o todo sobre as partes, ou o interesse da
nação sobre o interesse particular dos eleitores – “uma nação com um interesse”
conforme expresso por Edmund Burke no Discurso canônico aos eleitores de Bristol
(1942: 312-313 [1774];).
Arlindo Fernandes, consultor legislativo do Senado Federal assim descreve:
“o problema da representação das unidades federativas na Câmara dos
Deputados deve ser objeto de toda atenção por parte de quem pretende
aperfeiçoar o regime democrático - a democracia representativa. Não existe
distorção significativa na representação dos Estados das regiões Sul e
Nordeste. Do mesmo modo, a representação da região Sudeste, exclusive o
Estado de São Paulo, não é problemática, quanto a esse ponto de vista. Na
região Centro-Oeste, dentro de alguns anos, a representação estará adequada
à população, que cresce mais do que a brasileira.
Portanto, esse não é um problema insolúvel, do ponto de vista
político. Ao contrário, o aumento da representação do Estado de São Paulo
em trinta deputados, acompanhada
de igual aumento do número total de deputados, ou 543, significaria
um progresso extraordinário.
21
A Lei Complementar no 78, de 30 de dezembro de 1993, assim
dispõe: Art. 1o Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o
número de Deputados Federais não ultrapassará 513 (quinhentos e treze)
representantes, fornecida pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, no ano anterior à eleição, a atualização demográfica das unidades
da Federação.
Parágrafo Único. Feitos os cálculos da representação dos Estados e
do Distrito Federal, o Tribunal Superior Eleitoral fornecerá aos Tribunais
Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem
disputadas.”
Se a representação política é constituída por uma dualidade, que coloca no
centro a questão da representatividade, quer dizer, da maior ou menor legitimidade da
representação efetivamente exercida pelo representante, torna-se crucial verificar quão
efetivas são as instituições e os processos da representação política para evitar a total
desconexão entre eleitos e eleitores ou para promover modalidades de conexão.
O modelo dominante de representação política que organiza as democracias
contemporâneas, cristalizado nos séculos XVIII, XIX e XX, nomeou o legislativo como
ambiente da representação, políticos eleitos, eleições e eleitores, e, mais tardiamente,
partidos políticos de massas como instâncias de mediação e ordenação da relação entre
representantes e representados. Essa configuração da representação política,
consubstanciada na fórmula “governo representativo”, estabelece definições claras
quanto a quem representa (o político), mediante que mecanismos é autorizado a
representar e a que tipo de sanção ou controles estará submetido (as eleições), quem é
representado (o eleitor), e de alguma forma, ainda que muito vaga, qual o conteúdo ou
mandato a ser representado (programa, promessas de campanha).
Não obstante, o voto também é um mecanismo utilizado com função dupla, o
que impede a formulação de um mandato da expressão de alguma vontade clara a ser
representada. De um lado, o eleitor emprega o voto como um mecanismo de sanção
(accountability) sobre a administração em gestão, avaliando o seu desempenho; do
outro, o voto sinaliza preferências (mandato) sobre políticas e opta entre as propostas de
implementação futura apresentadas pela situação e pela oposição. Daí, as eleições
apresentam a tendência de induzir comportamentos responsivos dos representantes, pelo
menos em algum grau, e institucionalizem prestações de contas periódicas, a
ambigüidade inerente ao voto acusa seus limites intransponíveis como mecanismo de
22
expressão de preferências.
Assim, o representante agir em benefício do representado continua a ser um
problema incontornável da teoria democrática, inclusive para renomados defensores de
compreensões minimalistas da própria democracia.
Segundo Oliveira a simetria não se estende aos critérios de repartição de cadeiras na
Câmara dos Deputados entre os Estados. Esta divisão prejudica os Estados mais
populosos – pois nenhum pode eleger mais que 70 deputados – em benefício dos menos
populosos, que no mínimo escolhem 8 deputados. Ora, entre a população dos menos
habitados e a dos mais habitados há muito mais que 8,5 vezes. Isto representa uma
flagrante desigualdade. No fundo da questão, porém, está a opção por deixar a maioria
da Câmara dos Deputados nas mãos dos eleitos pela metade menos desenvolvida,
teoricamente mais controlável, do país.
4.2.5.2- A sobre-representação legislativa no Brasil
Procurando a unidade na diversidade, Montesquieu via a geografia (a extensão
territorial, em particular) como condicionante das instituições políticas e da organização
do governo.
No Brasil, na federação brasileira, por exemplo, há uma distribuição do poder da
União para os Estados e uma redistribuição dos Estados para os Municípios, tendo
como objetivo manter um sistema político forte e estável que faculte aos Estados
negociar seus principais interesses; o que não previne, vale dizer, contra instabilidades e
mesmo distorções.
Uma dessas distorções consiste na sobre-representação legislativa na Câmara
dos Deputados, caracterizada pela negligência do critério da proporcionalidade
populacional, na medida em que o cálculo da representação brasileira se dá a partir de
um teto mínimo (oito) e máximo (70) de deputados federais estabelecido pela
Constituição.
Nos termos da Constituição de 1988, há uma intensa preocupação com essas
formas da representação legislativa na Câmara Federal. A discussão tem como base a
representação populacional e a representação territorial: os Estados menos populosos
insistem na representação territorial e os Estados mais populosos preferem a
23
representação proporcional à população. A distribuição das cadeiras na Câmara dos
Deputados, que segue o critério vigente, beneficiaria – segundo o argumento da sobrerepresentação – pelo teto mínimo, os Estados menos populosos. Contudo, se o cálculo
fosse realizado unicamente em relação à população, ter-se-ia apenas um representante
para esses Estados. Assim, os Estados mais populosos acabam “penalizados” pelo teto
máximo.
Trata-se, com efeito, de debate antigo:
“desde a Filadélfia de 1776 até a Reunião de Cúpula da
Comunidade Européia em Nice no ano 2000, está claro que, na
adoção de um acordo federal, as maiores preocupações relativas
à possibilidade de exploração provém provêm dos pequenos
territórios que seriam sistematicamente derrotados se os votos
fossem distribuídos de acordo com a população. Assim, estados
pequenos tendem a insistir em esquemas de representação
baseados no território, enquanto estados grandes defendem a
representação proporcional à população” (RODDEN, 2005).
A questão posta nesse debate apresenta duas concepções teóricas: de um lado, a
da igualdade, que seria alcançada pela proporcionalidade estrita de representação – um
homem, um voto (critério populacional); de outro, as objeções a essa concepção. Uma
delas, proposta por Arend Lijphart, distingue entre os modelos majoritário e
consociativo de democracia, apontando este como instrumento de estabilidade política
porquanto abarca a representação de interesses minoritários, contrapostos aos da
maioria. O arranjo federativo frearia o poder da maioria, expressando assim o princípio
consociativo ao definir a representação não apenas em termos individuais, mas também
em termos territoriais, assegurando certa autonomia aos governos subnacionais e
incorporando sua representação no poder central. “Com isso, temos uma dualidade de
representação política das federações e um dilema: tornar as regiões politicamente mais
iguais ou tornar todos os cidadãos (membros do corpo político nacional) mais
iguais” (SOARES e LOURENÇO, 2004: 56). Este dilema parece-nos particularmente
grave no caso da federação brasileira, atravessada por desigualdades regionais.
4.2.5.3- Sobre-representação e desenvolvimento regional no Brasil
24
ANASTASIA exemplifica que a distribuição desigual de representantes dos
estados no legislativo federal, em conseqüência do arranjo federativo brasileiro, é dada
pelos estados do Norte vis-a-vis dos do Sudeste. Assim, Roraima tem 0,18% do
eleitorado brasileiro e oito deputados federais (1,56% das cadeiras na Câmara), que
eram eleitos, cada um, por 26.066 residentes habilitados a votar enquanto que o estado
de São Paulo corresponde a 22,27% do eleitorado brasileiro, com 70 cadeiras na
Câmara Federal (13,65% dos deputados federais), cada uma delas determinadas por
366.508 eleitores. Essa é a dimensão numérica da sobre-representação.
A atual bancada paulista é constituída pelo teto máximo permitido. Entretanto,
uma representação estritamente populacional elevaria esse número de 70 para 111
cadeiras na Câmara. O argumento que justifica tal desproporcionalidade bebe na fonte
da economia política do processo orçamentário: os estados mais populosos, caso
houvesse uma distribuição de cadeiras baseada no critério populacional, acabariam por
centralizar os esforços alocativos, tendo como conseqüência uma força representativa
superior na partilha de recursos orçamentários federais.
Também a região Nordeste apresenta casos de sobre-representação na Câmara
dos Deputados (em Sergipe e Pernambuco). Entretanto, argumenta-se que essa sobrerepresentação das bancadas nordestinas deve ser compreendida como um “mecanismo
compensatório” em virtude das desigualdades inter-regionais que persistem.
O Nordeste seria, portanto, sobre-representado por “hipossuficiente”; e as
assimetrias econômicas, geográficas e políticas que travam o desenvolvimento
econômico regional e potencializam as desigualdades regionais teriam na sobrerepresentação uma ferramenta política para minorá-las. Recoloca-se, assim, a velha
“questão regional” na arena da partilha política por recursos públicos federais: não só se
delega ao livre mercado a promoção do desenvolvimento nas regiões mais débeis como
se introduz a competição nas instâncias de representação política. Difícil, contudo,
imaginar que ganhos nesta última arena se convertam em efetiva melhoria das
condições de vida dos nordestinos.
4.3 – Análise da relação entre democracia, federalismo e representação política
25
O presente tópico analisará a relação existente entre um regime democrático
federalista e sua representação política, especialmente sobre o aspecto da importância da
representação territorial, que visa à existência do princípio igualitário, ou seja, um
indivíduo vale um voto.
“O federalismo é provavelmente a forma mais clássica e o exemplo por
excelência de recurso ao princípio envolvido no modelo consociativo. Não
faz sentido, portanto, pretender aplicar à organização federativa o
igualitarismo majoritário ou plebiscitário que vem sendo apregoado com
tanto furor, o qual desconhece as coletividades intermediárias e se refere ao
nível dos indivíduos. Naturalmente, é possível observar que o Senado é o
lugar previsto, em nossa aparelhagem institucional, para a aplicação do
princípio consociativo, assegurando-se ali a representação dos estados como
tal. Contudo, é discutível, em primeiro lugar, que disso decorra a
possibilidade de se ignorar inteiramente aquele princípio no plano da Câmara
dos Deputados (REIS, 1993, pp. 162-163).”
Defender uma representação estritamente proporcional em termos de população
e cadeiras parlamentares seria o seu caráter mais democrático. A alocação
desproporcional de cadeiras, segundo a população, infringiria a tradução mais precisa
do princípio igualitário da democracia expressa na equação: 1 indivíduo = 1 voto.
No cenário brasileiro, a (des)proporcionalidade decorre, principalmente, da
legislação eleitoral que define os estados como distritos e estabelece um patamar
mínimo e máximo para a representação destes na câmara baixa: respectivamente oito e
setenta deputados federais. O resultado, segundo os críticos, é a violação do princípio
igualitário da democracia, com os votos de alguns cidadãos tendo maior valor: o eleitor
de Roraima ou do Acre em comparação com o de São Paulo, para citar os casos mais
extremos. A conclusão é que o aperfeiçoamento da democracia exigiria a representação
igualitária dos cidadãos, ou seja, a correspondência entre o percentual de população e o
de deputados federais em cada estado de nossa federação.
A principal objeção a esse argumento é seu entendimento de democracia, que
considera tão-somente a dimensão individual da representação e o princípio majoritário.
Podemos defender uma outra concepção, na qual a regra da maioria é apenas um
expediente a serviço da democracia, e não um fim em si mesmo, e que privilegie a
inclusão e o consenso, dando expressão a interesses relevantes presentes na sociedade,
mesmo que minoritários.
Segundo SOARES, essas concepções expressam o que Lijphart (1999), a partir
da observação do funcionamento da democracia em 36 países, distinguiu como modelo
majoritário e modelo consociativo de democracia.
26
“O autor defende que em sociedades plurais o poder da maioria não somente
é menos democrático, porque exclui minorias relevantes do poder, relegandoas ao papel de oposição, como também, ao fazer isso, pode ser fator de
instabilidade política.
A federação é apontada por Lijphart como um dos freios ao poder da
maioria, expressando o princípio consociativo ao definir a representação não
apenas em termos individuais, mas também em termos territoriais. O sistema
federal enfatiza a representação territorial ao garantir certa autonomia política
às subunidades nacionais e ao incorporar a representação dessas subunidades
no poder central. Com isso, temos uma dualidade na representação política
das federações e um dilema: tornar as regiões politicamente mais iguais ou
tornar todos os cidadãos (membros do corpo político nacional) mais iguais.
As federações, e mesmo alguns estados unitários, convivem com esse dilema
e buscam um equilíbrio. Assim, a razão para diminuir o grau de igualdade na
representação dos indivíduos é incrementar a igualdade de representação das
regiões (dos estados).
Dado isto, falar em proporcionalidade em federações requer
distinguir entre a proporcionalidade do princípio territorial de representação e
a proporcionalidade do princípio de representação dos cidadãos.”
A questão de igualdade na representação de regiões com características
populacionais diferentes equivale ao grau de (des)proporcionalidade dos cidadãos entre
essas regiões. Assim, as regiões menores e mais vulneráveis são incorporadas a um
preço proporcionalmente maior para os membros de outras regiões, e isso é aceito em
nome dos benefícios advindos da união em uma coletividade mais ampla. Resumindo, a
federação destaca interesses de natureza territorial na representação política e, com isso,
envolve sempre algum grau de (des)proporcionalidade na representação dos cidadãos na
esfera nacional.
Ainda, de acordo com SOARES, a citada problemática esteve na origem do
sistema federal nos Estados Unidos, no final do século XVIII, e a solução encontrada
foi o bicameralismo: uma casa legislativa representaria os interesses estaduais e outra os
interesses dos indivíduos, considerados nacionalmente.
No caso brasileiro, dada a forma como estão estruturadas e atuam as duas casas
legislativas, com ampla sobreposição de competências, inclusive daquelas mais
diretamente relacionadas aos interesses federativos, não temos por que ignorar, o
princípio de representação territorial na câmara baixa.
Portanto, se o federalismo é algo importante e deve ser valorizado na estrutura
de Estado no Brasil, e se os estados são unidades territoriais que têm relevância, então
não há por que pretender uma representação estritamente proporcional, no sentido
populacional, desconsiderando os interesses territoriais na constituição da câmara baixa.
27
4.3.1 - Causas e conseqüências da (des)proporcionalidade
Como deve estar claro, a (des)proporcionalidade consiste na distorção entre a
população dos distritos eleitorais (estados) e as cadeiras destinadas a esses distritos na
câmara baixa. Passaremos a nos referir a essa desproporcionalidade como distrital,
enfatizando
o
aspecto
da
representação
territorial.
Para
calcular
a
(des)proporcionalidade distrital, seguindo outros autores (Samuels e Snyder, 2001;
Nicolau, 2003), utilizaremos uma adaptação da fórmula de Loosemore e Hamby para o
cálculo do Índice D, que aqui passa a ser denominado índice Dd (desproporcionalidade
distrital): Dd =1/2S |ci-pi| onde c é o percentual de cadeira de um distrito i, e p é o
percentual da população dessa mesma unidade i, em determinado ano eleitoral.
O trabalho de Samuels e Snyder (2001) (Anexo 1) possibilita visualizar o Brasil,
em termos de (des)proporcionalidade distrital, no contexto internacional. Na tabela.
observa-se que, à exceção de Holanda, Israel e Peru, que realizam as eleições
legislativas em um único distrito nacional, e por conseguinte apresentam perfeita
proporcionalidade, algum grau de (des)proporcionalidade é sempre observado em países
que subdividem o território nacional em distritos eleitorais. Portanto, a questão
relevante
não
é
quem
é
(des)proporcional,
mas
qual
o
grau
dessa
(des)proporcionalidade, suas causas e conseqüências.
Segundo SOARES, em termos de intensidade, observa-se que os países
federativos e unitários apresentam médias semelhantes em (des)proporcionalidade
distrital e que nos dois grupos há uma variação muito grande entre os países. Isso
dificulta a formulação de uma explicação geral para as diferenças observadas.
“O Brasil está acima da média, situando-se entre os de maior
desproporcionalidade distrital (9%). Mas o que dizer desse número? Não
temos como responder a essa questão tendo como referência o pouco que a
literatura nos apresenta sobre outros países. Assim, o caminho mais plausível
parece ser nos concentrar no caso brasileiro, analisando as possíveis causas e
conseqüências da desproporcionalidade observada, o que pode contribuir
para um debate mais consistente, afastando diagnósticos apressados e
apontando alguns caminhos para o aperfeiçoamento do nosso sistema de
representação.
4.4. - Câmara dos Deputados Brasileira - distorções em sua representação.
28
No
cenário
brasileiro,
observa-se
um
problema
existente
na
(des)proporcionalidade população/eleitorado em determinada circunscrição eleitoral e
seu número de representantes na Câmara dos Deputados. O principal efeito dessa nãoproporcionalidade é dar pesos distintos aos votos dos eleitores de diferentes
circunscrições eleitorais, o que viola o princípio democrático de que todos os cidadãos
tenham votos com valores iguais, evidenciado na máxima " um homem, um voto".
Existem duas formas
mais comuns de violação da proporcionalidade entre
população e representantes. A primeira delas é fruto da não revisão periódica do número
de representantes de cada circunscrição eleitoral na Câmara dos Deputados. Nos casos
em que há mudanças decorrentes do deslocamento da população no interior de um país,
ou decorrente de diferentes padrões regionais de crescimento da população, algumas
unidades territoriais ficam sobre-representadas em detrimento de outras.
Uma segunda maneira de violar a proporcionalidade entre população e
representantes dos distritos eleitorais na Câmara dos Deputados deriva das regras
estabelecidas (muitas vezes na Constituição) para alocação das cadeiras.
Quando a distribuição de cadeiras da Câmara é desproporcional, ela produz
distorções representativas que podem ser dimensionadas na federação ou partidos
políticos.
4.4.1 - Conseqüências face território continental X (des)proporcionalidade na
representação
Partindo da análise de regras estabelecidas para a alocação das cadeiras da
Câmara dos Deputados entre os estados ao longo da história parlamentar do país. A
Constituição de 1824, que vigorou ao longo de todo o Império, não criou normas para a
representação das bancadas das províncias na Câmara; assim, elas foram instituídas por
intermédio de legislação ordinária (leis, decretos e resoluções). Durante todo o Império
o número de representantes da Câmara variou entre 100 e 125, com modificações
implementadas em três situações: a) após a introdução de um novo sistema eleitoral; b)
devido a alterações nas estruturas das províncias (criação das Províncias do Amazonas e
29
Paraná e independência da Província Cisplatina); c) simplesmente derivadas do
aumento arbitrário do número de representantes de algumas províncias.
Enquanto as Constituições do período republicano determinaram normas para a
alocação das cadeiras da Câmara dos Deputados entre as unidades da Federação. Cinco
critérios são enumerados nos dispositivos dos textos constitucionais: a) o número
mínimo de representantes dos estados; b) número de representantes dos territórios; c)
número máximo de representantes dos estados; d) número máximo de representantes na
Câmara; e) estabelecimento de um número de habitantes (ou eleitores) em milhares para
que os estados obtenham uma cadeira na Câmara.
Observa-se que as regras definidas pela Constituição de 1891 foram utilizadas
para o cálculo do número de representantes de cada unidade da Federação na Câmara
dos Deputados de todas as legislaturas eleitas na República Velha e da Constituinte
eleita em 1933. As regras da Constituição de 1934 serviram para definir as cadeiras da
legislatura eleita em 1934 e da Constituinte eleita em 1945. Durante o período
autoritário houve uma grande vulnerabilidade nas regras de alocação das cadeiras da
Câmara dos Deputados, todas elas advindas de emendas à Constituição de 1967:
Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (legislaturas eleitas em 1970 e 1974); Emenda
Constitucional nº 8, de 1977 (legislatura eleita em 1978); Emenda Constitucional nº 22,
de 1982 (legislatura eleita em 1982). No período democrático duas normas diferentes
vigoraram: as bancadas das legislaturas eleitas em 1986 e 1990 foram distribuídas pelas
normas da Emenda Constitucional nº 25, de 1985, enquanto a da legislatura eleita em
1994 foi alocada segundo regras definidas pela Constituição de 1988.
O anexo II apresenta um resumo das onze diferentes regras constitucionais
utilizadas para estabelecer o número de representantes de cada unidade da Federação na
Câmara dos Deputados. Três delas as das Constituições de 1937 e 1967 e da Emenda
Constitucional nº 11 não chegaram a ser empregadas. Observa-se que as normas
adotadas no período democrático, pós-1985, praticamente repetem os critérios
estabelecidos pelas regras de 1982, as últimas do período autoritário.
Podem-se apontar três fatores como as principais causas para a alocação
desproporcional no Brasil. Dois deles deve-se a normas estabelecidas nas Constituições.
O primeiro é a determinação de um número mínimo de representantes por unidade da
Federação, independente da sua população. A citada medida sobre-representa as
unidades que por um critério de distribuição rigorosamente proporcional deveriam ter
um número inferior a esse mínimo. O segundo fator decorre de regras que sub-
30
representam unidades com populações maiores, por intermédio de dois processos: pela
definição de um número máximo de representantes por estado, ou pela distribuição de
cadeiras segundo intervalos crescentes. Neste último caso, a partir de um determinado
patamar, é maior o número de habitantes necessários (ou eleitores) para que um estado
aumente a sua representação na Câmara. Por exemplo, no período 1946-64 para cada
150 mil habitantes um estado garantia uma cadeira na Câmara até que ele atingisse vinte
cadeiras. A partir deste número, o estado garantia um novo representante a cada 250 mil
habitantes.
E o terceiro fator responsável pela alocação desproporcional deve-se à não
revisão periódica do número de representantes de cada estado comparativamente às
alterações ocorridas na população (migração interestadual e diferentes padrões de
crescimento populacional). Por exemplo, o último cálculo para a definição do número
de representantes de cada unidade da Federação na Câmara foi feito por intermédio da
Resolução nº 12.855, de 1986 (Rabat e Cassiano, 1997). Isso produz algumas
aberrações, como o fato de o Pará, com uma população superior à do Maranhão, ter um
deputado a menos, e de Santa Catarina, com uma população superior à de Goiás,
também ter menos um representante na Câmara.
O próximo passo é analisar o impacto desses fatores sobre as diferentes
composições da Câmara dos Deputados brasileira ao longo da história. Para possibilitar
a comparação escolhe-se a mensuração das possíveis distorções, utilizando um índice
que capta as dissimilaridades de duas unidades comparadas. O percentual de cadeiras de
cada unidade da Federação em um determinado ano eleitoral foi cotejado com o
percentual da população dessas mesmas unidades no mesmo ano para os casos de não
coincidência entre ano censitário e ano eleitoral, a população foi projetada. As
diferenças entre os dois percentuais foi mensurada utilizando-se o índice D.
No Gráfico 1 (Anexo III) apresenta-se a distorção agregada de 26 legislaturas
(tomando o ano da eleição como referência). Entre 1872 e 1930 foram selecionadas dez
legislaturas que cobrem todos os diferentes critérios utilizados no período para alocação
de cadeiras da Câmara entre os estados. Entre 1930 e 1994 as composições de todas as
legislaturas foram analisadas. Os valores que aparecem no gráfico podem ser lidos de
duas maneiras: como o percentual de cadeiras perdidas por todas as unidades da
Federação sub-representadas, ou como o total percentual das cadeiras ganhas pelas
unidades sobre-representadas. Por exemplo, o valor para 1990, indica que 10,2% das
31
cadeiras da Câmara foram alocadas fora do lugar; ou seja, a soma do percentual de
estados que perderam representação (ou se quisermos, dos que ganharam) é de 10,2%.
Como pode ser observado no gráfico 1 as bancadas estaduais na Câmara dos
Deputados nunca foram rigorosamente proporcionais à população dos estados. Apesar
das constantes mudanças das regras constitucionais, a desproporção entre o número de
cadeiras dos estados e territórios e a população oscilou em torno de 10,0%, sem muitas
discrepâncias neste valor a legislatura mais proporcional foi a eleita em 1966 (7,7%) e a
menos proporcional a eleita em 1886 (12,4%).
Os gráficos 2 a 6 (Anexo IV) apresentam os valores das distorções entre as
bancadas e as populações das regiões brasileiras. A região Sudeste (gráfico 2) foi subrepresentada em todas as legislaturas com exceção da eleita em 1890. Durante o
Império, Minas Gerais e Rio de Janeiro foram as principais unidades sub-representadas.
Já na República Velha, São Paulo e Minas Gerais, por deterem as maiores populações,
foram os estados mais prejudicados. A partir de 1945, São Paulo passou a responder
quase que sozinho pela sub-representação da região Sudeste.
As regiões Nordeste (Gráfico 03) e Sul (gráfico 04) apresentam uma evolução
errática, sendo ora sub-representadas, ora sobre-representadas. O contraste entre as duas
regiões pode ser observado a partir da comparação visual, que apresenta um resultado
curioso: quase sempre há uma coincidência entre a sub-representação de uma região e a
sobre-representação da outra. Os dados apresentados nos gráfico 03 e 04 permitem
rejeitar uma versão corrente sobre a alocação de cadeiras da Câmara dos Deputados.
Atribui-se, freqüentemente, ao governo militar um agravamento das distorções
representativas, por intermédio da sobre-representação da região Nordeste (reduto
eleitoral da Aliança Renovadora Nacional X rena) e sub-representação das regiões Sul e
Sudeste (redutos eleitorais do Movimento Democrático Brasileiro MDB). Esta hipótese
se confirma para o caso do Sudeste, que foi crescentemente sub-representado ao longo
do regime autoritário, mas não para as regiões Sul e Nordeste. A região Sul, pelo
contrário, foi sobre-representada nas legislaturas eleitas em 1970, 1974, 1978 e 1982. A
região Nordeste, embora tenha sido sobre-representada em 1978 e 1982, chegou a ser
sub-representada em 1970 e 1974.
As regiões Norte e Centro-Oeste sempre tiveram maior representação na Câmara
do que deveriam, no caso da utilização de um critério estritamente proporcional. No
Centro-Oeste a taxa de sobre-representação foi pouco expressiva, chegando a um
máximo de 2,1% em 1986. A região Norte, por ser área com baixa densidade
32
demográfica, foi ao longo do tempo a principal beneficiária das regras constitucionais
que estabeleceram um patamar mínimo de representação para estados e territórios. A
elevação desse patamar, em 1982, para oito nos estados e quatro nos territórios
caracterizou-se como a principal responsável pelo intenso crescimento da sobrerepresentação da bancada dessa região (gráfico 6). A Constituição de 1988, ao criar o
Estado de Tocantins e transformar os territórios de Roraima e Amapá em estados 
concedendo mais quatro cadeiras a cada um  acabou aprofundando essa tendência.
Os gráficos 07 e 08 (Anexo V) apresentam as taxas de desproporção da
representação de São Paulo e Minas Gerais, os dois estados mais populosos. Minas
Gerais foi mais intensamente sub-representado no Império e na República Velha. No
período pós-1945, é decrescente a tendência da taxa de sub-representação de Minas
Gerais, chegando até a ser sobre-representada na legislatura eleita em 1982.
O Estado de São Paulo, com exceção da legislatura eleita em 1890, foi sempre
sub-representado. Observa-se um crescente aumento da sub-representação ao longo do
regime autoritário, tendência que continuou no período democrático e atingiu seu ápice
em 1990. Na legislatura eleita em 1994 houve uma pequena diminuição na subrepresentação de São Paulo, devido à entrada em vigor das regras estabelecidas pela
Constituição de 1988, que ampliou o número máximo de representantes por estado para
70.
A literatura que analisa a questão da alocação desproporcional de cadeiras da
Câmara entre as unidades da Federação no Brasil concentra-se na dimensão federalista.
O trabalho pioneiro dessa perspectiva é o de Miguel Reale (1959), que chamou a
atenção para os efeitos produzidos pelas Constituições de 1934 e 1946, no sentido de
sub-representar os estados mais populosos. Luiz Navarro de Britto, em argumento que
se tornaria clássico, enfatiza o viés sociológico da alocação desproporcional:
"[...] as circunscrições eleitorais sub-representadas correspondem, em geral,
aos estados mais desenvolvidos e industrializados do país. Ao contrário
sensu, as zonas mais atrasadas, e por igual, politicamente mais sujeitas ao
jugo do coronelismo, acham-se super-representadas em relação às
primeiras" (1965:242-243).
33
Gláucio D. Soares radicaliza a hipótese de Navarro de Britto ao defender que a
alocação desproporcional das cadeiras da Câmara entre os estados dificulta a
implementação de reformas sociais no país:
"Efetivamente, ao aumentar artificialmente a representação política de uma
cultura política tradicional, atrasada, dominada por líderes locais,
freqüentemente latifundistas, proprietários rurais, coronéis de todos os tipos,
ou pessoas de sua escolha ou confiança, o sistema eleitoral terminou por
prejudicar a maioria da população destas áreas. Ao aumentar o poder político
da elite dirigente desta cultura política rural, tradicional e pré-ideológica, ao
super-representar na Câmara e no Senado as áreas desenvolvidas social e
politicamente, a legislação diminuiu a possibilidade de aprovação, pelas duas
Câmaras, de reformas que viriam a beneficiar a maioria da população rural
que habita principalmente estas áreas subdesenvolvidas. Este foi o caso da
reforma agrária." (1973:27-28)
Autores que posteriormente trataram do tema (Souza, 1976; Kinzo, 1978;
Lamounier, 1983), praticamente repetem os argumentos desenvolvidos anteriormente
por Reale (1959), Britto (1965) e Soares (1973). Um ponto comum em todos esses
trabalhos é o reconhecimento de que a alocação de cadeiras da Câmara entre as
unidades da Federação, por critérios não-proporcionais, produz resultados deletérios
para o sistema representativo brasileiro.
De acordo com Wanderley Guilherme dos Santos (1987), o primeiro autor a
enfatizar os possíveis aspectos não-patológicos da alocação desproporcional:
“dois critérios devem ser utilizados para se avaliar o
desempenho de um sistema representativo: inexistência de
tirania da maioria e inexistência de veto da minoria.”
A partir de tais pressupostos, SANTOS analisa a representação dos estados na
Câmara dos Deputados brasileira. Sua conclusão é a de que a sub-representação dos
maiores estados e a sobre-representação dos menores, além de não violar os princípios
da boa representação, ainda compensa os menores estados das desvantagens geradas
pelo alto custo para obtenção de representação nessas circunscrições:
Os críticos do sistema parlamentar brasileiro sustentam como evidência da
injustiça distributiva o fato de que os estados de populações minoritárias no conjunto
34
nacional, e que são coincidentemente os mais atrasados do ponto de vista econômico,
possuem uma representação desproporcional comparativamente aos estados mais
populosos. Quanto à justiça federativa da representação não há nada de criticável neste
fenômeno, na medida em que é este mecanismo que garante o essencial em um regime
representativo, a saber, a não tirania da maioria e a impossibilidade de veto da minoria..
4.4.2 - A dimensão partidária da alocação desproporcional
Todas as evidências quantitativas e os argumentos analisados até aqui se
ancoram
em
pressupostos
federalistas:
algumas
unidades
da
Federação,
e
conseqüentemente seus habitantes e eleitores, foram sobre-representadas, enquanto
outras foram sub-representadas. O problema do tratamento quase que exclusivamente
federalista é que ele deixa de lado um aspecto fundamental: a representação partidária.
Não são somente os estados e seus habitantes os beneficiados ou desfavorecidos pelas
regras de alocação de cadeiras utilizadas no país, mas também os partidos que
concentram suas votações em determinadas circunscrições. Daí a necessidade de
explorar com mais cuidado os efeitos da alocação desproporcional sobre a composição
das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados.
Para dimensionar os efeitos da alocação desproporcional sobre a representação
partidária, analisarei os resultados das eleições de 1994 para a Câmara dos Deputados. A
comparação entre a votação nacional e a representação dos partidos é apresentada na
tabela 2 ( Anexo VI) Os dados que chamam mais a atenção referem-se à sobrerepresentação do PFL e à sub-representação do PT e do PSDB. O desafio é saber se
essas distorções derivam da alocação desproporcional das cadeiras da Câmara entre os
estados, ou são decorrentes de outros fatores.
O passo seguinte foi simular a distribuição de cadeiras de cada partido, caso os
estados tivessem bancadas na Câmara dos Deputados rigorosamente proporcionais à
população (coluna C). A comparação entre as colunas B e C revela o efeito da alocação
desproporcional, já desconsiderados os efeitos dos votos em branco e das coligações. Os
principais beneficiados pela alocação desproporcional são o PFL, PP e PPR, enquanto
os principais prejudicados são o PT e o PSDB. Por esse critério, 22 cadeiras (4,3% da
Câmara) estariam alocadas "fora do lugar".
A comparação entre a composição da Câmara derivada das eleições de 1994
(coluna A) e a simulação, isolando, simultaneamente, os efeitos dos votos em branco,
35
das coligações e da alocação desproporcional (coluna C), revela uma distorção mais
intensa: 56 cadeiras (10,9% do total).
A alocação desproporcional, o efeito das coligações parlamentares e a inclusão
dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral explicam a sub-representação do
PT e do PSDB. Os dados apresentados revelam que, em uma situação na quais esses três
atributos do sistema representativo não estivessem presentes, esses partidos ficariam
com representação parlamentar bem próxima à sua votação: PT (12,8% dos votos e
12,7% das cadeiras), PSDB (13,9% dos votos e 14,2% das cadeiras). Porém, nesse novo
cenário, o PFL continuaria sobre-representado, e o PMDB ficaria intensamente sobrerepresentado. O que explicaria a sobre-representação desses dois partidos?
Com o isolamento dos efeitos das três variáveis que contribuem para a
desproporcionalidade na relação votos-cadeiras, as distorções que permanecem são
derivadas exclusivamente do sistema eleitoral, ou seja, derivam da combinação da
fórmula matemática com o número de cadeiras da Câmara em cada circunscrição
eleitoral (magnitude). Como a fórmula DHondt de maiores médias utilizada no Brasil
favorece os maiores partidos e o fim das coligações faz com que o quociente eleitoral
opere como cláusula de exclusão, nas simulações analisadas os partidos mais votados
nos estados acabam sendo mais intensamente sobre-representados. Dessa maneira, a
sobre-representação do PMDB e do PFL seria explicada devido à desempenho desses
partidos no âmbito estadual: o primeiro foi o mais votado em quatorze estados, e o
segundo em seis.
Os dados analisados até aqui permitem avaliar os principais fatores que
influíram na sub/sobre-representação dos principais partidos nas eleições para a Câmara
dos Deputados em 1994. O PMDB perdeu cadeiras, sobretudo em decorrência das
coligações
com
outros
partidos,
sendo
pouco
prejudicado
pela
alocação
desproporcional. O PFL beneficiou-se das coligações com outras legendas e do
resultado da alocação desproporcional. O PSDB e o PT foram sub-representados devido
às mesmas razões: coligações eleitorais e alocação desproporcional; estes dois partidos
foram particularmente prejudicados por conta da boa votação obtida em São Paulo.
4.4.3 - As possíveis causas e conseqüências da (des)proporcionalidade na Câmara dos
Deputados, destacando o impacto da criação de novos estados;
36
Para analisar as causas e conseqüências da (des)proporcionalidade na Câmara
Federal imperativo se faz o estudo das regras eleitorais(piso e teto na representação dos
estados), o que se verá abaixo, retornando ao período que antecede a Constituição
Federal de 1988, ou seja, o regime militar.
Em 1977, sob o governo autoritário-militar iniciado em 1964, a Emenda
Constitucional nº 8 estabeleceu um número mínimo (6) e máximo (55) de
representantes, por estado, na Câmara dos Deputados. Esta Emenda garantiu ainda dois
representantes para cada um dos territórios federais. A Emenda Constitucional nº 22, de
1982, alterou esses números: os estados passaram a ter como piso oito e como teto
sessenta representantes, sendo que os territórios aumentaram seu piso para quatro
deputados. No processo de redemocratização, a Constituição de 1988 somente alterou o
limite máximo de representantes por estado, que passou a ser setenta.
O estabelecimento desses patamares de representação para os estados serviu
como argumento para aqueles que caracterizaram o "problema" da nossa
desproporcionalidade como um fenômeno derivado da ação dos militares, no final da
década de 1970, com propósitos eleitorais. As emendas constitucionais acima citadas
teriam levado à sobre-representação dos estados do Norte, do Nordeste e do CentroOeste, onde o partido de apoio aos militares era mais forte (Arena), e à subrepresentação do Sudeste e do Sul, onde estava a principal base eleitoral do partido de
oposição ao governo (MDB).
Contrariando
esse
argumento,
Nicolau
(1997)
mostrou
que
a
desproporcionalidade foi uma constante em nossa história política, não sendo maior no
período da ditadura militar. Também é fato, que os dados de desproporcionalidade,
agregados por região, não confirmam essas conclusões. As regiões Nordeste e CentroOeste não apresentaram alterações significativas no grau de sobre-representação durante
o período militar; e somente a região Norte aumentou significativamente sua sobrerepresentação a partir de 1978 – o que é explicado pela combinação entre as regras de
piso e teto e a criação de novos estados na região, algo que teve vigor não somente no
período autoritário, mas também no período democrático mais recente. Voltaremos a
este ponto mais adiante. A região Sul foi continuamente sobre-representada no período
pós-1970. Por fim, a região Sudeste sempre foi sub-representada, algo que se tornou
mais pronunciado a partir de 1978, o que pode ser interpretado como a contrapartida da
criação dos novos estados na região Norte.
37
4.4.3.1 - A criação de novos estados
A sub-representação de São Paulo, com um déficit de 42 cadeiras nas últimas
eleições parlamentares, é o fator que mais contribuiu para nossa desproporcionalidade.
A desproporcionalidade distrital (Dd) calculada para 2002 permaneceu em 9% e,
analisando os dados desagregados, verificamos que a sub-representação de São Paulo
respondeu por 4% desse índice, ou seja, mais de 40% da desproporcionalidade
observada.
Mas há outro fator relevante e pouco considerado entre as causas da
desproporcionalidade na nossa representação política: os novos estados, criados
principalmente a partir da década de 1980. Em 1962, o Acre deixou a condição de
território para se tornar estado; em 1979 foi criado o estado de Mato Grosso do Sul, a
partir do desmembramento do estado do Mato Grosso. Na década de 1980, surgiram
quatro novos estados: o território de Rondônia elevou-se à categoria de estado em 1981;
o mesmo ocorreu com Roraima e Amapá na Constituição de 1988, quando também se
criou o estado de Tocantins com a divisão do estado de Goiás.
Todos os novos estados são pobres e pouco populosos, o que combinado com a
garantia de um piso mínimo de oito representantes, depara-se com o resultado de 3:
cinco desses seis novos estados configurarem no topo dos que detém maior sobrerepresentação política na Câmara dos Deputados, somando uma sobre-representação de
28 cadeiras. Juntos, os seis estados respondem por 3% dos 9% da desproporcionalidade
distrital, ou seja, mais de 30% do total.
O estabelecimento de piso e teto na representação dos estados, combinado com a
criação de novos estados, alterou significativamente a desproporcionalidade entre as
regiões. A região norte tem aumento expressivo na sua representação parlamentar a
partir de 1978, atingido o ápice de sobre-representação em 1990 (+6,1), primeira eleição
legislativa após a Constituição de 1988, quando a região ganhou três novos estados. A
contrapartida parece ser a perda relativa de representação da região Sudeste no mesmo
período, com o ápice de sub-representação situado na mesma eleição de 1990 (-9,1).
Cabe ressaltar que os novos estados têm impactos ainda mais profundos na
representação do Senado, que é paritária entre os estados. Seis novos estados
significaram dezoito cadeiras adicionais no Senado, o que subverteu a representação
política dos outros estados.
38
A criação de novos estados é motivada pelas vantagens políticas e econômicas
proporcionadas a qualquer localidade que se torna um estado, sobretudo as menos
populosas e mais pobres. A principal vantagem política é o aumento da representação
política no governo federal: três senadores e oito deputados federais. Entre as vantagens
econômicas destacam-se: a assunção de competências tributárias exclusivas – Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre a Circulação de
Mercadoria e Serviços (ICMS) e Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis Causa
Mortis (ITCD); a garantia de uma cota-parte do Fundo de Participação dos Estados
(FPE); uma maior força política para barganhar recursos junto ao governo Federal. Em
suma, a lógica dessas vantagens é extremamente perversa, quanto menos populosa e
mais pobre a região, maiores os incentivos em se tornar estado, sem contar que uma
região com essas características parece encontrar menos empecilhos para atingir tal
objetivo.
A Constituição de 1988 condiciona à criação de novos estados a aspectos
estritamente políticos, não estabelecendo nenhuma exigência demográfica ou
econômica:
Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para
se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988).
39
5- CONCLUSÃO
A (des)proporcionalidade na representação política na Câmara Federal é uma
marca da história institucional brasileira, estando presente em todas as legislaturas
eleitas no Império e na República.
A defesa de uma representação estritamente proporcional, no sentido
populacional, dos estados brasileiros na Câmara Federal encontra respaldo no modelo
de democracia majoritária. Se nos desviamos desse modelo e nos aproximamos do
modelo de democracia consociativa, podemos pensar a federação como expressão de
interesses territoriais relevantes que merecem representação especial, o que justifica
abrir mão de total igualdade na representação política dos indivíduos em nome de uma
maior igualdade na representação dos estados.
Ao
comparar
o
Brasil
com
outros
países,
verificamos
que
a
desproporcionalidade distrital não é um privilégio nosso, está presente na maioria dos
países – todos os que subdividem o território nacional para realizar eleições legislativas,
entretanto, o grau de (des)proporcionalidade, no Brasil se encontra acima da média, mas
nada nos permite concluir que o índice de (des)proporcionalidade brasileiro em si seja
totalmente negativo, apesar de merecer algumas correções.
Analisando a (des)proporcionalidade na representação política, observa-se que
ela envolve sobretudo a sub-representação do estado de São Paulo e a sobrerepresentação de estados na região Norte.
Quanto as causas, conclui-se que as principais são: o estabelecimento de piso e teto na
representação dos estados só responde em parte pelos efeitos observados: é certo que o
teto responde pela sub-representação de São Paulo, mas o piso privilegia sobretudo os
mais novos estados da federação, ou seja a criação de estados pouco populosos e pobres
nas últimas décadas é um fator importante para se entender a (des)proporcionalidade da
representação política na Câmara Federal.
Importante ressaltar que um impacto negativo na representação política é a
criação de estados pobres e pouco populosos, já que aumentará o grau de
(des)proporcionalidade na , ou seja, novos estados sobre-representados, além de outros
fatores negativos que não são objeto da discussão .
Quanto as conseqüências da (des)proporcionalidade na representação política na
Câmara Federal, não existe qualquer tipo de comprovação de que se estaria
beneficiando as regiões mais retrógradas do país (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), em
detrimento dos centros mais modernos localizados no Sul e no Sudeste, não existindo
qualquer evidência empírica que possibilite imputar um padrão "retrógrado" ou
40
"moderno", comportamento dos legisladores das diferentes regiões brasileiras.
A relação entre a (des)proporcionalidade distrital e a (des)proporcionalidade
partidária precisa ser melhor estudada, especialmente por três aspectos: a cláusula de
exclusão (quociente eleitoral); a fórmula D'Hont e as coligações eleitorais. Estudos
indicam que, corrigidas as (des)proporcionalidades geradas por esses fatores, pouco se
ganharia, em termos de proporcionalidade partidária, com mudanças na representação
dos estados.
Por fim, a representação estritamente proporcional dos estados, em termos de
população, levaria a uma maior concentração de poder econômico e político em uma
única unidade da Federação – o estado de São Paulo –, o que contribuiria para o
aumento de nossos desequilíbrios federativos, com a conseqüente ameaça de o país ficar
submetido no plano político-eleitoral ao que se denomina "tirania da maioria", como
também impossibilidade de veto da minoria. Desta forma, a (des)proporcionalidade
na representação política na Câmara Federal é perfeitamente tolerável e até mesmo
necessária, já que ameniza as enormes desigualdades regionais.
41
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44
7 - ANEXOS
ANEXO I
Tabela 1 -Índice de (des)proporcionalidade distrital (Dd)
na Câmara Baixa em 40 democracias Unitárias
Dd (%)
Holanda
0
Israel
0
Peru
0
Finlândia
1
Itália
1
Suécia
1
Ucrânia
1
Nova Zelândia
2
Polônia
2
Portugal
2
Hungria
3
Uruguai
3
Romênia
4
Grécia
4
Dinamarca
5
Grã-Bretanha
5
Japão
5
Tailândia
5
França
7
Noruega
7
Turquia
9
Bolívia
17
Islândia
17
Equador
20
Coréia
21
Média
6,0
Desvio Padrão
6,5
Federativas
Estados Unidos
1
Austrália
2
Suíça
2
África do Sul
3
Alamanha
3
Rússia
4
Austria
6
Ìndia
6
México
6
Venezuela
7
Canadá
8
Brasil
9
Espanha
10
Argentina
14
Média
5,8
Desvio Padrão
3,6
Ano
1996
1999
1993
1991
1996
1998
1998
1997
1997
1995
1998
1992
1996
1997
1997
1997
1995
1996
1998
1993
1995
1997
1995
1998
1996
1992
1996
1995
1995
1994
1995
1994
1991
1997
1996
1997
1998
1996
1995
45
Anexo II
Normas Constitucionais para Distribuição das Cadeiras da Câmara dos Deputados
entre os Estados
1891
1934
Número
Número
Número
de
Mínimo
Máximo porRepresentantes
por Estado Estado
dos Territórios
4
2
1937
1946
3
7
Constituição
Número
de
Representantes
da Câmara
10
1
150 mil, até 20;
250 mil, acima de 20
300 mil, até 25;
500 mil, acima de 25
300 mil, até 25;
1 milhão, acima de
25
*
Emenda nº 17 (1965) 7
1967
7
Emenda nº 1 (1969)
Emenda nº 8 (1977)
Emenda nº 22 (1982)
Emenda nº 25 (1985)
1988
6
8
8
8
População
para
Obtenção
de uma Cadeira
70 mil
150 mil, até 20;
250 mil, acima de 20
1
55
60
60
70
1
2
4
4
4
até 420
até 479
até 487
Até 100 mil eleitores: três deputados; acima de 100 mil até 3 milhões: um deputado para
cada 100 mil eleitores ou fração superior a 50 mil; acima de 3 milhões até 6 milhões:
um deputado para cada 300 mil ou fração superior a 150 mil; acima de seis milhões: um
deputado para cada 500 mil ou fração superior a 250 mil.
46
ANEXO III
Gráfico 1 Distorção Representativa por Anos Selecionados – Brasil
(1872-1994)
Anexo IV
Gráfico 2 Distorção Representativa por Anos Selecionados Região Sudeste(1872- 1994)
47
Gráfico 3 Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região
Nordeste (1872-1994)
Gráfico 4 Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Sul
(1872-1994)
48
Gráfico 5 Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Centro Oeste
(1872-1994)
Gráfico 6 Distorção Representativa por Anos Selecionados - Região Norte
(1872-1994)
49
ANEXO V
Gráfico 7 Distorção Representativa por Anos Selecionados - São Paulo (1872-1994)
Gráfico 8 Distorção Representativa por Anos Selecionados - Minas Gerais
(1872-1994)
50
ANEXO VI
Tabela 2 - Percentual de Votos e Cadeiras por Partido Eleições para a Câmara dos
Deputados, 1994
Partido
PMDB
PSDB
PFL
PT
PPR
PDT
PP
PTB
PL
PSB
PCdoB
PSD
PPS
PMN
PRP
PSC
PRN
PV
Outros
Total
[A]
% de votos
20,3
13,9
12,9
12,8
9,4
7,2
6,9
5,2
3,5
2,2
1,2
0,9
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,2
0,8
100,0
[B]
% de cadeiras
20,9
12,1
17,3
9,6
10,1
6,6
7,0
6,0
2,5
2,9
1,9
0,6
0,4
0,8
0,2
0,6
0,2
0,2
0,0
100,0
B-A
+ 0,6
- 1,8
+ 4,4
- 3,2
+ 0,7
- 0,6
+ 0,1
+ 0,8
- 1,0
+ 0,7
+ 0,7
- 0,3
- 0,2
+ 0,2
- 0,3
+ 0,1
- 0,2
0,0
- 0,8
Anexo VII
Tabela 3 - Percentual da Representação Partidária na Câmara em Três Situações:
(a) eleições de 1994; (b) com proibição de coligações parlamentares; (c) com
alocação rigorosamente proporcional à população dos estados
PMDB
PFL
PSDB
PPR
PT
PP
20,9
17,3
12,1
10,1
9,6
7,2
[B]
Com Proibição de
Coligação e Sem Votos
em Branco
25,0
16,6
13,1
10,1
11,1
7,8
PDT
PTB
PSB
PL
PCdoB
PMN
PSD
PSC
PPS
PRN
PV
PRP
Prona
6,6
6,0
2,7
2,5
1,9
0,8
0,6
0,6
0,4
0,2
0,2
0,2
0,0
5,8
5,3
1,8
2,7
0,4
0,0
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
Partido
[A]
Bancada Eleita
em 1994
[C]
Com Alocação
Proporcional
25,3
15,2
14,2
9,2
12,7
6,4
6,2
4,7
1,8
3,1
0,4
0,0
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,2
Tabela 4 - Percentual da População dos Estados, Número de
Cadeiras dos Estados na Câmara (Absoluto e Percentual) e
51
Número de Cadeiras dos Estados na Câmara Proporcional à
População (Absoluto e Percentual)  1994
Estado
SP
MG
RJ
BA
RS
PR
PE
CE
PA
MA
SC
GO
PB
ES
PI
AL
RN
AM
MT
MS
DF
SE
RO
TO
AC
AP
RR
Total
%
População
21,6
10,6
8,5
8,1
6,1
5,6
4,8
4,3
3,5
3,4
3,1
2,8
2,1
1,8
1,7
1,7
1,7
1,5
1,5
1,2
1,1
1,0
0,9
0,6
0,3
0,2
0,2
100,0
Número de
Cadeiras
(1994)
[A]
70
53
46
39
31
30
25
22
17
18
16
17
12
10
10
9
8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
8
513
Número de Cadeiras
Proporcional à
%
População dos
Estados
[B]
13,6 111
10,3 54
9,0
44
7,6
42
6,0
32
5,8
29
4,9
25
4,3
22
3,3
18
3,5
17
3,1
16
3,3
14
2,3
11
1,9
9
1,9
9
1,8
9
1,6
8
1,6
8
1,6
8
1,6
6
1,6
6
1,6
5
1,6
4
1,6
3
1,6
1
1,6
1
1,6
1
100,0 513
%
21,6
10,5
8,6
8,2
6,2
5,7
4,9
4,3
3,5
3,3
3,1
2,7
2,1
1,8
1,8
1,8
1,6
1,6
1,6
1,2
1,2
1,0
0,8
0,6
0,2
0,2
0,2
100,0
A-B
- 41
-1
+2
-3
-1
+1
0
0
-1
+1
0
+3
+1
+1
+1
0
0
0
0
+2
+2
+3
+4
+5
+7
+7
+7
ANEXO VII
LEI COMPLEMENTAR Nº 78, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
52
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
DO PODER LEGISLATIVO
SEÇÃO I
DO CONGRESSO NACIONAL
Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Parágrafo único - Cada legislatura terá a duração de quatro anos.
Art. 45 - A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo
sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo
Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à
população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que
nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta
Deputados.
LEI COMPLEMENTAR Nº 78, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1993
Disciplina a fixação do número de Deputados, nos termos do art. 45, § 1º, da
Constituição Federal.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA - Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte lei:
Art. 1º Proporcional à população dos Estados e do Distrito Federal, o número de deputados
federais não ultrapassará quinhentos e treze representantes, fornecida, pela Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, no ano anterior às eleições, a atualização
estatística demográfica das unidades da Federação.
Parágrafo único. Feitos os cálculos da representação dos Estados e do Distrito Federal, o
Tribunal Superior Eleitoral fornecerá aos Tribunais Regionais Eleitorais e aos partidos
políticos o número de vagas a serem disputadas.
Art. 2º Nenhum dos Estados membros da Federação terá menos de oito deputados federais.
Parágrafo único. Cada Território Federal será representado por quatro deputados federais.
53
Art. 3º O Estado mais populoso será representado por setenta deputados federais.
Art. 4º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 5º Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 30 de dezembro de 1993; 172º da Independência e 105º da República.
ITAMAR FRANCO
Maurício Corrêa
54