controle social e participação popular na gestão da política de

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CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DA
POLÍTICA DE SAÚDE NO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS-SP*
Autor: Dorival Pereira dos Santos Junior
Orientadora: Rosemeire Aparecida Scopinho
A UFSCar adota o sistema de pareceristas para aprecição de suas monografias de conclusão
de curso. Há, ainda, a participação em eventos científicos para apresentação dos trabalhos.
Pesquisa financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do estado de São Paulo – FAPESP – por meio de
uma bolsa de Iniciação Científica.
*
Parecer
A monografia Controle social e participação popular na gestão da política de saúde no
município de São Carlos-SP, de Dorival Pereira dos Santos Junior. realizada sob a minha
orientação, trata de um tema social e cientificamente relevante para a Psicologia Social, como
uma das importantes disciplinas do campo da Saúde Coletiva. O tema é particularmente
importante neste momento em que a Psicologia procura tornar mais nítida a sua contribuição
no debate nacional sobre políticas públicas e desigualdades sociais.
Com base nos pressupostos da pesquisa qualitativa e utilizando como estratégia metodológica
o estudo de caso, Dorival valeu-se de um conjunto de procedimentos tais como a pesquisa
bibliográfica, a observação direta, a análise de documentos e, principalmente, a realização de
entrevistas semi-estruturadas para analisar as potencialidades e limites do exercício do
controle social e da participação popular na área da saúde. Com isto, foi possível reunir um
conjunto de informações que permitiram avançar no entendimento sobre como se dá a
participação popular nos processos de formulação e de implementação das políticas de saúde
em São Carlos e estabelecer um diálogo com o conhecimento disponível na literatura no
sentido de refletir tanto sobre as singularidades do caso em questão quanto sobre as
similaridades com outras experiências analisadas.
É importante mencionar que, neste percurso, Dorival demonstrou comprometimento e
dedicação, sempre investindo tempo adicional na realização das diferentes atividades: revisão
bibliográfica, leitura e sistematização de textos, preparação e realização de trabalho de campo,
análise e síntese de informações, apresentação e discussão de resultados em diferentes
espaços. Destaco, especialmente, o modo ético e comprometido com que ele realizou todas as
atividades e estabeleceu relações profissionais no campo empírico, desenvolvendo uma
postura metodológica de aproximação com os sujeitos, postura esta que é importante e
necessária na busca da compreensão de processos sociais em curso, tal como se apresenta o
objeto deste estudo. Tendo que lidar com uma ampla bibliografia de natureza interdisciplinar,
o estudante, orientado por pressupostos teóricos extraídos de diferentes áreas do
conhecimento, buscou informações relevantes para a compreensão da realidade pesquisada,
organizando-as de modo lógico coerente e sintético, conforme as regras para a elaboração de
trabalhos científicos.
O resultado do investimento me parece excelente. Tomando o caso de um Conselho
Municipal de Saúde, Dorival realizou um (difícil) exercício de reflexão que envolveu, de um
lado, considerar a forma como, historicamente, as estruturas sociais, burocráticas e de poder,
se constituem e se cristalizam na nossa sociedade e, de outro lado, que representações os
sujeitos fazem delas e como com elas eles se relacionam no sentido da manutenção ou da
transformação da realidade social.
Eu recomendo este trabalho para concorrer à 3ª. Edição do Prêmio Sílvia Lane oferecido pela
ABEP – Associação Brasileira de Ensino em Psicologia porque, além de apresentar um alto
padrão de qualidade formal e científica, do meu ponto de vista, ele também pode ser
considerado um exemplo significativo do tipo de contribuição que a Psicologia Social pode
dar à discussão sobre o papel dos sujeitos sociais na definição e implementação das políticas
públicas, que podem ser consideradas como dos espaços privilegiados para o exercício da
democracia na sociedade brasileira.
São Carlos, 27 de abril de 2009.
Rosemeire Aparecida Scopinho
Memorial
Ao entrar no curso de Psicologia da UFSCar, uma das primeiras atividades com a qual me
envolvi foi o Centro Acadêmico. Deparei-me então com um espaço de potencial diálogo e
atuação junto à minha “categoria”, mas com uma situação bastante complexa nos debates
sobre representatividade, legitimidade de nossas decisões, falta de mobilização geral. Esta
trajetória seguiu em paralelo com meu interesse por saúde pública, que fui estudar, por conta
própria, pois não havia este enfoque na grade curricular até então. No momento de optar pelo
tema do meu TCC, resolvi aproximar estes dois interesses. Este trabalho foi bastante
proveitoso, resultando no presente relatório, e me permitiu um crescimento considerável em
vários aspectos. Como profissional me permitiu identificar uma área de trabalho e suas
demandas. Como pesquisador, tive a oportunidade de desenvolver uma pesquisa e
compreender e aprender em seu processo de produção de conhecimento, abrindo caminho
para um mestrado no mesmo tema. E pessoal, pois vejo que esta trajetória refletiu, em ambos
os lados, meu envolvimento com um trabalho comunitário e dialogado com os diversos atores
envolvidos.
Dorival Pereira dos Santos Junior
CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DA
POLÍTICA DE SAÚDE NO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS-SP
Resumo: Os Conselhos Municipais de Saúde (CMS) devem atuar no exercício do Controle
Social, participando do planejamento, da gestão e da avaliação da política de saúde local, de
forma que propicie o fortalecimento da cidadania e a garantia dos direitos sociais. No entanto,
extrema burocratização, pouca capacitação técnica e política dos membros, desvalorização e
falta de autonomia e estrutura para agir são as características encontradas na maioria dos
Conselhos implantados no país. Este artigo reflete sobre as representações formadas pelos
conselheiros de São Carlos sobre participação social e faz uma articulação entre tais
percepções e as práticas observadas no exercício do Controle Social. Valendo-se de uma
abordagem metodológica qualitativa e de uma análise por triangulação de métodos, os
procedimentos utilizados foram consulta a atas e outros documentos, observação de reuniões e
realização de entrevistas semi-estruturadas. A pesquisa mostrou que o município possui um
arcabouço legal favorável, com Conselhos nas unidades de saúde, uma estrutura organizativa
do CMS que contempla a diversidade das regiões do município e gestores que dialogam com
os representantes da sociedade, entretanto as práticas cotidianas do colegiado corroboram com
as características gerais identificadas em outras instituições similares no Brasil. No ideário
coletivo sobre o papel do CMS há reflexos de uma prática predominantemente burocráticoadministrativa, implicando num afastamento geral das esferas de decisão política e descrédito
quanto ao potencial de a participação repercutir em mudanças. Dessa forma, percebe-se que a
valorização do saber e da experiência dos usuários do SUS pode impactar positivamente na
melhoria das condições de saúde da população.
Palavras-chave: Controle Social, Participação Comunitária, Conselho Municipal de Saúde.
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INTRODUÇÃO
Ao longo dos últimos oitenta anos, a política de saúde brasileira passou por
diferentes fases, tendo como característica marcante seu caráter medicalizante e assistencial.
As caixas de pecúlio (Caixas de Aposentadorias e Pensões - CAPs e Institutos de
Aposentadorias e Pensões - IAPs), posteriormente unificadas pelo INPS (Instituto Nacional de
Previdência Social), dependiam da organização e da articulação das categorias profissionais
para estabelecer os benefícios a que os trabalhadores teriam direito. Com o SUDS (Sistema
Único Descentralizado de Saúde), na segunda metade da década de 1980, o Estado passou a
descentralizar as ações de saúde, porém, elas ainda estavam restritas à lógica hegemônica da
queixa-conduta e do trabalho centrado na figura do médico (COHN e ELIAS, 1996).
Tendo por base uma compreensão de saúde como processo biopsicossocial e
cultural e presente nos ideais democráticos da reabertura política brasileira, em 1988 o
Sistema Único de Saúde (SUS) foi incorporado ao texto da “Constituição Cidadã”,
preconizando uma atenção integral, de acordo com as necessidades de cada um, sem
privilégios ou exclusão. A organização dos serviços deve ser descentralizada para os
municípios, permitindo assim maior eficiência na resolução das demandas. Entre os princípios
do SUS, o mais importante no contexto deste trabalho é o Controle Social, que visa garantir a
participação da sociedade nas políticas públicas, tendo sido esta foi uma das reivindicações
centrais do Movimento da Reforma Sanitária com relação à democratização do planejamento,
avaliação e implementação das políticas de saúde.
Justificativa
No contexto de desenvolvimento do Controle Social no Brasil e considerando o
princípio da descentralização do SUS, percebe-se a importância de conhecer, analisar e
refletir sobre aspectos relacionados à participação popular na formulação, implementação e
gestão da política de saúde, a partir de estudos de caso. A partir dos desafios e êxitos das
experiências locais, é possível definir quais os aspectos estruturais, políticos e da
subjetividade individual envolvidos no processo de participação e defesa dos direitos de
cidadania, sendo estas práticas ainda distantes da cultura de envolvimento político dos
brasileiros, apesar da existência de condições legais e institucionais para o seu exercício. Com
relação ao município de São Carlos, o presente estudo torna-se importante por estar em curso
uma reestruturação da rede de saúde do município e cabe investigar o modo como as ações
orientadas nesta direção são debatidas com a comunidade. Esta pesquisa pode ainda reunir
3
subsídios para contribuir com o aprimoramento do processo de capacitação e atuação dos
conselheiros de saúde.
Objetivos
Assim, o objetivo geral do presente trabalho foi entender como se dá a
participação social no Conselho Municipal de Saúde de São Carlos (CMS) durante um
período da gestão que compreende os anos de 2007 a 2009, no contexto da reestruturação da
rede municipal de saúde.
Podem-se apontar como objetivos específicos desta pesquisa: compreender a
estruturação da rede municipal de saúde de São Carlos e sua adequação aos princípios do
SUS, sobretudo, no que concerne ao exercício do Controle Social; entender a estrutura e a
dinâmica de funcionamento do CMS a partir da relação que se estabelece entre os diversos
atores, com foco na participação dos usuários; e identificar as estratégias utilizadas para
garantir formação e capacitação aos conselheiros e as formas de comunicação que estes
estabelecem com a população, em geral.
Método
Para alcançar os objetivos aqui colocados, utilizou-se uma abordagem qualitativa
e os seguintes procedimentos: observação das reuniões, análise dos documentos produzidos
pelo CMS e realização de entrevistas semi-estruturadas com 10 membros escolhidos
intencionalmente de acordo com seu envolvimento com o colegiado (uma caracterização dos
entrevistados é apresentada no Anexo I). A análise das informações ocorreu por meio de
triangulação, procurando-se apontar os consensos e os dissensos no conteúdo dos documentos
e dos depoimentos (MINAYO, 2007). O projeto foi submetido ao Comitê de Ética em
Pesquisa da UFSCar e aprovado em primeira instância, de acordo com o parecer Nº 345/07.
A entrada em campo iniciou-se com um contato feito com a presidência do CMS
da gestão 2005-2007, no primeiro trimestre de 2007, para apresentar a intenção de realizar
uma pesquisa sobre Controle Social no município. Neste momento tomamos conhecimento da
reestruturação do colegiado por meio da eleição de novos membros e da proximidade de
realização da 3ª Conferência Municipal de Saúde, em maio de 2007. Este pode ser
considerado o marco inicial da pesquisa, pois durante este evento os novos conselheiros foram
empossados.
Com o reconhecimento prévio do objeto de estudo, iniciou-se o processo de
formalização da proposta de trabalho junto à Secretaria Municipal de Saúde, ao Conselho
Municipal de Saúde, e ao Comitê de Ética em Pesquisa com seres humanos da UFSCar. O
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primeiro passo para o andamento da pesquisa foi uma apresentação do projeto aos
conselheiros, explicitando o compromisso ético, os objetivos, o método e o comprometimento
em apresentar uma devolutiva dos resultados da pesquisa, estando a aprovação registrada em
ata de uma reunião ordinária.
As observações iniciaram-se seguindo um roteiro, elaborado durante o período de
formalização da pesquisa para alcançar os objetivos propostos. As observações das reuniões
do Conselho foram registradas em diário de campo. O foco principal das observações foi a
maneira como se desenvolveram os debates durante as reuniões e quais atores se
sobressaíram, além de seus posicionamentos. Além das atividades do Conselho Municipal de
Saúde, foram acompanhados eventos como encontros, congressos e Conferências de Saúde.
No primeiro momento das observações, o foco foi conhecer os membros e o nível
de envolvimento de cada um com a representação no colegiado, atentando para os vínculos
estabelecidos por eles com suas comunidades e com outros movimentos sociais. Os meses
iniciais de acompanhamento das reuniões possibilitaram uma escolha intencional de membros
do CMS para aprofundar, por meio de entrevistas individuais, a identificação das estratégias
de participação social, comunicação com a comunidade e necessidades de formação
específica para atuar como conselheiro de saúde. Este órgão era composto por 24 membros,
sendo que cerca de 16 participavam regularmente das reuniões. A escolha se deu procurando
ouvir os representantes de todas as categorias que compõem o CMS, em função do grau de
participação, sendo que, em um primeiro momento, dez pessoas foram convidadas para
conceder uma entrevista, mediada por um roteiro semi-estruturado e após a assinatura de um
termo de consentimento livre-esclarecido
Controle Social, Participação Popular e Reforma Sanitária
O Controle Social surgiu no contexto de discussão da política de saúde durante a
VIII Conferência Nacional de Saúde e está garantido como princípio na carta constitucional
em vigor no Brasil. Este termo sugere que há uma legalidade jurídica para a participação da
sociedade no controle da coisa pública. Surgiu, principalmente, contrariando a centralização
de poder e ausência de democracia remanescentes da Ditadura Militar. Foi uma conquista
importante da sociedade que, através de seus movimentos sociais organizados, levou o país a
uma Reforma Sanitária bastante favorável para a população em aspectos teóricos e
ideológicos (YUNES, 1986; COHN e ELIAS, 1996; WENDHAUSEN, 2006).
Na atuação dos núcleos urbanos que conduziram ao fortalecimento do Movimento
da Reforma Sanitária, os ideais de participação e democratização coincidiram com o momento
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de reabertura política, quando a participação popular na luta social por melhores condições de
vida efervesciam na sociedade diante da desigualdade existente com relação à oferta de ações
de saúde para os mais pobres (COHN, 2003; BÓGUS, 2005; VASCONCELOS, 2008).
A possibilidade de que a gestão das políticas de saúde saísse, exclusivamente, do
plano político, restrita aos tecnocratas dos Ministérios da Previdência Social e da Saúde, foi
vista pela oposição ao regime militar como um mecanismo para encaminhar a sociedade a
uma maior participação política e fortalecer o papel de protagonismo na conquista e
manutenção de seus direitos de cidadania. O cerceamento da democracia, ocorrido neste
momento da história do país, contribuiu para que estas discussões, antes restritas aos grupos
oposicionistas de esquerda, ganhassem as comunidades e passassem a fazer parte das
reivindicações das associações de moradores, associações de mulheres, e tantos outros
movimentos sociais populares e organizados (COHN, 2003; VASCONCELOS, 2008).
Em meados da década de 1980, já com muitos avanços na discussão sobre os
direitos à saúde. Alguns municípios propunham políticas assistenciais mais estruturadas nos
serviços primários. Consolidado pela Assembléia Nacional Constituinte, o Controle Social foi
definido como um dos princípios fundamentais do novo sistema de saúde brasileiro. Dois
anos mais tarde, o SUS e os mecanismos de participação social foram devidamente
regulamentados e, no decorrer dos anos seguintes, foram gradativamente implementados
(BRASIL, 2006).
A partir da regulamentação e institucionalização do Controle Social com a Lei
8142, em 1990, garantiu-se, formalmente, a participação social na política de saúde por meio
dos Conselhos e Conferências de Saúde. A composição deve respeitar o princípio da paridade
dos usuários em relação aos demais setores, com 50% dos membros, obrigatoriamente,
oriundos da sociedade civil organizada. Os demais participantes devem ser 25% de
profissionais da área da saúde e 25% membros do órgão de gestão da saúde e dos prestadores
de serviço. Cada categoria deve indicar seus representantes, devendo haver legislação
específica em cada município regulamentando a atuação destes colegiados (BRASIL, 2006;
BÓGUS, 2005).
As Conferências são definidas como eventos que, periodicamente, devem reunir
amplos setores da sociedade para definir as diretrizes do plano de saúde em todas as esferas
de governo. Já os Conselhos são órgãos com caráter deliberativo e permanente, componentes
estruturais das Secretarias Municipais e Estaduais e do Ministério da Saúde, que devem se
reunir, no mínimo, uma vez por mês para discutir a política de saúde no decorrer do tempo e
ter autonomia orçamentária e administrativa. Entre as competências estabelecidas em todos os
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níveis, dos municípios à União, cabe a estes órgãos: fiscalizar o orçamento do Fundo de
Saúde; participar da elaboração e implementação das ações estratégicas e do plano de saúde;
acompanhar o desempenho dos profissionais, do pessoal técnico-administrativo e gestores,
além dos serviços públicos e privados componentes do sistema local de saúde; estimular a
participação comunitária no controle do sistema de saúde; estabelecer suas normas de
funcionamento, bem como seu Regimento Interno (BRASIL, 2006).
Em 2003, após a experiência acumulada no exercício do Controle Social com a
implantação de Conselhos em todos os municípios e estados brasileiros e com a realização das
IX, X e XI Conferências Nacionais de Saúde, o Conselho Nacional de Saúde redefiniu, com a
Resolução nº 333, as “diretrizes para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos
Conselhos de Saúde” (BRASIL, 2006). Um ponto importante, apontado por diversas
pesquisas sobre a participação popular no SUS, foi o estímulo à ampliação dos Conselhos
para os níveis mais descentralizados da organização do Sistema de Saúde Municipal, como os
Conselhos Gestores em unidades de saúde e nos distritos sanitários, permitindo uma maior
aproximação dos movimentos sociais e suas práticas às esferas de organização da assistência.
Esta redefinição acompanhou as discussões apontadas pela literatura, tornando também
possível a eleição da diretoria dos Conselhos, inclusive seu presidente, pela própria plenária,
aumentando a autonomia e independência com relação aos gestores (SPOSATI e LOBO,
1992; LABRA e FIGUEIREDO, 2002; COELHO, 2007; VASCONCELOS, 2008).
No entanto, para Wendhausen et al 2006, este fato, que deveria ser um grande
passo em direção à participação popular em saúde, não alcançou os anseios dos Movimentos
Sociais que protagonizaram a Reforma Sanitária. A utilização dos espaços das reuniões
deveria expressar os problemas e as necessidades da população na elaboração das propostas a
serem incorporadas ao processo de gestão do sistema de saúde local. Este é um fator que
necessita ser considerado para que haja efetividade e legitimidade na atuação dos Conselhos.
Nestes órgãos, a participação deve implicar na capacidade dos membros influírem, de forma
direta ou indireta, junto ao processo decisório. Serapioni e Romani (2006) consideram que,
conforme um dos princípios organizativos dos Conselhos já citado, a autonomia precisa ser
preservada para que haja uma atuação mais comprometida com a melhoria dos problemas
encontrados pela sociedade, e não apenas de projetos políticos. É necessário que haja uma
convergência entre estes dois pontos, elevando o Conselho, assim, à posição de co-gestor do
Sistema Único de Saúde em todas as esferas de governo.
No entanto, ao se fazer uma análise um pouco mais rigorosa da atuação dos
Conselhos, nota-se que têm atuado como um mero homologador das decisões dos gestores,
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são submetidas apenas para constar na ata a ser enviada às instâncias superiores para liberação
de recursos e aprovação de projetos. É bastante comum a pauta ser composta apenas por
conteúdo administrativo da secretarias. Esta burocratização extrema dos assuntos pautados
acaba por afastar do debate os setores populares da sociedade, menos afeitos aos termos
técnicos utilizados. Esperava-se que, com a participação popular, a burocracia se tornasse
mais eficiente, trabalhando em prol das melhorias sociais (BÓGUS, 2005; STRALEN et al,
2006; WENDHAUSEN et al; 2006).
Esta forma de organização dos Conselhos corrobora para uma definição vertical
das ações da política da saúde, não compartilhada com o saber popular na coresponsabilização das definições políticas. As regras para o Controle Social, apesar de este ser
uma conquista da sociedade, foram normatizadas e regulamentadas “de cima para baixo”, não
havendo participação nestes momentos. Tais práticas antidemocráticas em instituições que
deveriam ser de caráter democrático levam a população à indiferença, apatia e distanciamento
da arena política (BAQUERO, 2001).
Outros pontos são ainda apontados como deficitários na participação popular em
Conselhos de Saúde. Conforme indicam Sposati e Lobo (1992) e Coelho (2007), as condições
legais não foram necessárias para fazer com que o Controle Social fosse aceito e incorporado
por todos os gestores dos serviços públicos de saúde de forma plena. O distanciamento criado
entre Estado e sociedade, principalmente a partir do período de ditadura entre 1964 e 1985,
dificulta que os diversos setores assumam um papel mais ativo nos órgãos colegiados
existentes para exercer Controle Social sobre as políticas públicas (GOHN, 2004).
WENDHAUSEN et al, em pesquisa publicada em 2006, apresentam que esta falta de
cooperação entre os níveis político e social favorece práticas de manipulação e de trocas de
favores, sendo a figura pessoal ainda superior à de representante de determinado grupo.
O movimento da Reforma Sanitária desenvolveu-se a partir de meados da década
de 1970 e culminou na VIII Conferência Nacional de Saúde, em 1986. Foi neste contexto de
repressão política, carências sociais e hegemonia capitalista que os princípios do atual Sistema
de Saúde se constituíram enquanto proposta político-ideológica. Este movimento foi
composto por três grandes núcleos que congregavam atores importantes, sendo eles os
acadêmicos da área de Medicina Social, o Movimento Popular de Saúde o Movimento
Médico (CAMPOS, 1988; COHN e ELIAS, 1996).
Neste período, vários municípios governados por políticos de partidos de esquerda
com propostas de mudanças sociais passaram a inovar na gestão da saúde, implementando
serviços de atenção básica e priorizando ações de promoção e proteção à saúde de ampla
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parcela da população. Além dos municípios brasileiros, vários países europeus passavam por
reformas na área da saúde visando melhorar os indicadores de qualidade de vida através de
políticas de ações primárias (CAMPOS, 1988).
Aliado às experiências exitosas locais, os debates promovidos pelos centros de
pesquisa, entre os quais o de maior expressão foi o CEBES, fizeram com que os acadêmicos
passassem a incorporar e contribuir com pesquisas em torno da assistência e da organização
dos serviços de saúde. A incorporação das Universidades ao movimento da Reforma Sanitária
fortaleceu a área de Saúde Coletiva, estabelecendo um referencial teórico para a “luta em
defesa da vida” (CAMPOS, 1988; VASCONCELOS, 2008).
A forma encontrada por alguns sanitaristas no período da Ditadura para fazer com
que os debates se transformassem em ações práticas foi o envolvimento de alguns militantes
da Reforma Sanitária no plano político, eleitos para ocupar cargos no poder legislativo e
executivo dos municípios, além de assumirem postos de confiança em Secretarias e
Ministérios (CAMPOS, 1988; GERSCHMAN, 2004).
O Movimento Popular de Saúde (MOPS) nasceu nos bairros e nas periferias das
grandes cidades em torno das associações comunitárias para reivindicar melhores condições
de vida, saneamento e moradia, dentre outras demandas sociais. Esta organização inicial
permitiu à população a criação de laços solidários, alcançando grande permeabilidade nos
meios políticos, com conquistas importantes na área de moradia e infra-estrutura urbana,
como abastecimento, luz e esgoto. A aproximação com profissionais militantes deu-se a partir
do desenvolvimento de trabalhos comunitários junto às populações carentes e por projetos
extensionistas dos departamentos de Medicina Social dos cursos de Medicina e demais
carreiras da área saúde (GERSCHMAN, 2004; VASCONCELOS, 2008).
Neste momento inicial, as exigências levantadas eram bastante pontuais:
melhorias no cotidiano. Um discurso comum responsabilizava o autoritarismo do Estado pelas
más condições de vida a que as pessoas estavam submetidas. Paralelamente, o momento de
intensa agitação política pela expectativa da redemocratização contribuiu para consolidar a
importância do MOPS, concretizada posteriormente na participação durante a VIII
Conferência Nacional de Saúde e em manifestações políticas. Em uma última etapa, ocorreu a
institucionalização da possibilidade dos movimentos populares influenciarem no campo
político de gestão dos direitos sociais (GERSCHMAN, 2004).
Com relação ao movimento médico, outro ator importante no processo de
definição do projeto de saúde brasileiro, uma característica marcante era a atuação por meio
de entidades sindicais e técnico-científicas interessadas na defesa dos interesses da classe
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médica. O que pautava a ação destes órgãos eram discussões técnicas acerca dos problemas na
implantação da política de saúde. Era perceptível um distanciamento entre as proposições
defendidas pela categoria e uma mudança da prática cotidiana nos serviços, sobressaindo-se
os interesses corporativos e o desinteresse por colocar em prática os princípios defendidos no
campo ideológico, como a dedicação exclusiva, por exemplo. Havia uma busca constante por
impedir a interferência do Estado sobre a organização do trabalho, e, ao mesmo tempo,
garantir os privilégios da atuação liberal (GERSCHMAN, 2004).
Encontram-se, na prática, vários obstáculos à participação. O principal deles está
relacionado ao caráter técnico das discussões. Há relatos de situações em que a falta de acesso
à linguagem usada nos debates deixam os integrantes dos Conselhos incapacitados de
interferir de qualquer forma (DELGADO-GALLEGO e VAZQUEZ-NAVARRETO, 2006).
Segundo João Bosco Pinto (1982) o termo participação pode ter, pelo menos, quatro
conotações diferentes. Ela pode ser simbólica, quando a população apenas comparece, mas,
de fato, não faz parte das esferas de decisão; pode ser receptiva, quando há apenas oferta de
serviços ou benefícios por parte do Estado. A participação ativa, segundo este autor, acontece
quando o Estado convida a população a participar de uma ação como mera executora de uma
proposta formulada por técnicos, como é o caso de alguns tipos de mutirão. A forma de
participação desejada, segundo o autor, se daria a partir de reivindicações populares para
tomar parte nas decisões sociais.
A história política brasileira recente, marcada pelo autoritarismo e neoliberalismo,
mostrou como uma parte significativa da população foi excluída do processo decisório e como
se configurou o padrão de participação popular existente no país. Por um lado, as conquistas
alcançadas no âmbito do SUS na Constituição de 1988 foram resultados das reivindicações do
Movimento da Reforma Sanitária, caracterizando um tipo de participação real. Por outro lado,
com a participação popular institucionalizada, os conselheiros somente cumprem as
exigências legais e não participam, efetivamente, do debate (VALLA, 1998; DELGADOGALLEGO e VAZQUEZ-NAVARRETO, 2006).
Não é possível negar que em diferentes lugares e em diferentes épocas, há
diferentes maneiras de se participar. Um dos requisitos importantes para garantir formas de
participação mais democráticas é o fortalecimento político dos sujeitos, que significa
apropriar-se dos espaços para o exercício do poder e da autonomia para possibilitar uma
participação efetiva (VASCONCELOS, 2003; GOHN, 2004; WENDHAUSEN et al, 2006).
Para tornar o Controle Social e a Participação Popular práticas reais, presentes no cotidiano
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das comunidades, faz-se necessário fortalecer esta iniciativa na sociedade que, historicamente,
foi excluída da arena das políticas públicas (VASCONCELOS, 2003; CARVALHO, 2004).
Devido a um histórico de esquecimento por parte das gestões públicas e a falta de
acesso a informações sobre seus direitos, grande parte da população acaba por não fazer uso
adequado dos instrumentos de participação criados para guiar a elaboração e implementação
das políticas públicas. Existe uma idéia cristalizada de que participar é inútil e as pessoas não
se sentem à altura das autoridades para discutir com elas problemas e possíveis soluções. Há,
portanto, um processo de alienação do direito de exigir. O fortalecimento pode ser
considerado como um processo de desenvolvimento de capacidades e recursos para obter
maior controle sobre as condições de vida, envolvendo comprometimento, conscientização e
politização para promover transformações comunitárias relevantes. Uma das primeiras etapas
deste processo é a sociedade identificar e começar a usar os mecanismos que fazem com que
ela interfira nas ações governamentais, aumentando assim seu poder de participação. Porém,
como somente alguns terão acesso realmente a estes recursos, é importante que as
informações sejam discutidas com a comunidade, garantindo assim o fortalecimento do grupo
como um todo, e não somente de alguns indivíduos (MONTERO, 2005).
Empoderar ou fortalecer significa garantir condições para o exercício do poder
individual e coletivo nas relações interpessoais e institucionais. Como mostra a definição, o
fortalecimento pode ser relativo aos sujeitos ou à coletividade. Quando tratamos das pessoas,
individualmente, a sua história de vida, necessidades e interesses são um indicador importante
do grau de submissão diante das situações que lhes são impostas (VASCONCELOS, 2003).
Deve-se ter isto em vista ao adentrar no ambiente das relações políticas entre cidadãos e
Estado na luta pelos direitos sociais.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A Saúde em São Carlos
São Carlos é uma cidade localizada a 235 km da capital paulista, fundada em
1857. Machado (2007) destacou que, após a década de 1980, os rumos da política nacional de
saúde tiveram reflexos na organização dos serviços de saúde na cidade, tornando-se possível a
organização e ampliação dos serviços prestados, com o início da formação da rede básica.
Durante a última década do século XX e início do XXI, as ações municipais relacionadas à
saúde estiveram voltadas para a adequação ao SUS e para a municipalização. Foi neste âmbito
que uma série de medidas foram tomadas, entre as quais estão a criação do CMS e do Fundo
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Municipal de Saúde. Em 2001, a nova gestão municipal propunha um governo participativo e,
apartir de então, o desenvolvimento do SUS local tem avançado no sentido de fortalecer o
papel do município e das Administrações Regionais. Tais mudanças vêm sendo consolidadas
com a constituição da Rede-Escola de Cuidados à Saúde.
Antes de tratar especificamente deste projeto de São Carlos, cabe uma breve
revisão acerca da organização de modelos tecno-assistenciais de gestão dos serviços de saúde,
para entender o panorama no qual se insere tal proposta.
Com a constituição de um novo paradigma para compreender o processo saúdedoença, o modelo biomédico, hegemônico no setor saúde, não deu conta da amplitude de
determinantes que influem no estado de saúde das pessoas, além de deixar de lado a
conservação do meio ambiente e o combate às desigualdades sociais. Ainda no sentido
contrário a esta perspectiva, as políticas neoliberais adotadas nos últimos anos levaram a uma
considerável redução dos investimentos em políticas sociais (FLEURY, 1997; STOTZ e
ARAUJO, 2004). Outra questão também bastante apontada por trabalhos como os de Cecílio
(1997) e de Franco e Magalhães Junior (2006) mostram que a formação dos profissionais tem
preconizado a especialização e a fragmentação do indivíduo, estando as ações primárias
distantes dos cursos de graduação na área da saúde. Isto impacta diretamente no excesso de
atendimento nos ambulatórios e hospitais, resultando em atendimento fragmentado e a longa
espera por consultas, problemas bastante conhecidos da população. Outra questão central para
a assistência à saúde é o fato de que a organização dos serviços de saúde, geralmente, não está
centrada nas necessidades dos usuários, mas em procedimentos médicos. Portanto, ao
considerar a amplitude das ações a serem empreendidas, vários atores devem compor este
processo de mudança coletiva, gerando impactos em toda a sociedade. O comprometimento e
a participação por parte de todos que compõem o SUS são peças fundamentais para um
projeto de saúde ser bem sucedido. As idéias e propostas apontadas aqui são a base para a
construção da Rede-Escola de Cuidados à Saúde no município de São Carlos.
A partir do estabelecimento de uma parceria com a Universidade Federal de São
Carlos, surgiu o projeto de criação de uma Rede-Escola de Cuidado à Saúde, com o objetivo
de atuar no âmbito da formação dos profissionais da área de saúde e de reestruturar a oferta de
atenção à saúde em São Carlos. Esta concepção surgiu em contraposição à lógica do Hospital
ou do consultório como local de trabalho dos profissionais de saúde. Compõem esta rede os
diversos serviços de saúde do município e outros equipamentos sociais, aproximando assim a
formação e a prática profissional da realidade das pessoas (SÃO CARLOS, 2007b).
12
Neste projeto, as Unidades de Saúde da Família são consideradas espaços
privilegiados para o processo de formação dos estudantes da área de saúde. Como a Estratégia
Saúde da Família carece ainda de profissionais com perfil adequado, a Rede-Escola deverá
utilizar este serviço para proporcionar a criação destas competências nos estudantes de
graduação e residentes. Vivenciando os problemas, as demandas e as necessidades deste nível
de atenção e refletindo sobre eles, espera-se fortalecer esta estratégia, garantindo formação
contextualizada aos futuros profissionais. Ainda compõem a estruturação desta rede a
humanização do cuidado, a regulação das vagas em serviços especializados e implementação
de apoio matricial principalmente por residentes multiprofissionais da UFSCar (OLIVEIRA,
2006).
Este quadro de mudanças, em princípio favorável à população, necessita de
valorização do saber popular para conferir-lhe um papel mais ativo na definição, elaboração e
avaliação das necessidades e prioridades no processo de implantação da Rede-Escola de
Cuidados à saúde. Cabe ao CMS desempenhar uma postura ativa na construção deste modelo
de atenção à saúde. Esta pesquisa se propõe a entender como tem ocorrido a participação
social no contexto dessas mudanças.
O Controle Social na saúde em São Carlos
De acordo com Padavini et al (2005) o Conselho Municipal de Saúde de São
Carlos foi criado em 1991, pelo Decreto Nº. 46 com as atribuições de:
Analisar, formular estratégias e controlar a execução da política de saúde do
município; fiscalizar o Fundo de Saúde e demais órgãos financeiros relacionados ao
órgão de saúde municipal; acompanhar e controlar a atuação do setor privado na
área de saúde; articular-se com órgãos de saúde dos níveis estadual e federal (p. 56).
O levantamento bibliográfico realizado apontou a existência de apenas um artigo
que analisou a experiência do CMS de São Carlos. Este trabalho foi realizado por Padavini et
al (2005) e compreende o período de 1991 até 2003. Podemos, a partir desta literatura,
identificar duas fases distintas na trajetória deste órgão. Uma primeira, que corresponde ao
período de 1991 até 2000, e outra que vai de 2001 até 2003. No primeiro período de
constituição do Conselho, algumas características mantiveram-se ao longo de quase dez anos
e fizeram com que este órgão desempenhasse uma função meramente burocrática para
cumprir a legislação e não atuasse como um canal de participação da sociedade nas políticas
públicas. Os membros e os presidentes eram nomeados pelo chefe do executivo, e a forma
como os representantes dos usuários foram eleitos é desconhecida. A configuração da
primeira composição respeitava as determinações legais, com 20 membros, entre
13
representantes da Secretaria Municipal de Saúde, da Diretoria Regional de Saúde de
Araraquara – DRS III, dos prestadores de serviço, dos profissionais da área da saúde, além
dos dez representantes dos usuários.
Entre os problemas enfrentados nesta época, encontram-se a falta de participação
dos conselheiros, principalmente os representantes dos usuários.
Há registros de
irregularidades no Conselho como, por exemplo, a existência de membros nomeados que
também pertenciam ao poder legislativo; longos períodos sem reuniões, não atingindo o
mínimo de um encontro mensal e chegando a períodos de cinco meses sem convocação; falta
de meios de comunicação efetiva entre os membros, dificultando assim as discussões na
plenária, servindo esta, muitas vezes, como espaço de informes por parte dos gestores. A
aprovação do primeiro Regimento Interno pelo Prefeito deu-se em 1995, apesar de muita
cobrança.
Em 2001, a nova gestão municipal propôs uma participação mais ativa da
sociedade por meio do chamado “Governo Participativo”1. Algumas alterações aconteceram
no Conselho, visando torná-lo mais democrático, entre elas, houve a reformulação da sua
composição, que passou a contar com um número menor de representantes dos gestores e um
aumento da participação de profissionais, mantendo-se a proporção de usuários (São Carlos,
2007a). Algumas características foram marcantes neste novo Conselho. Entre elas está a não
recondução de mandatos dos conselheiros, sendo estes indicados por suas organizações e os
representantes das regiões do município eleitos nas Unidades de Saúde que abrangem sua
área. Um novo Regimento Interno passou a disciplinar a atuação dos conselheiros. A
freqüência às reuniões aumentou, tanto em suas convocações, atingindo o número de doze
anuais obrigatórias e até ultrapassando, quanto na presença dos representantes. As discussões
tornaram-se um hábito freqüente, não cabendo à plenária somente aprovar pontos de interesse
da gestão.
Atualmente, o CMS é composto por vinte e quatro membros distribuídos entre
representantes das Secretarias Municipal e Estadual de Saúde (Departamento de Atenção
Básica e DRS III, respectivamente), da Secretaria Municipal de Educação, da Santa Casa de
1
Com a adoção desta proposta, vários Conselhos de políticas públicas foram criados em São Carlos, que conta,
atualmente, com 28 tipos diferentes de Conselhos ligados à área de assistência social, educação, segurança,
saúde, entre outras áreas. A lei municipal (Lei Nº. 13.458 de 2004) prevê que as prestações de contas sejam
avaliadas pelos respectivos Conselhos Municipais de Políticas. O Orçamento Participativo, apesar de não se
caracterizar como um Conselho, é outro órgão existente na cidade que permite à comunidade opinar sobre as
políticas públicas. Neste caso, a ação dos representantes da comunidade se dá no âmbito do Orçamento
Municipal, fiscalizando, elaborando sugestões e propondo alterações neste. Neste órgão, as necessidades da
população das diferentes regiões da cidade são debatidas e as obras aprovadas são executadas pela Prefeitura
Municipal.
14
Misericórdia e de um dos prestadores de serviços. Da parte dos trabalhadores, as associações
de cirurgiões-dentistas, de enfermagem, médica e dos servidores públicos (municipais e
estaduais) também estão representadas. Os usuários, contando com 12 representantes, estão
divididos entre as oito regiões do município (Anexo II), além de três organizações sociais e
uma vaga para o Conselho Municipal de Assistência Social. A Universidade Federal de São
Carlos Também ocupa uma cadeira no CMS.
São Carlos também conta com Conselhos Gestores nas unidades públicas de
saúde. Este dispositivo está previsto em resolução do Conselho Nacional de Saúde, devido ao
sucesso na descentralização do SUS (BRASIL, 2006). Em São Carlos, estes órgãos estão
previstos desde 2001 e são regulamentados pelo Decreto Municipal nº 142, que os define da
seguinte maneira:
Art. 2º - Os Conselhos Gestores Locais (CGL) têm por finalidade possibilitar a
participação organizada da população nos serviços prestados pelas Unidades de
Saúde do Município, visando à melhoria da qualidade de vida e saúde da população,
no sentido de garantir o acesso universal e igualitário aos serviços, bem como
garantir o atendimento integral ao indivíduo, abrangendo a promoção, prevenção e
recuperação de sua saúde (SÃO CARLOS, 2001).
Os CGLs possuem as mesmas características dos demais Conselhos já instituídos
no país, mantendo o princípio da paridade dos membros da comunidade em relação às demais
categorias. São compostos por quatro a doze membros, dependendo do porte e do nível de
complexidade, abarcando representantes dos usuários, dos servidores, trabalhadores e da
administração dos diversos serviços e representantes da SMS. Espera-se que os conselheiros
mantenham comunicação com a comunidade a respeito de suas ações e recebendo demandas
sobre melhorias e problemas a serem resolvidos. Os membros representantes da comunidade
são eleitos e os demais são indicados pelas suas categorias, com um mandato de dois anos.
Cabe à direção da Unidade de Saúde proporcionar ao CGL as condições para o seu pleno e
regular funcionamento.
Aos CGLs compete acompanhar, avaliar e fiscalizar as ações, propondo medidas
para aperfeiçoar o planejamento, organização e avaliação dos serviços prestados, participando
ainda da elaboração e do controle da execução orçamentária. Tomar conhecimento dos
problemas de saúde da população do seu bairro e região, ajudando a organizá-la para que
possam lutar por melhores condições de saúde, é outra função importante dos CGL. Permeado
por estas incumbências, os CGL servem de canal de comunicação entre trabalhadores,
usuários e gestores, fazendo circular as informações importantes para melhorar a assistência à
15
saúde das pessoas e estimulando as comunidades a participarem mais ativamente da gestão do
SUS.
Os CGL têm como instância superior o CMS. Esta relação deve ser mediada a
partir do trabalho de uma comissão regimental do CMS, que tem como objetivo acompanhar e
dar suporte aos CGL, avaliar periodicamente o andamento da participação nas unidades de
saúde, além de propostas oriundas destes níveis mais próximos à rotina dos serviços e das
necessidades da população.
O mandato dos representantes dos CGL em vigor terminou em outubro de 2008.
No entanto, segundo informações dos membros do CMS, os Conselhos Gestores estão
inoperantes há muito tempo na maioria das unidades de saúde. Uma conselheira entrevistada
afirmou que na unidade próxima de sua casa ele “(...) só existe no papel” (C1 – representante
dos usuários). Acerca da participação dos usuários em outra região do município, outro
entrevistado apontou que
(...) falta um pouco de interesse das pessoas no Conselho Gestor Local do bairro.
Geralmente, quem participa são sempre os mesmos. (...) Eu não vejo a participação
da população, por mais que você divulgue, chame, não comparecem. Acho que não
têm noção da importância do que é discutido. (C2 – representante dos usuários)
A partir das falas apresentadas, é possível afirmar que os membros do CMS
perceberam que os Conselhos Gestores, apesar de reconhecida sua importância, ainda não
estão fortalecidos como espaços de participação e reivindicação das comunidades junto aos
serviços. Este assunto foi mencionado em várias das reuniões quando foi apontado que o CGL
é um importante fórum de comunicação com a comunidade, mas esta discussão ainda não
surgiu como um ponto de pauta específico para análise do CMS. Um estudo realizado por
Campos e Wendhausen (2003) aponta que os profissionais têm papel fundamental no estímulo
e valorização da participação social na saúde, uma vez que a organização do trabalho e a
relação com a comunidade devem ser orientadas para criar vínculos de confiança e
responsabilidade e maior identificação dos problemas do território, levando, assim, a uma
modificação das estratégias de cuidado empreendidas pela equipe. A participação em órgãos
de Controle Social deve ser entendida como umas das estratégias de trabalho das equipes,
aproximando os diversos atores envolvidos na promoção da saúde e orientando as ações dos
profissionais a partir deste contato com a comunidade.
Outro aspecto do Controle Social previsto é a realização de Conferências
Municipais de Saúde. No ano de 2007, aconteceu a 13ª Conferência Nacional de Saúde e, com
este fato, as Conferências Estaduais e Municipais elaboraram propostas que convergiram para
a etapa nacional.
16
Em São Carlos, a fase preparatória para a 3ª Conferência Municipal de Saúde, em
maio de 2007, contou com a realização de Pré-Conferências por cerca de dois meses nos
bairros da cidade. Nestes eventos, ocorreu a indicação dos delegados para a Conferência
Municipal e também a eleição dos conselheiros e suplentes do CMS. Foi neste evento que a
atual composição do CMS iniciou seu mandato, sendo este considerado o marco inicial desta
pesquisa.
De acordo com a legislação que institui o Conselho Municipal de Saúde, as
Conferências devem ser convocadas a cada dois anos. A primeira Conferência de Saúde de
São Carlos data de 1991, não estando disponíveis muitas informações sobre este evento. Foi
somente em 2002 que o município teve sua segunda Conferência, acontecendo a terceira
cinco anos mais tarde. A próxima deverá ser realizada em 2009, conforme prevê a legislação.
No intervalo entre a realização das Conferências Municipais, as diretrizes
aprovadas no relatório final devem ser seguidas no processo de gestão da saúde, e sua
implementação acompanhada pelo CMS. Para que haja uma integração entre as diferentes
formas de participação social instituídas na cidade, é necessário que as informações circulem
entre estes espaços. Conforme será apresentado, a comunicação está entre os principais
problemas indicados pelos conselheiros, dificultando esta articulação entre os diversos níveis
envolvidos no Controle Social da Saúde. Comissões internas do CMS têm o papel de abranger
vários aspectos da atenção à saúde na cidade, mas estas também não estão atuando
adequadamente.
Como o objetivo do presente trabalho é estudar a Participação Social no CMS,
passaremos agora à análise dos aspectos da estrutura, organização e funcionamento deste
órgão.
Estrutura e Dinâmica de funcionamento do CMS São Carlos
Após a reestruturação ocorrida a partir de 2001, algumas mudanças importantes
ocorreram no CMS, entre elas a elaboração de um novo Regimento Interno (SÃO CARLOS,
2004a).
Neste documento consta que o CMS tem por finalidade deliberar sobre a política
municipal de saúde. Está vinculado à SMS e conta com orçamento específico para suprir suas
demandas. Ainda pelo que diz o regimento, o CMS deve contar com uma Secretaria
Executiva e sala exclusiva para as atividades. No entanto, durante a etapa de coleta de dados,
esta sala não foi mencionada em nenhum momento e, com relação à estrutura física, a sede do
CMS está localizada na SMS e é secretariado por membros desta. Ao final do período
17
previsto para observação, o CMS recebeu um computador, doação recebida através de um
convênio firmado entre o Conselho Nacional de Saúde e o Banco do Brasil, que visa a
inclusão digital dos Conselhos do país.
Existe em São Carlos um local conhecido como Casa dos Conselhos, que foi
criado para abrigar e dar suporte aos Conselhos Municipais de políticas públicas. No entanto,
segundo informações fornecidas pelo Presidente do CMS durante uma reunião, este espaço foi
considerado inadequado pela gestão anterior, pois havia dificuldade para usar as salas para as
reuniões do CMS tanto por não comportar todos os participantes adequadamente quanto por
não estar disponível nos horários necessários na ocasião. Por este motivo, parte das reuniões
acompanhadas nesta pesquisa ocorreram no auditório da sede de uma autarquia municipal.
Cabe aqui tecer um breve comentário acerca da forma como as reuniões acontecem. No início
do ano de 2008, o Presidente manifestou seu descontentamento com a disposição do espaço
do auditório do Serviço de Abastecimento de Água e Esgoto de São Carlos (SAAE), local
onde elas estavam sendo realizadas. As cadeiras fixas e enfileiradas não permitiam
mobilidade para uma disposição em roda. Desde o primeiro momento das atividades da nova
gestão, houve um esforço para manter um clima agradável nas reuniões e, depois de muitas
reclamações, as reuniões foram transferidas para a sala de Educação Permanente do Centro de
Especialidades Odontológicas (CEO), por apresentar uma infra-estrutura mais adequada.
O Presidente, desde 2004, é eleito pelo próprio Plenário, podendo se candidatar
representantes de qualquer segmento. Esta possibilidade segue o indicado pela Resolução Nº.
333 do Conselho Nacional de Saúde, apesar de o Presidente eleito durante o período estudado
ter sido Secretário de Saúde, candidato único no pleito. No momento da eleição, um
conselheiro indicou que teve interesse em se candidatar, mas não encontrou ninguém que
aceitasse ser vice e o breve debate levou a entender que alguns usuários não se sentiam a
altura para ocupar tal cargo ou até mesmo para ter o Secretário de Saúde compondo sua
chapa.
O mandato dos Conselheiros é de dois anos, com possibilidade de uma única
recondução. Desde o início da atual gestão, a freqüência dos conselheiros girou em torno de
15 membros por reunião. O Anexo III mostra esta oscilação.
Pode-se perceber que, no período analisado, não houve presença de todos os
Conselheiros. Dos 24 representantes eleitos, três jamais compareceram ou enviaram
justificativas para as faltas nas reuniões durante o período de realização do trabalho de campo.
Todos estes conselheiros fazem parte do segmento dos usuários. Outros três conselheiros
compareceram menos de três vezes às reuniões, apesar de terem enviado justificativas para
18
suas faltas. Sendo assim, metade dos 12 Conselheiros representantes dos usuários não
acompanhou constantemente as reuniões do Conselho. Também é notável uma queda do
número de presentes nas reuniões a partir de fev/08. Este evento pode sugerir que, no decorrer
do tempo e com a vivência no CMS, haja uma desmotivação dos conselheiros, fazendo-os
abandonar a participação no colegiado.
Com relação às faltas, o Regimento estabelece que, ao exceder o número de três
ausências, o conselheiro perderá o mandato, sendo o suplente convocado para assumir a vaga.
Apesar das constantes faltas de muitos membros, nenhuma atitude foi tomada com relação à
ausência de representantes de algumas regiões, que ficaram desfalcadas nas reuniões do CMS.
Dos suplentes, somente um possuía uma participação ativa nas reuniões, comparecendo na
ausência da titular e, muitas vezes, assumindo a titularidade para estabelecer o quorum
mínimo.
Durante o período que precedeu as eleições municipais, cinco membros
candidataram-se a vereador, sendo que somente quatro enviaram notificação oficial pedindo
desligamento das funções de Conselheiro.
Além do Plenário e da Secretaria Executiva, o Conselho conta com a existência
formal de Comissões Internas, sendo seis delas regimentais e outras três criadas para
complementar a atuação do CMS em ações da Secretaria de Saúde. Cada uma delas conta
com quatro membros e o Anexo IV apresenta quais são estas Comissões.
As Comissões são definidas pelo regimento como sendo de “caráter essencial,
complementando a atuação do Conselho, visando a produção de subsídios, propostas e
recomendações ao Plenário” (São Carlos, 2004a; Seção III, art. 26). Apesar das comissões
assinalarem como um mecanismo para não restringir a atuação do Controle Social às reuniões
do CMS, no decorrer do trabalho de campo percebeu-se que a grande maioria delas são
inoperantes. Em várias reuniões houve tentativas de compor o quadro das comissões, porém,
muitas permaneceram sem o número adequado de membros e jamais produziram qualquer
tipo de material ou se reuniram para estudar os assuntos que lhes competem. Em alguns
momentos, representantes dos usuários indicaram ao plenário interesse em “fazer sua
comissão trabalhar”, mas afirmaram não saber qual o papel de cada comissão.
Sobre a atuação das comissões, dois membros do CMS informaram o seguinte:
Nenhuma que eu conheça lá dentro está atuando. Isso aí eu já acho uma falha. (...)
Ainda eu acho que o Conselho podia ter uma participação dos conselheiros, dentro
da Secretaria de Saúde mais atuante. (C3 – representante dos usuários)
(...) acho que somos poucos para dar conta daquele calhamaço de comissão. As
pessoas têm dificuldade de participar da reunião do conselho. Então eu defendo
grupos de trabalho. (...) Eu não gosto de comissões fixas. É para não funcionar. (...)
19
Você pode contar no final quantas reuniões vão ter cada comissão. As pessoas têm
compromisso sabe. (C10 – representante dos gestores)
A partir destas falas, verifica-se que os próprios membros reconhecem que as
comissões têm potencial para atuar no exercício do Controle Social, mas a obrigatoriedade e o
grande número impedem uma participação mais ativa nestes espaços. Outro fator amplamente
apontado para que estas comissões estejam inoperantes é a falta de diretrizes para a atuação
delas. Este apoio, de acordo com o Regimento, seria um dos papéis da Secretaria Executiva.
Com a falta de amparo técnico, os conselheiros ficam desorientados sobre diversos aspectos
dos trabalhos que têm de realizar em nome do CMS.
Partiremos agora para uma análise da dinâmica das reuniões quanto à estrutura
das pautas e tipos de assuntos tratados. Iniciaremos por um ponto que tem a capacidade de
colocar em xeque a real participação do Conselho na política de saúde da cidade. A
deliberação “ad referendum” é um dispositivo que permite ao Presidente aprovar assuntos
para os quais não há tempo hábil para convocar uma reunião. Neste caso, o assunto deverá ser
submetido logo que possível ao Plenário para emissão de parecer. Alguns pontos que
chegaram ao CMS durante o período acompanhado, já haviam sido encaminhados sem o
parecer do colegiado e foram submetidos na reunião subseqüente, conforme manda o
regulamento. No entanto, a questão que se destaca remete à autonomia do CMS em relação à
Secretaria Municipal de Saúde. Em diversos momentos, pode-se perceber certa confusão entre
os papéis de Secretário de Saúde e Presidente do CMS, uma vez que os trâmites acontecem
internamente na Secretaria de Saúde. Não há uma avaliação externa das ações dos gestores.
Este ponto favorece uma identificação, principalmente por parte dos usuários, de que aos
conselheiros cabe somente aprovar os pontos que são apresentados e que o único responsável
pela elaboração das políticas são os gestores. Isto pode ser identificado tanto pela ausência de
propostas pelos demais conselheiros e pelo relato de alguns entrevistados, como segue:
Como o próprio nome diz, ele é apenas um conselho. Ele aponta algumas diretrizes,
fiscaliza o que ta sendo feito. Mas a grande meta que você tem na saúde sempre é
dada por quem tem a responsabilidade de governar e gerenciar isso, que é o gestor.
(C5 – representante dos trabalhadores)
(...) eu acho que não dá pra fugir de um certo monopólio sabe, eles [gestores] têm
os interesses deles, os usuários têm os deles, os trabalhadores também, então, eu
acho que, apesar de eu ter sentido realmente que eles [gestores] até estimulam a
participação... É falado, é sugerido que os conselheiros levem as pautas, que o
Conselho é feito, na verdade, dos outros membros (...). (C6 – representante dos
usuários)
Eu não vejo muita possibilidade de a gente intervir (...) me parece que no Conselho
você não cuida da parte muito assim, “eu vou melhorar, vou pedir alguma coisa lá
pro meu trabalho” (...). (C7 – representante dos trabalhadores)
20
Percebe-se nas falas apresentadas que há uma clara estratificação entre as
diferentes categorias que compõem o CMS. Os membros desconheciam suas possibilidades
para interferir junto às ações políticas no que se refere a conseguir melhorias para as suas
realidades. Apesar de se identificar nos debates, em diversas ocasiões, a emergência de
assuntos que mereceriam ser pautados, os conselheiros não assumiam a postura de formalizar
as discussões sobre as questões que vivenciam no cotidiano de suas comunidades.
A reunião apresentava uma estrutura bastante tradicional, dividida em Informes,
Pontos de Pauta e Palavra Livre. Este último item raramente era usado em seu momento
devido. Por estar localizado no encerramento da reunião, que freqüentemente era longa, o uso
da Palavra Livre não se tornava prioridade para manifestação de inquietações e angústias por
parte dos conselheiros. No entanto, não podemos dizer que os usuários não se utilizavam
desta ferramenta pois durante o anúncio dos Informes e da discussão dos Pontos de Pauta,
geralmente, as colocações que afligiam os membros do CMS eram diluídas no decorrer das
reuniões.
As comunicações dos informes seguiam, pela ordem, os da Presidência, da
Secretaria Municipal de Saúde e dos Conselheiros. Mais uma vez, pode-se perceber aí a
confusão de papéis entre o Secretário Municipal de Saúde e o Presidente do CMS. A partir
das observações realizadas e da análise das atas, percebeu-se que os comunicados do
Presidente remeteram a assuntos da ordem da gestão da política de saúde do município, como
comunicados sobre campanhas, inauguração de serviços e realização de eventos. Em algumas
reuniões, não se podia perceber distinção entre os informes apresentados pela presidência e
pelos membros da SMS.
Da parte dos usuários percebia-se que havia uma concentração de informes
relacionados a questões de sua vivência comunitária, entre as quais, questionamentos sobre os
serviços prestados e problemas relatados por pessoas de sua região. Dois pontos abrangiam a
maioria dos assuntos comunicados pelos usuários: os elogios voltados para ações realizadas
pela SMS e os pedidos de esclarecimentos sobre alguns pontos de interesse dos moradores
dos bairros. Grande parte das vezes, as explicações solicitadas foram dadas pelos membros da
SMS ou encaminhadas para averiguação posterior. Com relação aos trabalhadores e
prestadores, um tipo de informe que mereceu atenção foram as questões técnicas,
apresentadas, muitas vezes, de forma direta aos gestores, sem preocupação de “traduzir” os
temos usados para os demais membros. O Anexo V apresenta uma síntese dos principais
assuntos comunicados durante os informes por cada segmento.
21
O regimento interno estabelece que “cada conselheiro inscrito disporá de cinco
minutos, improrrogáveis, para comunicar seus informes” e que “os informes não comportam
discussão e votação, somente esclarecimentos breves” (SÃO CARLOS, 2004a). No entanto,
isto geralmente não acontecia. A partir das observações das reuniões e da análise das atas, foi
possível notar que os informes ocuparam parte considerável das reuniões e costumava haver
muitas argumentações sobre as questões levantadas, sendo travados debates e diálogos sobre
assuntos de extrema relevância para possibilitar um verdadeiro Controle Social sobre as ações
de saúde. Muitos pontos que poderiam ser comunicados na Palavra Livre foram colocados aí e
debatidos por todos os setores componentes do colegiado. No entanto, nem sempre os
assuntos levantados tiveram uma atenção maior por parte da Presidência, além de serem
considerados esclarecimentos ou desabafos. Alguns assuntos tiveram encaminhamentos
satisfatórios, seja ao nível da resolução dos problemas ou da coleta de maiores informações
pelos responsáveis. Um exemplo de debate levantado durante a apresentação dos informes e
com desdobramentos que levaram a resolução foi uma reclamação por parte do representante
dos médicos sobre o bebedouro de sua unidade de saúde e, na reunião seguinte, o mesmo
conselheiro agradeceu a instalação de um novo purificador de água para os funcionários.
Desta forma, pode-se perceber que a parte de Informes da reunião é um momento privilegiado
para identificar demandas dos usuários e demais setores que, apesar de não serem pautadas,
diziam respeito à situação da saúde no município e mostravam-se como um bom indicador de
questões que mereciam a atenção do CMS.
Os Pontos de Pauta eram definidos, previamente, pela Presidência/Secretaria de
Saúde e enviados para os conselheiros tomarem conhecimento cerca de uma semana antes da
reunião. Os itens apresentados ao CMS podem ser divididos em três grandes grupos:
administrativo-burocráticos; apreciação de projetos e ações relativas à rede de saúde de São
Carlos; e, por fim, a liberação de recursos e subvenções às instituições parceiras. Passaremos
agora ao estudo de cada um destes grupos que concentravam a maior parte dos assuntos
pautados nas reuniões durante o período acompanhado.
Sobre os Pontos de Pauta do primeiro grupo, encontramos aí reunida a maioria
dos assuntos debatidos e deliberados pelo CMS de São Carlos. Tratava-se de questões de
ordem administrativa e que, por obrigação legal, necessitavam de um parecer do Conselho.
Foi o caso da prestação de contas financeira, cujo balancete de receitas e despesas devia ser
aprovado pelo colegiado antes de ser enviado ao Tribunal de Contas. Trimestralmente, havia
uma apresentação que, ora era feita pelo próprio Secretário de Saúde, ora por um membro do
setor de contabilidade da SMS. Nestas ocasiões, foi encaminhado o balancete com todos os
22
valores movimentados pela Secretaria, junto com um resumo, considerado pelo Presidente e
demais membros mais didático, sobre o significado dos valores divulgados durante a reunião.
No decorrer das apresentações do balancete, ocorria um dos momentos das
reuniões com maior debate e diálogo. Apesar das constantes manifestações de não
entendimento sobre o formato de apresentação do balancete e de seus termos, o que levou à
inclusão da forma resumida apresentada à Câmara dos Vereadores para facilitar a discussão,
muitos questionamentos e considerações foram feitos por todas as categorias. Uma colocação
recorrente de um conselheiro representante dos trabalhadores era sobre os valores “per
capta” gastos em saúde e a comparação com padrões técnicos de planos de saúde e de outros
países. Em muitas ocasiões, decorria da apresentação e das intervenções um debate
demasiadamente técnico e sem a participação dos usuários. As apresentações do balancete,
sempre resultavam em manifestações sobre a necessidade de capacitar os conselheiros para
entenderem os pontos apresentados, o que só teve encaminhamento nos últimos meses do
período analisado, sendo a vice-presidência responsável por articular estas ações de
capacitação.
Outro ponto comum na pauta do CMS e que pode ser enquadrado neste primeiro
grupo é a apreciação de relatórios técnicos, entre eles, o Relatório Anual de Gestão, que
compreende as ações empreendidas pela SMS no exercício do ano anterior. Nestas ocasiões
também ocorriam debates e os usuários colocavam a situação vivenciada nos bairros e pediam
esclarecimentos técnicos.
O segundo grupo de assuntos, importantes por sua elevada ocorrência nas pautas
das reuniões do Conselho, é sobre a apreciação de aspectos relacionados aos projetos de
estruturação da Rede Saúde-Escola de Cuidados e outras ações planejadas e propostas pela
SMS. Assuntos tais como o projeto de expansão da Estratégia de Saúde da Família, projetos
de capacitação dos profissionais e implementação de ações complementares eram
apresentados ao Plenário para emissão de parecer. Geralmente, estes projetos necessitavam da
aprovação do CMS para prosseguir a tramitação para outros níveis, mas também ocorria de
assuntos serem levados ao conhecimento dos conselheiros para simples divulgação da
proposta. Algo que merece atenção neste ponto remete à elaboração dos projetos a serem
implementados. O fato de chegarem ao conhecimento do CMS somente na etapa final de
aprovação fazia com que a visão dos conselheiros corroborasse com a identificação de que
não lhes cabia participar das etapas de elaboração e planejamento das políticas. Após
aprovados, alguns pontos voltavam à plenária para uma apresentação, a título de prestação de
contas. Era desta forma que acontecia o acompanhamento das propostas. Ocorreu assim com
23
dois projetos aprovados durante o período de acompanhamento das reuniões: o da Terapia
Comunitária e o da Estratégia Saúde da Família. Em ambos os casos, foram levadas
avaliações elaboradas por membros da SMS para conhecimentos dos conselheiros.
No momento de discussão dos pontos de reestruturação dos serviços, ocorria um
diálogo importante. Neste momento a proposta de implantação da Rede-Escola era esclarecida
aos usuários, sendo colocados seus vários aspectos teóricos de forma bastante acessível ao
entendimento dos conselheiros, principalmente para os representantes dos usuários. Durante
estas exposições, as propostas elaboradas pelos membros da SMS eram confrontadas com
questionamentos da realidade encontrada pelos usuários. Quando se falava do acolhimento,
por exemplo, como maneira de melhorar o acesso a ações de cuidado à saúde, situações de
demora por consultas eram relatadas.
A liberação de recursos, referia-se às aprovação das constantes subvenções
concedidas por parlamentares à SMS e outros prestadores de serviço, como a Santa Casa de
Misericórdia e EAPA (Associação de Apoio às Pessoas Vivendo com HIV/AIDS de São
Carlos). Quando estes pontos constavam da pauta, surgiam argumentações sobre a
importância destes recursos para complementar a atuação destes prestadores, uma vez que não
contavam com recursos pré-definidos para manutenção de equipamentos e ampliação da
oferta de serviços e da estrutura física. Estes argumentos eram apresentados, geralmente, por
representantes dos trabalhadores e prestadores de forma técnica e com uso de um jargão
pouco conhecido pelos demais membros.
A partir da análise desses aspectos, pode-se pensar que a estrutura do CMS é
bastante complexa e comporta um grande número de representantes mas com grau de
participação popular real ainda incipiente.
Características da Participação Social no CMS
De acordo com a literatura consultada, no que concerne às relações de poder
político, São Carlos contou com uma estrutura bastante rígida e centralizadora ao longo de sua
história. Muitos políticos da cidade utilizaram, e ainda utilizam-se, de práticas clientelistas,
que decorrem da troca de favores em detrimento da garantia dos direitos sociais básicos
(MACHADO, 2007).
Em tese apresentada por Machado (2007), constata-se que no município não havia
uma tradição na consolidação de movimentos reivindicativos na área da saúde. Para esta
situação, algumas possíveis causas foram apontadas pela autora, como falta de conhecimento
pela população desta possibilidade de intervenção política, práticas assistencialistas por parte
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dos governantes e a já citada centralização de poder. Assim, existia falta de iniciativa das
pessoas em fazer algo que julgavam ser papel dos políticos. Com relação aos movimentos
sindicais, também não havia indícios de que tenham tido uma atuação importante na luta por
melhorias na assistência à saúde.
Esta situação reflete-se, atualmente, na composição estabelecida pela legislação
municipal que regulamenta o CMS. O único movimento social participante deste órgão que
representa os usuários é a União dos Paratletas de São Carlos – UPASC, que ocupa a vaga
reservada aos portadores de patologias.
O grupo dos trabalhadores é representado por entidades de classe. São cinco
instituições diferentes, cada qual ocupando uma cadeira: a Associação Paulista de Medicina, a
Associação Paulista de Cirurgiões Dentistas, a Associação Brasileira de Enfermagem, o
Sindicato dos Trabalhadores Públicos da Saúde no Estado de São Paulo – SINDSAUDE e do
Sindicato dos Servidores Públicos e Autárquicos Municipais de São Carlos – SINDISPAM.
Dois relatos indicaram como atuavam os órgãos de classe. De acordo com C5, a
atuação junto à sua instituição buscava avaliar “(...) os principais pontos que influem na
carreira (...), no exercício profissional. (...) tenta unificar uma conduta, uma forma de
pensamento”. Outros membros do CMS afirmaram o seguinte:
Ninguém gosta muito de participar, porque tem que comparecer às reuniões (...)
acho o pessoal de maneira geral muito desinteressado, o pessoal ta cansado,
principalmente quem já ta há muito tempo na saúde (...) a saúde está doente, os
profissionais de saúde estão doente. Eles ganham pouco, então eles não têm muito
como reivindicar isso. A gente tem que brigar pelo sindicato. (C7 – representante
dos trabalhadores)
(...) todos vão defender o seu interesse. Poucos defendem o interesse a que
representa. (...). Então eu aprovo o teu que na hora que chegar você vai defender o
meu (...). (C10 – representante dos gestores)
Estas três colocações, apesar de partirem de categorias profissionais distintas,
complementam a compreensão da forma como os trabalhadores organizavam-se para intervir
nas políticas de saúde. Percebe-se que a participação dos profissionais tem um caráter
corporativista, sendo os interesses voltados para conquistas salariais e de melhorias nas
condições de trabalho. No entanto, o posicionamento estabelecido partia de uma postura
individualizada, pois nem sempre existiam momentos específicos para o repasse e para o
diálogo entre os representantes e os representados, discutindo-se problemas e sugestões a
serem levados para o CMS.
Esta configuração da representação dos trabalhadores da saúde corrobora com o
que Gerschman (2004), traz em seu estudo sobre os movimentos sociais no processo de
Reforma Sanitária, onde os interesses corporativistas eram as principais bandeiras levantadas
25
pelos órgãos de classe. Com esta situação, muitas das questões defendidas em espaços
públicos não tinham reflexo na prática dos profissionais, que ainda estavam ligadas a
pressupostos tradicionais e ao modelo biomédico.
Da parte dos usuários, não havia, necessariamente, membros representantes de
movimentos sociais. Dos 12 conselheiros, três estavam ligados a entidades de portadores de
patologias (usuários de saúde mental, pessoas com necessidades especiais, e portadores de
HIV) sendo que em uma delas, quem ocupou a cadeira no CMS foi um profissional da
instituição, e não pacientes que faziam tratamento. Outra cadeira estava reservada para
entidades sociais cadastradas no Conselho Municipal de Assistência Social e, no período
estudado foi ocupada, pelo presidente do referido Conselho.
Os demais membros eleitos pelos usuários eram oriundos de cada uma das oito
regiões do município, o que pode ser apontado como aspecto positivo, pois garantia que a
composição dos usuários cobrisse as diversas regiões, levando ao conhecimento do CMS
características e necessidades específicas destas localidades. Porém, ao analisarmos a
freqüência dos membros, percebe-se que quatro regiões ficaram prejudicadas pela constante
ausência de seus representantes, muitas delas não justificadas ou sem terem suas vagas
ocupadas pelo suplente.
Estes membros, conforme informado, foram eleitos por processos eleitorais
realizados junto às suas comunidades. Os critérios estabelecidos para candidatar-se a esta
vaga eram: não ter vínculo empregatício com a SMS e ser, comprovadamente, morador da
região que pretendia representar. Ao questionarmos os entrevistados sobre o pleito, percebeuse que os eleitos, de forma geral, já se envolviam em algum tipo de atividade comunitária e
acreditavam ser esta uma forma interessante de participar da vida política da cidade.
A gente tem uma estratégia da Associação [de moradores], em participação, tanto
do executivo quanto do legislativo. A gente depende deles pra que tudo aconteça no
bairro. Então agente tem uma estratégia de participação em tudo aquilo que a gente
vê interesse pro bairro. Então, por exemplo, (...) foi determinado numa reunião da
minha participação no CMS, (...) também sou conselheiro do Orçamento
Participativo. (...) tem um elemento que participa do conselho gestor do PSF (...). A
gente procura (...) ta envolvido na maior parte das coisas que agente tem interesse
pelo bairro. (...) Na verdade pouca gente sabia que tinha representante do bairro no
Conselho né, por que, até ali nem eu, que era presidente da Associação, sabia. (...)
a gente foi eleito aí de uma forma, quase por unanimidade. (...) foram oito
[candidatos]. (C3 – representante dos usuários)
[conheci o CMS] através da reunião do Conselho dos usuários. Foi colocado que
haveria uma pré-conferência, que nós deveríamos participar, que era bom. Eu não
tinha qualquer ideal de me eleger conselheira, não tinha não, sinceramente. (...) Ia
às reuniões, e participava. (C4 – representante dos usuários)
26
De acordo com estes dois relatos, a participação no CMS foi estimulada por uma
atuação comunitária pré-existente em organizações como associação de moradores, ou por
participação individual em outros órgãos de Controle Social, principalmente os Conselhos
Gestores Locais, o que indica a necessidade de investir nesta instância de participação.
Portanto, estas pessoas já apresentavam uma característica de liderança junto à população das
regiões onde vivem, participando ativamente de iniciativas para mobilização popular a fim de
exigir melhorias para a comunidade. Entende-se daí que não é a participação no CMS que, em
si, politiza as pessoas, mas é a experiência anterior que contribui para uma atuação mais
participativa e politizada no CMS, o que reforça a necessidade de investir em capacitação
prévia e continuada dos membros.
Com relação à vinculação a partidos políticos, somente alguns conselheiros
afirmaram serem filiados. Dois entrevistados afirmaram terem vivenciado situações de disputa
durante o processo eleitoral, como segue.
(...) eu decidi de última hora participar do processo eletivo pra conselheiro
municipal e foi um tanto confuso, porque tinha uma pessoa no bairro que é ligada a
outro partido político, o PSDB, e ele se candidatou e dava nitidamente a impressão
de que ele queria ganhar o cargo de conselheiro municipal mais pra (...) bloquear
as ações da prefeitura. Ou seja, o interesse dele era político. (C2 – representante
dos usuários)
(...) teve quatro pessoas que eram candidatos, inclusive por pertencermos a esse
outro grupo político, teve outros candidatos sendo até da situação atual hoje da
administração pública. E era uma moça, até muito simpática, uma pessoa agradável
(...). Foi votado no papelzinho mesmo, (...) foi uma coisa bem séria, (...) tanto que
eu sou de um partido oposto à atual administração (...). (C8 – representante dos
usuários)
Durante as reuniões acompanhadas, questões políticas de cunho partidário ou
oposicionista não fizeram parte dos debates travados no CMS. Somente houve críticas, em
alguns momentos, ao governo do Estado de São Paulo por sua política de saúde, que não
contribuía para a construção da Rede-Escola. Estas queixas foram proferidas pelo Presidente
durante duas apresentações do balancete financeiro quando os valores destinados por cada
esfera de governo ao Fundo Municipal de Saúde eram apresentados e os repasses da
Secretaria Estadual de Saúde eram baixos ou nenhum no período relacionado. Mas as críticas
não eram feitas ao partido ou ao Governo do Estado de São Paulo, mas à política adotada para
gestão da saúde.
Três dos conselheiros entrevistados tinham alguma vinculação partidária, sendo
estas ao Partido dos Trabalhadores (PT) e ao Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB). No entanto, somente um deles relatou ter sido esta a principal influência para sua
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entrada no CMS, não tendo ele, porém, comparecido regularmente às reuniões do CMS nem
enviado justificativa para a ausência.
Estamos na militância do partido há dez anos, só que, infelizmente, nós não temos
cargo (...). Eu até esqueço essa função de conselheiro, às vezes eu acho que é mais
uma função de político. (...) A gente queria ter uma noção até do que era o
Conselho, como era o Conselho, então eu peguei e participei. (C8 – representante
dos usuários)
Os entrevistados apresentaram algumas dificuldades que atrapalhavam a atuação
como conselheiros. Uma delas refere-se à distância e às dificudades de locomoção entre as
suas residências e o local de realização das reuniões e entre as várias unidades de saúde de
suas regiões. Como esses conselheiros representavam setores mais carentes da sociedade,
havia dificuldades em usar recursos próprios para cumprir suas funções e percorrer os
serviços de saúde regularmente ou comparecer aos compromissos assumidos, como reuniões
ou outros eventos. Em eventos tais como as Conferências Regional, Estadual e Nacional de
Saúde, a participação dos delegados de São Carlos contou com apoio financeiro da SMS.
Outro problema enfrentado por alguns membros do CMS refere-se ao tempo para
se dedicarem ao papel de conselheiro. De forma geral, a sobrecarga da vida profissional
apresenta-se como um empecilho para um envolvimento mais amplo ao CMS. A vida
cotidiana, com compromissos e afazeres a serem cumpridos não somente em horário
comercial, como é o caso dos profissionais liberais autônomos e donas de casa, não deixa
tempo livre para que os representantes possam buscar mais contato com seus representados, a
fim de exercer uma participação mais próxima de suas bases.
Mais um ponto indicado com dificuldades refere-se à falta de “(...) informação
até onde eu posso ir, até onde eu posso fazer, quais são minhas obrigações como
conselheiro” (C3 – representante dos usuários), “(...) até onde eu posso perguntar” (C7 –
representante dos trabalhadores). Estas colocações remetem a um problema bastante comum
enfrentado por diversos conselheiros de saúde no país: a falta de capacitação para exercer esta
função. Diversos estudos indicam que este é um entrave ao exercício do Controle Social no
SUS (CORREIA, 2005; WENDHAUSEN, 2006; SERAPIONI e ROMANÍ, 2006;
DELGADO e VAZQUEZ, 2006).
As pesquisas realizadas sobre Participação Social na saúde têm indicado que os
representantes dos usuários são os principais prejudicados pela falta de entendimento dos
assuntos discutidos. Os conteúdos técnicos das reuniões dos Conselhos estão muito distantes
do cotidiano e das vivências dos conselheiros (GOHN, 2004; WENDHAUSEN, 2006;
STRALEN, 2006; DELGADO e VAZQUEZ, 2006). No CMS de São Carlos, esta situação
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não era diferente. Durante as entrevistas, quando questionados sobre o quanto os conselheiros
sentiam-se preparados para tal atuação, o sentimento de despreparo surgiu em todas as
respostas. Todos os entrevistados acreditavam que faltou conhecimento específico para
entender os assuntos discutidos. Seguem algumas das respostas dadas a esta questão.
Quando eu entrei no conselho não houve capacitação nenhuma (...) acho que tá em
déficit (...) percebi isso participando das Conferências, que tinha muita gente
participando (...) que não tem o conhecimento de como funciona o SUS. (C2 –
representante dos usuários)
Conhecimento (...) como funciona o serviço de saúde, (...) adquiri através das
reuniões mesmo (...). O dia-a-dia nos ensina muito (...). Acredito que agente nunca
se sente preparada (...) porque surgem problemas todos os dias. (C4 – representante
dos usuários)
(...) me sinto muito pouco preparado. (...) um dos motivos que me tornam
interessante participar, é o aprendizado continuo, (...) tem que estar aberto pra
outras visões, não só a nossa (...). É difícil ter experiência num âmbito tão grande
de informações, de regras, de normativas. (C5 – representante dos trabalhadores)
Quando eu comecei não tinha preparo nenhum (...) não sabia direito que eu ia fazer
ali. Caí (...) de pára-quedas. Comecei a aprender com a participação, (...) comecei
a entender o papel do Conselho. (C6 – representante dos usuários)
A partir destes relatos é possível observar que foi somente após o início das
atividades como conselheiros que eles perceberam a necessidade de capacitação técnica. Os
entrevistados indicaram que um assunto de pouca compreensão é o funcionamento do SUS.
Esta queixa carrega consigo um entrave importante, uma vez que o SUS é uma conquista
social originada como resposta para as reivindicações da sociedade junto ao poder público.
Soa, no mínimo, estranho que a população não saiba como funciona o sistema de saúde pelo
qual lutou por muitos anos, o que indica que a participação popular na Reforma Sanitária não
permaneceu forte depois de conquistados os direitos constitucionais e que os canais de
comunicação entre os serviços e a população não estão suficientemente estruturados e
fortalecidos.
No caso específico de São Carlos, onde a SMS anuncia haver uma proposta
diferenciada para a organização da assistência à saúde no município, este desconhecimento
acerca das bases do SUS torna-se mais um empecilho à participação social real. Se os
conselheiros não entendem como está estruturado sistema de saúde local, torna-se difícil que
haja uma contribuição efetiva para que a reestruturação da saúde leve a um melhor
enfrentamento dos problemas cotidianos reais. Um conhecimento mais aprofundado dos
aspectos teóricos e ideológicos existentes por trás da gestão e atenção à saúde, articulado com
a experiência de cada um dos atores que compõem o CMS, poderá elevar de maneira
considerável a qualidade das propostas e debates que ocorrem neste espaço deliberativo e
fiscalizador.
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Após quase um ano de trabalho do CMS, em diversas ocasiões, o assunto
“capacitação” foi discutido, chegando-se à conclusão de que seriam necessárias algumas
atividades para preencher as lacunas na preparação dos conselheiros. Assim, a vicepresidência assumiu a organização do processo de capacitação dos membros do CMS. A
partir de uma primeira oficina, chamada de “Oficina de Aproximação entre os Conselheiros”,
que tinha por objetivo criar um espaço de encontro entre os conselheiros, que fosse diferente
do habitual criado com as reuniões mensais. Foram convidadas duas docentes da UFSCar para
coordenar a atividade, sendo elaborado posteriormente um relatório, apresentado na reunião
do CMS subseqüente ao encontro, que apontou, de acordo com a discussão realizada entre os
participantes, as principais “fortalezas e fragilidades” do CMS e algumas estratégias de
superação das dificuldades. A partir deste primeiro encontro, algumas consultorias para temas
específicos passaram a ser planejadas, no entanto, uma avaliação deste processo não constitui
parte integrante deste trabalho, pois ocorreram depois do período estipulado para
acompanhamento do CMS no escopo desta pesquisa.
Entre os pontos positivos do CMS indicados pelos entrevistados estão: a
congregação de diferentes segmentos sociais e profissionais; a possibilidade de participar da
gestão junto à SMS, o acesso às informações sobre a saúde no município, a liberdade para
expressar dúvidas e sugestões e administradores que favorecem a Participação Social. No
campo dos problemas foram apontadas quatro categorias referentes à organização,
capacitação, integração de saberes e comunicação.
Os aspectos organizacionais, apontados durante a mencionada oficina de
aproximação dos conselheiros, corroboram com o que já foi dito sobre a estrutura do CMS,
sendo indicados problemas na atuação das comissões, no cumprimento do regimento,
sugerindo-se a necessidade de alterá-lo. Ainda afirmaram dificuldades de tempo para um
maior empenho nas atividades do CMS, além das reuniões e inexistência de uma estrutura
própria para que as ações de Controle Social possam adquirir maior autonomia.
Sobre a capacitação, os principais resultados do debate revelaram que há um
desconhecimento sobre funcionamento do SUS e da gestão pública, indicando a relevância de
ocorrer um processo educativo já no início do mandato. A terceira categoria que emergiu na
oficina remete às diferenças presentes no CMS, com um distanciamento entre o saber técnico
e o saber popular, e a dificuldade de integrar visões distintas sobre a Saúde Pública em São
Carlos.
Por fim, surgiu uma categoria ainda não discutida aqui, mas que também já foi
identificada como entrave à atuação dos conselheiros de saúde em outros contextos. As
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dificuldades de comunicação estão presentes em praticamente todas as categorias de
representantes do CMS. Foram indicados como pontos frágeis, aqueles relacionados à
comunicação com a população e entre os próprios conselheiros. Existe, de acordo com o
apresentado pelos conselheiros no relatório da oficina de capacitação, pouco reconhecimento
público sobre as atividades exercidas no CMS. Há também um déficit na divulgação das
decisões e dos assuntos aí apreciados junto à comunidade, acarretando em pouco acesso a
estes por parte da população, sendo que no período acompanhado só compareceram como
ouvintes membros da gestão, estudantes inseridos na Rede-Escola por meio de estágios
realizados nos serviços de saúde do município, e profissionais. Devido às dificuldades de
articulação com a comunidade, os participantes da oficina avaliaram que a representatividade
do segmento a que pertencem está prejudicada.
A principal forma de se comunicar com a comunidade, repassando algumas
informações e recebendo queixas e questionamentos a serem levados para os gestores durante
as reuniões ocorreram de maneira pouco estruturada e informal. É no “(...) dia-a-dia, (...)
andando nas unidades (...) que você vê as pessoas reclamando” (C9 – representante dos
trabalhadores), ou então quando vão “(...) ao sacolão” (C4 - representante dos usuários) que
os membros do colegiado conversam sobre a saúde, entre outras coisas, com as pessoas do
bairro ou de sua categoria. A proximidade com as pessoas permite que os membros do CMS
reconheçam as formas mais adequadas de se comunicar e transmitir as informações
necessárias, além de os problemas tornarem-se mais evidentes e perceptíveis. Segue o relato
de um dos conselheiros entrevistados sobre como ele via seu trabalho junto à comunidade.
(...) procuro conversar com todos em geral. (...) o que mais se vê nessa comunidade
é a pessoa reclamando da unidade de saúde. (...) perco uma hora inteira
explicando, que não é como a pessoa quer, que tudo depende de paciência, de
entendimento, de vontade de participar e entender as mudanças que estão
ocorrendo, (...) procuro conversar de acordo com o nível cultural de cada um.
Então tem pessoas que, (...) não entendem (...) você fica meio deslocado pra
conversar com essas pessoas. Nós temos que descer ao nível cultural deles pra
explicar pra eles aquilo que eles não estão conseguindo entender (...). Converso
com eles, de uma forma até suave (...). Procuro colocar a comunidade a par das
modificações que estão sendo feitas na área da saúde, quais as vantagens que essa
modificação traz para o usuário, o dever do usuário dentro dessas modificações, os
direitos dos usuários dentro dessas modificações. (...) procuro levar pro Conselho o
que prejudica o usuário, (...) e pro usuário o que o Conselho tem a oferecer, (...), é
um trabalho de conscientização. (C4 - representante dos usuários)
Somente dois entrevistados afirmaram não ter um canal de comunicação
estabelecido com seus representados. Um deles disse apenas não ter contato com as pessoas
da comunidade, sem maiores explicações, sendo que este membro não compareceu às
reuniões no período estudado. Outro conselheiro disse que não há cobrança “(...) pelo
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sindicato (...)” e que “(...) dificilmente alguém pergunta se tem ido às reuniões” (C7 –
representante dos trabalhadores), ficando estas informações, por fim, apenas com a pessoa que
participa do Conselho.
Dois informantes afirmaram ter uma forma mais estruturada de fazer o repasse às
pessoas, buscando elevar a representatividade de sua participação. Segue seus relatos.
Tudo é feito através de convocação, sempre que você tem alguma coisa polêmica.
(...) agente discute com o pessoal (...) agente panfleta casa por casa; (...) e convoca
pra uma assembléia. (...) o pessoal que vem, são elementos de divulgação. (...) ele
vem, ele escuta, ele sabe o que agente ta fazendo. (...) Quando cê ta lá no PSF eles
dizem (...) “o que ta acontecendo (...) é um problema lá na escola”. Agente vai lá.
(...).Cada elemento [da diretoria] ta em uma rua, (...) a gente faz uma reunião
mensal da diretoria, e nessa reunião agente discute o problema que cada um fica
sabendo (...). E tem a participação aqui nos cursos. (C3 - representante dos
usuários)
A gente passa os informes junto com o presidente da sociedade médica. (...) fazemos
uma reunião mensal (...). (C5 – representante dos trabalhadores)
Nestes casos, a participação regular em algum tipo de organização social,
favorecia a existência de um espaço de troca e de compromisso com outras pessoas
envolvidas com esta questão. Ainda assim, o contato informal surgia como um importante
fórum de comunicação com a comunidade. Em alguns questionamentos feitos durante as
reuniões, este meio de obter informações da comunidade são indicados. Percebe-se, no caso
de C3, a existência de uma estrutura que possibilitava, a partir da diretoria da Associação de
Moradores, que abrange grande parte do território, identificar com mais facilidade os
problemas enfrentados pela comunidade. Trata-se de uma alternativa para esta dificuldade
relatada pelos usuários eleitos como membros do CMS em ter contato com todas as unidades
da região que representavam.
De forma geral, entende-se que existe um déficit com relação à existência de
meios de comunicação mais efetivos entre conselheiros e população. Os membros do CMS
utilizavam-se dos meios que estavam aos seus alcances para informar as pessoas e ouvir
queixas, mas os afazeres e compromissos de cada um impossibilitavam que pudessem
acompanhar e dar atenção a todo o território. A participação pessoal e a vivência no bairro
fizeram com que fossem identificados pelos moradores como conselheiros e pudessem ter
acesso aos problemas enfrentados, além de repassar as informações referentes à organização
dos serviços no município. Existiu um empenho pessoal dos conselheiros em buscar as
informações sobre as quais incidiriam sua participação no colegiado.
(...) eu gostaria de poder ta acompanhando todas as reuniões gestoras que tem no
bairro, mas como a gente trabalha também impossibilita (...). A construção da rede
que eles tão fazendo, o povo quando vê a gente, sabe que a gente é conselheiro, ele
entra já no assunto, porque a gente vira referência (...). (C1 - representante dos
usuários)
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[procuro] participar de reuniões da associação, e no Conselho Gestor Local (...).
Vejo uma carência aí muito grande de comunicação entre Conselho e Comunidade
e entre conselheiros e comunidade. (...) falta criar algum mecanismo que a gente
possa repassar as informações sobre tudo que ta acontecendo na cidade na área da
saúde. (C2 - representante dos usuários)
A gente tenta detectar isso aí através do corpo a corpo. Não existe assim um canal
pra você detectar isso aí não. (...). (C3 - representante dos usuários)
Esta caracterização ajuda a compreender como está configurado o Controle Social
em São Carlos no cotidiano dos conselheiros, que não se restringia exclusivamente aos
momentos da reunião. Adiante, passaremos ao estudo das representações dos conselheiros
sobre participação e controle social que nortearam o trabalho por eles realizado no CMS.
Representações Sociais dos conselheiros sobre Participação e Controle Social
Duas questões das entrevistas realizadas procuravam compreender o entendimento
dos membros do CMS sobre Controle Social e Participação Social. A finalidade destas
perguntas era entender qual a perspectiva conceitual dos membros do CMS entrevistados que
norteavam o trabalho que desenvolviam enquanto conselheiros de saúde. A seguir, trataremos
das respostas dadas a estas perguntas, buscando articulá-las com dados de observação e das
análises documental e bibliográfica.
Inicialmente, cabe tratar do juízo que os conselheiros entrevistados faziam sobre
Participação Social na saúde. De forma geral, existia a percepção de que participar significava
envolver-se “(...) na política, saber o que está acontecendo, (...) exigir, cobrar” (C1 –
representante dos usuários), e “(...) atuar e reivindicar” (C9 - representante dos
trabalhadores). Estas explicações fornecidas por conselheiros de São Carlos remetem ao poder
de pressão da mobilização popular no direcionamento das políticas de saúde, que estão no
caminho dos ideais pregados pelo movimento da Reforma Sanitária, no que se refere à
democratização da gestão da saúde. No entanto, para estes entrevistados, a participação
parecia estar ainda restrita a um processo desarticulado de intervenção sobre as políticas de
saúde. Esta visão parecia não comportar uma perspectiva de atuação conjunta com a
administração municipal, no sentido de que ocorra “(...) a participação da sociedade (...) na
elaboração de propostas” (C2 – representante dos usuários), conforme indica outro
conselheiro.
Para estas duas perspectivas, há diferenças na postura dos membros do CMS.
Uma revela certa passividade diante das propostas, apenas apresentando questionamentos e
críticas e levando ao plenário, principalmente, queixas sobre os problemas encontrados por
quem se utiliza dos serviços públicos de saúde. Já a outra prevê maior interação entre
33
conselheiro, comunidade e gestores no que se refere à proposição de um projeto de saúde
mais adequado às condições da população, com maiores iniciativas de inserção em processos
de avaliação e planejamento de ações e políticas.
Para outros dois informantes, a participação está vinculada ao posicionamento
pessoal, à busca por obter informações e influenciar na melhoria das condições, tanto do
ponto de vista político-institucional quanto da qualidade dos serviços ofertados. Seguem-se os
relatos a este respeito.
Participação Social é você não se omitir. Pra mim é a não omissão com relação ao
que acontece na sua comunidade, na sua cidade, no seu país. (...) a gente tem a
responsabilidade, o dever, de participar da vida pública. (C4 – representante dos
usuários)
Já conversei várias vezes com as pessoas aí do posto pra agendar as consultas mais
rápido (...). Participação social nessa parte da saúde, (...), seria você chegar,
conversar com as pessoas lá no posto, com as atendentes, vê se consegue menos
tempo de consulta. (...). Você chega no postinho e é atendida pela secretária do
posto em dez, quinze minutos. O duro é que fica prolongando o prazo pra você ser
atendido pelo médico. (...) Eles [os gestores] falaram que iam acabar com as filas
do postinho, acabaram realmente, não tem mais fila, mas também não tem consulta.
(...) nesse tempo que eu participei, que eu tava lá, que eu via as idéias que eles
colocaram, é pra ter melhora sim. (...) na prática parece que é um pouco mais lento
do que no papel. (C8 – representante dos usuários)
Percebe-se na resposta de ambos os conselheiros que existe uma perspectiva de
envolvimento ativo diante das questões relacionadas com a melhoria dos serviços de saúde.
No entanto, a esfera indicada por cada um para esta atuação é bastante distinta. O Conselheiro
4 elegeu o meio político como principal alvo da participação. Além disso, participar é
entendido como iniciativa pessoal de buscar resolução para as situações vivenciadas na
comunidade. Trata-se de um dever do cidadão cumprir este papel junto à sociedade. Já o
Conselheiro 8 reconheceu como possível foco de intervenção um local mais próximo. É na
unidade de saúde que ele via necessidade de fazer algo para melhorar a assistência. No
entanto, ele também percebia que não bastava apenas atuar junto aos profissionais da unidade,
pois havia uma esfera superior de decisão. No entanto, em sua entrevista não há indícios de
que ele identifique em seu papel de conselheiro uma possibilidade de estar inserido neste
âmbito. Este pode ser um viés na atuação de muitos conselheiros, reconhecendo em seus
pares, como os recepcionistas, pessoas que costumam mediar o contato com os profissionais
de nível superior. Uma maior influência junto aos médicos ou gestores pode não ser vista
como uma possibilidade real, uma vez que estas categorias estão mais distantes da
convivência diária com a população. É mais comum que os conselheiros representantes dos
usuários tenham um relacionamento pessoal com o atendente da UBS, mas dificilmente com o
médico ou algum membro da SMS.
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Outra resposta dada à pergunta sobre a Participação Social indica que este
conceito está relacionado com “(...) participar de qualquer Conselho, ocupar os espaços
públicos, participando” (C10 – representante dos gestores). Os órgãos institucionalizados
eram tidos como principais meios para exercer a participação. Acredita-se, assim, que a
sociedade ganha legitimidade e um encaminhamento, chegando ao enfrentamento adequado
das dificuldades existentes. A fala de outro conselheiro corrobora com esta idéia.
Participação Social eu acredito é por esses meios assim, através dos Conselhos, por
meio da Conferência, (...) os Conselhos Gestores (...) através desses meios, aí sim é
a participação social. (...) isso legitima um pouco a participação da sociedade nesse
sentido. (C6 – representante dos usuários)
Por outro lado, uma percepção bastante comentada pelos entrevistados estava
relacionada a uma espécie de participação negativa, referindo-se à falta de participação por
parte de seus pares. Alguns conselheiros identificaram que as pessoas, de forma geral, não
gostam muito de se envolver com assuntos políticos. Preconceito e apatia para se envolver em
questões políticas, mesmo objetivando levar melhorias aos serviços ofertados no bairro, foram
relatados como empecilhos para uma participação popular efetiva e mais comprometida com a
coletividade. Com isso, as mesmas pessoas de sempre assumiam o papel de reivindicar e
buscar alternativas para os problemas apresentados pelos demais usuários.
Diante deste fato, torna-se difícil os conselheiros encontrarem em suas regiões
outras pessoas que estejam engajadas em ações comunitárias que os permitam compartilhar a
experiência do CMS. Seguem duas respostas que ilustram esta situação.
Tenho percebido é que falta um pouco de interesse das pessoas no CGL do bairro.
Geralmente quem participa são sempre os mesmos. São apenas os integrantes CGL.
Eu não vejo a participação da população por mais que você divulgue e chame, eles
não comparecem; acho que não têm noção da importância do que é discutido (...).
Participação Social eu vejo como a participação da sociedade nesse controle social.
(...) a gente tem participado principalmente na elaboração aí de propostas. (C2 –
representante dos usuários)
(...) ta difícil mobilizar essa população em torno de algo bom, eles não se
congregam, eles vivem em blocos desunidos (...). A comunidade é que é bem
complicada. Dispersa, sem entrosamento, sem união alguma. (...). (C4 –
representante dos usuários)
Da parte dos trabalhadores, a situação é bastante similar. Uma especificidade
importante a ser mencionada refere-se ao fato destes setores contarem com organizações
trabalhistas formais estruturadas e com visibilidade diante da categoria profissional. A
influência das associações e sindicatos entre os profissionais difere da existente nos
movimentos populares. A cobrança por melhorias pelos colegas pode ser maior quando o
conselheiro representa uma entidade formalmente instituída e a cadeira no colegiado é
atribuída a esta, e não à pessoa física. Existe uma reputação a ser mantida junto à entidade e
35
aos companheiros por meio da realização de um trabalho que não comprometa a categoria. Os
dois trechos de entrevistas selecionados abaixo ilustram a forma como os colegas de profissão
lidam com sua representação no CMS.
São poucos os médicos que trazem em si uma visão política do que fazem. (...) a
medicina ta muito ruim por que os médicos não têm essa visão política. (...) os
colegas fazem até uma certa pressão, (...) “você tem que ir lá, resolver o problema”
(...). A participação do médico é pífia. (...) poucos médicos exercem uma carreira
participativa (...). Reclama-se muito, atua-se pouco. (C5 – representante dos
trabalhadores)
Ninguém gosta muito de participar. (...) acho que falta muita participação, minha
inclusive até essas datas, não por negligência, sempre achei você tem que sua dar a
parte de contribuição pra sociedade (...), cabe a gente ta indo conferir, aprovar, ta
em suas mãos, você esta tendo essa oportunidade. (...) a gente tem pouca
participação. (...) Nunca fui cobrada pelo sindicato, nada. Dificilmente alguém
pergunta se você tem ido às reuniões. (...) eu acho o pessoal de maneira geral muito
desinteressado, o pessoal ta cansado. (C7 - representante dos trabalhadores)
Sabe-se que os profissionais da saúde estão entre os que têm maior carga de
trabalho. Médicos e enfermeiros, muitas vezes, revezam-se em plantões, em dois ou três
empregos diferentes, o torna-se um empecilho para que exerçam uma carreira participativa,
como disse C5. Este é um aspecto sobre o qual é de extrema importância a Rede-Escola atuar,
tanto discutindo e colocando aos estudantes a importância da participação no SUS, enquanto
política pública e universal de atenção à saúde da população, quanto promovendo uma
valorização dos profissionais, reavaliando constantemente os planos de carreira, cargos e
salários. Os casos relatados mostram que uma vez que há um membro designado para exercer
o papel de representar a categoria junto a uma instância externa os demais se abstém de um
envolvimento mais ativo, delegando as responsabilidades por resolver os problemas somente
aos indicados como seus representantes.
O relato do Conselheiro 3 apresenta algumas das características descritas pelos
representantes dos usuários e trabalhadores sobre como ocorre a participação dos usuários
junto à Associação dos Moradores. Ele disse ser possível identificar na comunidade várias
formas distintas de participação, mas a maior parte delas está relacionada a ações mantidas
pela Prefeitura, como cursos profissionalizantes ou atividades ligadas à assistência social,
como reuniões dos beneficiados pelo Programa Bolsa Família.
Por fim, a participação dos gestores foi positivamente avaliada. Os conselheiros
identificaram “(...) boa vontade de fazer muita coisa”, mesmo não sendo “(...) possível fazer
tudo que se pede”, e acreditavam que “(...) eles têm prestado bastante assistência” (C2 –
representante dos usuários) e ainda “(...) têm dado um suporte muito bom pra gente” (C5 –
representante dos trabalhadores).
36
O que conferia valor positivo à participação dos gestores era a transparência que
transmitiam nas apresentações feitas aos conselheiros no colegiado. Outro ponto que também
deu credibilidade à participação dos gestores foram os esclarecimentos, já citados
anteriormente como característica importante da atuação desta categoria, que possibilitaram
um maior conhecimento por parte dos demais membros sobre a situação da saúde no
município. Na seqüência, apresentam-se dois relatos dos entrevistados relativos à participação
dos dirigentes da SMS.
(...) eles [os gestores] serem muito abertos e tudo aquilo que você sugere eles
discutem, (...) se vê algum problema, (...) eles tentam resolver da melhor forma
possível, (...) aprovo realmente tudo que eles fazem lá dentro. (C3 – representante
dos usuários)
De maneira geral, os dirigentes (...) são bem honestos, tá tudo muito bem escrito,
quando você aprova você ta vendo realmente o que você ta aprovando, eles passam
todas as informações pra gente. (...), na prestação de contas, tem muita coisa que
você, (...) tem que estar bem informada. (...) acho que a prefeitura ta fazendo a
parte dela que já melhorou bastante, quando era só estadual a gente tinha muito
menos (...) acho que tem melhorado. Esse pessoal tem se esforçado, tem feito sua
parte política, esse pessoal que ta na saúde agora (...) ainda falta coisa, ainda falta
principalmente médico, profissional humano mesmo, e falta humanizar mesmo o
negócio (...). (C7 - representante dos trabalhadores)
Interesse e boa vontade foram identificados pelos representantes da população.
Esta avaliação positiva e confiante por parte dos conselheiros é fundamental para que um
trabalho conjunto entre sociedade civil, organizada ou não, e os políticos e técnicos
responsáveis pela condução do projeto de gestão da coisa pública seja viável, mesmo quando
certa “apatia política” é um dos pontos indicados para a não participação da sociedade nos
espaços de decisão.
Outra pergunta central do questionário realizado procurava identificar a
representação dos conselheiros sobre Controle Social que, conjugada com a representação
sobre Participação Social, tornou possível esclarecer algumas características acerca de como
acontece a gestão democrática e participativa da saúde em São Carlos.
É possível perceber nas falas apresentadas a seguir que existe uma forte relação
feita pelos entrevistados entre o termo Controle Social e a participação institucionalizada por
meio de Conselhos ou outros tipos de reuniões que congregam membros do poder executivo
ou legislativo do município e elementos que representam a sociedade civil. Inicialmente,
serão apresentadas duas respostas que revelam certa confusão com relação ao entendimento
deste conceito. O conselheiro que não participou das reuniões durante o período de
observação do CMS, procurado para prestar algumas informações, entende Controle Social
como um meio de “(...) controlar a natalidade, (...) controle da saúde, (...) controle de
idosos, crianças, (...), pela vida” (C8 – representante dos usuários). Para o outro conselheiro
37
“(...) [o Controle Social] é igual à universalidade do SUS, porque o SUS é para todos. Seja
ele rico seja ele pobre, todo mundo tem direito à saúde do SUS. Mas, a saúde no nosso país
ta muito precária” (C9 – representante dos trabalhadores). Estas respostas parecem pouco
elaboradas e com pouco conhecimento sobre as questões que abarcam este tema da Saúde
Coletiva para a população. No entanto, de alguma, forma eles percebiam problemas que a
serem trabalhados pelo Controle Social e sobre os quais a Participação Social pode surtir
algum efeito. Esta percepção limitada, ou até mesmo equivocada, com relação às
possibilidades do CMS reflete uma falta de preparação técnica e pouco conhecimento dos
direitos constitucionais conquistados pelos cidadãos.
Outras respostas remetiam ao Controle Social como uma ferramenta de inclusão
política das pessoas que, tradicionalmente, estão pouco envolvidas com as questões políticosociais e, ao mesmo tempo, são as que fazem maior uso dos serviços públicos de saúde. Os
conselheiros reconheceram esta falta de participação da comunidade como um ponto que
ainda precisa melhorar para que o Controle Social torne-se mais efetivo no sentido de avançar
nas conquistas da sociedade no âmbito da atenção à saúde para todos, de forma integral e
humanizada. As respostas seguintes reportam a esta idéia.
(...) [Controle Social] é quando o povo usuário, o povo mais baixo participa e exige
os direitos e os deveres deles (...). Dentro da saúde eu acho que o Controle Social ta
muito a desejar. (...) o povo (...) dá o nome, mas as reuniões mesmo não acontecem,
porque (...) os usuários, não dão resposta a essas reuniões. (...) não vão lá cobrar,
não vão lá falar. (...) o Controle Social engloba as outras áreas também. (...) pra
mim Controle Social são os conselhos, com a paridade. (C1 – representante dos
usuários)
(...) acredito que [Controle Social] é a participação do povo, da sociedade, dos
usuários em políticas de saúde, estratégias, em tudo, na área da saúde. (...)
conhecer tudo que é feito. (...) a possibilidade de interferir realmente, de dar
sugestão, estar mais próximo desses segmentos. (...) serve pra gestão ficar um
pouco mais próxima dessas dificuldades. (...) acho que serve pra gente acompanhar
o que está sendo feito. (...) acho que é pouco aproveitado o espaço. (...) acho que
agente não consegue lidar muito com essa coisa da gestão estar junto. (...) pode-se
levar a pauta pra ser discutida, mas os Conselheiros acabam não levando. Sinto que
essa gestão estimula a participação (...). Às vezes é uma coisa dos outros
conselheiros que não usam o espaço. (C6 – representante dos usuários)
A partir destes dois relatos, pode-se perceber que há déficits tanto na participação
da população quanto dos conselheiros. Ambos não ocupam, ou ocupam inadequadamente, os
espaços reservados para que os cidadãos possam exercer sua influência sobre as ações da
administração municipal. Falta ainda que os cidadãos exerçam seu poder de guiar as políticas
públicas nos rumos dos interesses da população. Estas lacunas deixadas pela participação
popular nas instituições destinadas para tal finalidade foram percebidas pelos entrevistados e
indicadas como algo que necessita de maior atenção por parte dos próprios membros. O
38
Controle Social, em ambas as respostas acima, estava estreitamente ligado à figura do
conselheiro de saúde como alguém que está inserido no contexto para possibilitar melhorias
nos serviços de saúde.
A resposta analisada adiante coloca um aspecto importante a ser considerado,
quando tratamos de temas que envolvem diversas dimensões sociais na sua determinação. Na
resposta do Conselheiro 4, percebe-se que ele reconheceu a importância das dimensões social,
histórica, cultural, política e familiar na configuração de uma sociedade participativa. Um
ponto destacado por ele já bastante citado neste trabalho remete à preparação para a prática da
cidadania, referindo que, para tanto, a educação exerce um papel importante para isso. Ele
ainda relacionou a forma como ocorrem as práticas políticas, que influem no relacionamento
entre a esfera social e administrativa, sendo que esta última nem sempre tem como objetivo o
bem estar da população, pois somente vêem as pessoas como eleitores. Podemos identificar
também em sua resposta, que ele deu grande relevância para a noção de coletividade, onde as
pessoas reconhecem seus deveres e colaboram na reivindicação pelas melhorias necessárias
para o bem de todos. Em outros momentos da entrevista, que não estão destacados aqui, ele
referiu que, entre os problemas que enfrenta para abranger grande parte das pessoas de seu
bairro, estão a violência e a existência de pessoas envolvidas com o tráfico de drogas, o que
dificulta a sua atuação, porque os traficantes exercem uma grande influência sobre os
moradores. Por fim, ele concluiu colocando que é necessário um comportamento ético por
parte dos políticos, fazendo uso adequado dos recursos públicos em nome dos que precisam e
fazer valer o princípio da universalidade do SUS.
Controle social adequado e saudável (...). Pra se ter um Controle Social positivo,
(...), tem que ter uma educação saudável, a família, a estrutura familiar bem
colocada, depois dessa estrutura familiar, a estrutura da educação, propiciada pelo
governo com escolas, ou mesmo com o ensino pago, e saúde. (...) Controle Social
engloba diversas coisa. Engloba marginalidade, engloba educação, engloba a
saúde, engloba, um ponto que eu acho crucial, que é a forma como está disposto,
politicamente falando agora em ano eleitoral, como é disposto aquela coisa de
“chamamento” do eleitor. Isso desvia muito o ser humano de uma proposta de vida,
de uma proposta de comunidade, (...), as pessoas acabam só se individualizando.
São levados por políticos a se individualizarem. E essa individualização não traz
um Controle Social, (...). Eu não tenho que pensar só no meu bem estar, mas no bem
estar de todos os que vivem nessa comunidade. (...). Enquanto não houver esse
pensamento, essa linha de pensamento do poder público para a comunidade não
existe controle social. (...) não existe controle Social, sem que o ser humano seja
tratado com dignidade, tenha ele a posição social que tiver. Tenha ele a aparência
que tiver. (C4 – representante dos usuários)
Outro conselheiro, ligado à Associação Comunitária do bairro, colocou que a
participação junto a esta organização também faz parte do Controle Social. A partir de seu
relato, pode-se perceber que ele identificava que esta entidade tem de estar próxima às
39
pessoas, identificando os problemas apontados e atuando em sua resolução. Quando falou de
seu posicionamento sobre Assistência Social, nota-se que estava se referindo ao uso feito pela
Secretaria de Cidadania e Assistência Social da sede do Centro Comunitário. Regularmente,
neste local são realizadas as reuniões dos programas de transferência de renda, como o Bolsa
Família do Governo Federal, e o entendimento que parece emergir desta situação é de uma
participação atrelada ao ganho de algum benefício, diferente da forma como ele entende e
participa, que é um trabalho voluntário. Também via problemas na maneira como o CMS está
organizado no que diz respeito ao acompanhamento mais próximo das ações na cidade e
sentia falta do trabalho das comissões, percebendo-as como possibilidade de ampliar os
momentos de atuação como conselheiro de saúde. Apresenta-se a seguir a transcrição de um
trecho de sua resposta.
Controle social (...) seria uma participação da comunidade junto com (...), no caso
aqui é a nossa entidade. A gente tem que saber quais são as necessidades (...) do
bairro, o que o pessoal pensa a respeito do bairro. O que eles pensam a respeito dos
temas, (...) a gente precisa conhecer os problemas de cada um pra você poder,
dentro do possível, amparar isso aí né. (...) eu sou contra, para determinados
grupos de pessoas, assistência social, eu sou mais a favor da promoção social você
tem que captar a pessoa, vê o que ela ta precisando, o como você pode ajudá-la na
sua promoção social. (...) Na prática você fica restrito a uma reunião (...), acho que
teria que ter as comissões mais atuantes. (C3 – representante dos usuários)
Ainda foi possível encontrar um grupo de conselheiros que relacionou Controle
Social ao controle de recursos e fiscalização da gestão, uma vez que a legislação brasileira
prevê que todo recurso movimentado do Fundo Municipal de Saúde deve ter o parecer do
respectivo CMS. Esta característica inerente à existência dos Conselhos no Brasil é uma
resposta à corrupção, bastante evidente em diversos contextos políticos do país e que lhes
confere pouca credibilidade. A possibilidade de fiscalizar o investimento do dinheiro público,
e até mesmo indicar onde ele deve ser gasto, é uma forma de reduzir as diferenças e promover
melhores condições gerais de saúde da população.
Controle social eu entendo o seguinte. É a participação da comunidade nos
programas que a prefeitura elabora. Eu vejo o controle social como o controle de
verbas onde será gasto, como será gasto eu vejo nisso. E acho de importância
fundamental. (C2 – representante dos usuários)
(...) muitas vezes a gente vota e a gente sente, (...) que não viu com detalhes, com
que foi gasto o nosso dinheiro, porque é importante, o nosso dinheiro deveria ser
sagrado. (...) to lendo melhor as pautas agora. (...) você prestar atenção no que eles
tão pedindo, nas verbas, nas coisas, pra ta aprovando ou não (...). Todo mundo
deveria ter o direito de ter as mesmas oportunidades, (...) o mesmo direito à saúde,
o mesmo direito a emprego, o mesmo direito a ter um filho, a educar um filho. (...)
vejo todo mundo ter o necessário, sem essa pobreza, sem essa diferença de salário.
(C7 – representante dos trabalhadores)
Finalizando a apresentação das respostas sobre Controle Social pelos
entrevistados, o Conselheiro 10, representante dos gestores, apresentou sua avaliação da
40
situação da participação institucionalizada no município de São Carlos e a comparou com sua
experiência anterior. Segundo este informante, há uma contradição em São Carlos, pois o
CMS está “(...) bastante organizado do ponto de vista de estrutura”, pois “(...) é um
município que dá estrutura e que valoriza a participação dos conselheiros”. Em
contrapartida, ele ainda percebe um déficit no trabalho dos membros, pois acredita que o “(...)
papel de representação no Conselho ainda é um processo em construção que tem a ver com a
sociedade brasileira, (...) acho que São Carlos, comparado com a experiência anterior que eu
tinha, tem um atraso”. Ainda diz que acha que, em São Carlos, a participação “(...) ainda
deixa a desejar do ponto de vista da qualidade, (...) do ponto de vista estrutural, ela ta no
caminho certo”. Disse acreditar que o avanço da Participação Social no Controle Social da
saúde “(...) é um processo de construção dessa participação efetiva”. E via que esta “(...) é
um processo de vivência, de você ir construindo essa autonomia e a sua efetiva
participação”. Com esta configuração, a participação no CMS ficava, muitas vezes, “(...)
[naquilo de] aprova o projeto, um ato burocrático, que se eu não aprovar o dinheiro não
vem”.
Sua fala também corroborou com o que foi dito anteriormente sobre o aspecto
fiscalizador do CMS, como sendo algo definido pela “(...) legislação, que coloca do
orçamento, que coloca sob a responsabilidade do Controle Social, a questão da fiscalização
de recursos”. Esta definição pode conferir ao Controle Social “(...) um caráter muito
informativo e muito, por parte da comunidade, muito reivindicativo e muito pessoal ainda”.
Para ele, “(...) todos [os conselheiros] vão defender o seu interesse. (...) Poucos defendem o
interesse a que representa (...). Então eu aprovo o teu que na hora que chegar você vai
defender o meu”.
Sendo membro da equipe administrativa da SMS, entendia que trabalha “(...) no
Controle Social da gestão”. No entanto, o Controle Social busca fazer com que os interesses
dos usuários sejam atendidos pelo poder executivo. O que seria, então, este “Controle Social
da gestão”? A partir de sua resposta, percebe-se que se trata de manter uma aproximação
maior dos membros e dos usuários. Disse que sua “(...) porta está aberta todas as vezes que
eles precisam. (...) A gente procura atender as demandas, dar respostas”. Esta disposição é
necessária, uma vez que é fundamental haver uma colaboração entre a sociedade e os gestores
da coisa pública. Acreditava ainda que faz parte do seu papel como representante da gestão
“(...) presta[r] conta das ações (...) que é obrigação (...), um compromisso que a gente tem
até pra dar credibilidade na gestão”.
41
Outro aspecto relacionado ao Controle Social e à atuação enquanto conselheiro de
saúde refere-se à compreensão do papel que os representantes assumiram no CMS perante
suas comunidades. Três pontos que emergiram da análise das entrevistas estão ligados à
dimensão legal instituída para a Participação Social. Os demais remetem às possibilidades e
limites para intervenção dos membros do colegiado.
Conforme foi apresentado, a existência dos Conselhos de Saúde foi uma conquista
importante do Movimento da Reforma Sanitária. Porém, na realidade atual, “(...) muitas
pessoas (...) não sabem que existe o Conselho de Saúde (C9 - representante dos
trabalhadores). Outras duas respostas tratavam de forma semelhante a existência do CMS,
sem identificar a constitucionalidade atrelada à criação e à função deste órgão. Seguem-se
estas falas.
(...) é apenas um conselho, aponta diretrizes, fiscaliza (...) a grande meta que você
tem saúde sempre é dada por quem tem a responsabilidade de governar e gerenciar
isso. (C5 – representante dos trabalhadores)
(...) eu nunca tinha ouvido, nesses últimos oito anos, eu nunca tinha ouvido falar no
Conselho. Parece que eu ouvi falar de novo em 2006, 2005, que voltou de novo. (...)
E por ser um processo meio novo, eu acredito que vai dar certo. Eu acho que é uma
coisa bem bolada. (...) acho que vai dar certo esse negócio de Conselho, se pegar,
ou se essa administração se eleger, novamente, e der continuidade é uma boa idéia,
e também pode ser até uma proposta de campanha pra outros candidatos continuar.
(C8 – representante dos usuários)
Isto mostra a contradição entre o que é esperado para o Conselho e o que ele
efetivamente faz, ou seja, o que está na legislação e o que ocorre na prática. É um espaço no
qual os conselheiros precisam “(...) estar ali, atuar e reivindicar”. Já “(...) se vai ser
atendido, é diferente” (C9 - representante dos trabalhadores). Outro conselheiro ainda relatou
o seguinte:
Não vejo muita possibilidade da gente intervir. (...) eu não vejo nenhuma (...) brecha
pra estar lá pedindo. (...) como funcionária, é um pouco complicado eu falar de
algum colega, de alguma chefia minha. (Conselheiro 7 – representante dos
trabalhadores)
Percebe-se, a partir destes relatos, que há uma descontinuidade entre o que os
conselheiros vêem que poderia ser feito via conselho, principalmente com relação à questões
trabalhistas, porque eles percebem que existe uma hierarquia entre quem propõe e quem
executa as ações. Assim, o papel dos conselheiros seria apenas o de cobrar e exigir, mas não o
de agir no planejamento das soluções, que ficaria a cargo de quem foi eleito e indicado para
isto. Outro conselheiro ainda via o CMS como um “(...) formador de opiniões”, ao mesmo
tempo que achava “(...) que está muito devagar (...), devia ter muito mais agilidade nas
atividades, mais empenho e inovação” (C4 – representante dos usuários).
42
A partir do que foi apresentado até aqui, foi possível conhecer como ocorre, em
São Carlos, o Controle Social e quem são e o que pensam os atores que o exercem no
Conselho Municipal de Saúde.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho, discutimos o Controle Social e a Participação Social como um dos
princípios essenciais para o desenvolvimento do sistema de saúde brasileiro procurando
avaliar como se praticam esses princípios no CMS de São Carlos no contexto reestruturação
da rede de cuidados à saúde. O poder de influência do Controle Social sobre a política de
saúde é bastante grande, uma vez que nada pode ser decidido sem a avaliação e aprovação do
respectivo Conselho de Saúde. Porém, a atenção que a sociedade e os gestores da saúde têm
dado a este mecanismo de democratização da administração pública ainda deixa a desejar.
Considerando o contexto político neoliberal dos últimos vinte anos, quando as grandes
corporações comerciais e econômicas pressionam para garantir seus interesses, torna-se de
fundamental importância que os diferentes setores da sociedade civil possam também exercer
influência e estabelecer os critérios para o uso dos recursos públicos.
Ocorre que nem sempre o posicionamento dos Conselhos tem sido respeitado ou,
muitas vezes, estes não se encontram suficientemente fortalecidos para emitir um parecer
qualificado no momento de estabelecer as prioridades na política de saúde. Esta negligência à
participação da sociedade é apenas um exemplo do que os diversos estudos apontaram. Os
Conselhos não são colocados em relação de igualdade com a gestão, mas são vistos como
órgãos subordinados e apenas uma instância burocrática a mais na aprovação de recursos e
ações.
Os problemas da implementação dos Conselhos de Saúde pelo país têm se
mostrado como grandes empecilhos para consolidar o papel da população no Controle Social.
Além das questões sociais da vida urbana moderna, as dificuldades específicas da atuação
política em órgãos colegiados fazem parte da realidade de quem se propõe a exercer uma
participação ativa na construção do sistema de saúde brasileiro.
Uma estratégia importante que merece investimento é a capacitação dos cidadãos,
a fim de fortalecer cada vez mais seu papel de liderança elevando, por conseguinte, o poder
das comunidades na formulação, implementação e gestão da política de saúde. Este processo
deve levar em consideração as experiências cotidianas e os saberes acumulados pela vivência
comunitária, possibilitado uma compreensão mais prática por parte dos conselheiros do
funcionamento da saúde do ponto de vista do planejamento e da gestão, e proporcionando
43
também que os gestores, profissionais e técnicos entrem em contato com o que os usuários
encontram no dia-a-dia. Fala-se muito que os conselheiros precisam compreender melhor os
aspectos burocráticos e políticos da gestão da saúde, mas o movimento inverso também deve
ocorrer, uma vez que a maioria dos responsáveis por coordenar o funcionamento do SUS não
são usuários dele.
Sobre a capacitação e acompanhamento das dificuldades enfrentadas pelos
conselheiros, é necessário que exista alguém formalmente responsável por este trabalho,
sugerindo-se que o vice-presidente assuma esta função, visando minimizar os percalços por
meio de um monitoramento constante do desenvolvimento e do desempenho dos membros do
colegiado, coordenando atividades para superá-los.
Ainda no sentido de promover o fortalecimento de uma estrutura de Participação
Social autônoma e atuante, é necessário garantir recursos, físicos e humanos, a fim de dar
suporte às ações relacionadas à atuação dos conselheiros de forma integral e comprometida
com o avanço do Controle Social na área da saúde.
A criação de um novo modelo assistencial e de formação, tal como o proposto
pela Rede-Escola, é um marco na consolidação do SUS, tanto por preconizar uma oferta de
serviços mais humanizados e adequados às necessidades de saúde da população, quanto
proporcionar uma formação profissional caracterizada pelos princípios defendidos na
Reforma Sanitária brasileira. Porém, o Controle Social não pode ficar de fora deste processo.
É uma oportunidade para que os representantes da população participem deste importante
movimento de mudança e para que os futuros profissionais passem a respeitar e considerar o
Controle Social em sua rotina de trabalho.
As entrevistas mostraram que, apesar de estar em andamento no município de São
Carlos uma mudança considerável no modelo assistencial de atenção à saúde da população
que busca elevar a qualidade dos serviços prestados, o CMS da cidade encontra-se ainda
pouco consolidado em seu papel de exercer o Controle Social sobre as políticas de saúde. Não
há uma identificação por parte da população da importância e do potencial deste órgão diante
das alterações que estão ocorrendo. A função burocrática, apesar de consumir grande
empenho dos conselheiros, mostra-se como um importante momento de diálogo entre os
diversos atores que compõem o colegiado, permitindo que haja troca de saberes e experiência.
No entanto, a falta de uma sintonia comum entre as várias categorias impede que estes
debates não tenham maior impacto na formulação das políticas de saúde.
O Controle Social em São Carlos possui uma estrutura institucional bastante
organizada. A existência dos Conselhos Gestores das unidades de saúde segue uma tendência
44
de descentralizar para o nível da prestação dos serviços o papel de acompanhar o andamento
da atenção à saúde. Este movimento faz com que cada vez mais pessoas envolvam-se e
participem do cotidiano dos serviços prestados à população, construindo em conjunto com
profissionais e técnicos o projeto de saúde para suas comunidades.
No entanto, conforme foi relatado pelos Conselheiros, a sociedade não se apropria
deste direito. Há desconhecimento, falta de vontade e descrédito com relação a esta questão
em São Carlos. Muitos dos CGL criados estão inoperantes. Sobre os que ainda exercem sua
função de aproximar trabalhadores, usuários e administradores dos serviços no processo de
organização da assistência prestada, há pouca, ou até mesmo nenhuma, articulação com o
CMS. Faz-se necessário investir em canais de comunicação e de trocas de experiências entre
as pessoas que se envolvem no Controle Social. Encontros de Conselheiros e fóruns
periódicos, nos quais esforços estejam concentrados para captar informações e possibilitar a
criação de uma rede social entre os envolvidos pode ser uma maneira bastante rica de
promover o fortalecimento da Participação Social na saúde, tecendo conexões entre
Conferências, Conselhos e fóruns de saúde que consolidem o envolvimento ativo da
sociedade civil no processo de promoção, prevenção e recuperação de sua saúde.
As comissões surgem na estrutura do CMS como um importante mecanismo com
potencial para ampliar a participação da sociedade para além da mera aprovação dos recursos
submetidos já em sua etapa final, mas interferir ativamente do processo de gestão da saúde em
São Carlos. Para tanto, é necessário, conforme informaram alguns entrevistados, rever o
regimento para que a quantidade de comissões seja condizente com o número de conselheiros,
e esclarecer melhor o papel de cada uma delas. O grande número de tarefas relativas às
comissões, aliada à falta de definições sobre como atuar por meio destas, tornam este
mecanismo ineficiente, sendo a inoperância relatada no período de acompanhamento das
reuniões reflexo desta situação.
Outra marca bastante característica e peculiar do CMS de São Carlos é a
distribuição dos representantes dos usuários pelo território do município. Isso possibilita
ampliar as comunidades presentes no Conselho, uma vez que não restringe somente aos
movimentos sociais organizados. Assim, a participação não acontece somente por dirigentes
das entidades, mas pelos cidadãos que são ativos em sua participação política e tenham
conhecimento da região em que moram. No entanto, a falta de uma estrutura tal como a
proporcionada por um sindicato ou associação de moradores, que serve de referência para a
população apresentar queixas e buscar um canal de resolução dos problemas, dificulta esta
45
identificação e deixa a cargo do próprio conselheiro, individualmente, articular-se com os
moradores de sua região.
Ao explorar as representações formadas pelos conselheiros, tornaram-se mais
claras as expectativas dos membros do CMS com relação a sua atuação e a forma como
exercem esta função. Destaca-se a grande diversidade de compreensões que os entrevistados
têm acerca deste contexto no qual estão inseridos. A partir deste entendimento, tornou-se mais
evidente a conformação das formas de participação empreendidas e como se dá o Controle
Social sobre as políticas de saúde na cidade de São Carlos.
Uma característica identificada como marcante a partir das observações das
reuniões é que elas se configuram como um espaço essencialmente burocrático e de uso dos
gestores. Muitas das falas apresentadas remetem a esta condição, validando-a. Somente um
conselheiro disse ter a expectativa de atuar em conjunto com os dirigentes da SMS no
processo de planejamento e avaliação da política de saúde é necessário que os conselheiros
passem a compreender melhor seu papel na definição dos rumos das ações políticas, ao
mesmo tempo que espaços para tal participação sejam concedidos não como benefícios de
uma administração específica, mas como um direito adquirido pela sociedade. A gestão
participativa precisa ser adotada como um projeto suprapartidário.
A grande dependência e subordinação dos Conselhos à agenda política deixa sua
atuação restritas à boa vontade dos gestores. Com esta tradição de que cabe aos eleitos, e aos
que são por eles indicados, definir as prioridades da administração pública, a sociedade civil
acaba por não perceber a real importância e o potencial das instituições capazes de exercer o
Controle Social na saúde.
Por fim, foi possível perceber a importância do estudo de caso na investigação do
andamento da implementação do SUS e na produção de conhecimento que permita superar os
desafios ainda existentes para consolidar no país uma real prática democrática nas ações de
saúde. Novas pesquisas devem ser empreendidas visando buscar soluções viáveis para o
enfrentamento dos problemas, tanto os específicos de cada localidade quanto os comuns,
gerando assim políticas públicas com a finalidade de minimizar e resolvê-los.
O aniversário de vinte anos do SUS deve marcar uma passagem para a
maturidade, na qual os problemas devem ser encarados com responsabilidade e o objetivo seja
uma constante evolução da assistência à saúde da população.
46
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47
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YUNES, J. Participação Social em Saúde. Cadernos de texto da 8ª Conferencia Nacional de
Saúde. 1986.
48
ANEXO I
Caracterização dos Conselheiros entrevistados
Entrevistado
Categoria que
representa
Idade
Escolaridade
Ocupação
Conselheiro 1 (C1)
Usuários
49
Médio
Costura, do lar e professora
de educação ambienta
Participação em movimentos
Sociais ou políticos
Pastoral da Criança;
Filiação ao PSDB, Candidatura
a vereador não eleita em 2008
Conselheiro 2 (C2)
Usuários
38
Estudante de graduação
Voluntário no projeto Guri
Superior
Incompleto
(Enfermagem)
Superior
(Administração e
Bacharelado em.
Computação)
Fundamental
Conselheiro 3 (C3)
Usuários
56
Conselheiro 4 (C4)
Usuários
57
Conselheiro 5 (C5)
Trabalhadores
40
Superior
(Medicina)
Médico em UBS, Pronto
atendimento e particular
Usuários
30
Superior (Terapia
Ocupacional)
TO de uma ONG e de um
projeto social no município
de Itirapina
Conselheiro 7 (C7)
Trabalhadores
61
Superior
(Enfermagem)
Enfermeiro
Conselheiro 8 (C8)
Usuários
38
Superior (Direito)
Comerciante e assessor de
gabinete de vereador
Conselheiro 9 (C9)
Trabalhadores
40
Médio
Auxiliar de serviços gerais
da Prefeitura
Conselheiro 10
(C10)
Gestores
40
Superior
(Medicina)
Dirigente da SMS
Conselheiro 6 (C6)
Aposentado
Do lar
Fonte: entrevistas individuais realizadas entre dezembro de 2007 e março de 2008.
Fundação e presidência de
Associação de Moradores;
filiação ao PT
Líder de comunidade em SP
Associação Paulista de
Medicina;
participou de campanhas
políticas
Nenhuma
Sindicato dos Funcionários
públicos estaduais
Filiação ao PSDB; candidatura a
vereador não eleito em 2008
Dirigente do Sindicato dos
Funcionários públicos
municipal
Cargos comissionados em
gestão de saúde
49
ANEXO II
Mapa das regiões administrativas de São Carlos2
Fonte: material de divulgação da Secretaria Municipal de Habitação e Desenvolvimento Humano da
Prefeitura Municipal de Saúde de São Carlos
ANEXO III
Frequência dos conselheiros às reuniões do CMS
Nº de membros presentes nas reuniões acompanhadas
17
16
15
16
15
14
14
13
11
10
10
9
jul/07
ago/07
set/07
set/07 extra
out/07
nov/07
dez/07
fev/08
mar/08
mar/08 extra
abr/08
mai/08
Fonte: Atas das reuniões do CMS do período de agosto de 2007 a maio de 2008 3
2
As Regiões Santa Felícia e Vila São José possuem dois representantes no CMS cada e os distritos rurais
possuem uma cadeira para as duas regiões.
3
A Reunião de Janeiro de 2008 não foi acompanhada por indisponibilidade do pesquisador
50
ANEXO VI
Comissões Internas previstas no regimento CMS São Carlos
Comissões Internas do CMS
Acompanhamento dos Conselhos Gestores
Assistência farmacêutica
Divulgação das atividades do CMS
Vigilância em saúde
Fiscalização e acompanhamento dos recursos
Acompanhamento da assistência hospitalar
Prestação de contas da Santa Casa
Avaliação contrato de Gestão do Hospital Escola
Revisão do Regimento Interno do CMS
Fonte: Regimento Interno do CMS São Carlos (São Carlos,
2004a)
ANEXO V
Conteúdos dos informes comunicados pelos conselheiros nas reuniões do CMS,
segundo as categorias de representantes.
Categoria
Conteúdo dos informes
Presidência e SMS
Questões sobre o HEM
Ações e projetos desenvolvidos
Eventos da SMS
Questões de ordem administrativa
Apresentações temáticas por membros da SMS
Esclarecimentos e prestação de contas
Ações e projetos desenvolvidos
Questões técnicas do cotidiano de trabalho
Trabalhadores e prestadores de
serviços
Agradecimentos ou elogios
Sobre serviços prestados
Participação em eventos e atividades
Usuários
Solicitações diversas referentes à ofertas de serviços
Angustias dos representantes*
Agradecimentos ou elogios
Críticas e pedido de esclarecimentos
Conselhos Gestores
Apresentação de projetos comunitários
* Problemas enfrentados no cotidiano da representação, queixas de caráter pessoal com relação à
comunidade, dificuldades de entendimento dos temas discutidos.
Fonte: Atas das reuniões do CMS e registros do Diário de Campo no período de agosto de 2007 a maio de
2008.
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