Claudio Salvadori Dedecca Uma revisão da bibliografia sobre o

BRASIL, O NOVO GOVERNO E O D ESENVOLVIMENTO SOCIAL
Claudio Salvadori Dedecca 1
Uma revisão da bibliografia sobre o último grande Plano Nacional de
Desenvolvimento – II PND, realizado na segunda metade dos anos 70, mostra uma clara
percepção que o longo ciclo de crescimento da economia brasileira havia se esgotado
com o milagre econômico (1967-73). A decisão de, a ferro e a fogo, manter as taxas de
crescimento do início da década postergou para o início dos anos 80 a desaceleração,
abrupta, da atividade econômica. Grande controvérsia se estabeleceu quanto aos efeitos
positivos e negativos deixados como herança pelo 2º PND (Castro et al, 1985; Lessa,
1978)2 .
Não é objeto deste ensaio explorar tal controvérsia. Interessa somente ponderar
que o país mergulhou em um movimento de estagnação ou baixo crescimento que lhes
castiga continuamente nesses últimos quase 25 anos ou 30 anos. A sinalização econômica
mudou de direção radicalmente. De país líder de crescimento, o Brasil passou a
apresentar taxas de expansão bastante inferiores às observadas dentre os países em
desenvolvimento, com exceção de nossa parceira de Mercosul, a Argentina.
A desaceleração do crescimento brasileiro não guarda comparação com nenhum
dos outros países. A crise argentina nas últimas década é parte das dificuldades que o país
encontrou desde os anos 30 para retomar seu processo de desenvolvimento. Após um
baixo desempenho nos anos 80, a economia mexicana voltou a ganhar fôlego no período
seguinte. Situação semelhante foi observada para o Chile, que nos anos 90 cresceu 6,4%
ao ano. Trilhando uma trajetória bastante distinta, Índia e Coréia mantiveram uma
performance invejável durante todo o período da chamada reestruturação produtiva dos
países desenvolvidos.
O fato mais visível deste desempenho diferenciado do Brasil, frente aos
observados para principais países em desenvolvimento, é a perda de seu papel de vedete
do crescimento dentre as consideradas economia emergentes. De país que se aproximava
da 5ª ou 6ª economia mundial, o Brasil tem perdido sistematicamente posição ao longo
1
Professor do Instituto de Economia da Unicamp ([email protected]).
O II Plano Nacional de Desenvolvimento foi implementado em 1975 com o objetivo de aprofundar o
tecido industrial brasileiro, com especial atenção para as indústrias de bens de capital e de bens
intermediários.
2
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
2
destas últimas duas décadas. Neste início de milênio, Índia e Coréia tiveram taxas de
crescimento próximas a 5 e 6 vezes, respectivamente, à obtida por nosso país.
Abandonadas momentaneamente as controvérsias sobre os determinantes do
baixo desempenho econômico brasileiro, é insustentável ao país continuar a trilhar esta
trajetória nos próximos anos. A ausência de crescimento inviabiliza, por um lado,
maiores alterações no padrão de vida da população brasileira e, por outro, leva que o país
se distancie progressivamente da experiência do grupo de países emergentes.
Quadro 1
Taxas Anuais de Crescimento do Produto Interno Bruto
Países Selecionados, 1951-2002
Argentina
Brasil
Chile
México
Índia
Coréia
1951-1960
3,0
6,5
3,5
6,1
4,1
6,1
1961-1970
4,3
5,7
4,2
6,5
4,1
8,1
1971-1980
2,9
8,1
2,5
6,6
3,0
8,3
1981-1990
-0,9
1,5
2,8
1,6
5,8
9,4
1991-2000
2,7
4,2
6,4
3,5
5,5
6,2
2001-2002
-0,5
1,0
0,7
3,1
4,7
6,2
Fonte: A.Maddison (1995), Moniyoring the Word Economy, 1820-1992,
Paris:OECD; Organização das Nacóes Unidas, Divisão de Estatística
(http://unstats.un.org/unsd/snaama/Introduction.asp). Elaboração do autor.
Mantida esta tendência, uma elevada conta econômica e social deverá ser paga
pela população brasileira. O baixo desempenho, mesmo que seja acompanhado por êxitos
expressivos, mas localizados, na indústria e agricultura, imporá uma perfomance da
produtividade fortemente desigual setorial e regionalmente. Não encontra guarida na
teoria econômica a relação entre baixo desempenho e elevado aumento da produt ividade
(Baumol et alli, 1994; Maddison, 1996:73-78; Gordon, 1977). Ganhos de bem-estar
dependem da convergência entre os ganhos de produtividade e aqueles de produto.
Faz muito tempo que a economia brasileira não conhece esta situação. Ao
contrário, se ampliou a divergência entre produto e produtividade no passado recente da
economia brasileira. A possibilidade de incrementos de emprego e de renda depende que
país reconquiste um movimento virtuoso entre produto e produtividade.
Este ensaio explora as condições atuais de geração do produto interno brasileiro e
suas conseqüências para o gasto público e o desenvolvimento social, isto é para o
emprego, a distribuição de renda e o bem-estar social.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
3
Ele procura mostrar que o desenvolvimento social brasileira depende da
modificação da dinâmica atual da distribuição de renda conduzida pelo padrão de política
econômica prevalecente no país nesses últimos 14 anos. Esta dinâmica tem provocado
uma recorrente regressão da distribuição de renda e do gasto público, que compromete o
crescimento, o emprego e a renda. Mantida a atual dinâmica da distribuição de renda, as
reformas econômicas e sociais não terão impacto significativo para o crescimento,
independentemente das características que elas venham assumir.
Como tem evoluído o PIB brasileiro?
Como já apontado, o PIB brasileiro tem apresentado um desempenho muito
desfavorável. Esta situação torna-se ainda mais preocupante se considerado o
crescimento populacional. Mesmo com a transição demográfica vivida pelo país nas
décadas de 70 e 80, ainda não é desprezível o crescimento da população brasileira.
Segundo estimativas do IBGE (2004), o aumento populacional será de 1,2% a.a. na
década atual. Quanto a população economicamente ativa, estima-se incrementos de 1,9%
e 1,6% a.a. na primeira e segunda metade da década respectivamente (Celade,2004).
Projeta-se para a próxima década, um crescimento da PEA próximo a 1,2% a.a. Melhoras
na renda per capita e na geração de emprego exigem uma mudança de rota em termos de
crescimento econômico.
Tabela 2
Taxas Anuais de Crescimento do Produto Interno Bruto
Países Selecionados, 1951-2002
Taxas Anuais de Crescimento
Total
(A)
Indústria
Serviços
Agropecuár
ia
Pib Per
Capita
1951-1960
7,7
9,7
6,1
4,3
4,2
1961-1970
6,2
7,0
6,3
3,7
3,2
1971-1980
8,6
9,3
9,4
4,7
5,8
1981-1990
1,6
0,3
2,7
2,4
-0,3
1991-2000
2,7
2,1
1,7
3,0
1,2
2001-2003
1,0
0,4
1,1
5,4
0,8
Fonte: Contas Nacionais, IBGE e Conjuntura Econômica, FGV.
Elaboração do autor.
População
Economica
mente Ativa
(B)
2,9
2,6
3,7
3,0
2,9
2,0
(A)/(B)
2,7
2,4
2,3
0,5
0,9
0,5
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
4
Os dados referentes ao desempenho do PIB brasileiro desde os anos 50 justificam
este argumento. Desde a década de 1980, o produto tem apresentado taxas de crescimento
inferiores à observada para a População Economicamente Ativa. Isto é, o país tem vivido
com uma tendência de declínio do produto por pessoa economicamente ativa, sinalizando
uma tendência de declínio da produtividade média nacional. Com exceção do setor
agrícola, a partir de 1991, as taxas anuais de crescimento do produto setorial têm
apresentado uma tendência de aumento inferior ao observado para a PEA. Isto é, o baixo
desempenho não pode ser imputado a um suposto processo de reorganização industrial,
que reduziria o papel indutor do setor na evolução do produto. O conjutn da estrutura
econômica apresenta fraco desempenho, mesmo considerando o declínio das taxas de
crescimento da PEA desde 1980.
Analisando a década de 1990, nota-se que o desempenho observado tem sido
induzido pelas exportações. Os indicadores internos têm apresentado um comportamento
medíocre. O Consumo do Governo, a Formação Bruta do Capital Fixo e o Consumo das
Famílias mostram um lento incremento.
Gráfico 1 - Evolução do Produto Interno Bruto
Brasil - 1991-04
220
200
Índice (1994 = 100)
180
160
140
120
100
80
60
Trimestres
PIB a Preços de Mercado
Consumo do Governo
Exportações de bens e serviços
Fonte: Contas Nacionais, IBGE. Elaboração do autor.
Consumo das Famílias
Formação Bruta de Capital Fixo
Importações de bens e serviços (-)
T1/2004
T1/2003
T1/2002
T1/2001
T1/2000
T1/1999
T1/1998
T1/1997
T1/1996
T1/1995
T1/1994
T1/1993
T1/1992
T1/1991
40
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
5
Na ausência de um bom desempenho no setor externo, o Produto Interno Bruto
teria tido uma evolução ainda menos favorável, em especial se for considerada a
tendência declinante da Formação Bruta do Capital Fixo, que sinaliza um padrão de
investimento inferior à taxa de depreciação da economia nacional.
Desde meados de 2003, nota-se uma recomposição da Formação Bruta do Capital
Fixo, bem como um recrudescimento das importações, sem um movimento
correspondente no Consumo do Governo e das Famílias, sinalizando que tanto o maior
investimento como a maior importação podem ser reflexos da boa performance
exportadora.
Como anda a distribuição funcional da renda?
Este padrão de baixo crescimento econômico associado ao bom desempenho das
exportações tem modificado a composição da demanda final, reduzindo sistematicamente,
desde 1996, a participação do Consumo das Famílias. Entre 1997 e 2003, este decresceu
de 57% para 50% do PIB, variação correspondente ao incremento observado nas
exportações. Nota-se, portanto, que a amplia o papel da demanda externa em detrimento
do mercado interno.
As novas condições de funcionamento da economia nacional, ao não ter como
foco o mercado interno, vêm causando mudanças desfavoráveis na distribuição funcional
da renda. A participação da renda do trabalho decresce, ao mesmo tempo em que se
ampliam as parcelas apropriadas pelo capital e governo.
Entre 1990 e 2002, a renda do trabalho caiu de 43% para 31% do Produto Interno
Bruto. Se considerada somente a participação dos salários, isto é, exclusive os
rendimentos dos autônomos e profissionais liberais, sua redução foi de 36% para 27% no
mesmo período.
Por outro lado, as participações das rendas de capital subiu de 33% para 43%,
entre 1990 e 2002, e do governo de 23% para 25%.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
6
Gráfico 2 - Evolução da Composição da Demanda Final
Brasil 1991-2002
60
Em % da Demanda Final
50
40
30
Consumo da administração
pública
Consumo das famílias
Formação bruta de capital
fixo
Exportação de bens e
Serviços
20
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
(*)
Fonte: Contas Nacionais, IBGE. Elaboração do autor.
(*) Dados preliminares.
Foram expressivas as modificações na distribuição funcional da renda durante o
período. Uma clara depreciação da renda do trabalho encontra-se associada às novas
condições de funcionamento da economia brasileira, agora não mais vinculadas à inflação.
Se no início da década de 1990, o processo inflacionário explosivo causava a
corrosão da renda do trabalho, nota-se que, a partir de 1994, essa situação continuou se
reproduzindo mesmo com uma variação significativamente mais baixa dos preços.
Algumas observações devem ser apresentadas em relação a este movimento.
A primeira diz respeito à elevação da participação da renda do governo a partir de
1992. Em face do baixo desempenho econômico, o Governo Federal tem ampliado a
carga tributária bruta como forma de ampliar sua receita.
A segunda refere-se ao aumento da participação da renda de capital em um
contexto de não recuperação da Formação Bruta do Capital Fixo, isto é dos investimentos.
Frente a esta situação, cabe perguntar sobre a dinâmica da renda de capital quando ela
amplia sua participação em um contexto de baixo desempenho econômico.
As informações sobre a dinâmica da renda de capital são sempre muito limitadas.
Em primeiro lugar, porque uma de suas dimensões não pode ser captada nas contas
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
7
nacionais, pois sua mensuração incorre em dupla contagem: a redistribuição de renda
realizada através da esfera financeira. Apesar deste setor redistribuir o valor adicionado
criado na economia, ele não aparece como um lócus de apropriação. São os agentes
econômicos que se beneficiam do processo, contabilizando-se o resultado da
redistribuição tanto na renda do trabalho como daquela de capital.
Gráfico 3 - Evolução da Distribuição Funcional da Renda
50
45
40
Em % do PIB
35
30
25
20
15
Trabalho
Capital
10
Governo
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte: Contas Nacionais, IBGE. Elaboração do autor.
Uma possibilidade de se estimar a redistribuição de renda propiciada pela esfera
financeira é através da decomposição da renda de propriedade, que tem origem nos juros,
dividendos e retiradas, lucros reinvestidos e renda da terra. A metodologia adotada pelo
IBGE permite conhecer a distribuição da renda de propriedade, mesmo que esta
posteriormente seja consolidada na apropriação realizada pelos agentes institucionais
(Estado, Capital e Trabalho) na distribuição funcional da renda. A renda de propriedade
nada mais é que conta intermediária que expressa uma forma de apropriação primária
segundo alguns agentes institucionais.
No Gráfico 4, encontra-se apresentada a evolução da distribuição da renda de
propriedade no período de 1995 a 2004, caracterizado por uma maior estabilidade dos
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
8
preços e, portanto, com uma menor possibilidade de distorção do processo de apropriação
possível de ser produzido em regimes de inflação exacerbada.
Nota-se que, independentemente das flutuações observadas no período, a parcela
detida pela empresas financeiras nunca foi inferior a 40% da renda total de propriedade.
Após uma fase de certa estabilidade entre 1995 e 1988, a parcela apropriada pelas
empresas financeiras cresceu em 1999, tendo declinado durante o ano de 2000, mas
voltando a se elevar acentuadamente em 2001 e 2002. Neste último ano, a parcela das
empresas financeiras alcançou a cifra de 58% do total.
Gráfico 4 - Apropriação Primária da Renda de Propriedade
Brasil - 1995-02
60
Em % da Renda de Propriedade
50
40
30
20
10
0
1995
Conta do
resto do
mundo
1996
Famílias
1997
1998
1999
Administração
pública
2000
Empresas
financeiras
2001
2002
Empresas
nãofinanceiras
Fonte: Contas Nacionais, IBGE. Elaboração do autor.
Este movimento foi acompanhado de quedas da participação da renda de
propriedade das famílias, a qual possui um peso relativamente baixo no montante total, e,
especialmente, daquelas da empresas não financeiras e do governo. Por se tratar de uma
distribuição relativa, a perda de participação da rendas destes últimos agentes
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
9
institucionais ocorre no momento de aceleração da participação da renda das empresas
financeiras em 2001 e 2002.
Constata-se, portanto, uma redistribuição da renda de propriedade em favor da
esfera financeira, drenando recursos da economia real de modo a cond icionar tanto os
gastos do governo como das empresas não financeiras. É difícil que, nestas condições,
seja observada uma recuperação mais expressiva dos investimentos.
E como tal desempenho afeta o mercado de trabalho?
Em face das restrições observadas, os efeitos sobre o mercado de trabalho, em
contexto de elevação do PIB, são reduzidos, levando que o país tenha conhecido um
movimento de sistemático crescimento do desemprego e da informalidade. Mas cabe
analisar um pouco o comportamento do emprego formal frente aquela encontrado para o
PIB.
Gráfico 5 - Evolução do PIB e do Emprego Formal
Brasil, 1991-2003
160
140
120
100
80
60
40
Emprego Formal (1)
PIB
20
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fonte: Contas Nacionais, IBGE; Pesquisa Mensal de Emprego, IBGE. Elaboração do autor.
(1) Assalariamento com Carteira de Trabalho Assinada em 9 Regiões Metropolitanas.
É amplamente reconhecido que durante os anos iniciais do Plano Real, quando a
valorização cambial articulada a um grau elevado de abertura externa, a explosão das
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
10
importações (Gráfico 1) teve um forte impacto negativo sobre o nível de emprego formal,
como mostra o Gráfico 5.
A crise cambial de janeiro de 1999 provocou uma desvalorização imediata do
Real que, após um período de reversão em 2001, voltou a ocorrer de forma intensa em
2003. A redução do poder de comp ra da moeda nacional em Dólar limitou fortemente as
importações, bem como estimulou as exportações.
Neste novo contexto, tem se observado uma nacionalização de insumos para o
processo industrial, bem como um menor espaço para o consumo de bens importados,
fato que causou uma dinamização, mesmo que limitada, da base produtiva local.
É visível a reversão da tendência do emprego formal, que desde 1999 vem
apresentando uma trajetória de crescimento, mesmo quando se observa uma estagnação
do produto. A tendência de nacionalização da base produtiva favoreceu o emprego
mesmo nestas circunstâncias.
Os dados apontam ser possível ao país ter uma recuperação do emprego formal,
desde que o desempenho econômico se mostre mais significativo e se valorize a
dimensão produtiva local.
Contudo, a recuperação lenta do emprego expressa a fraca expansão do produto.
Desde 1990, a relação entre a variação anual do emprego em relação àquela do PIB
equivale a 0,95. Somente em 2003, ela foi superior a 1. Os dados sugerem uma certa
estabilidade desta relação, apontando que uma aceleração do crescimento, com
fortalecimento da base produtiva local, poderia influenciar positivamente a inclinação da
curva de emprego formal.
Pode-se apresentar, neste momento, uma primeira observação derivada da análise
realizada. A evolução do PIB brasileiro nestes últimos anos tem sido acompanhada por
um processo de desvalorização das rendas que alimentam diretamente a economia real.
Tanto as famílias como as empresas não financeiras perdem espaço na apropriação da
renda gerada no país.
O baixo desempenho do produto não pode deixar de ser associado a este processo.
Assim, cabe perguntar: como é possível ter um desempenho econômico substantivo se a
renda gerada tem perdido, progressivamente, referência na economia real, isto é aquela
vinculada à produção.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
11
Escapa desta situação o setor agrícola simplesmente porque ele tem aproveitado
adequadamente os mercados externos. Contudo, não parece que seu dinamismo tenham
sido suficiente para reverter o quadro desfavorável da distribuição funcional e
institucional da renda.
Ademais, se o desempenho agrícola tem se constituído no único pilar para o
aumento produto, podendo inclusive ter efeitos dinamizadores da atividade interna, tal
situação depende da continuidade das exportações, da existência de capacidade produtiva
local e de um mercado internacional favorável. Portanto, a recuperação econômica
encontra-se, em grande medida, vulnerável ao comportamento da economia internacional.
E, ademais, uma melhora do mercado de trabalho encontra-se dependente de uma
aceleração do aumento do produto nestas condições.
E como se comportou a receita e os gastos públicos?
Entretanto, poderia se argumentar que uma taxa mais baixa de crescimento do
produto poderia ser compensada com um maior gasto público em favor do emprego, em
especial quando se observa uma elevação da participação do setor público na distribuição
funcional da renda.
Forte coro é ainda feito quanto à elevação acentuada da carga tributária bruta no
país que, segundo a Receita Federal, pulou de 29,7% para 35,7% do PIB, entre 1998 e
2003 (Receita Federal, 2004). O aumento de receita deveria favorecer os instrumentos de
gasto público voltados para a ativação da economia, a geração de emprego, o aumento da
renda e a melhor do bem-estar social.
Mas para que se possa avaliar tal possibilidade, é preciso explorar a composição
da despesa do Governo Federal, em especial quando este aponta reiteradamente a
restrições impostas ao seu nível de gasto pelos aumentos dos encargos da política
previdenciária.
No Gráfico 5, pode-se averiguar a evolução da dívida e dos principais itens de
gasto do Governo Federal no período 1995 a 2003. Pode-se observar que, exceção feita
ao incremento dos gastos previdencários no período de 2001 a 2003, a despesa do
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
12
governo federal manteve-se praticamente estagnada. Ao contrário, a dívida pública
interna e externa conheceu um movimento de explosão que não guarda relação como o
comportamento da despesa. Entre 1998 e 2003, a relação dívida pública interna/PIB mais
que dobrou. Sendo observado comportamento semelhante, mesmo que menos intenso,
para a relação dívida externa/PIB.
Gráfico 6 - Evolução da Despesa e da Dívida do Governo Federal
Brasil - 1995-03
45
40
35
Em % do PIB
30
25
20
15
10
5
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Dívida Pública Interna
Dívida Pública Externa
Benefícios Previdenciários
Investimentos
2001
2002
2003
Pessoal e Encargos Sociais
Fonte: Receita Federal, Estudos Tributários. Elaboração do autor.
Se analisado somente o gasto com a política social, nota-se que somente o gasto
previdenciário teve crescimento no período. Saúde, Saneamento, Educação, Habitação e
Trabalho mantiveram-se estáveis durante o período, devendo, portanto, ter ocorrido uma
queda do valor per capita gasto com estas políticas (Abrhão de Castro et alli, 2003: 29).
Enquanto estas últimas políticas podem ter sua despesa atrelada à alguma decisão de
gasto do Governo Federal, a política de previdência tem sua despesa atrelada à concessão
de benefícios inscritos em lei.
Por este motivo, o gasto da área social cresceu, aproximadamente, 2 pontos
percentuais no PIB, entre 1985 e 2003. Este aumento não guarda, entretanto, qualquer
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
13
relação com aquele encontrado tanto para a dívida interna como a externa ao longo do
período.
Ademais, se foi possível no passado recente ao Governo Federal responder à
dinâmica do processo de endividamento através da elevação da carga tributária, não mais
se observa esta brecha fiscal para os próximos anos. A carga tributária elevada constitui
uma restrição per si à sua elevação, exigindo, portanto, que a gestão da dívida nos termos
atuais passe a depender do controle dos gastos efetivos do Governo Federal.
Gráfico 7 - Evolução do Gasto Social do Governo Federal
Brasil - 1995-03
16
14
Em % do PIB
12
10
8
6
4
2
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Assistência e Previdência
Saúde e Saneamento
Educação e Cultura
Habitação e Urbanismo
Trabalho
Area Social
Fonte: Receita Federal, Estudos Tributários. Elaboração do autor.
Trabalho recente do IPEA mostra que o peso do Gasto Não financeiro na Despesa
Efetiva do Governo Federal caiu de 60% para 40% e o Gasto Financeiro cresceu de 40%
para 60%, entre 1995 e 2001 (Abrhão de Castro et alli, 2003).
Em face do crescimento acelerado da dívida, alimentado pela remuneração
elevada, e das restrições ao aumento da carga tributária, a política de superávit fiscal se
mostra como única saída possível no quadro da atual política econômica. Um superávit
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
14
fiscal elevado torna-se o fiel escudeiro da política econômica, levando a uma clara
subordinação da política social. As restrições de gasto na área social tendem a se
avolumar, reduzindo progressivamente a capacidade dos instrumentos de política púbica
em favor do mercado de trabalho e da renda.
Os constrangimentos encontrados se ampliam em um contexto de baixo
crescimento como o conhecido pelo país nestes últimos anos, sendo que a gestão da
política econômica retro-alimenta tais restrições.
E o que teria ocorrido se o PIB tivesse crescido 4% a.a. ?
Dois temas recorrentemente encontrados quando se analisa o baixo dinamismo
econômico do país referem-se aos comportamentos preocupantes da carga tributária e dos
gastos da previdência.
Com o propósito de fazer uma reflexão sobre os efeitos da maior tributação e do
gasto tributário para o crescimento, é apresentada a seguinte pergunta: o que teria
ocorrido com ambos indicadores econômicos se o PIB tivesse crescido a uma taxa média
de 4% a.a desde 1995, quando os dados sobre as contas públicas estão devidamente
consolidados.
Não está se falando de um contexto de crescimento espetacular. Uma taxa de
crescimento de 4% seria bastante inferior àquelas trilhadas pelo país entre 1930 e 1980 e
abaixo daquelas conhecidas pela Índia e a Coréia durante os anos 80 e 90. Mesmo
crescendo 4% ao ano, o Brasil continuaria a se distanciar em relação à performance
realizada por estes países nas duas últimas décadas.
Considerando somente a receita tributária do Governo Federal, exclusive
transferência para Estados e Municípios, constata-se sua estabilidade entre 1995 e 2003
para um crescimento do PIB de 4% a.a.
Evidencia-se, portanto, que a sustentação da receita pública, em um contexto de
baixo desempenho do produto, somente foi possível com a elevação da carga tributária.
Portanto, a gestão da política econômica penalizou duplamente a economia e a população,
ao impor baixo crescimento e ao exigir níveis crescentes de tributação para manter um
aumento dos gastos efetivos abaixo do crescimento populacional.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
15
Gráfico 8 - Evolução da Carga Tributária Bruta do Governo Federal (1)
Brasil - 1995-03
25
em % do PIB
20
15
10
Real
Estimado (PIB 4%
a.a.)
5
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fonte: Receita Federal, Estudos Tributários. Elaboração do autor.
(1) Exclusive transferências para Estados e Municípios.
Quanto ao gasto com a previdência, nota-se um movimento contraditório, mas
ambos positivo s. Enquanto um crescimento de 4% provocaria a elevação da receita da
seguridade social, constata-se que ele permitiria a estabilidade dos gastos desta função.
É aqui que se percebe a maior perversidade de um baixo desempenho econômico.
Por ter seu gasto associado à dinâmica populacional, a seguridade social vê sua despesa
crescendo em relação ao PIB, ao mesmo tempo em que sua receita não cresce na mesma
proporção. Estabelece deste modo a possibilidade de desequilíbrio do orçamento da
seguridade, explicada pelo efeito perverso do baixo crescimento sobre suas receitas.
Este breve exercício sobre o impacto de um crescimento médio de 4% no período
1995-2003 sobre as receitas e o gasto social é suficiente para mostrar a necessidade de se
enfrentar, de modo mais decidido, o problema do baixo desempenho da economia
brasileira nestas últimas décadas.
Mesmo se considerando uma melhora da eficiência na alocação e no uso dos
recursos públicos, são evidentes os sinais que sua evolução, em especial em um contexto
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
16
de grande ampliação da despesa financeira do Governo Federal, é insuficiente para
garantir um desenvolvimento que estabeleça um padrão de proteção social adequado para
a população brasileira.
Gráfico 9 - Evolução da Carga Tributária Bruta e do Orçamento da Seguridade com
um Crescimento do PIB de 4% a.a.
Brasil - 1995-03
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
União (- Transferências)
4,0
Orçamento Seguridade
2,0
0,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fonte: Receita Federal, Estudos Tributários. Elaboração do autor.
Gráfico 10 - Evolução da Participação do Gasto da Previdência e Assistência
Sociais no PIB
Brasil - 1995-03
16
14
12
10
8
6
4
Real
2
Estimado ( Crescimento do PIB de 4,0% a.a.)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Fonte: Receita Federal, Estudos Tributários. Elaboração do autor.
2001
2002
2003
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
17
É fundamental ressaltar que, mesmo em um regime de maior eficiência do gasto,
a evolução da dívida pública no passado recente, caso seja mantida sua gestão atual,
exige a liberação de recursos ponderáveis do orçamento do Governo Federal, levando a
um sistemático constrangimento dos gastos com as políticas sociais.
Retoma-se, portanto, a necessidade de se alterar o quadro de crescimento do
produto. Mesmo levando-se em conta a manutenção da atual gestão da dívida pública,
uma evolução dos gastos sociais superior ao crescimento da população depende de uma
taxa de crescimento do produto mais elevada e sustentada. Se um crescimento de 4% a.a.
pode proteger a receita do orçamento da seguridade e conter a tendência de aumento de
sua despesa, tem que a ampliação desta depende de uma ampliação mais intensiva de sua
receita que necessariamente requer uma expansão do produto superior a 4% a.a.
Um crescimento sustentado e superior a 5% é condição indispensável para o
desenvolvimento social
Este ensaio começou tratando de um assunto pouco valorizado no debate nacional:
nosso baixo desempenho econômico nestes últimos quase 30 anos. Muitas vezes são
encontradas referências sobre o assunto através de uma comparação com o baixo
dinamismo das economias desenvolvidas. Certo que a experiência americana desses
últimos 12 anos tem escapo à regra.
Parecer ser indevida a comparação. Nosso desempenho deve ser confrontado com
aquele observado para países em desenvolvimento, ou usando a expressão atual
emergentes. Se tomados dois ícones deste grupo de países, excluindo o caso mais
complexo chamado China, notamos que o Brasil ficado para trás em termos de
desempenho. Dentre as consideradas maiores economias latino-americanas, o Brasil tem
uma performance superior somente àquela encontrada para a Argentina.
O baixo desempenho tem comprometido a produtividade média da economia. O
crescimento do produto tem ficado abaixo daquele da População Economicamente Ativa,
exigindo-se, portanto, que a absorção de mão de obra ocorra com uma produtividade
média mais baixa ou um desemprego mais elevado. Em ambas as situações o país sofre
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
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uma clara restrição em seu nível médio de renda, independentemente da configuração e
dinâmica de sua distribuição de renda.
Analisando a evolução do Produto Interno Bruto, desde 1990, foram apontadas
algumas de suas características problemáticas. Ao baixo desempenho esteve associada
uma deterioração substantiva da distribuição funcional da renda, expressa por uma
intensa corrosão da participação da renda do trabalho, uma ampliação expressiva da
renda do capital e uma elevação da renda do Governo.
Este movimento esteve relacionado a uma tendência de queda do consumo das
famílias na demanda final de 57% para 50% entre 1997 e 2003, que foi compensada pelas
exportações. Nota-se, portanto, que o mercado interno tem sido substituído pelas
exportações na sustentação do produto.
Mesmo assim, não se verificou uma recuperação da Formação Bruta do Capital
Fixo, mesmo nos momentos de melhora da atividade econômica. Segundo as contas
nacionais, as empresas não financeiras, isto é aquelas dependentes do desempenho da
atividade econômica, perderam participação na apropriação básica da renda de
propriedade em favor das empresas financeiras. Ou melhor, os dados das Contas
Nacionais relevam uma outra dimensão da distribuição de renda no país, aquela realizada
entre as frações do capital e que tende a constranger a renda das empresas não financeiras
e, portanto, a disponibilidade ou os custos dos recursos para o investimento 3 .
Entre 1995 e 1999, o baixo dinamismo, conjugado com a valorização cambial e a
explosão das importações, corroeu mercado de trabalho, seja reduzindo o emprego formal,
seja ampliando o desemprego. Desde então, o reduzido incremento do PIB vem associado
à recuperação da atividade produtiva, induzindo um aumento do emprego formal
insuficiente, entretanto, para conter a tendência de aumento da informalidade e do
desemprego.
É evidente, portanto, que qualquer efeito mais ponderável sobre o emprego, a
renda e a produtividade requere um crescimento mais robusto do Produto Interno Bruto.
Sustentado nas exportações. Mas determinado por uma recomposição do consumo
3
Uma outra dimensão da distribuição de renda não foi tocada neste trabalho: o impacto da carga tributária
direta e indireta sobre a renda das famílias. Diversos estudos têm apontado o caráter regressivo do sistema
tributário nacional, alertando para os seus efeitos sobre a distribuição de renda. Uma reflexão sobre o tema
está muito bem desenvolvida em Vianna et alli, 2000.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
19
interno que reduza a dependência e o ritmo do crescimento do desempenho e do aumento
das exportações.
O estabelecimento de uma nova lógica de crescimento do produto também
depende da reversão do padrão atual de distribuição funcional de renda. Tanto a
participação da renda trabalho como aquela das empresas não financeiras precisam ser
recuperadas para que sejam observadas elevações do consumo das famílias e do
investimento.
Quanto à renda do Governo, em especial, da esfera federal, expressa no aumento
da carga tributária nesses últimos 10 anos, esteve associada a dois motivos. Em primeiro
lugar, ao baixo crescimento. Uma expansão de 4% do PIB teria mantido estável a carga
tributária bruta durante o período. Em segundo lugar, à gestão da dívida pública que
explodiu seu valor e seus encargos, mesmo em uma situação de baixo crescimento, e
mesmo estabilidade em certos casos, do gasto público efetivo. São evidentes os sinais que
a elevação da carga tributária foi determinada pelo comportamento autônomo do estoque
da dívida induzido pela forma de sua gestão. Mesmo se mantendo um razoável superávit
fiscal e sob garrote os gastos públicos efeitos, se verificará uma elevação do valor da
dívida e de seus encargos, fato que pressionará o Governo Federal a elevar carga
tributária.
Um crescimento mais substantivo ameniza este processo, ao não exigir uma maior
carga tributária. Contudo, não impede que a distribuição da receita do Governo Federal
seja feita em detrimento dos gastos públicos efetivos e em favor dos gastos públicos
financeiros. Isto é, constata-se que a lógica da distribuição dos recursos públicos é
convergente, e mesmo talvez instrumento, daquela observada na partilha da renda de
propriedade no Produto Interno Bruto 4 .
Como afirma estudo do IPEA, este tipo de evolução está relacionado com o baixo
crescimento econômico e aumento da prioridade fiscal, Além disso, o governo federal
adota a estratégia de utilizar fontes de financiamento do gasto social, como as
Contribuições Social, a fim de enfrentar o desequilíbrio fiscal e financeiro, uma vez que
4
Dois ensaios interessantes sobre este assunto foram realizados para o Estados Unidos, mostrando a
relação entre redução da proteção social e o aumento da desigualdade. Ver Moffit et alli, 1996 e Mishel et
alli, 1998.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
20
as arrecadações dessas fontes cresceram bem à frente dos gastos (Abrhão et alli, 2003:
39).
Mantidas as atuais condições de funcionamento da economia e do gasto público
parece não haver dúvida que o desenvolvimento social encontra-se comprometido. Na
dimensão do mercado de trabalho, a lógica distributiva condiciona a atividade produtiva e,
por conseqüência, a criação de emprego e renda. Naquela referente ao gasto público, o
gasto efetivo é objeto de crescente constrangimento criado pela gestão da dívida pública,
reforçando a lógica perversa da distribuição funcional da renda.
A agenda política de reformas econômicas e sociais (Bacha, 2004), mesmo que
realizada, não alterará a dinâmica perversa da distribuição de renda 5 .
Em suma, é difícil que sob a égide da atual dinâmica da distribuição de renda o
país rompa a longa trajetória de baixo crescimento e seu atraso econômico crescente em
relação aos países emergentes. E, portanto, que o almejado desenvolvimento social seja,
ao menos, iniciado de modo sustentado.
V. 1, 17 de junho de 2004
Bibliografia:
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Federal, Texto para Discussão, Brasília: IPEA.
Bacha, E. (2004) Elementos para uma economia política das reformas do Governo Lula,
Revista de Economia Política, 1(93), São Paulo: Revista de Economia Política.
Baumol, W.; Nelson, R. & Wolf, E. (1994) Convergence of productivity : crossnational studies and historical evidence, Oxford: Oxford University Press.
Castro, A. B. & Souza, F. E. P. de (1985) A economia brasileira em marcha forçada,
Rio de Janeiro: Paz e Terra.
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2004) www.ibge.br,
Rio de Janeiro: IBGE.
Centro
Latinoamericano
de
Demografia
–
www.eclac.cl/celade/proyecciones/intentoBD-2002.htm,
Celade, Onu.
Celade
(2004)
Santiago de Chile:
Galbraith, J. (2003) What is the American Model Really About? Soft budges and the
Keynesian Devolution, Public Policy Brief, 72, Annandale-on-Hudson: Levy
Institute.
5
Sobre este tema, ver Galbraith, 2003.
Brasil, o Novo Governo e o Desenvolvimento Social - Claudio S. Dedecca
21
Gordon, D.M. (1977) From Drive System to Capital-Labor Accord: econometric tests for
the transition between productivity Regimes, Industrial Relation, 36(2), Oxford:
Blackwell Publishers.
Lessa, C. (1978) A estrategia de desenvolvimento 1974-1976 : sonho e fracasso, Tese de
Professor Titular, Rio de Janeiro: UFRJ.
Maddison, A. (1996) Monitoring the World Economy 1820-1992, Paris: OECD.
Receita Federal (2004) Carga Tributária Bruta 2003, Brasília: Receita Federal.
Mishel, L.; Bernstein, J. & Schimitt,J. (1998) Wage inequality in the 1990: measurement
and trends, Economic Policy Institute Working Papers, Washington D.C.: EPI.
Moffit, R.; Ribar, D & Wilhelm, M. (1996) The decline of welfares benefits in the U.S.:
the role of wage inequality, NBER Working Paper Series, WP 5774, Boston:
NBER.
Vianna, S.W.; de Magalhães, L.C.G.; Silveira, F.G. & Tomich, F.A., Carga Tributária
Direta e Indierta sobre as Unidades Familiares: avaliação de sua incidência nas
grandes regiões urbanas em 1986, IPEA Texto para Discussão, 757, Brasília:
IPEA.