INTRODUÇÃO A pesquisa refere-se aos cargos de procuradores

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Autor: ÍTALO DE CARVALHO ACIOLI – Especialista em Direito Constitucional e Administrativo pelo CESMAC/AL
INTRODUÇÃO
A pesquisa refere-se aos cargos de procuradores públicos, ou seja, os advogados que
exercem representação judicial, consultoria e assessoramento jurídicos de órgãos e entidades
públicos.
Existe uma certa distinção quanto a estes procuradores referente à denominação de
seus cargos, no entanto, pouco ou em nada se diferenciam quanto às tarefas desempenhadas.
Alguns deles executam suas atribuições junto à órbita federal, outros o fazem na esfera
estadual, outros na distrital e há também aqueles que operam na esfera municipal.
Há que se observar, entretanto, que a Administração Pública não se divide apenas nas
chamadas pessoas políticas, isto é, aquelas que formam o grupo das pessoas jurídicas de
direito público da Administração Direta, quais sejam: a União, os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municípios.
São também integrantes da Administração Pública as denominadas pessoas
administrativas, estas, por sua vez, sem cunho político, e que integram o grupo da
Administração Indireta. São elas: as Autarquias, as Fundações Públicas, Empresas Públicas,
Sociedades de Economia Mista e os Consórcios Públicos.
As pessoas administrativas são verdadeiros desdobramentos do Poder Público, e não
se confundem com os órgãos públicos, os quais são considerados entes despersonalizados, por
não ostentarem a natureza de pessoa jurídica de direito público como ocorre com as pessoas
administrativas. Na verdade, são partes que integram uma pessoa jurídica já existente, sendo
esta, uma das pessoas políticas da Administração Direta.
Logo, Ministérios e Secretarias não são pessoas jurídicas, não são dotados de
autonomia, mas sim órgãos pertencentes a uma pessoa política. Diferentemente destes, as
Autarquias e Fundações Públicas são pessoas jurídicas dotadas de autonomia, e também são
consideradas entes públicos.
Note-se também que essas pessoas administrativas, também se dividem em dois
grupos: Há aquelas que são pessoas jurídicas de direito público, a exemplo das Autarquias e
Fundações Públicas de Direito Público; e aquelas que são pessoas jurídicas de direito privado,
como as Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Consórcios Públicos.
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Via de regra, somente as autarquias e fundações de direito público são pessoas
jurídicas de direito público, pois são estas que executam atividades típicas do Estado. Em
outras palavras, executam atribuições que o Estado deveria cumprir, todavia, por questões de
impossibilidade técnica e material, este simplesmente não conseguiria por si só.
Portanto, às Autarquias e Fundações de Direito Público são destinadas funções típicas
do Poder Público por meio da descentralização administrativa. Trata-se de um repasse de
atribuições que necessariamente deve ser previsto em lei, e que garantem à pessoa
administrativa a titularidade da prestação do serviço da mesma forma.
Com esta sistematização, ninguém mais além da pessoa administrativa à qual foi
incumbida tal atividade poderá executá-la. Sendo esta atividade um serviço típico fornecido
pelo Poder Público, acaba aproximando especialmente as Autarquias e Fundações de Direito
Público à condição de Fazenda Pública, fazendo com que as mesmas gozem dos mesmos
direitos e prerrogativas conferidas somente às pessoas políticas.
Logo, inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade também são
características do patrimônio público das autarquias e fundações de direito público, além de
imunidades tributárias e atributos exclusivos de Fazenda Pública. Paralelamente a isso, os
procuradores dos entes públicos também fruem de algumas prerrogativas como prazo dilatado
para contestar e recorrer em demandas judiciais, além da desnecessidade de apresentação de
instrumento de mandato.
Várias características apontam semelhanças entre as Autarquias e Fundações de direito
público e os entes políticos da Administração Direta. Entretanto, apesar da identidade de
funções, e de apresentarem igual estrutura no funcionamento do serviço público, há um certa
discrepância quanto ao tratamento de alguns órgãos jurídicos que representam tais pessoas
públicas.
Ocorre que os Procuradores das Autarquias e das Fundações Públicas não recebem
igual tratamento remuneratório daquele que é destinado aos Procuradores de Estado, sendo
consideravelmente inferior ao subsídio destes últimos. Isto, decerto, é uma problemática que
passa a questionar postulados constitucionais.
Isto ocorre sob a suposta alegação de que não estariam abrangidos no termo
“Procuradores” presente no Art. 37, XI da Constituição Federal, o qual, faria menção tão
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somente aos Procuradores de Estado. Também quanto à ideia de que os Procuradores das
Autarquias e das Fundações de direito público não exercem as mesmas funções de um
Procurador de Estado.
Um outro leviano apontamento seria de que os procuradores autárquicos e advogados
fundacionais são coordenados pelo corregedor geral pertencente à Procuradoria do Estado,
sendo, portanto, os órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas hierarquicamente
inferiores à Procuradoria do Estado.
A pesquisa mostra como tais ideias carecem de legitimidade e, por serem desprovidas
de razão, e o que é pior, de fundamento jurídico, são demasiadamente equivocadas. Que o
motivo de o Poder Executivo Estadual não conferir tratamento remuneratório igualitário a
ambas as carreiras não passa de tentativa de acobertar interesses corporativos.
Tendo como referência a estrutura da Advocacia-Geral da União, a qual passou por
uma consistente reforma nos quadros das carreiras jurídicas federais, passou a identificar os
ocupantes destes cargos com uma única denominação, ao mesmo tempo que também
reconheceu-lhes igualdade quanto ao teto remuneratório.
A Constituição Federal, por sua vez, ao tratar do teto remuneratório destinado a tais
carreiras, sequer prever qualquer tipo de diferenciação, sendo carregada de sentido genérico,
não ensejando qualquer indício para interpretações diversas que tendenciem para uma
improvável restrição.
Não apenas a Constituição Federal, mas também a Constituição do Estado de Alagoas
traz dispositivos que não deixam qualquer dúvida, obscuridade ou ambiguidade ao tratamento
que deve ser dispensado aos procuradores autárquicos e advogados fundacionais. O advento
da Emenda Constitucional nº 37/2010 proporcionou uma reformulação nas atividades dos
órgãos jurídicos das entidades públicas alagoanas, reorganizando as funções advocatícias
referentes ao Poder Público.
Aliado a estes fatores, explica-se as razões pelas quais a Advocacia-Geral da União
decidiu por promover uma unificação na denominação das carreiras jurídicas com as mais
variadas denominações (procurador autárquico, advogado de fundação, assessor jurídico), o
que viria a ser mais vantajoso para melhor administrar o bom desempenho dos órgãos
jurídicos nos entes públicos federais.
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A melhor trilha a ser seguida é justamente promover a simetria vencimental, seguindo
a idealização da AGU, uma vez que as demandas judiciais pelas quais uma Autarquia Federal
se envolve não é menos importante do que aquelas em que a própria União está participando.
Por isso, a necessidade de ser elaborada uma estrutura única.
E com a intenção de comprovar a necessidade de ser implementada a tão reivindicada
isonomia remuneratória, tornou-se útil se socorrer de trechos tanto da doutrina
constitucionalista como também da administrativista, às quais prudentemente discorrem sobre
o assunto, demonstrando a necessidade de se garantir uma igualdade de subsídios.
Há também, três precedentes jurisprudenciais, todos oriundos da Corte Suprema, o
Supremo Tribunal Federal, o qual é referência interpretativa e hermenêutica quando se trata
de casos específicos que envolvam dispositivos constitucionais, no intuito de se descobrir se
determinado direito é ou não protegido pelos princípios constitucionais.
O principal princípio constitucional em debate é sem dúvida a isonomia material, à
qual determina que deve ser empregado tratamento igual para situações reputadas iguais e
tratamento desigual para situações desiguais. Este é o ponto central da presente questão
envolvendo a força principiológica.
De outro lado, também veio a ser oportuno apresentar um Parecer Jurídico referente a
uma consulta formulada pela Associação dos Procuradores Autárquicos e Advogados de
Fundação do Estado de Alagoas (APAFAL) justamente sobre a existência ou não do direito
dos procuradores autárquicos e advogados fundacionais em merecer idêntico teto
remuneratório referente aos Procuradores de Estado.
O parecerista é um famoso jurista do Direito Administrativo, e frequentemente
utilizado como referência acadêmica, tendo mais de dez obras publicadas, e de inquestionável
sabedoria jurídica.
Por fim, também é mencionado o I Congresso Nacional da Associação Brasileira de
Advocacia Pública (ABRAP), o qual aborda o assunto como tema principal nas conferências,
trazendo várias personalidades da área jurídica, tendo sido registradas as Notícias no Jornal
ABRAP, as quais podem ser apreciadas no endereço eletrônico homônimo.
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1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA E SUA REPRESENTAÇÃO
JUDICIAL
1.1 Noções Gerais de Administração Pública
No intuito de melhor abordar o tema a ser debatido, é essencial esclarecer, em
princípio, algumas noções básicas do que vem a ser a “Administração Pública”. Esta deve ser
analisada como um universo de competências indispensáveis para desempenhar as atividades
administrativas, e com a finalidade precípua de satisfazer o interesse público e os anseios da
coletividade.
Isso é constatado através do próprio diploma constitucional, o qual, em seu art. 37 e
seguintes, dispõe de forma analítica e prolixa todos os elementos que compõem a
universalidade estatal, criando um complexo sistema, rico em determinações, previsões e
princípios normativos, elaborados pelo legislador constituinte, resultando naquilo que se
entende por “Administração Pública”.
O termo “administração pública” designa bem o que seria a máquina estatal, ou seja, o
bens públicos, os edifícios, as repartições e as dependências do Poder Público. Ao passo que o
rótulo “Administração Pública” compreende um sentido mais abrangente, o que se entende
por uma entidade abstrata, inicialmente desenvolvida no campo imaginário, porém de
existência incontroversa por ordem constitucional. Em suma, é uma personificação do Estado.
No entanto, a “Administração Pública” não se restringe a uma única unidade política.
Deve ser observada como um agrupamento de vários centros de poder. E estes centros são
divididos em dois grupos: Administração Direta e Administração Indireta.
1.1.1 Administração Pública Direta
A Administração Direta é formada por vários centros de poder, cada um detendo uma
parcela de competência, e estes são denominados pessoas políticas, ou entes políticos.
Formam este grupo: a União; os Estados-membros; o Distrito Federal e os Municípios. Estes
são, via de regra, os titulares das atividades administrativas, e os responsáveis pela satisfação
dos interesses públicos.
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Justen Filho (2008, p. 151) bem explica tal sistema:
A Constituição atribui, de modo direto e imediato, a um conjunto de sujeitos
políticos a titularidade de competências administrativas. Utiliza-se a expressão
“Administração direta” para indicar o ente político que, por determinação
constitucional, é o titular da função administrativa. Em termos práticos, a
Administração direta compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. Em princípio, todas as funções administrativas são atribuídas
constitucionalmente a esses entes políticos.
Os entes políticos, então, recebem diretamente do comando constitucional poderes e
competências de caráter administrativo, existindo, dessa forma, uma pluralidade de Estadosmembros e Municípios, cada um deles abrangendo uma esfera de competência. Ocorre,
porém, que cada um desses entes públicos, em virtude do acúmulo de toda a sorte de
atribuições administrativas dentro de sua competência, acabam por não conseguirem realizar a
todas essas atribuições, se dependesse dessa unidade de poder.
É materialmente impossível que o Chefe do Executivo, apenas por si só, execute as
atividades administrativas em sua totalidade. Por essa razão, faz-se necessária a distribuição
de suas competências a outros centros de poder; estes, por sua vez, não são pessoas políticas,
assim como as pessoas jurídicas da Administração Direta, contudo, apresentam incontestável
vínculo em relação as mesmas. Essa transmissão de competência administrativa pode ocorrer
de duas formas: por desconcentração ou por descentralização.
A desconcentração ocorre quando um ente político, quer seja: União, Estado, Distrito
Federal ou Município cria os chamados “órgãos públicos”, os quais, integram e pertencem ao
mesmo ente público. Ressalte-se que os entes políticos são pessoas jurídicas de direito
público, portanto, são entes públicos, e os seus respectivos órgãos são “entes
despersonalizados”, não possuindo personalidade jurídica, uma vez que são apenas parte da
pessoa pertencente à Administração Direta.
Esses órgãos podem ser Ministérios (âmbito federal), Secretarias (âmbito estadual),
Delegacias ou Superintendências. No entanto, apesar de serem designados a executar
determinada atividade administrativa, não possuem a titularidade desta atividade, pertencendo
esta à pessoa política (União, Estado, Distrito Federal ou Município) que deu origem ao
referido órgão. Uma vez que essa competência administrativa é transmitida para o órgão
público, todavia sem a respectiva titularidade, é chamada de “delegação”, e em geral, é
realizada por meio de Decreto do Chefe do Executivo.
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Já na descentralização, por sua vez, o ente político transmite não só a execução da
atividade administrativa, como também a própria titularidade da mesma. Tal repasse de
competências é feito por meio da “outorga”, isto é, somente através da criação de uma lei, ou
por meio de uma autorização legislativa prevendo tal situação. Contudo, diferentemente dos
“órgãos públicos”, os sujeitos de direito que recebem a outorga de poderes não são entes
despersonalizados, e sim pessoas jurídicas, com autonomia administrativa e titulares de
poderes da Administração Pública. São chamadas de pessoas administrativas.
A diferença entre as duas figuras (desconcentração e descentralização) reside em que
o mecanismo da descentralização produz a transferência de poderes e atribuições
para um outro sujeito de direito distinto e autônomo. Portanto, a descentralização
produz um número maior de sujeitos titulares dos poderes públicos. Já o processo de
desconcentração mantém os poderes e atribuições na titularidade de um mesmo
sujeito, gerando efeitos meramente internos (em virtude da partilha dos poderes e
competências de titularidade de um único sujeito entre uma pluralidade de órgãos)
(op. cit., 2008, p. 154).
Essas pessoas administrativas são aquelas que compõem o outro grupo da
Administração Pública: A Administração Indireta.
1.1.2 Administração Pública Indireta
A Administração Indireta é composta por pessoas jurídicas cujo objetivo é
especificamente desempenhar atividades próprias da Administração Pública. Essencialmente,
essas pessoas executam a função administrativa, e recebem esses poderes e competências
diretamente dos entes da Administração Pública Direta.
Assim ocorre, porque alguns serviços públicos e atividades administrativas, em razão
da sua especificidade e da necessidade de total domínio das técnicas e recursos para a sua
efetiva e precisa realização, demandam que exista um setor isolado na Administração Pública
que se especialize em determinada área considerada essencial ao interesse público, prezando
por uma célere e eficiente satisfação dos interesses públicos.
Esses entes são dotados de personalidade jurídica autônoma. Apesar de não serem
entes políticos, como os são os entes da Administração Direta, possuem personalidade
jurídica própria, mesmo apresentando uma espécie de vínculo a um ente político, em qualquer
uma das órbitas: federal, estadual ou municipal.
A doutrina explica a razão da existência de tais entes:
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A criação de entes simplesmente administrativos (Administração indireta) derivou,
na origem, de razões meramente técnicas, relacionadas ao princípio da eficiência
administrativa. Verificou-se que a acumulação de todas as competências no âmbito
do ente político gerava dificuldades insuperáveis na gestão pública. A tomada de
decisões e a sua execução tornavam-se extremamente lentas e difíceis. A criação de
entes administrativos, titulares de competências específicas, reflete a necessidade de
especialização e redução da burocracia (op. cit., 2008, p. 152-153).
Resta demonstrado, portanto, que as entidades administrativas foram criadas com a
finalidade de concretizar o princípio da eficiência, decerto que, transmitindo-se os poderes
oriundos das pessoas políticas da Administração Direta apenas pelas vias da desconcentração,
não seria o bastante para uma efetiva gestão pública. Com isso, as entidades da Administração
Indireta, desde que com a devida previsão legislativa, titularizam atividades próprias do Poder
Público.
Integram a Administração Pública Indireta: as Autarquias, as Fundações Públicas, as
Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista e os Consórcios Públicos, sendo esta
última modalidade prevista na Lei 11.107/2005. Destes, as Autarquias são pessoas jurídicas
de Direito Público, as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são pessoas
jurídicas de Direito Privado, e as Fundações e os Consórcios Públicos, a depender da forma
como são instituídos, podem seguir um regime ou outro, público ou privado.
Os Consórcios Públicos se distinguem das demais modalidades, pois não derivam de
um processo de desconcentração ou descentralização. São resultados de uma conjugação de
dois ou mais entes políticos, compreendendo mais de uma competência administrativa,
geralmente, visando atender a uma essencialidade administrativa em evidência com relação
aos seus componentes.
As Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista podem tanto prestar um
serviço público, como também podem explorar determinada atividade econômica. Por serem
pessoas jurídicas de Direito Privado, seguem um regime jurídico diferenciado das Autarquias
e Fundações Públicas de Direito Público, as quais são voltadas apenas para o desempenho de
atividades exclusivamente públicas.
No que concerne ao tema principal, a ser debatido, interessa apenas tecer aspectos
importantes sobre as Autarquias e as Fundações Públicas instituídas pelo Poder Público.
Privaremo-nos de tratar sobre as Empresas Públicas, as Sociedades de Economia Mista e os
Consórcios Públicos a fim de evitar divagações.
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1.1.2.1 Autarquias
Ao se tratar das Autarquias, são relevantes alguns aspectos principais. Inicialmente,
convém delimitar o seu conceito, e em seguida, características próprias do referido ente, a fim
de melhor compreender a natureza jurídica desta pessoa administrativa e no que ela se
assemelha às pessoas políticas da Administração Direta.
De acordo com a acertada denominação de Marinela (2012, p. 111):
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividades
administrativas típicas de Estado e gozam de liberdade administrativa nos limites da
lei que as criou. Não são subordinadas a órgão nenhum do Estado, mas apenas
controladas, tendo direitos e obrigações distintos do Estado.
O art. 37, XIX da Constituição Federal de 1988 prevê que as Autarquias devem ser
criadas por meio de lei. Este requisito é indispensável para que determinado ente seja
considerado uma Autarquia. Porém, tal mandamento já era previsto no Decreto nº 200/1967,
ainda que o mesmo não fizesse menção à natureza pública da Autarquia, em virtude da
influência da antiga Constituição de 1967, a qual destinava tratamento de direito privado à
mesma.
Já Meirelles (2010, p. 378) aprofunda a noção sobre as Autarquias:
(...) a autarquia, sendo um prolongamento do Poder Público, uma longa manus do
Estado, executa serviços próprios do Estado, em condições idênticas às do Estado,
com os mesmos privilégios da Administração-matriz e passíveis dos mesmos
controles dos atos constitucionais. O que diversifica a autarquia do Estado são os
métodos operacionais, que permitem maior flexibilidade de atuação, com
possibilidade de decisões rápidas e ações imediatas (grifo no original).
Justen Filho (2010) entende que as Autarquias apenas podem ser criadas por lei
infraconstitucional, não podendo ser instituída pela Constituição nem criada por ato
infralegislativo. Somente a lei pode determinar quais são seus atributos essenciais, como se
denomina, qual a estrutura organizacional e competências.
A Autarquia também segue regime jurídico de direito público, portanto, distingue-se
daqueles chamados de “órgãos públicos” que, na verdade, integram o ente que o deu origem.
Logo, a autarquia titulariza tanto direitos como obrigações, totalmente a parte da pessoa
política à qual é vinculada. Assim, ela também integra à chamada Fazenda Pública,
juntamente com a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, apesar de
pertencer à Administração Indireta.
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Isso porque as autarquias são entidades cuja finalidade é apenas desempenhar
atividades administrativas, e em regra, não se prestam para explorar atividades econômicas.
Outra característica evidente da Autarquia é a sua capacidade de auto-administração, ou seja,
a capacidade de se autoadministrar.
Existe uma polêmica na doutrina quanto ao fato de as autarquias serem ou não dotadas
de “autonomia”. Di Pietro (2010) posiciona-se no sentido de evitar tal termo ao se referir às
autarquias, pois as mesmas não possuem o poder de criar o próprio direito, mas tão somente a
capacidade de se autoadministrar no que concerne às matérias específicas as quais lhe forem
direcionadas pelo ente da Administração Direta que as originou.
Não obstante, explica Meirelles (2010, p. 366):
(...) Autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com
personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições
estatais específicas. São entes autônomos, mas não autonomias. Inconfundível é
autonomia com autarquia: aquela legisla para si; esta administra-se a si própria,
segundo as leis editadas pela entidade que a criou (grifos no original).
Este entendimento de que as Autarquias são “entes autônomos”, apesar de serem
supostamente desprovidas de autonomia, por não portarem a capacidade de se auto-legislar,
decerto se traduz na inexistência de qualquer relação hierárquica entre estas e as pessoas
políticas da Administração Direta. Relação esta que se perfaz em mero vínculo.
Ademais, continua:
(...) Sendo um ente autônomo, não há subordinação hierárquica da autarquia para
com a entidade estatal a que pertence, porque, se isto ocorresse, anularia seu caráter
autárquico. Há mera vinculação à entidade-matriz, que, por isso, passa a exercer um
controle legal, expresso no poder de correção finalística do serviço autárquico (op.
cit., 2010, p. 368) (grifos no original).
Outra característica importante sobre as Autarquias é a especialização de seus fins.
Conforme já foi mencionado, diante da impossibilidade do Chefe do Executivo executar
absolutamente todas as atividades típicas do Poder Público, passa a ser necessário destacá-las
e repassá-las a outra pessoa jurídica de direito público distinta das entidades políticas, a qual
vem a ser a Autarquia, para que melhor possa desempenhá-las.
E, para tanto, é relevante que a referida Autarquia apresente todos os atributos e
potencialidades suficientes a oferecer um serviço público preciso e eficiente. Não se trata
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apenas do princípio da especialização, mas também da ostentação do princípio da eficiência,
incorporado à Constituição Federal com a Emenda constitucional nº 19/1998.
A especialização dos fins ou atividades coloca a autarquia entre as formas de
descentralização administrativa por serviços ou funcional, distinguindo-a da
descentralização territorial; a autarquia desenvolve capacidade específica para a
prestação do serviço determinado; (...) O reconhecimento da capacidade específica
das autarquias deu origem ao princípio da especialização, que as impede de exercer
atividades diversas daquelas para as quais foram instituídas (DI PIETRO, 2010, p.
430) (grifos no original).
Diante deste aspecto, confirma-se a ideia de que a Autarquia não se presta para outros
fins que não sejam a prestação de um serviço público, e além, um serviço público típico,
próprio da Administração Pública, e exclusivo da mesma entidade autárquica, de forma que
uma entidade autárquica, em tese, não pode executar o serviço de outra.
Por essa mesma razão, apesar de a Autarquia não se subordinar hierarquicamente ao
ente político que a criou, esta deve se submeter a um controle administrativo, para que assim,
a mesma não possa se evadir das finalidades institucionais a ela incumbida pela lei que a
criou, sendo esta mais um importante aspecto em relação às entidades autárquicas.
Sendo as autarquias serviços públicos descentralizados, personalizados e autônomos,
não se acham integradas na estrutura orgânica do Executivo (...). Por esse motivo
não se sujeitam ao controle hierárquico mas, sim, a um controle diverso, finalístico,
atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente de mérito, visando
unicamente a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais, enquadradas no
plano global da Administração a que se vinculam e fiéis às suas normas
regulamentares. (...) (MEIRELLES, 2010, p. 373).
Genericamente, segundo Di Pietro (2010), pode-se dizer que as Autarquias são
revestidas tanto de direitos como de obrigações. Uma vez sendo titular da prestação de um
serviço público, a Autarquia pode fazer valer o direito de exercer tal função perante a
Administração Pública bem como se opor a uma invasão indevida em suas competências. E,
da mesma, forma, a entidade autárquica tem a obrigação de executar as suas funções, as quais,
pertencentes originariamente ao Estado, mas que este as descentralizou e as atribuiu à
Autarquia, a qual passa a ser responsável pela atividade.
Meirelles (2010) rotula esta garantia das Autarquias de fazerem oposição a uma
interferência do Estado como um “direito subjetivo público”. Já expostas as principais
características das Autarquias, passemos a analisar as Fundações Públicas.
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1.1.2.2 Fundações Públicas
Inicialmente as Fundações eram consideradas tão somente pessoas jurídicas de direito
privado, sendo disciplinadas pelo Direito Civil, previstas no Decreto-Lei nº 200/1967 alterado
pela Lei nº 7.596/1987. Em princípio, também, as Fundações não ostentavam a execução de
atividades típicas do Estado, advindo de uma realidade diversa das Autarquias, sendo
consideradas pelo Decreto nº 200/67 como pessoas jurídicas de direito privado.
Há entendimento, todavia, que se opõe ao conceito disposto no referido Decreto,
detectando uma verdadeira impropriedade:
É absolutamente incorreta a afirmação normativa de que as fundações públicas são
pessoas de Direito Privado. Na verdade, são pessoas de Direito Público, consoante,
aliás, universal entendimento que só no Brasil foi contendido. (...) O que se passou,
entretanto, no Direito brasileiro e que foram criadas inúmeras pessoas designadas
como “fundações”, com atribuições nitidamente públicas, e que, sob este aspecto,
em nada se distinguiam das autarquias (MELLO; 2010, pág. 184).
Isto exposto, as Fundações são criadas através de uma autorização legislativa,
conforme o art. 37, XIX da CF/1988, distinguindo-se um pouco das Autarquias, cuja criação
necessita da existência da própria lei. Todavia, o Poder Público resolveu instituir algumas
Fundações a fim de que as mesmas também possam desempenhar funções de natureza
pública, assim como educação, pesquisa, ensino e assistência social.
Essas referidas Fundações passam a receber incentivos do Poder Público para a sua
manutenção, além de serem compostas por patrimônio próprio e, consequentemente, passando
a ostentar personalidade jurídica de direito público. A prudente doutrina entende
perfeitamente a possibilidade de o Poder Público instituir Fundações de Direito Público.
(...) Reputa-se que é perfeitamente possível criar fundações com personalidade
jurídica de direito público, mantidas com recursos de natureza estatal, para
desempenho de atividades não tipicamente administrativas. Ainda assim, o regime
jurídico aplicável será o mesmo das autarquias. Para ser mais direto, uma fundação
com personalidade jurídica de direito público é uma espécie de autarquia. A
denominação fundação não produz qualquer efeito jurídico relevante, visto que
serão aplicadas todas as normas próprias do direito público, inerentes às autarquias
(JUSTEN FILHO, 2008, p. 164) (grifo no original).
Tal qual é mencionado pela competente doutrina, a Fundação com personalidade
jurídica de direito público é, na verdade, “espécie de autarquia”, isto é, seguem exatamente o
mesmo regime jurídico das Autarquias, por possuírem autonomia administrativa além de
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gozarem das mesmas prerrogativas e benefícios, exatamente igual a um ente paradigma
pertencente à Fazenda Pública.
Por outro lado, Meirelles (2010) posiciona-se por não entender como uma entidade,
referindo-se à “Fundação”, possa ser espécie de outra, esta última a Autarquia, sem que com
isso ocorra uma confusão entre seus respectivos conceitos. Ainda assim, o mesmo autor
resolve admitir a semelhança entre elas em virtude da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, a qual entende pela aplicação das normas, direitos e restrições típicas das Autarquias
às Fundações Públicas regidas pelo Direito Público.
Di Pietro (2010, p. 434), também entende as Fundações Públicas de Direito Público
como espécies de Autarquias:
A autarquia fundacional correspondente à figura da fundação de direito público,
cuja existência alguns doutrinadores negam, por entenderem que todas as fundações
são de direito privado e se regem pelo Código Civil. A fundação pública é colocada,
para aqueles que a aceitam (...), como modalidade de autarquia, porque seu regime
jurídico é o das pessoas jurídicas públicas administrativas, quer nas relações perante
a Administração Pública, quer nas relações com terceiros, elas se regem pelo direito
público (grifos no original).
A mesma doutrinadora (op. cit., 2010) ainda ressalta que o fato de a Emenda
Constitucional nº 19/98 não haver mencionado a expressão “fundação pública”, não significa
que o Poder Público não possa instituir fundações com personalidade jurídica de direito
público. Há, de fato, tanto a opção de outorgar à Fundação a natureza jurídica de direito
privado, como também de natureza pública nos mesmos moldes das Autarquias.
Da mesma maneira, Justen Filho (2008, p. 196) estabelece semelhanças e
diferenciações entre as Autarquias e Fundações de Direito Público:
A distinção essencial entre autarquia e fundação pública reside em que esta
desempenha atividades de interesse coletivo que não exigem a atuação de uma
entidade estatal, por meio da aplicação de prerrogativas próprias do direito público.
(...) A semelhança entre uma autarquia e uma fundação pública é marcante. Ambas
configuram entidades não associativas, em que a realização de interesses públicos é
assumida pelo Estado, vinculando-se certos bens estatais a sua promoção.
Portanto, nota-se com clarividência que as Fundações, desde que regidas pelo Direito
Público, seguem as mesmas normas das Autarquias, igualmente incorporando os mesmos
direitos, dada a similaridade entre as duas personalidades jurídicas. Sendo feitas estas
observações, passemos a outro ponto importante sobre o tema principal, ainda por ser
discutido.
A PARIDADE DE SUBSÍDIO DOS PROCURADORES AUTÁRQUICOS E ADVOGADOS FUNDACIONAIS EM RELAÇÃO AO DOS
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1.2 A Advocacia Pública
Uma vez já mencionada, em linhas gerais, a divisão sistemática da Administração
Pública Brasileira, dando ênfase à Administração Direta além das Autarquias e Fundações
Pública, cabe, neste momento tratar da representação judicial agregada ao quadro estatal. Em
outras palavras, direcionar-se-á a atenção às carreiras jurídicas que atuam em nome do Poder
Público, as quais, da mesma forma, são funções essenciais à justiça.
Com propriedade, a competente doutrina constrói o conceito de Advocacia Pública:
Advocacia Pública é órgão de representação judicial e extrajudicial da entidade
estatal, cabendo-lhe, ademais, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico
do Poder Executivo. Envolve a Advocacia pública da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios (CUNHA JÚNIOR, 2009, p. 1040).
No entanto, a expressão “Advocacia Pública” denota uma expressão mais abrangente
do que uma provável e precipitada impressão sugere. Ou seja, absolutamente todas as funções
essenciais à justiça efetivamente integrados nas carreiras públicas, que desenvolvam funções
de representação judicial, isto é, investidos de capacidade postulatória perante os órgãos do
Poder Judiciário, além da consultoria jurídica fazem parte da estrutura da chamada Advocacia
Pública.
4. Com efeito, consoante já se vem expondo desde 1989, todas as funções essenciais
à justiça são essencialmente ministérios advocatícios lato sensu, constitucionalmente
instituídos não apenas para a tradicional defesa de pessoas, de bens, de interesses e
de direitos, que milenarmente tem caracterizado a advocacia, como também, em
acréscimo, em sua evolução histórica, para a sustentação de valores fundantes da
civilização e, por isso, a dos próprios ordenamentos jurídicos que os agasalham
(MOREIRA NETO, 2007, p. 1).
De forma precisa, a Advocacia Pública lato sensu retrata com exatidão a sistemática
abrangente das carreiras jurídicas públicas, apresentando-se como um conjunto genérico e que
se subdivide em pelo menos três grupos. Não está se fazendo referência, aqui, à Advocacia
Privada, muito embora esta não seja menos importante, uma vez que zela pelos interesses
individuais, de cada pessoa, muitas das vezes em oposição aos interesses do próprio Estado,
quando em um conflito de direitos.
De acordo com Novelino (2012), desempenham as funções essenciais à justiça: o
Ministério Público; a Advocacia Pública; a Advocacia Privada e a Defensoria Pública, através
de atividades de caráter preventivo, a exemplo da consultoria, da orientação e do
assessoramento jurídicos, além da evidente capacidade postulatória realizada diante do
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Judiciário, e com o objetivo de defender os interesses confiados aos cuidados do Poder
Público.
Decerto, este prudente doutrinador referiu-se à “Advocacia Pública” na modalidade
stricto sensu, isto é, no seu sentido estrito. Acabou por indicar, desse jeito, aquelas carreiras
jurídicas que protegem os interesses típicos do Estado, geralmente em situações nas quais o
ente público figure como parte litigante no conflito jurídico de interesses. Portanto, entende-se
que este preferiu restringir o alcance do termo “Advocacia Pública”.
Contudo, a clássica subdivisão confeccionada por Moreira Neto (2007), norteada pelo
tratamento constitucional voltado para tal sistemática, parece melhor descrever a essência da
Advocacia Pública, já que as denominações dadas às diversas carreiras poderiam acarretar
uma certa confusão. Em linhas gerais, o prudente jurista a divide em três espécies funcionais:
primo, a advocacia da sociedade; secundo, a advocacia das entidades públicas, e tertio, a
advocacia dos hipossuficientes.
Sem delongas, a “advocacia da sociedade” refere-se ao Ministério Público; a
“advocacia dos hipossuficientes” diz respeito à Defensoria Pública, e finalmente, a “advocacia
das entidades públicas” corresponde categoricamente à chamada “Advocacia de Estado”.
Sobre cada uma delas, de forma breve, discorreremos adiante.
1.2.1 Ministério Público
A Instituição do Ministério Público é uma função essencial à justiça e encontra
previsão nos arts. 127 a 130 da Constituição Federal. Como princípios institucionais do
Ministério Público estão: o da unidade, o da indivisibilidade e a independência funcional. As
competências se dividem em: Ministério Público Federal; do Trabalho; Militar; do Distrito
Federal e Territórios e, por fim, os dos Estados.
Trata-se de um órgão uno e indivisível, porém a sua atuação se dispersa conforme os
respectivos órgãos do Poder Judiciário. Para a Justiça Federal, atua o Ministério Público
Federal; ao passo que diante da Justiça Estadual, é atribuição do Ministério Público Estadual;
bem como as Justiças do Trabalho e Militar, os respectivos Ministérios Públicos do Trabalho
e Militar.
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Sobre o Ministério Público, Cunha Júnior (2009, p. 1.033) relata:
O que realmente interessa é entender a importância do órgão para a sociedade e para
o Estado, pois, com a promulgação da Constituição de 1988, o parquet redobrou sua
relevância social, principalmente no que diz respeito aos interesses difusos, coletivos
e individuais homogêneos, além da titularidade da ação penal. (...) é certo e
incontroverso que o Ministério Público é órgão constitucional independente e
autônomo, considerado instituição permanente, essencial à função jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127).
Moreira Neto (2007), ao se referir ao Ministério Público como uma “advocacia da
sociedade”, confirma a ideia de que a função da referida Instituição é a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indisponíveis. Os membros do
Ministério Público ainda gozam de garantias como: vitaliciedade; inamovibilidade e
irredutibilidade de subsídio.
Por fim, algumas funções institucionais do Ministério Público são tais como:
promover de forma privativa a ação penal pública; promover inquérito civil e ação civil
pública visando resguardar o patrimônio público e interesses coletivos e difusos; defender em
juízo os interesses dos índios além de poder requisitar diligências de investigação do inquérito
policial, bem como a sua instauração. Os membros do parquet também estão proibidos
representar judicialmente os entes públicos. A par desses dados, passemos a outra espécie
funcional da Advocacia Pública.
1.2.2 Defensoria Pública
Ao se tratar da Defensoria Pública, ressalta-se a sua primordial função a qual se traduz
na advocacia dos necessitados, ou até mesmo, a “advocacia dos hipossuficientes” na
construção de Moreira Neto (2007). A previsão constitucional da Defensoria Pública está no
art. 134, e é voltada à defesa de interesses tanto de pessoas físicas como jurídicas que, em
virtude de sua modesta condição financeira, são impossibilitadas de se socorrer da Advocacia
Privada.
Sobre a Defensoria Pública, Novelino (2012, p. 1.010) orienta:
Para conferir efetividade ao dispositivo que impõe ao Estado o dever de prestar
assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de
recursos (CF, art. 5.º, LXXIV), a Constituição de 1988 consagrou, como instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, a Defensoria Pública,
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atribuindo-lhe a função de prestar orientação jurídica e exercer a defesa dos
necessitados, em todos os graus (CF, art. 134) (grifos no original).
Desta maneira, os serviços prestados pela Defensoria Pública devem se restringir, por
força constitucional, àqueles que não disponham de recursos financeiros bastantes para arcar
com despesas processuais. Esta atribuição, portanto, não pode ser executada por outras
carreiras de servidores públicos.
Seus princípios institucionais são idênticos aos do Ministério Público, os quais são:
unidade, indivisibilidade e independência funcional; assim como também as garantias:
inamovibilidade, irredutibilidade de vencimentos e a estabilidade. Além disso, há também
prerrogativas como intimação pessoal e prazo em dobro para recorrer e vedação ao exercício
da advocacia fora das atribuições institucionais.
1.2.3 Advocacia dos Entes Públicos
Finalmente, a terceira e última espécie de Advocacia Pública, e a mais relevante para o
tema a ser debatido, é a “Advocacia de Estado” ou, como sugere Moreira Neto (2007),
“Advocacia das Entidades Públicas”, a qual se especializa em defender os interesses públicos
primários e secundários inerentes a cada ente estatal, quer seja político ou administrativo. A
previsão para tal é encontrada nos arts. 131 e 132 da CF/88.
Novelino (2012, p. 997), mais uma vez explica:
O advogado de Estado integra os quadros da Advocacia-Geral da União e das
Procuradorias do Estado e do Distrito Federal (CF, arts. 131 e 132), distinguindo-se
do advogado privado (profissional liberal ou empregado do setor privado),
sobretudo, em razão do vínculo estatutário que possui com a entidade para a qual
presta serviços. A Constituição da República não faz qualquer referência às
Procuradorias dos Municípios, o que não impede que as Leis Orgânicas municipais,
ou mesmo as Constituições estaduais, disponham sobre o assunto (grifos no
original).
Ou seja, desempenham atividades preventivas e postulatórias em favor dos entes
públicos, nestas carreiras, os Advogados da União, os Procuradores dos Estados e do Distrito
Federal, além dos Procuradores dos Municípios, mesmos que estes últimos não estejam
previstos na CF/88.
Há de se notar, outrossim, que o termo “Procuradores dos Estados” oculta uma certa
abrangência, que, embora implícita, necessita de ser observada. Não pretende, este termo,
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referir-se apenas aos Procuradores de Estado, ou seja, aqueles que representam judicialmente
o Estado-membro da Federação, no plano da Administração Direta. A expressão refere-se
também aos Procuradores das Autarquias e das Fundações de Direito Público estaduais,
vinculadas ao mesmo Estado-membro.
Muito embora esta exegese seja adequada, infelizmente, não vem sendo respeitada na
órbita estadual de forma que os Procuradores das Autarquias e das Fundações Públicas, no
âmbito da Administração Indireta, não recebem igual tratamento institucional aos
Procuradores de Estado, estes últimos, no âmbito da Administração Direta.
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2 A DISTINÇÃO DE TRATAMENTO JURÍDICO INSTITUCIONAL
PROCURADORES DE ENTES PÚBLICOS NO ESTADO DE ALAGOAS
ENTRE
2.1 A diferença remuneratória quanto aos Procuradores Públicos em Alagoas
Depois de já devidamente expostas as premissas básicas em relação ao assunto
principal, é oportuno trazer à tona a emblemática situação que vem a ser o tema principal da
análise. Embora os Procuradores das Autarquias e Fundações de direito público estaduais
exerçam idênticas funções às dos Procuradores de Estado, estes são remunerados com teto
vencimental superior ao daqueles. Esta é uma realidade não somente no Estado de Alagoas,
mas também, em outros Estados da Federação.
Dessa forma, o fato de o Estado de Alagoas reconhecer aos Procuradores Autárquicos
e Advogados Fundacionais, remuneração inferior àquela destinada aos Procuradores de
Estado é verificado como um tratamento anti-isonômico, ilegal além de manifestamente
inconstitucional, uma vez que um princípio basilar da Constituição Federal brasileira é
violado.
Sobre o princípio da igualdade, ou da isonomia, refere-se Bonavides (2010, p. 376):
O centro medular do Estado social e de todos os direitos de sua ordem jurídica é
indubitavelmente o princípio da igualdade. Com efeito, materializa ele a liberdade
da herança clássica. Com esta compõe um eixo ao redor do qual gira toda a
concepção estrutural do Estado democrático contemporâneo.
E continua:
De todos os direitos fundamentais a igualdade é aquele que mais tem subido de
importância no Direito Constitucional de nossos dias, sendo, como não poderia
deixar de ser, o direito-chave, o direito-guardião do Estado social (op. cit., 2010, p.
376).
Com esta diversidade de tratamento oferecida pelo Governo do Estado de Alagoas, o
princípio da Isonomia é seriamente afetado, notadamente por não haver qualquer diferença
substancial nas atividades desenvolvidas pelos Procuradores que representam o Estado e os
Procuradores que representam as Autarquias e Fundações Públicas de direito público, visto
que todos eles zelam pelo patrimônio público pertencente ao ente público que estão
vinculados, independentemente destes serem políticos ou administrativos.
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2.1.1 Análise do Art. 37, XI da CF/88
Um dos argumentos do Estado de Alagoas para esta distinção de tratamento seria o
fato destas carreiras não estarem disciplinadas no Art. 37, XI da Constituição Federal. A
explicação seria que tal dispositivo somente abrangeria os Procuradores de Estado, não
inserindo no grupo os procuradores autárquicos e advogados de fundação.
Eis o teor da referida norma constitucional:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
(...)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos
públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos,
pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder
o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no
Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o
subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o
subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e
vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos
membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
(grifo nosso)
Tal dispositivo informa os tetos remuneratórios dos chamados “agentes políticos” que,
em tese, seriam aqueles ocupantes dos Poderes, ou das funções do Poder Público. Da mesma
forma determina que os mesmos são remunerados através de subsídios, perfazendo uma
parcela fixa, não ensejando adicionais ou gratificações, contudo apenas seguindo um sistema
de reajustes.
Entretanto, o art. 37, XI da Constituição Federal, em seu texto, agrupa alguns agentes
públicos além daqueles que possuem mandato eletivo, pertencentes aos Poderes Executivo e
Legislativo, os membros do Poder Judiciário (juízes, desembargadores e ministros dos
Tribunais superiores), assim como os membros do Ministério Público, Defensores Públicos e
os Procuradores, e os identifica como “Agentes Políticos”.
Contudo, a doutrina mais tradicional costuma afirmar que agentes públicos como
magistrados, membros do Ministério Público, Defensores Públicos e Advogados Públicos não
são considerados “Agentes Políticos”, pois, apesar da inegável relevância do papel que esses
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agentes realizam no contexto nacional, os Agentes Políticos possuem função temporária e
eminentemente política, com o objetivo de traçar os destinos do país.
Esses referidos agentes públicos, portanto, estariam vinculados ao Estado de forma
profissional e permanente, diferentemente dos Agentes Políticos, pois seus cargos derivam de
nomeação por meio de aprovação em concurso público, e não através de processo eletivo.
Para Carvalho Filho (2010, p. 645), seriam considerados “servidores públicos
especiais”:
Servidores públicos especiais são aqueles que executam certas funções de especial
relevância no contexto geral das funções do Estado, sendo, por isso mesmo, sujeitos
a regime jurídico funcional diferenciado, sempre estatutário, e instituído por diploma
normativo específico, organizador de seu estatuto. Pela inegável importância de que
se reveste sua atuação, a Constituição contempla regras específicas que compõem
seu regime jurídico supralegal. Nessa categoria é que nos parece coerente incluir os
Magistrados, os membros do Ministério Público, os Defensores Públicos, os
membros dos Tribunais de Contas e os membros da Advocacia Pública
(Procuradores da União e dos Estados Membros) (grifo nosso).
De acordo com Cunha Júnior (2009), o regime estatutário se aplica a servidores
públicos titulares de cargos públicos, os quais mantêm com os entes públicos uma relação de
trabalho de caráter institucional, considerando-os “servidores públicos estatutários. Cada ente
estatal estabelece este regime por meio de lei especial fixando direitos, deveres,
responsabilidades e atribuições dos cargos, porém se sujeitando a revisões unilaterais por
parte do Estado.
Ocorre que, tanto os Procuradores de Estado como os Procuradores Autárquicos e
Advogados Fundacionais são remunerados na modalidade do subsídio, algo que é próprio e
obrigatório aos agentes políticos. Devido a este fato, discute-se a abrangência do termo “aos
Procuradores” expresso no art. 37, XI da CF/88.
Logicamente que o constituinte optou por dar sentido de abrangência ao referido
termo, de maneira que o termo “Procuradores” refere-se, indistintamente, a todos os
Procuradores, isto é: aos Advogados-Gerais da União (Procuradores Federais); Procuradores
de Estado; como também aos Procuradores Autárquicos e Advogados de Fundação estaduais;
assim como também àqueles vinculados aos Municípios.
A norma não deixa espaço para outras interpretações, a não ser pela abrangência a
todos os advogados ou procuradores devidamente instituídos em carreira, sem fazer qualquer
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distinção se representam judicialmente o Estado-membro, ou uma de suas autarquias ou
fundações estaduais.
2.1.2 Subsídios
Os Procuradores de Estado são remunerados obrigatoriamente por meio de
“subsídios”. Sobre a espécie remuneratória dos subsídios, leciona Silva (2010, p. 682):
Subsídio. Termo que, tradicionalmente, designava a retribuição outorgada a pessoa
investida em cargo eletivo, Chamava-se, assim, porque, originariamente, constituía
simples auxílio, sem caráter remuneratório, pelos serviços prestados no exercício do
mandato (...).
E prossegue:
O subsídio, agora reincorporado à Constituição por força do art. 5º da EC-19/98,
difere substancialmente daquele tipo referido acima, porque: (a) não é forma de
retribuição apenas a titulares de mandato eletivo; (b) tem natureza de remuneração
(...); (c) é fixado em parcela única. O subsídio é obrigatório ou facultativo. É
obrigatório para detentores de mandato eletivo federal, estadual e municipal (...),
para Ministros de Estado, Secretários de Estado e de Municípios, membros do Poder
Judiciário (...), membros dos Tribunais de Contas (...), membros do MP Federal e
Estadual, Advogados da União, Procuradores de Estado e do Distrito Federal,
Defensores Públicos e dos servidores policiais (...). É facultativo, como forma de
remuneração de servidores públicos organizados em carreira, se assim dispuser a lei
(...) (op. cit., 2010, p. 682).
É certo que, nesta passagem, o doutrinador, ao tratar da obrigatoriedade do subsídio,
fez menção apenas aos Procuradores de Estado. Porém, o mesmo também defende que deverá
ocorrer a aplicação do princípio da isonomia quando diante de situações idênticas, houver
tratamento diferenciado.
A EC-19/98 eliminou a determinação especial de isonomia de vencimentos, que
constava do art. 39, § 1º. Isso não significa que a isonomia tenha deixado de existir
nas relações funcionais. Não, porque o princípio geral continua intocável no caput
do art. 5º, na tradicional forma da igualdade perante a lei. Se ocorrer nas relações
funcionais, inclusive de vencimentos, remuneração ou mesmo subsídios, um
tratamento desigual para situações iguais, aí se terá a aplicação do princípio da
isonomia (op. cit, 2010, p. 687).
Ressalta-se que o objeto da análise em questão é sobre a identidade de atividades entre
as carreiras dos Procuradores Autárquicos e Advogados Fundacionais e os Procuradores de
Estado em Alagoas. A situação se revela como um verdadeiro anacronismo, uma vez que em
Estados como São Paulo, Minas Gerais, Sergipe e até o Distrito Federal já integraram em uma
única estrutura seus Procuradores, tanto aqueles da Administração Direta como os
Advogados Autárquicos e Fundacionais.
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O Distrito Federal, a título de informação, seguindo o exemplo da Advocacia-Geral da
União, integrou todas as carreiras advocatícias estatais a uma denominação única de
Procurador de Estado. Isto é, independentemente de representarem judicialmente o Distrito
Federal, suas Autarquias ou suas Fundações de direito público, todos eles são considerados
Procuradores de Estado, sem haver qualquer distinção de tratamento remuneratório e,
consequentemente, sem ensejar qualquer lesão à isonomia.
Ademais, no caso do Estado de Alagoas, é relevante destacar que os ocupantes das
carreiras de procuradorias das autarquias e fundações de direito público se submetem ao
regime administrativo e disciplinar da Procuradoria-Geral do Estado bem como de sua
Corregedoria, subordinando-se a sua fiscalização e controle, bem como ação disciplinar. E até
mesmo o Chefe, chamado de Coordenador é um Procurador de Estado.
Chega a ser ilógica tal circunstância, a perder de vista, malfadada é a discriminação.
Se são carreiras supostamente diferentes, não é sensato aceitar os mesmos controles de
fiscalização e regramento. Na realidade, isso tão somente confirma a identidade entre as
mencionadas carreiras, sendo justo o reconhecimento da isonomia ou paridade.
Não somente o art. 37, XI da CF/88 trata do assunto, como também outra norma
constitucional reforça o entendimento:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho
de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes.
§ 1º - A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema
remuneratório observará:
I – a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes
de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III – as peculiaridades dos cargos.
Com isto, percebe-se que a Constituição Federal veda tratamentos diferenciados para
cargos que executam as mesmas atribuições, ainda que eventualmente possuam denominações
diferentes. Não só o art. 39, § 1º assim disciplina como também o art. 5º, caput do diploma
constitucional, o qual protege a isonomia.
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2.1.3 Regramento da Constituição do Estado de Alagoas
A Constituição do Estado de Alagoas de 1989 trata do assunto de maneira por demais
categórica, ou seja, sem deixar espaço para eventuais divergências. No entanto, é válido
ressaltar que esta sofreu uma modificação com o advento da Emenda Constitucional nº
37/2010, a qual reestruturou a situação dos procuradores do Estado de Alagoas.
A antiga redação do art. 152 da Constituição Alagoana, ao tratar das funções
institucionais da Procuradoria Geral do Estado, trazia, em seguida apenas um parágrafo único
declarando que o Estado centralizaria na referida instituição a orientação normativa, a
representação judicial e o assessoramento jurídico das autarquias e fundações públicas
estaduais. Em outras palavras, eram os Procuradores de Estado quem executavam as
atribuições de advogados autárquicos e fundacionais.
Entretanto, com o passar dos anos, surgiu a Lei Estadual nº 6.430 de 17 de dezembro
de 2003, a qual estruturou as carreiras de Procurador Autárquico e Advogados de Fundação
do Estado de Alagoas, além de estabelecer o subsídio como espécie remuneratória para os
mesmos, assim como o é com os Procuradores de Estado, conforme o art. 7º da respectiva lei.
Posteriormente, a EC nº 37/10 com a finalidade de otimizar o tratamento destinado às
mencionadas carreiras, revogou o parágrafo único do art. 152 da CE/89, acrescentando-lhe
três novos parágrafos. O §1º do art. 152 restringiu as atribuições da Procuradoria Geral do
Estado apenas à representação judicial e ao assessoramento jurídico do Estado de Alagoas, no
que concerne a sua Administração Direta.
Isto significa que a representação judicial, bem como o assessoramento jurídico das
autarquias e das fundações públicas estaduais foram retirados das atribuições dos
Procuradores de Estado, os quais só podem atuar no que diz respeito ao ente político.
Quanto às atribuições relativas às autarquias e fundações públicas, observa-se:
Art. 152. omissis
(...)
§ 2º Os Procuradores Autárquicos e os Advogados de Fundação do Estado de
Alagoas tem competência privativa na representação judicial e assessoramento
jurídico das Entidades a quem pertençam, sendo vedado o desvio de função destes
servidores, salvo para assunção de cargos em comissão ou lotação em órgãos da
Administração Direta para exercício de atividades assemelhadas a outras carreiras
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jurídicas, desde que lhes seja garantindo mesma remuneração dos cargos que
substituírem. (Redação acrescentada pela Emenda Constitucional nº 37/2010.)
Com este dispositivo, as atribuições que outrora pertenciam aos Procuradores de
Estado, passaram a se vincular aos Procuradores Autárquicos e Advogados Fundacionais, o
que respeita a lógica estrutural da Advocacia Pública. Tão intensa foi a proteção que, acaso
um ocupante destas carreiras estivesse exercendo, excepcionalmente, uma função diversa,
porém juridicamente semelhante, teria direito ao mesmo estipêndio do ocupante do cargo, que
porventura, fizesse as vezes.
E isso não é tudo. Resolvendo definitivamente o já exposto embate quanto ao alcance
do termo “Procuradores” presente no Art. 37, XI da CF/88 o qual trata dos limites do teto
remuneratório, a EC nº 37/10 inseriu, ainda, o terceiro parágrafo ao art. 152 da CE/89. Com
esta redação, a dúvida certamente vem a ser dirimida:
Art. 152 omissis
(...)
§ 3º Os Procuradores Autárquicos e os Advogados de Fundação de Estado de
Alagoas, para efeito de incidência de teto remuneratório, são considerados
Procuradores nos termos do art. 37. XI da Constituição Federal. (Redação
acrescentada pela Emenda Constitucional nº 37/2010.)
A norma apresenta uma clareza ímpar. Conforme as alterações provocadas pela EC nº
37/10, não restam dúvidas de que os Procuradores Autárquicos e Advogados Fundacionais
são efetivamente incluídos na expressão “Procuradores” do Art. 37, XI da CF/88. Portanto,
qualquer entendimento divergente a esta linha inevitavelmente confronta os parâmetros de
constitucionalidade.
É bem verdade que na mesma CE/89 de Alagoas, existe previsão de isonomia
remuneratória, a qual beneficia os Procuradores de Estado, em relação a outras carreiras
jurídicas cujas funções sejam similares. Verifica-se:
Art. 156. São Assegurados aos Procuradores do Estado:
I – isonomia de vencimentos em relação aos cargos de atribuições iguais ou
assemelhadas do Ministério Público e dos Poderes Legislativo e Judiciário, e para
cujos exercícios seja exigida idêntica e específica qualificação profissional,
ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de
trabalho, na conformidade dos artigos 39, § 1º, e 135, da Constituição da República;
Ora, se são funções institucionais da Procuradoria Geral do Estado a representação
judicial, a consultoria e o assessoramento jurídico do ente político estatal, bem como a defesa
do seu patrimônio público, da mesma maneira ocorre com os Procuradores Autárquicos e
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Advogados de Fundação, pois que estes desempenham as mesmas atividades quanto aos entes
administrativos estatais, também dotados de personalidade jurídica pública.
Logo, a interpretação do art. 156, I da CE/89 deve ser feita em conjunto com o art. 47,
VII do mesmo diploma constitucional estadual:
Art. 47. São princípios genéricos aplicáveis aos servidores das Administrações
Direta, Autárquica e Fundacional Pública:
(...)
VII – isonomia de vencimentos para os servidores do mesmo Poder, ou entre
servidores dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, ressalvadas as vantagens
de caráter individual e as relativas à natureza e ao local de trabalho, quando
ocupantes de cargos de idêntica natureza ou assemelhados, compreendidos como tais
aqueles a que correspondam iguais ou similares conteúdos ocupacionais ou para
cujos desempenhos se exija a mesma qualificação profissional ou habilitação técnica
específica, respectivamente;
Mesmo com todos os argumentos a favor da isonomia/paridade vencimental dos
procuradores autárquicos e advogados fundacionais, o Governo do Estado de Alagoas trata as
carreiras com infundado descaso.
2.2 A Incidência da Isonomia
Ao tratar do direito das aludidas carreiras de Procurador Autárquico e Advogado de
Fundação, no que se refere aos respectivos tetos remuneratórios, vale salientar a forma com a
qual a igualdade deve ser implementada. É equívoca a ideia de se instituir um suposto
“aumento” à remuneração do servidor, tampouco se refere a uma equiparação ou vinculação
com o subsídio de outra carreira. Não se reivindica tais meios para a obtenção da igualdade,
os quais são diversos da paridade/isonomia.
2.2.1 Isonomia e Paridade
Ao se tratar da Isonomia, verifica-se que a mesma ocorre quando há cargos cujas
funções e atividades sejam idênticas ou similares, o que exige remunerações iguais,
entretanto, esta somente ocorre com agentes que pertençam a quadros de um mesmo Poder.
Por sua vez, a paridade é espécie da qual a isonomia é gênero.
Sobre esta pequena distinção, adverte Silva (2010, p. 688):
(...) Isonomia é igualdade de espécies remuneratórias entre cargos de atribuições
iguais ou assemelhados. Paridade é um tipo especial de isonomia, é igualdade de
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vencimentos a cargos de atribuições iguais ou assemelhadas pertencentes a quadros
de Poderes diferentes (grifo no original).
Diante disto, observa-se que a Paridade é uma modalidade de Isonomia, mas
diferencia-se da Isonomia lato sensu, em virtude de ser voltada a implementar uma igualdade
entre carreiras que, apesar de apresentarem identidade em suas atribuições, são oriundas de
Poderes distintos. Portanto, a Paridade é um tipo específico de Isonomia, ao passo que o tipo
genérico proporciona a igualdade de vencimentos entre carreiras cujos quadros se encontrem
num mesmo Poder.
Embora haja esta sutil disparidade entre estes dois termos, a Isonomia se distingue da
Equiparação e da Vinculação com maior evidência, em razão destas denotarem uma realidade
completamente diferente da que se observa na situação dos Procuradores Autárquicos e
Advogados Fundacionais.
2.2.2 Equiparação e Vinculação
Observa-se, inicialmente, que tanto a Equiparação como a Vinculação encontram
repúdio perante o tratamento apontado pela Constituição Federal:
Art. 37. omissis
(...)
XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias
para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.
Caso fosse um destes o intento das carreiras de Procuradores Autárquicos e
Advogados de Fundação, por si só, já padeceria de inconstitucionalidade no que concerne a
sua materialidade. Decerto, tais termos distinguem-se, e muito, do que vem a ser a
Isonomia/Paridade.
Silva (2010, p. 688) conceitua o que vem a ser “Equiparação”:
Equiparação é a comparação de cargos de denominação e atribuições diversas,
considerando-os iguais para fins de se lhes conferirem os mesmos vencimentos; é
igualação jurídico-formal de cargos ontologicamente desiguais, para o efeito de se
lhes darem vencimentos idênticos, de tal sorte que, ao aumentar-se o padrão do
cargo-paradigma, automaticamente o do outro ficará também majorado na mesma
proporção (grifo no original).
Evidentemente que tal situação não se reflete na questão dos Procuradores de
Autarquias e Fundações de direito público. Isto, pois não há qualquer diversidade nas
atribuições desempenhadas entre Procuradores Autárquicos, Advogados Fundacionais e os
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Procuradores de Estado, uma vez que estes últimos, durante longo tempo, desempenharam a
representação judicial e o assessoramento jurídico das autarquias e fundações públicas
estaduais, no histórico constitucional do Estado de Alagoas, antes mesmo das alterações
causadas pela EC nº 37/10.
Ademais, não há qualquer diferença entre defender o patrimônio público do Estado de
Alagoas e o patrimônio público das Autarquias e Fundações Públicas vinculadas ao referido
Estado, pois também integram à Fazenda Pública, e os bens públicos autárquicos e
fundacionais também gozam de garantias tais como: impenhorabilidade, imprescritibilidade e,
em tese, inalienáveis.
E da mesma forma que os Procuradores de Estado, os Procuradores das Autarquias e
Fundações Públicas estão dispensados de apresentação de instrumento de mandato nos
processos que envolvam tais entes, conforme o teor da Súmula 644 do STF; possuem prazos
dilatados (quádruplo para contestar, e dobro para recorrer), conforme o art. 188 do Código de
Processo Civil; além do duplo grau de jurisdição obrigatório, quando de sentenças judiciais
proferidas em desfavor das Autarquias e Fundações Públicas.
Em suma, as garantias destes entes administrativos, quanto ao desempenho das
atribuições de suas respectivas procuradorias, em nada divergem das prerrogativas às quais se
reveste a Procuradoria do Estado-membro, que vem a ser a pessoa política. Ambas as
Procuradorias servem aos propósitos da Fazenda Pública.
Há também, a conceituação do que vem a ser a “Vinculação”:
(...) Vinculação é relação de comparação vertical, diferente da equiparação, que é
relação horizontal. Vincula-se um cargo inferior, isto é, de menores atribuições e
menor complexidade, com outro superior, para efeito de retribuição, mantendo-se
certa diferença de vencimentos entre um e outro, de sorte que, aumentando-se os
vencimentos de um, o outro também fica automaticamente majorado, para guardar a
mesma distância preestabelecida (op. cit., 2010, p. 688).
A “Vinculação”, tal qual a Equiparação, é uma figura que apresenta ainda maior
polaridade no que se refere à Isonomia/Paridade. As carreiras de Procurador Autárquico e
Advogado de Fundação estão longe de serem considerados “cargos inferiores” ao de
Procurador de Estado, tendo em vista que essas pessoas jurídicas da Administração Indireta
não são hierarquicamente inferiores ao Estado-membro, por serem dotadas de autonomia e
autoadministração, como já foi anteriormente explanado.
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Muito menos há diferentes níveis de complexidade entre as aludidas funções.
Novamente Silva (p. 688, 2010) ressalta a diferença entre essas designações de igualdade:
Os regimes jurídicos desses institutos são, por isso mesmo, diametralmente opostos.
A isonomia, em qualquer de suas formas, incluída nela a paridade, é uma garantia
constitucional e um direito do funcionário, ao passo que a vinculação e a
equiparação de cargos, empregos ou funções, para efeito de remuneração, são
vedadas pelo art. 37, XIII. É isso que o texto quer dizer na sua redação defeituosa.
(...) (SILVA, 2010, p. 688) (grifos no original).
Com isto, não restam dúvidas de que a questão ora debatida não se trata de
equiparação, sequer de vinculação de espécies remuneratórias, as quais são repudiadas pela
Constituição Federal de 1988; mas sim, da pura e simples Isonomia consagrada como garantia
constitucional, a qual não pode ser desprezada de modo a favorecer fins corporativos ou até
mesmo escusos.
2.3 O modelo estrutural da Advocacia-Geral da União
Buscando como paradigma o sistema da Advocacia-Geral da União (AGU), quanto à
sua representação judicial e extrajudicial na órbita federal, bem como as funções institucionais
de consultoria e assessoramento jurídico da União, a mesma o faz diretamente, ou por meio de
órgão vinculado. Sobre esta importante instituição, mostra-se necessário que sejam feitas
algumas considerações.
Tal previsão encontra-se no art. 131 da CF/88. Com maior propriedade, ensina Vicente
Paulo (2011, p. 750):
Note-se que são duas funções distintas. Pela primeira, A Advocacia-Geral da União
representa, judicial e extrajudicialmente, a União, aqui englobando seus diversos
órgãos, nos três Poderes da República e não só o Poder Executivo. Pela outra, cabelhe prestar consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo federal (esta
última atribuição, insista-se, só alcança o Poder Executivo federal).
Mas o que realmente importa é saber como ocorre a representação judicial das
Autarquias e Fundações Públicas federais, a fim de estabelecer comparações com a realidade
existente no âmbito estadual.
2.3.1 A Situação das Autarquias e Fundações Públicas Federais
A Lei Complementar nº 73/1993, que vem a ser a Lei Orgânica da AGU, dispõe sobre
todas as principais determinações da sistemática da carreira dos Advogados da União,
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enquanto função essencial à justiça e representatividade jurídica da União e do Estado
brasileiro.
Dispõe o art. 17 da LC nº 73/93:
Art. 17 - Aos órgãos jurídicos das autarquias e das fundações públicas compete:
I - a sua representação judicial e extrajudicial;
II - as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídicos;
III - a apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às
suas atividades, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou
judicial.
Ao tratar sobre os Órgãos Jurídicos das Autarquias e das Fundações Públicas Federais,
a LC nº 73/93 dispõe, em seu art. 17, que à Advocacia-Geral da União compete a
representação judicial e extrajudicial dos mencionados entes administrativos, assim como das
atividades de consultoria e assessoramento jurídicos além da apuração de liquidez de seus
créditos, para dessa forma, tomar as providências pertinentes.
Note-se que não há Procuradores Autárquicos ou Advogados de Fundação Federais, já
que tais funções são exercidas pela própria AGU. Ou seja, os órgãos jurídicos das Autarquias
e Fundações Públicas Federais são integrantes da própria estrutura da AGU. Sobre o assunto,
a prudente doutrina leciona:
As Procuradorias e Departamentos Jurídicos das autarquias e fundações públicas
federais são órgãos vinculados à Advocacia Geral da União. A Lei nº 10.480, de 02
de julho de 2002, criou a Procuradoria-Geral Federal, vinculada à Advocacia-Geral
da União. À Procuradoria-Geral Federal compete a representação judicial e
extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, as respectivas atividades
de consultoria e assessoramento jurídicos, a apuração da liquidez e certeza dos
créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades, inscrevendo-os em
dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial (CUNHA JÚNIOR, 2009, p.
1.041).
A partir desta informação, percebe-se que um outro órgão chamado de ProcuradoriaGeral Federal foi criado em 2002, vinculando-se à Advocacia Geral da União, o qual ficou
incumbido da função de representação judicial e extrajudicial das Autarquias e Fundações
Públicas Federais e também das demais funções. No entanto, essa sistematização culminou no
surgimento de uma unidade de denominação da referida carreira.
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2.3.2 Carreira com denominação única
É relevante salientar que a reforma havida na Advocacia-Geral da União foi
vislumbrada como perfeitamente constitucional pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal,
quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2713/DF em
18/12/2002.
Neste julgado, entendeu-se que todos os cargos de representação judicial de
Autarquias Federais, embora das mais variadas denominações (Procurador Autárquico,
Advogado de Fundação e Assessor Jurídico), seriam reunidos sob uma única denominação,
sendo chamada de “Procurador Federal”.
Com este posicionamento do STF, todas aquelas carreiras de denominações diferentes
foram incluídas na estrutura da Advocacia-Geral da União, e, consequentemente, foi
estabelecida igualdade de remuneração além de garantias e prerrogativas a todos os
representantes judiciais na esfera federal.
A razão da criação da carreira única de Procurador Federal é detalhadamente explicada
em Notícia contida na edição nº 10 do Jornal ABRAP (2012, p. 05-06), periódico publicado
pela Associação Brasileira de Advogados Públicos, e entitulada: “O Modelo da Advocacia
Autárquica e Fundacional na Advocacia-Geral da União”. Esta Notícia é referente à palestra
proferida no Seminário “A Advocacia Pública nos Estados”, ocorrida em Brasília, em outubro
de 2011, pelo então Procurador-Geral Federal Marcelo Siqueira Freitas.
O expositor detalha que a ideia de tornar a carreira única foi do atual Ministro do STF,
Gilmar Mendes, que anteriormente havia assumido a Advocacia-Geral da União. A razão
principal foi porque estavam tramitando nos Tribunais Superiores vários processos de
interesse da Previdência Social, que envolvia o INSS, e de impactos financeiros milionários,
ou até mesmo bilionários.
Além destes, também há outros assuntos, quanto à execução de políticas públicas
referentes aos interesses dos índios, envolvendo a FUNAI, e questões como reforma agrária e
desapropriações bilionárias que concernem ao INCRA. Ressalta-se que INSS, FUNAI e
INCRA são exemplos de Autarquias Federais, e nestes casos, a Advocacia-Geral da União
não atuava, uma vez que era voltada tão somente à Administração Direta.
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O então Advogado-Geral da União Gilmar Mendes compreendeu, então, que apesar de
os processos em que a União esteja envolvida sejam de extrema relevância, também os são os
processos que envolviam as Autarquias Federais, que refletiam alto impacto financeiro. Por
esse motivo, prudentemente, enxergou a necessidade de se voltar uma maior atenção à
representação judicial dos entes da Administração Indireta Federal.
E para concretizar este intento, a alternativa ideal para fins de melhor fiscalizar o bom
andamento dos serviços jurídicos nas autarquias e fundações públicas federais, foi a de criar
uma carreira única, a de “Procurador Federal”, todos os integrantes com idêntica
remuneração, e dessa forma, possibilitando melhor administrar a distribuição de procuradores
entre as autarquias e fundações públicas federais.
É importante esclarecer também que os servidores públicos federais que já exerciam
cargos de representação judicial assemelhados, e que ingressaram na carreira antes da
Constituição Federal de 1988, seriam integrados aos quadros da Advocacia-Geral da União,
mesmo sem haverem prestado concurso público, exigência esta inexistente antes da
Constituição Federal atual. A exigência da aprovação em concurso publico destina-se para o
ingresso na carreira após a vigência da CF/88.
Enfim, diante destes aspectos, forma-se o órgão da Procuradoria-Geral Federal,
integrando todas as procuradorias da Administração Indireta em uma só denominação.
Da mesma forma ocorre com as Procuradorias-Gerais dos Estados. No caso do Estado
de Alagoas, com a reforma da EC nº 37/10, a PGE apenas atua no âmbito da Administração
Direta.
Porém, diferentemente da órbita federal, o Estado de Alagoas persiste no infundado
anacronismo, tratando com distinção os procuradores autárquicos e advogados de fundação
estaduais, conferindo-lhes remuneração inferior à qual é destinada aos Procuradores de
Estado.
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3 A LEGITIMIDADE NO RECONHECIMENTO DA ISONOMIA REMUNERATÓRIA
DOS PROCURADORES AUTÁQUICOS E ADVOGADOS FUNDACIONAIS
De modo a ratificar todas as ideias anteriormente trazidas à tona, faz-se necessário
demonstrar mais alguns pontos importantes com o objetivo de reforçar a garantia do direito
reivindicado, tornando mais robusta a argumentação sustentada, complementando os aspectos
atinentes à Isonomia/Paridade de teto remuneratório referente às carreiras dos Procuradores
Autárquicos e Advogados de Fundação da esfera estadual, no mesmo patamar dos
Procuradores de Estado.
3.1 A Violação ao Princípio da Isonomia
A doutrina constitucionalista é prudente ao tratar de um princípio demasiado relevante
e basilar da Carta Republicana de 1988, o Princípio da Isonomia, previsto na cabeça do art. 5º
do aludido diploma. E é justamente a lesão a este princípio constitucional de que trata o
problema abordado.
Segundo Paulo (2011, p. 121-122):
A igualdade é a base fundamental do princípio republicano e da democracia. Tão
abrangente é esse princípio que dele inúmeros outros decorrem diretamente, como
(...) a proibição de diferença de salários, (...). O princípio da igualdade determina
que seja dado tratamento igual aos que se encontram em situação equivalente e que
sejam tratados de maneira desigual os desiguais, na medida de suas desigualdades.
Ele obriga tanto o legislador quanto o aplicador da lei (igualdade na lei e igualdade
perante a lei) (grifos no original).
Invoca-se, à luz desta sabedoria, a chamada isonomia material ou igualdade material.
É o que ocorre na situação apresentada, uma vez que os Procuradores Autárquicos e os
Advogados Fundacionais estaduais estão em situação equivalente aos Procuradores de Estado
e, portanto, o referido princípio exige o tratamento igual para estas carreiras jurídicas,
mormente no que diz respeito à diferença salarial, o que é indubitavelmente repudiado.
“... Há ofensa ao princípio constitucional da isonomia quando:
(...)
III – A norma atribui tratamentos jurídicos diferentes em atenção a fator de
discrímen adotado que, entretanto, não guarda relação de pertinência lógica com a
disparidade de regimes outorgados.
(...)
V – A Interpretação da norma extrai dela distinções, discrimens, desequiparações
que não foram professadamente assumidos por ela de modo claro, ainda que por via
implícita.” (MELLO, 2005, p. 47- 48).
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Logo, diante de tal premissa, não se pode interpretar uma norma com a intenção
subjetiva de atribuir-lhe exclusões, quando a mesma é revestida de generalidade. Há uma
razão idealizada pelo legislador quando o mesmo decide tornar uma norma genérica,
naturalmente, temendo que em uma determinada situação específica seja violentado o
princípio da isonomia.
É válido relembrar, também, que a igualdade reclamada para os cargos de Procurador
Autárquico e Advogado de Fundação diante dos Procuradores de Estado não é refletida na
equiparação ou na vinculação, mas sim na Isonomia/Paridade:
Na isonomia e na paridade, ao contrário, os cargos são ontologicamente iguais, daí
devendo decorrer a igualdade de retribuição; isso está de acordo com o princípio
geral da igualdade perante a lei: tratamento igual para situações reputadas iguais, é,
em verdade, aplicação do princípio da isonomia material: trabalho igual deve ser
igualmente remunerado (SILVA, 2010, p. 688).
Isto, decerto, somente vem a confirmar a aplicação do princípio da isonomia material,
sabida é a identidade de atribuições entre as carreiras de Advocacia Autárquica e Fundacional
estaduais com a Procuradoria de Estado, visto que ambas protegem os patrimônios públicos,
independentemente de pertencerem à Administração Direta ou Indireta.
3.1.1 A Igualdade no Estado Democrático de Direito
O Princípio da Isonomia, ou Igualdade, é suporte essencial para toda e qualquer
sociedade presumivelmente regida pelas diretrizes da democracia. Trata-se de princípio
consagrado pelos ditames constitucionais e que, historicamente, vem formando a identidade
de um povo, servindo de alicerce ao sistema republicano, e salvaguardando tanto os direitos
individuais como os direitos sociais.
A Igualdade é direito observado e protegido pelo Estado Democrático de Direito, e
teve sua ideologia mais intensa em um momento histórico demasiado marcante. Já no final do
século XVIII, especialmente na França, com a insurgência dos ideais de liberdade, igualdade
e fraternidade em contraposição com o Antigo Regime, de cunho monarquista, sendo
resultado das Revoluções Burguesas ocorridas na Europa, assim como também a
Independência Norte-Americana.
Sobre as raízes históricas da Igualdade, aprofunda Bonavides (2010, p. 376-377):
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Conduzido para fora das esferas abstratas, o princípio da igualdade,
inarredavelmente atado à doutrina do Estado social, já não pode ignorar o primado
do fator ideológico nem tampouco as demais considerações de natureza axiológica.
Ideologia e valores entram assim a integrar o conceito de igualdade, provocando
uma crise para a velha igualdade jurídica do antigo Estado de Direito. Ela que
nascera ideológica, levantada nos braços do direito natural, se despolitizou num
segundo momento, ao adquirir uma neutralidade de aparência, a qual apenas
subsistiu enquanto pôde subsistir o antigo Estado de Direito da burguesia liberal e
capitalista do século XIX.
Hodiernamente, a Igualdade é vislumbrada como um direito a ser garantido pelo
Estado, sendo a Igualdade Material seu vetor primordial, donde se conclui que
obrigatoriamente deverá ser promovido tratamento igualitário a todos aqueles que se
encontram em mesma situação jurídica. O desrespeito a este pressuposto fatalmente contradiz
a lógica do Estado Democrático de Direito.
3.1.2 A Implementação da Isonomia Vencimental
Estando, pois, os referidos cargos exaustivamente mencionados em situação de
igualdade ou semelhança, deve ser, portanto, atribuída a parificação dos mesmos, no que diz
respeito aos fins institucionais e, não menos importante, a idênticos tetos remuneratórios.
Ademais, ressalta-se ainda, que os cargos de Procurador Autárquico e Advogado de Fundação
encontram-se abrangidos pelo mesmo Poder que o cargo de Procurador de Estado, qual seja o
Poder Executivo na esfera estadual. Incontestável, assim, a parificação.
(...) Se o princípio da isonomia é aplicável, a regra é que os vencimentos não podem
ser superiores nem inferiores, mas iguais. (...) Isto é, os servidores dos três Poderes
têm direito à paridade isonômica de vencimentos, mas a parificação se faz com os
cargos iguais ou assemelhados do Poder Executivo. (...) (SILVA, 2010, p. 687).
Não existe qualquer óbice que venha a embaraçar a exegese do art. 37, XI da
Constituição Republicana de 1988. Interpretações subjetivas que visem as mais variadas
formas de exclusão padecem de fundamento frente à generalidade da norma constitucional,
ademais, reforçada com a nova redação do Art. 152 da Constituição do Estado de Alagoas,
implementada pela Emenda Constitucional nº 37/2010.
A Isonomia Material é, indubitavelmente, a mais expressiva e evidente manifestação
do Princípio da Isonomia que norteia a interpretação constitucional. Sem esta garantia, o
Estado Democrático de Direito não gozaria de pleno funcionamento, incorrendo em
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abomináveis contradições, o que, porventura acabaria por macular os demais direitos
decorrentes dela.
(...) Trata-se de um conceito que deve iluminar sempre toda a hermenêutica
constitucional, em se tratando de estabelecer equivalência de direitos, (...) a
isonomia fática é o grau mais alto e talvez mais justo e refinado a que pode subir o
princípio da igualdade numa estrutura normativa de direito positivo (BONAVIDES,
2010, p. 378).
A Isonomia, conforme se expõe, ilumina o complexo ordenamento jurídico
constitucional, aferindo-lhe estabilidade, desde que sejam obedecidas as suas premissas,
evitando-se a lesão de direitos.
3.2 Posicionamento do Supremo Tribunal Federal
De forma a complementar, e até para tornar robusto o entendimento convicto
defendido, quanto à necessária isonomia/paridade dos cargos de Procuradores Autárquicos e
Advogados de Fundação aos Procuradores de Estado, mostra-se conveniente apresentar
alguns precedentes jurisprudenciais, por parte do Supremo Tribunal Federal, nos quais o
posicionamento da referida Corte apresenta-se integralmente favorável à tese idealizada.
Nesse ponto, Alexandrino (2011, p. 302) anuncia:
O STF já teve a oportunidade de asseverar que a determinação, explícita na parte
final do inciso XI do art. 37 da Constituição, segundo a qual, no âmbito dos estados
(e do DF), os “Procuradores” estão sujeitos ao limite de remuneração aplicável ao
Poder Judiciário estadual (apesar de serem servidores do Poder Executivo), vale
para todos os procuradores, e não para uma determinada carreira da
advocacia pública estadual (grifo nosso).
Caso análogo ao do Estado de Alagoas é o do Estado de São Paulo, referente ao
Recurso Extraordinário nº 558.258/SP de relatoria do Min. Ricardo Lewandowski, disponível
no Informativo 608 (09/11/2010) do STF, e no Diário de Justiça Eletrônico (DJE) nº 51
(2011, p. 41), e publicado em 18/03/2011.
Neste caso, o Estado de São Paulo visava impor o teto remuneratório do Poder
Judiciário tão somente à carreira dos Procuradores de Estado, ao passo que os Procuradores
Autárquicos e os Advogados de Fundação estaduais teriam como limite o teto aplicável ao
Poder Executivo. Eis o teor da Ementa do referido julgado:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 558.258
ORIGEM: AC - 4350705400 - TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL
A PARIDADE DE SUBSÍDIO DOS PROCURADORES AUTÁRQUICOS E ADVOGADOS FUNDACIONAIS EM RELAÇÃO AO DOS
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PROCED.: SÃO PAULO
RELATOR: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S): ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES): PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
RECDO.(A/S): MANOEL MESSIAS REGO
ADV.(A/S): MANOEL MESSIAS REGO
Decisão : Após os votos do Ministro Ricardo Lewandowski, Relator-Presidente, e
do Ministro Dias Toffoli, que conheciam, em parte, do recurso, e nessa parte lhe
negavam provimento, pediu vista do processo a Ministra Cármen Lúcia. Falou o Dr.
Aylton Marcelo Barbosa da Silva, Procurador do Estado de São Paulo, pelo
recorrente. 1ª Turma, 09.03.2010.
Decisão : A Turma conheceu, em parte, do recurso extraordinário e, nesta parte, lhe
negou provimento, nos termos do voto do Relator. Unânime. Presidência do
Ministro Ricardo Lewandowski. 1ª Turma, 09.11.2010.
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
SERVIDOR PÚBLICO. SUBTETO REMUNERATÓRIO. ART. 37, XI, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ABRANGÊNCIA DO TERMO
"PROCURADORES". PROCURADORES AUTÁRQUICOS ABRANGIDOS
PELO TETO REMUNERATÓRIO. ALTERAÇÃO QUE, ADEMAIS, EXIGE LEI
EM SENTIDO FORMAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO.
I - A referência ao termo "Procuradores", na parte final do inciso XI do art. 37 da
Constituição, deve ser interpretada de forma a alcançar os Procuradores
Autárquicos, uma vez que estes se inserem no conceito de Advocacia Pública trazido
pela Carta de 1988.
II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de resto, é firme no sentido de
que somente por meio de lei em sentido formal é possível a estipulação de teto
remuneratório.
III - Recurso extraordinário conhecido parcialmente e, nessa parte, improvido.
O prudente entendimento da Corte ao proferir este julgado resta categórico.
A
estipulação de teto remuneratório somente poderá ser feita através de “lei em sentido formal”
que assim o preveja. Inexistindo esta lei em sentido formal, não encontra respaldo
constitucional qualquer interpretação restritiva ou exclusiva de um termo genérico tal qual é o
termo “Procuradores” extraído do final do Art. 37, XI da CF/88.
Tal determinação desautoriza qualquer tipo de distinção entre cargos de procuradores
que eventualmente existam nos Estados-membros ou no Distrito Federal. A Corte entendeu,
portanto, quanto à remuneração de servidores públicos, defensores das Autarquias e
Fundações de direito público, o termo “Procuradores” foi utilizado pelo constituinte de forma
genérica.
Ademais, referente ao caso, encontra total pertinência a aplicação do antigo brocardo
latino “ubi lex non distinguit, nec interpres distinguere debet”, ou seja: o que a lei não se
propõe a distinguir, não cabe ao intérprete, por sua vez, fazê-lo. Esta máxima, em sua
integridade, claramente afasta, sobremaneira, a equívoca ideia de se restringir o termo
“Procuradores” apenas aos Procuradores de Estado.
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Inobstante, há outra decisão no mesmo sentido do julgado anterior. Trata-se do
Recurso Extraordinário nº 562.238/SP de relatoria do Min. Ayres Britto, e disponível no
Diário de Justiça Eletrônico (DJE), nº 26 (2012, p. 133-134), publicado em 07/02/2012.
Disposta, a seguir, a sua respectiva Ementa:
RE 562238 – RECURSO EXTRAORDINÁRIO (Processo físico)
Origem:
SP - SÃO PAULO
Relator:
MIN. AYRES BRITTO
RECTE.(S)
ALTAIR MACHADO LOBO
ADV.(A/S)
RICARDO LUIZ MARÇAL FERREIRA
RECDO.(A/S) HOSPITAL DAS CLÍNICAS DA FACULDADE DE
MEDICINA DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO HCFMUSP
PROC.(A/S)(ES) PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
DECISÃO: Vistos, etc.
1. Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do
inciso III do art. 102 da Constituição Republicana, contra acórdão do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo. Acórdão assim ementado (fls. 727):
“PROCURADOR AUTÁRQUICO. Teto remuneratório. Decreto Estadual n.
48.407, de 6 de janeiro de 2004. Subsídio mensal do Governador do Estado.
Aplicação do artigo 37, XI, da Constituição Federal, com a redação dada pela
EC 41/2003. Termo 'Procuradores', empregado no dispositivo constitucional,
que não abrange os Procuradores Autárquicos. Decreto que apenas cumpriu a
norma constitucional ao determinar a aplicação do teto correspondente a
90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal apenas aos
Procuradores do Estado. Interpretação do dispositivo constitucional de acordo
com o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN 1.434SP. Pedido que, uma vez afastada a litispendência reconhecida pela sentença, é
julgado improcedente. Recurso improvido.”
2. Pois bem, a parte recorrente alega violação ao inciso XI do art. 37 (na redação
dada pela EC 41/2003) da Magna Carta de 1988. Alega que o termo “procuradores”
constante do inciso IX do art. 37 não alude apenas ao Procuradores do Estado, mas
também aos das Autarquias.
3. A seu turno, a Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra do, à época,
Subprocurador-Geral Roberto Monteiro Gurgel Santos, opina pelo parcial
provimento do apelo extremo.
4. Esse é o breve relatório, decido. De saída, pontuo que, no caso dos autos, a
intimação do aresto impugnado se deu antes de 03.05.2007. Nessa contextura, não se
aplica ao apelo extremo em exame a exigência de demonstração do mencionado
requisito de admissibilidade (Questão de Ordem no AI 664.567, sob a relatoria do
ministro Sepúlveda Pertence).
5. Prossigo, então, para anotar que a insurgência merece acolhida. Isso porque a
Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 558.258, da
relatoria do ministro Ricardo Lewandowski, assentou que a “referência ao termo
'Procuradores', na parte final do inciso IX do art. 37 da Constituição, deve ser
interpretada de forma a alcançar os Procuradores Autárquicos, uma vez que estes
se inserem no conceito de Advocacia Pública trazido pela Carta de 1988.”
Ante o exposto, e frente ao § 1º-A do art. 557 do CPC, dou provimento ao recurso.
Invertidos os ônus da sucumbência, fixo os honorários advocatícios em 10% (dez
por cento) sobre o valor da condenação.
Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2011.
Ministro AYRES BRITTO
Relator
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Vislumbra-se, desta maneira, que o Ministro Relator, decidindo monocraticamente,
resolveu adotar o mesmo entendimento que outrora, no primeiro julgado, fora construído,
indicando a linha de que os Procuradores Autárquicos, ao mesmo tempo que os Advogados de
Fundação, também são abrangidos pelo termo “Procuradores” do art. 37 da Constituição
Federal.
Não somente se tem conhecimento destes dois julgados, como também surgiu um
terceiro, ainda mais recente, igualmente oriundo da Corte Suprema. Desta vez, trata-se de uma
decisão monocrática proferida pelo Relator Min. Gilmar Mendes ao examinar o segundo
Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 574.203/SP, disponível no Diário de Justiça
Eletrônico (DJE) nº 226 (2012, p. 108-109), publicado em 19/11/2012.
Nesta decisão, mais uma vez, reitera-se o posicionamento já idealizado. Note-se a
essência da referida:
SEGUNDO AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 574.203 SÃO
PAULO
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
AGTE.(S): SACHIKO IKE ITAGAWA
ADV.(A/S): RICARDO LUIZ MARCAL FERREIRA
AGDO.(A/S): ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES): PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental em recurso extraordinário interposto
contra decisão de fls. 237-240 que deu provimento ao apelo, por entender que a
Constituição Federal veda a equiparação de remuneração de servidores.
Contudo, consoante as razões do agravo regimental, verifico que a controvérsia não
diz respeito à equiparação do teto remuneratório entre procuradores autárquicos e
procuradores de estado, mas ao alcance do termo “procuradores” inserido no art. 37,
XI, da CF. Com efeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo (fls. 142 145) assim decidiu: “Procurador autárquico inativo – Redução de proventos – Não
se pode inferir que o termo 'procuradores' empregado pelo inciso XI do art. 37 da
Lei Maior possibilita a conclusão de exclusão dos procuradores autárquicos, em
sua generalidade – Não há como se chegar à conclusão que há na Constituição
Federal distinção entre procuradores da Administração Pública Direta e Indireta –
Induvidoso que o termo foi utilizado para abranger a todos que exercem seu mister
na defesa judicial ou na consultoria dos entes públicos, inclusive de
entidades descentralizadas – O autor, como procurador autárquico, não está
submetido ao redutor criado pelo Decreto Estadual n. 48.407/04, mas está
sujeito ao redutor de 90,25% do subsídio mensal de Ministro do Supremo Tribunal
Federal”. (...) Logo, registre-se que a discussão aqui presente trata-se de delinear o
alcance do termo “Procuradores”, inserto no art. 37, XI, da CF, e se essas categorias
estariam sujeitas ao mesmo subteto. (...)
Nessa esteira, entendo que não merece reparos o acórdão recorrido ao afirmar que:
“Não se pode inferir que o termo ‘procuradores’ empregado pelo inciso XI do art. 37
da Lei Maior possibilita a conclusão de exclusão dos procuradores autárquicos, em
sua generalidade. Não há como se chegar à conclusão que há na Constituição
Federal distinção entre procuradores da Administração Pública Direta e Indireta.
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Induvidoso que o termo foi utilizado para abranger a todos que exercem seu mister
na defesa judicial ou na consultoria dos entes públicos, inclusive de entidades
descentralizadas”. (fl. 144) Ante o exposto, reconsidero a decisão de fls. 237-240
para, nos termos da jurisprudência desta Corte, negar seguimento ao recurso
extraordinário e julgar prejudicado o agravo regimental. (...)
Publique-se.
Brasília, 9 de novembro de 2012.
Ministro Gilmar Mendes
Relator.
Documento assinado digitalmente.
Na íntegra, este julgado faz remissão direta aos outros dois já citados anteriormente.
Mais uma vez, menciona-se a questão de não se pleitear uma equiparação ou vinculação
remuneratória, posto que as mesmas são nitidamente vedadas pela própria Constituição
Federal. Questiona-se, na verdade, o alcance do termo “Procuradores”, e reivindica-se a
Isonomia/Paridade, este sim, princípio constitucionalmente protegido.
Logo, não restam dúvidas de que este é o entendimento do Supremo Tribunal Federal,
o que agasalha perfeitamente a pretensão do grupo dos Procuradores Autárquicos e
Advogados Fundacionais do Estado de Alagoas, além dos outros ocupantes das mesmas
carreiras existentes em outros Estados-membros da Federação, e que estejam na mesma
situação de desigualdade salarial.
3.3 Consulta requisitada pela APAFAL: Parecer Jurídico
A Associação dos Procuradores Autárquicos e Advogados de Fundação do Estado de
Alagoas (APAFAL), no intuito de obter argumentos técnicos acerca da questão ora debatida,
formulou uma consulta a um jurista de notável reconhecimento na doutrina jurídica brasileira,
para que, dessa forma, emitisse seu entendimento a respeito do assunto, à luz dos Direitos
Constitucional e Administrativo.
Trata-se do ilustre Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, titular da Faculdade de
Direito Católica de São Paulo, autor de várias obras envolvendo ensinamentos sobre o Direito
Público, em especial o Direito Administrativo, e referência no âmbito acadêmico. O Parecer
Jurídico de sua autoria, datado de 16/04/2008, e que trata da essência do assunto, encontra-se
disponível no endereço eletrônico da Associação Brasileira de Advogados Públicos
(ABRAP), bem como está presente no Anexo deste trabalho monográfico.
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A consulta refletia-se no seguinte questionamento: “O teto remuneratório dos
procuradores de autarquia e de fundações públicas é o que consta do art. 37, XI, da
Constituição Federal, em sua última parte, ou seja, o mesmo dos procuradores de Estado, ou
ali disposto concerne tão somente a estes últimos ?”
Com prudência e detalhada organização de ideias, o referido jurista, ao esmiuçar a
exegese do art. 37, XI da Constituição Federal, discorre de modo coerente com seus
apontamentos que o mencionado regramento abrange igualmente todos os procuradores,
indiferentemente se são provenientes da administração direta, ou se são oriundos da
administração autárquica ou fundacional.
Donde, como é meridianamente óbvio, quaisquer procuradores públicos da
administração direta dos Estados, de suas autarquias e das fundações públicas
tiveram definidos como teto mensal retributivo aquele ali mesmo apontado: o
equivalente aos subsídios dos desembargadores dos Estados. Não há como
tergiversar ao respeito. Nada mais simples do que isto. Em suma: o teto
remuneratório dos procuradores de autarquia e de fundações é exata e precisamente
o mesmo dos procuradores de Estado. Receberam idêntico tratamento por parte do
art. 37, XI (PARECER JURÍDICO..., 2008, p. 4) (grifos no original).
Pois, conforme se depreende desta passagem, vislumbra-se a inquestionável igualdade
entre os cargos de Procurador Autárquico e Advogado de Fundação ao de Procurador de
Estado, decerto que a ambas as carreiras foi delimitado o mesmo teto remuneratório. Buscar
interpretação diversa da qual é apresentada vem a ser o mesmo que se utilizar de evasivas,
com o único propósito corporativista.
Ademais, de forma alguma o referido texto constitucional tencionou causar qualquer
empecilho à tarefa do intérprete ao ser dotado de generalidade em sua dicção. Em vista disso,
não há que se ensejar suposta alegação de existência de dúvida, ou até mesmo de duplo
sentido, posto que a natureza global do dispositivo se mostra bastante evidente.
Em seguida, demonstra a inexistência de dúvida no dispositivo:
O texto regulador da matéria não é obscuro, não está redigido em linguagem dúbia
ou ambígua. Não enseja, portanto, alguma dupla interpretação. Não abre espaço para
alguma inteligência alternativa. Nem mesmo forçando se pode extrair do regramento
“sub examine” qualquer intelecção diversa da que foi referida e que está, como dito,
nele estampada de modo límpido e claro (op. cit, 2008, p. 4).
O texto constitucional não apresenta falhas na sua redação, tão pouco está carregado
de obscuridade. O único fundamento que explica uma interpretação diversa seria o óbvio
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intento de se promover uma infundada restrição, a qual, diante dos argumentos já então
declarados, somente se manifesta como uma ameaça ao princípio constitucional da isonomia.
O renomado administrativista ressalta, ainda, que presumir a vontade do legislador
incluindo tacitamente sentidos que causem restrição ou ampliação ao sentido de uma norma é
o mesmo que incorrer em ilicitude.
Eis mais uma passagem do competente Parecer:
Não é lícito ao intérprete dar como integrado implicitamente em um texto legal
proposições que não foram por ele enunciadas, com a intenção de restringir ou
dilargar o alcance daquilo que na regra de direito esteja dito. Procedimento desta
ordem contende com ela, viola sua integridade e implica substituição do constituinte
pelo pretendido hermeneuta (op. cit, 2008, p. 6).
Com isto, percebe-se que é totalmente equivocada, além de manifestamente
inconstitucional, a premissa de que o termo “Procuradores” do art. 37, XI da CF/88 somente
se refere aos Procuradores de Estado. Pretende aquele intérprete que idealiza a restrição, de
fato, sobrepor-se à ordem elaborada pelo constituinte, transfigurada em norma.
Reitera-se que não é dado ao hermeneuta interpretar uma norma de modo a restringir
seu sentido, quando a própria não aponta especificidades em seu contexto. Note-se, também,
que o termo “Procuradores” refere-se, da mesma forma, aos procuradores federais, os quais,
conforme já foi esclarecido, representam os órgãos jurídicos que operam no âmbito federal,
independentemente de assistirem à própria União, sendo um ente político, ou às autarquias e
fundações públicas federais, estas duas entes administrativos.
É permitido ao hermeneuta apenas “usar”, porém, lhe é negado “abusar” de sua
liberdade para interpretar as intenções de textos normativos. Nesta linha, o eminente
parecerista invoca outro renomado jurista no intento de mostrar uma relevante advertência:
“quando o intérprete se excede, incorre na censura de Bacon – a de torturar as leis a fim de
causar torturas aos homens – torquere leges ut homines torqueat” (MAXIMILIANO, 1995,
p. 155 apud PARECER JURÍDICO..., 2008, p. 6) (grifo nosso).
Diante de impactante consideração, observa-se claramente que a interpretação a qual
vislumbra a restrição do termo tão somente aos Procuradores de Estado, presente no art. 37,
XI da Constituição, implica, inevitavelmente, na lesão do direito quanto à percepção
remuneratória, não somente isto, viola, por conseguinte, o princípio da isonomia.
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Não há como negar, pois, o direito a ser conferido aos ocupantes dos cargos de
Procurador Autárquico e Advogado de Fundação do Estado de Alagoas, em virtude de estes
se encontrarem abarcados pelo termo “Procuradores”, presente no dispositivo constitucional,
já que infundado é o entendimento de excluí-los da determinação descrita, e por ser afastada a
tendência interpretativa que visualiza a restrição.
O nobre parecerista (op. cit., 2008, p. 9) ainda declara:
De resto, a menos que no mencionado preceptivo houvesse sido feita alguma
surpreendente restrição, não haveria porque imaginar-se solução diversa para os
cargos de procurador da administração pública direta, autárquica e fundacional.
Quaisquer deles exerce atividade igualmente pública; quaisquer deles desempenha
misteres próprios de advocacia pública.
Corretamente, uma possível restrição somente poderia existir acaso fosse disciplinada
por via de lei ordinária, o que não ocorre, tendo em vista inexistir qualquer produção
legislativa no sentido de promover qualquer tipo de exclusão. Por outro lado, a Constituição
do Estado de Alagoas de 1989, reformada pela Emenda Constitucional nº 37/2010 apenas
confirma a identidade entre as carreiras de procuradores da administração direta, autárquica e
fundacional para fins remuneratórios.
Estas são as principais considerações emanadas pelo Prof. Celso Antônio Bandeira de
Mello ao responder a Consulta feita pela APAFAL, ao confeccionar brilhante Parecer Jurídico
que nada mais retrata do que a verdadeira ótica a ser direcionada ao assunto em questão. Não
apenas a doutrina, mas os próprios textos das Constituições Federal e Estadual, acrescidos à
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, esta reconhecida como referência em tendências
interpretativas, todos convergem no único sentido de ser estabelecida a isonomia de subsídios.
3.4 Abordagem da questão no Congresso Nacional da ABRAP
Para demonstrar que a situação, ora em debate, recebe tamanha relevância, é matéria
de discussão inclusive no plano nacional, não se resumindo apenas ao Estado de Alagoas. O
assunto foi o tema principal do I Congresso Nacional da Associação Brasileira de Advogados
Públicos (ABRAP), ocorrido nos dias 08, 09 e 10 de agosto de 2012 em São Paulo, reunindo a
categoria com a finalidade de debater os avanços e desafios da Advocacia Pública.
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A conferência de abertura foi realizada pelo advogado e professor da PUC/SP, Celso
Antônio Bandeira de Mello, na qual o mesmo deixou nítido seu entendimento sobre a questão:
(...). Para ele, o advogado público tem uma função nobre, porque tem como único
cliente o interesse público (...). Ele destacou ainda que a advocacia pública teve
avanços, com a valorização promovida pela Constituição Federal. Porém, afirmou
não entender o tratamento diferenciado dado aos procuradores de autarquias pelos
governantes, tendo em vista que a única diferença entre a administração direta e
indireta é a especialidade, pois ambas buscam o interesse público e, portanto, não
deve haver diferença de tratamento entre procuradores de autarquia e da
administração direta (...) (JORNAL ABRAP, Ano II, edição nº 8, Notícias:
“Conferência de Abertura – CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO”, 2012,
p. 03).
Conforme visto, o ilustre Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, em mais de uma
oportunidade, considerando a linha de entendimento de seu Parecer Jurídico anteriormente
citado, pôde divulgar seu posicionamento sobre a questão, não deixando dúvidas de que esse
tratamento remuneratório inferior o qual é destinado aos Procuradores Autárquicos e
Advogados de Fundação extrapola o absurdo, culminando numa malfadada aberração
jurídica.
No segundo dia do Congresso, houve o pronunciamento do desembargador Roberto
Antônio Vallin Belocchi e do ex-deputado José Eduardo Ferreira Neto. Na ocasião, ambos
também se manifestaram a favor da igualdade de remunerações:
José Eduardo relembrou os direitos da categoria, garantidos pela Constituição de
1988 e destacou a necessidade de ser promovido um tratamento igualitário entre os
advogados públicos da administração direta e indireta, com isonomia de
vencimentos. “É preciso conscientização para que sejam promovidos vencimentos
iguais, pois não há distinção que justifique a diferença de tratamento. Não podemos
desistir de lutar porque os procuradores têm hoje status constitucional”, disse ele
(JORNAL ABRAP, Ano II, edição nº 8, Notícias: “A Independência do Advogado
Público”, 2012, p. 03) (aspas no original).
Além disso, também:
O desembargador Bellochi relatou os problemas enfrentados pela categoria em São
Paulo e afirmou que a justiça já poderia ter resolvido o problema de paridade, pois a
Lei Federal e a Constituição Federal jamais fizeram distinção. Para ele, interpretar a
norma constitucional não significa alterá-la, significa adaptá-la da melhor maneira
possível. (op. cit., p. 03).
Interessante observar que são relatos de membros dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Ou seja, tanto as produções legislativas como também a grande maioria das decisões judiciais
tomam como rumo o sentido da promoção da Isonomia/Paridade. O Poder Executivo estadual,
no entanto, desprezando a referida conscientização, prefere assumir uma posição indiferente à
violação do referido princípio constitucional.
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Não é nada digno, num Estado Democrático de Direito, um único governante
perceber-se como alguém superior à lei, ainda mais se tratando de uma Constituição, dotada
esta de supremacia, decidindo em aplicá-la ou não conforme a sua conveniência, ou mesmo a
depender de interesses de outros grupos.
Efetivamente, não seria do melhor interesse dos ocupantes dos cargos de Procurador
de Estado, que os Procuradores Autárquicos e Advogados de Fundação auferissem teto
remuneratório idêntico ao daqueles, uma vez que, tecnicamente, isto poderia muito bem
repercutir de forma direta no sistema de reajustes dos subsídios que lhes são concernentes.
Apenas seguindo o plano das hipóteses, acaso seja esta a causa pela relutância do
Governo em conferir a Isonomia/Paridade de remuneração para com os Procuradores
Autárquicos e Advogados de Fundação em relação aos Procuradores de Estado, isto somente
vem a refletir uma abominável e repugnante política arbitrária, acabando por corromper o
Poder Público.
Em oposição ao que se pode depreender desta reivindicação, não se trata de “instituir
aumento de salário” para servidores, e nem promover “equiparação”, posto que esta, além de
ser vedada pelo próprio diploma constitucional, não se coaduna à realidade das carreiras em
questão, tendo em vista que estas exercem exatamente as mesmas funções e misteres da
Advocacia Pública, em defesa do patrimônio público.
O deputado Fernando Capez, que é presidente da frente Parlamentar Estadual da
Advocacia Pública de São Paulo, e também esteve presente no mencionado Congresso,
ressaltou a necessidade da lei orgânica da advocacia pública determinando, para a categoria,
unidade de vencimento:
“Os procuradores autárquicos tiveram seus salários reduzidos a 10%, mas
felizmente, conseguiram reconquistar os outros 90%, porém, a vitória é parcial pois
ainda há distinção entre os procuradores, porque o subteto bloqueia os vencimentos
dos procuradores autárquicos” (JORNAL ABRAP, Ano II, ed. nº 8, Notícias: “A
Advocacia Pública, o princípio da simetria e a função do legislador”, 2012, p. 04)
(aspas no original).
Nota-se, portanto, que esta luta para ver reconhecida a isonomia remuneratória das
carreiras dos Procuradores Autárquicos e Advogados de Fundação, além de ser algo
recorrente nas recentes discussões jurídicas, é também um manifesto em vários outros Estados
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da Federação, além de Alagoas, como por exemplo o Mato Grosso, o Ceará, e outros seguem
a mesma iniciativa.
Como já foi exemplificado, Estados-membros como Sergipe, Minas Gerais e São
Paulo, além do Distrito Federal já implantaram esta igualdade. É inconcebível, portanto, que
somente Alagoas permaneça no anacronismo, a depender dos interesses de governantes, os
quais são temporários, ao passo que as procuradorias são instituições permanentes.
Encerrando o I Congresso Nacional da ABRAP, a diretora geral do Instituto Brasileiro
de Direito Constitucional, Maria Garcia, ministrando a última conferência, também expôs sua
posição quanto à questão debatida:
“A Constituição é clara quando fala da administração direta e indireta e também no
artigo 132, quando afirma que todos são procuradores do Estado. Os artigos estão
interligados e a interpretação é sistêmica. Além disso, a dignidade da pessoa humana
também é um direito constitucional e a não observância, de olhar o advogado
público como pessoa em primeiro lugar, descumpre esta norma” (JORNAL ABRAP,
Ano II, ed. nº 8, Notícias: “Conferência de Encerramento – MARIA GARCIA”,
2012, p. 07) (aspas no original).
Esta manifestação é, por demais, reverenciável e de notável nobreza, em virtude de
que oferece uma visão além do alcance da violação ao princípio da isonomia, aprofundando
ainda mais o cerne da questão, onde a inobservância do direito a ser garantido às injustiçadas
carreiras causa mácula ao princípio da dignidade da pessoa humana.
A intelecção encontra total pertinência com a já apontada “Censura de Bacon”, onde
se condena torturar as leis para causar torturas aos homens. Isto, sobremaneira, vem a
descrever a violação ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Tem-se, com isto, que, inegavelmente, os Procuradores Autárquicos e Advogados de
Fundação são merecedores de igual teto remuneratório referente aos Procuradores de Estado,
com base na luz da melhor essência que se extrai da ciência do Direito.
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CONCLUSÃO
Desta pesquisa pôde-se obter das mais variadas informações. Foi possível, da mesma
forma, fazer uma ampla abordagem do assunto, proporcionando uma suficiente lição sobre a
organização da Administração Pública, porém, somente naquilo que era conveniente tratar
sobre a matéria, buscando desse modo não se arredar do tema principal.
Veio a ser relevante fazer a clara distinção das três carreiras de advocacia pública que
se decompõem em: Ministério Público, Defensoria Pública e Advocacia dos Entes Públicos,
como prudentemente diferenciou Diogo Figueiredo Moreira Neto, em artigo monográfico de
sua autoria. Pareceu uma separação necessária para melhor compreender as diferentes funções
que cada instituição desempenha.
Neste aspecto, não é certo dizer que os procuradores autárquicos e advogados
fundacionais desempenham as mesmas funções que os Promotores de Justiça ou os
Defensores Públicos, pois os primeiros são “advogados da sociedade” além de outra
atribuições específicas, e os segundos são “advogados dos hipossuficientes”. Tanto uma como
outra são nitidamente diferentes das funções de Procurador Autárquico, Fundacional ou até
mesmo Procurador de Estado.
Porém, não resta a menor dúvida de que, efetivamente, as funções de Procuradores
Autárquicos e Advogados Fundacionais são exatamente idênticas. Prova disso, é que antes da
Emenda Constitucional nº 37/2010, os próprios Procuradores de Estado desempenhavam as
funções de representação judicial das Autarquias estaduais, enquanto os reais procuradores
autárquicos e advogados fundacionais estavam desviados de suas funções, e executando, por
questões de desorganização do próprio Governo do Estado de Alagoas, as funções pertinentes
aos Defensores Públicos.
Felizmente, houve uma organização das estruturas dessas carreiras com o surgimento
desta EC. nº 37/2010 sobre a Constituição Alagoana, e que delimitou as funções advocatícias
das entidades públicas aos cargos de seus respectivos ocupantes. Contudo, ficou pendente a
questão do teto remuneratório, o qual não foi nivelado.
O Art. 152 da Constituição Alagoana não reflete qualquer obscuridade. Em seu § 1º,
restringe a representação judicial do Estado de Alagoas (enquanto pessoa da Administração
Direta) à Procuradoria-Geral do Estado. Porém, quanto à representação judicial das autarquias
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e fundações de direito público estaduais, esta atribuição passa a ficar a cargo dos efetivos
procuradores autárquicos e advogados de fundação, de acordo com o § 2º, algo que deveria ter
sido implementado desde a confecção do diploma constitucional alagoano.
Mas o dispositivo mais importante, sem dúvida, é o § 3º do art. 152 da Constituição
Estadual Alagoana, o que mais aponta e corrobora o direito então reclamado, determinando
que os procuradores autárquicos e advogados fundacionais são considerados “procuradores”
para os fins de teto remuneratório do art. 37, XI da CF/88.
Com isso, não resta maiores discussões quanto à fundamental necessidade de ser
promovida a isonomia/paridade que se reivindica para estas carreiras. Desobedecer, ou até
mesmo questionar a norma constitucional vem a ser ultrajante, especialmente vindo do
próprio Poder Executivo, o qual, presume-se que deveria ser guiado pela correção e retidão.
Mais do que isso, uma vez que o Poder Executivo estadual resolve adotar postura
indiferente, ou entrar em rota de colisão com dispositivo constitucional, percebe-se uma clara
abusividade no uso dos poderes, posto que o governante deve aplicar as normas
constitucionais conforme estão expressas, mas por vezes, opta por deixar de aplicar algumas
delas, em certas ocasiões, motivado por fins escusos.
As opiniões doutrinárias também mostraram ser bastante construtivas, posto que
muitas delas visaram ressaltar ou até mesmo enaltecer o princípio da isonomia, o qual vem a
ser uma determinação basilar da Constituição Federal, preceituando que aqueles que se
encontram em situação semelhante devem receber igualdade de tratamento.
Verificou-se, da mesma forma, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, de
forma reiterada, vislumbrou, com efeito, que os Procuradores Autárquicos e Advogados
Fundacionais são considerados “Procuradores” para efeito do Art. 37, XI da Constituição
Federal.
Portanto, torna-se uma ousadia, uma evidente impertinência ou até mesmo uma
insolência, vir a desrespeitar algo que a doutrina, a jurisprudência e os próprios textos
constitucionais, todos juntos, apontam num mesmo caminho a seguir. A explicação não é
outra senão uma franca arbitrariedade por conta do Poder Público personificado no
Governante.
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É totalmente sem sentido o anacronismo por que passa o Estado de Alagoas com esta
diferença remuneratória. Não há justiça alguma em remunerar servidores que desempenham
idênticas funções, uns com mais e outros com menos. É, decerto, algo que vai em oposição ao
Estado Democrático de Direito.
Também interessante foram os brocardos latinos verificados ao longo desta exposição:
“ubi lex non distinguit, nec interpres distinguere debet”, o qual determina com propriedade
que aquilo que a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir, o que é justamente o que
está a fazer o Estado de Alagoas ao negar a reivindicação dos procuradores autárquicos e
advogados fundacionais que lutam pela isonomia vencimental.
O outro brocardo latino interessante foi o“torquere leges ut homines torqueat”, o qual
significa causar torturas às leis a fim de causar torturas aos homens, sendo esta a Censura de
Bacon. Dessa forma, o governante empreende uma interpretação equivocada do art. 37, XI
Constituição Federal com a finalidade precípua de negar um direito constitucionalmente
assegurado ao grupo em questão, qual seja os advogados públicos dos entes da Administração
Indireta.
O Parecer Jurídico do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello mostrou-se de uma
utilidade excepcional. Justamente aquele doutrinador tido como referência do Direito
Administrativo, conhecido por todos aqueles que se formaram na ciência do Direito, foi quem
exarou Parecer respondendo a Consulta feita pela APAFAL com bastante propriedade,
brilhantismo e organização de ideias.
Foi um instrumento de imensurável valor científico, servindo como uma potente arma
a ser deflagrada contra a tirana e repudiada postura do Governo de Alagoas em não
reconhecer o devido direito das duas carreiras que protagonizaram esta pesquisa.
Simplesmente, este rico trabalho não poderia ser ignorado nesta obra monográfica.
Além disso, os Periódicos da ABRAP, constantemente tratam sobre este assunto, e
todas as manifestações que se desencadeiam em prol da Advocacia Pública em todos os
Estados da Federação. Foi bastante conveniente a utilização das edições nº 08 e nº 10 por
tratarem sobre temas importantes sobre a questão.
A Edição nº 08 (Julho/Agosto de 2012) foi importante por trazer notícias relativas ao I
Congresso Nacional da ABRAP, o qual contou com importantes nomes da área jurídica,
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inclusive o próprio Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello, o qual reiterou o seu
posicionamento, já proclamado no Parecer Jurídico.
Em suma, a pesquisa foi bastante enriquecedora, e serviu de forma precisa para
explicar, com muitos detalhes, como se subdividem as carreiras jurídicas tanto na esfera
federal como também na esfera estadual, além de apontar as exatas funções que cada uma
executa.
Mas não somente isto, enfatizou-se uma profunda reflexão sobre a importância do
Princípio da Isonomia, e as razões pelas quais o mesmo deve ser protegido, a sua existência
no plano constitucional, além da extrema necessidade de se preservar o Estado Democrático
de Direito.
Portanto, é de pleno direito que os Procuradores das Autarquias e os Advogados de
Fundação recebam teto remuneratório no mesmo patamar que os Procuradores de Estado,
dada a identidade entre as funções desempenhadas, sequer diferindo em absolutamente nada.
Tal qual foi visto, todos eles executam atribuições de representação judicial, consultoria e
assessoramento jurídicos.
Todos, enfim, trabalham visando a proteção do patrimônio público, pouco importando
se o referido patrimônio pertence à União, ao Estado-membro, a uma autarquia federal, ou a
uma autarquia estadual. No final, todos são patrimônios públicos, e todos pertencem à
Administração Pública.
Se as Autarquias, de um modo geral, considerando que as fundações de direito público
são espécies de autarquias, desempenham funções típicas do Estado, então, resta claro que se
trata de desdobramentos do Estado. Não é algo que integra o Estado, mas que tem natureza
jurídica, em muito, aproximada ao Estado, uma vez que executa o serviço público detendo a
sua titularidade.
Ressalta-se que uma Autarquia somente se diferencia do Estado pois a mesma não é
dotada de capacidade legislativa, ou seja, não tem o poder de criar suas próprias leis. Porém,
isto não quer insinuar que o desempenho das funções jurídicas de uma seja discrepante ao do
outro.
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Conclui-se, por fim, que, de alguma forma, deve se manifestar a ação do Governo em
reconhecer a Isonomia/Paridade de subsídios e tratamento institucional das aludidas carreiras
ao cargo paradigma de Procurador de Estado. Acaso isso não ocorra naturalmente, outro
caminho não resta a não ser o da provocação do Poder Judiciário, onde efetivamente pode vir
a ser conferida a efetiva paridade vencimental.
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Disponível em:
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em: quinta-feira, 24/01/2013, às 01:51).
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ANEXO
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