A experiência brasileira em planejamento econômico de 1930 a 1964

I CINGEN- Conferência Internacional em Gestão de Negócios 2015
Cascavel, PR, Brasil, 16 a 18 de novembro de 2015
UNIOESTE-Universidade Estadual do Oeste do Paraná
CCSA-Centro de Ciências Sociais Aplicadas
A experiência brasileira em planejamento econômico de 1930 a 1964
André Vinicius Marujo (Unioeste) [email protected]
Kátia Fabiane Rodrigues (Unioeste) [email protected]
Resumo
A utilização do planejamento econômico pode ser considerada como uma forma racional de
administração pública que se tornou popular a partir da década de 30. No Brasil, o
planejamento começou a ser utilizado a partir de 1939, no governo de Getúlio Vargas, nessa
época, o país passava por um momento de mudança de seu eixo econômico e objetivava
consolidar uma base industrial. Assim, este artigo tem como objetivo descrever o início do
processo de planejamento econômico no Brasil no período de 1930 a 1964. Nesse sentido,
observa-se que as duas primeiras tentativas de planejamento tiveram pouco impacto na
economia, devido às várias falhas técnicas na elaboração do plano. O planejamento
econômico somente apresentou resultados positivos e mudanças relevantes a partir de 1956,
com a implementação do Plano de Metas. Portanto, o período analisado teve grande
importância para a introdução do planejamento econômico no país, além disso, aponta-se que
a experiência adquirida nesses planos, serviu de base para os próximos.
Palavras-chave: Intervenção do estado. Planejamento econômico. Economia brasileira.
Área Temática: Áreas Afins das Ciências Sociais Aplicada.
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Introdução
As décadas anteriores à depressão de 30 foram marcadas por crises que acometeram a
economia brasileira, ao passo que esse período revelou os estrangulamentos do sistema
econômico e financeiro nacional, baseado em uma ideologia liberal. Considerando as
condições e as consequências da crise, diversos grupos da sociedade perceberam que a
estrutura político-administrativa do país era inadequada frente às faces dos desequilíbrios
econômicos. Por esse motivo, os novos representantes empenharam-se em reformular,
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reestruturar e integrar órgãos preexistentes e criar outros, com objetivo de promover as
condições para o equilíbrio da estrutura produtiva brasileira (IANNI, 1991).
Diante desse cenário, o governo federal criou conselhos, comissões, institutos,
fundações e formulou planos. Além desse aparato, promulgou leis, decretos e promoveu
debates sobre a situação financeira e econômica do país. Tais ações adentraram em todos os
estratos da sociedade, pois, o propósito dessas ações era estudar, coordenar, disciplinar e
reorientar as atividades produtivas. Estas mudanças configuram transformações no cenário
brasileiro, que até o momento era caracterizado pelo liberalismo urbano e direcionado às
relações externas do país (IANNI, 1991).
Perante a instabilidade do setor externo na década de 1930, a economia brasileira
passava por um período de mudança em seu modelo de produção, que ficou conhecida como
substituições de importações, do qual visava produzir internamente o que país importava e,
dessa forma dinamizar o mercado interno. Para reforçar essas mudanças, Getúlio Vargas
implementou o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional e O
Plano de Obras Públicas e Equipamentos, em 1943 e 1944, respectivamente. Estes dois planos
podem ser considerados como, os primeiros planos econômicos brasileiros, e possuíam
objetivos similares, que eram promover a criação de indústrias de base (SOUZA, 2008 e
ROSSETTI, 1987).
Visando a industrialização do país, Getúlio Vargas criou em 1942 a Coordenação de
Mobilização Econômica, concedendo poderes, para coordenar a alocação dos recursos
produtivos nacionais, além disso, criou em 1943 o Serviço de Racionamento e em 1944 o
Serviço de Abastecimento Interno, com o propósito de melhorar a destinação dos produtos
internos. Assim, a planificação econômica desenvolvida por Vargas, principalmente pela
criação da Coordenação de Mobilização Econômica, promoveu o crescimento da indústria no
país após o final da Segunda Guerra Mundial, passando de uma taxa média de crescimento do
setor industrial de 6,5% de 1939 a 1945 para 8,5% nos próximos dez anos após o fim da
guerra (BRESSER PEREIRA, 1988 e REZENDE FILHO, 1998).
No final dos anos 40, já no governo de Eurico Gaspar Dutra, foi elaborado o Plano
SALTE, este tinha como objetivo o desenvolvimento do país por meio da melhoria dos
setores de saúde, alimentação, transportes e energia (MELO E SOUZA, 2012).
A intervenção do Estado na economia via planos econômicos, aprofunda-se no
governo de Juscelino Kubitschek, nesse governo a indústria e os investimentos em
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infraestrutura de apoio passam a ser relevantes, mediante a implantação do Plano de Metas
(LACERDA et al., 2010).
De fato, o período entre 1930 e 1964, foi caracterizado pelo início do processo de
intervenção do estado na economia, via planos econômicos. Diante disso, o presente trabalho
tem como objeto analisar a experiência do Brasil no processo de planejamento econômico
entre 1930 e 1964. Para tanto, foi realizado uma pesquisa exploratória, caracterizando os
principais planos do período, bem como seus objetivos, resultados e o cenário econômico em
que foram implementados.
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Intervenção do estado e o planejamento econômico
Com a crise de excesso de oferta da década de 30, a visão harmoniosa da auto-
regulamentação do mercado e da lei de Say, defendida pelos economistas clássicos, não
fornecia mais as bases para retomada do equilíbrio macroeconômico. Desta maneira, surge
uma nova teoria com propósitos contrários ao pensamento clássico e com suporte diferente
para explicar a crise de 30 (a teoria keynesiana). Desenvolvida por John Maynard Keynes, a
teoria macroeconômica Keynesiana, tinha como base a intervenção do Estado na economia
por meio de políticas monetárias e fiscais, principalmente em momentos de recessão
econômica. (KEYNES, 1996 e LOPES e VASCONCELOS, 2000).
Keynes (1996) acreditava que a intervenção seria necessária, pois o livre mercado
provocava uma disparidade entre o nível de poupança e investimento da economia, ademais, o
“espírito animal” dos empresários, assim entendido por ele, não garantiria o crescimento e
desenvolvimento econômico do país. Desta forma, o estado deveria intervir na economia em
qualquer setor do qual considerasse necessário, principalmente em setores onde a inciativa
privada tenha dificuldades em atuar ou não deseja atuar e, justificava, que as forças de
mercado poderiam não ser suficientemente fortes para levar a economia ao pleno emprego.
Desta maneira, com o suporte da nova teoria desenvolvido por Keynes, o estado
passou a ter uma participação maior na economia a partir da década de 1930, com o intuito de
corrigir as distorções econômicas provocadas pela crise mundial. Nesse contexto, o
planeamento econômico ficou mais evidente nas economias capitalistas.
Segundo Gonçalves (1976), o planejamento econômico pode ser definido como a
elaboração de programas para solução de problemas ou realização de objetivos de ordem
econômica. Desta maneira, ele pode ser aplicado em diversas escalas e setores, como, por
exemplo, às empresas, à economia nacional e à economia mundial, dependendo da
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delimitação do planejamento. Assim, Tinbergen (1969) complementa afirmando que o
planejamento econômico, tem como objetivo, desenhar os passos para o crescimento
econômico, ou seja, apresentar uma visão de futuro da economia de um país, além disso,
indica qual o montante possível e que se deseja alcançar do produto nacional.
Contudo, a necessidade de planejamento econômico é evidenciada por DELFIN
NETTO (1966), que afirma que as economias que não são adeptas ao planejamento
econômico, acabam restringindo suas escolhas no futuro e, devido à má locação de recursos,
desperdiçam recursos escassos e oportunidades para promover o desenvolvimento econômico
da nação. Nesse sentido, o planejamento econômico permite uma análise crítica sobre os
possíveis caminhos para auferir o desenvolvimento econômico de maneira eficiente.
Ademais, Fonseca (2006) afirma que o desenvolvimento econômico não ocorre de
forma natural, pelo contrário, ele deve partir da atuação do estado na economia com a criação
de programas econômicos que promovam a correção das falhas existentes na economia. Desta
maneira, o autor afirma que, historicamente, a utilização de planejamento em nações está
associada, de maneira direta, com a criação e expansão de bases industriais, o aumento da
produção agropecuária, a elevação nos níveis de exportação e a promoção do crescimento e
desenvolvimento econômico das nações, ou seja, pode-se afirmar que o planejamento
econômico está relacionado com o progresso econômico de uma nação.
Desta maneira, o planejamento econômico se popularizou a partir da década de 30,
principalmente em países europeus. No Brasil, não houve grandes planejamentos econômicos
que se destacam no período antecedente ao ano de 1939. Para Costa (1971, p.14) “a falta de
continuidade com que a administração pública encarou problemas que exigiam ação constante
e previamente elaborada” é característico da fase colonial, no Império e na Primeira
República. Rossetti (1987) afirma que as mudanças na elaboração dos planejamentos
econômicos no país se iniciam no período de 1939/56 quando os métodos de formulação e a
abrangência política e da programação econômica foram objeto de mudanças relevantes.
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A experiência brasileira no planejamento econômico
O período da República Velha (1989-1930) se consolidou sob a forma de um Estado
Oligárquico e com um modelo econômico baseado na agroexportação do café, atingindo altas
taxas de crescimento econômico. Porém, este modelo possui uma elevada limitação devido ao
seu alto nível de vulnerabilidade econômica ao setor externo. Pelo lado da exportação, o país
dependia, basicamente, da exportação do café que, durante a década de 20, era responsável
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por 80% das exportações brasileiras, assim, a demanda do produto oscilava conforme a
situação econômica mundial. Por outro lado, o país dependia da importação de produtos
manufaturados para suprir a demanda interna destes produtos (LAFER, 1987).
Desta forma, em 1929, com a crise mundial, o modelo agroexportador entrou em
colapso devido à baixa na demanda mundial pelo café. Contudo, com a Revolução de 1930,
que depôs o presidente Washington Luís (1926-1930), o país teve a oportunidade de deslocar
seu eixo econômico com a alteração e diversificação de sua produção. Segundo Lafer (1987),
o fim do Estado Oligárquico e início do Estado Burguês, possibilitou o desenvolvimento
industrial do país.
Souza (2008) afirma que, com a vitória de Getúlio Vargas nas eleições de 1930,
iniciou-se uma reformulação econômica e social no país com o objetivo de substituir o
modelo atual agroexportador para um modelo industrial. A substituição do modelo era
baseada em um sistema nacionalista e intervencionista que objetivava as substituições das
importações por meio do incentivo a produção interna dos produtos do qual o país importava.
Com essa mudança, Getúlio Vargas acreditava que o país poderia crescer independente da
dinâmica do qual estava à economia mundial. Além disso, Getúlio garantiu os direitos
trabalhistas básicos com a criação do Ministério do Trabalho em 1930.
Entre o período de 1930-1936, o país iniciou a criação de uma indústria de base e a
fortificação do mercado interno. Porém, em 1937, Getúlio Vargas institui um estado
autoritário em que chamou de “Estado Novo” do qual manteria a sua visão nacionalista e
argumentava que a intervenção do estado seria mais intensa, independente do setor
econômico. No mesmo ano, ocorreu a criação do Conselho da Economia Nacional com o
objetivo da coleta de dados, avaliação e a criação de sugestões para as diretrizes econômicas
futuras do país. Neste período, Vargas começa a dar importância à programação da economia
no médio/longo prazo (LAFER, 1987).
Desta maneira, em 1939 Vargas institui o Plano Especial de Obras Públicas e
Aparelhamento da Defesa Nacional que tinha como principais objetivos a realização de obras
públicas com o intuito de criar indústrias de base e da melhoria da defesa nacional. Assim, o
plano tinha como objetivo organizar o governo do Brasil “para as necessidades decorrentes da
Guerra de 39-45 e deve ser considerado mais como um mecanismo político-administrativo de
defesa do que de desenvolvimento econômico-social” (MELO E SOUZA, 2012, p.1677). O
plano teve duração curta, tendo seu fim no ano de 1943 tendo pouco impacto na economia do
país visto sua delimitação a área governamental (MELO E SOUZA, 2012).
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No ano seguinte, em 1944, a mesma equipe técnica do plano de 1939 elabora o Plano
de Obras e Equipamentos, encarregando o Ministério da Viação e Obras Públicas a executar
as obras públicas de infraestrutura. O plano era similar ao de 1939 e continha praticamente os
mesmos objetivos. Assim, apesar de o plano demonstrar um avanço técnico na elaboração
planejamento econômico pelos dirigentes brasileiros, não ficou claro a origem dos recursos
financeiros a serem utilizados e devido à falta de projetos de estudos de viabilidade
econômica adequados, colaborando para que o plano fosse extinto em 1946 (MELO E
SOUZA, 2012). Ademais, mesmo que estas duas primeiras tentativas de planejamento
econômico careciam de capacidade técnica e não obtiveram resultas consideráveis, cabe
destacar a experiência adquirida pelo governo para a elaboração dos planos posteriores
(ROSSETTI, 1987).
Segundo Lafer (1987), com fim do governo de Getúlio em 1945, o período de 19301945 foi marcado por uma série de medidas econômicas e inovações institucionais com o
intuito de promover a importância da participação do Estado nas relações econômicas e
políticas do país. Além disso, Vargas promoveu o debate dos problemas econômicos do qual
o país enfrentava e iniciou a elaboração de planos econômicos para a correção dessas falhas.
No ano seguinte, em 1946, o candidato à presidência do qual Getúlio Vargas apoiava,
Eurico Gaspar Dutra, venceu as eleições. Segundo Souza (2008), em seu governo, Dutra
desperdiçou reservas cambiais que foram acumuladas no governo anterior e permitiu as
importações industriais que, anteriormente, era suprimido. Neste período, o país começou a
apresentar problemas relacionados ao desiquilíbrio externo (devido ao aumento das
importações), a desvalorização cambial e a inflação passa a crescer a um ritmo acelerado.
Assim, Dutra avaliou a situação econômica do país e concluiu que as principais
deficiências se localizavam na saúde, alimentação, transporte e energia. Desta maneira, com o
intuito de solucionar estes problemas, Dutra decidiu sistematizar, de forma racional, a
utilização dos recursos do país visando estabelecer um programa global de inversão
planificada. Desta análise, resultou o Plano SALTE (SOUZA, 2008).
No ano de 1948, o Plano passou pela avaliação do Conselho Econômico que, após
uma análise crítica, concluiu que o programa não era exequível em razão de demonstrar
falhas, sendo, a principal, a ausência de um sistema consistente de financiamento para assumir
os gastos com a realização das obras e serviços propostos. Porém, mesmo com este parecer
negativo, o Plano SALTE foi executado em 1949 com previsão de cinco anos (MELLO E
SOUZA, 2012).
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O plano chegou ao seu fim em 1954, já no governo de Getúlio Vargas, e, como já
havia previsto o Conselho Econômico, o Plano não atingiu nenhuma meta proposta. Dentro as
principais falhas cabem destacar a falta de incentivo do governo de Dutra, que foi responsável
pela coordenação nos dois primeiros anos de implementação do plano, a ausência de controle
e fiscalização na execução, a inexistência da distribuição, de maneira clara, das
responsabilidades executivas de cada parte envolvida no plano, como a previsão de datas e a
distribuição de recursos. Além disso, o problema de financiamento, como já havia apontado o
Conselho, também teve grande colaboração para a falha do programa. Ademais, o tempo
estipulado para o Plano SALTE foi incorreto, visto que Dutra somente teria mais dois anos de
mandato e o mesmo resolveu por em execução um plano que teria continuidade em outro
governo e, devido a toda troca de seus representantes, comprometeria todo o Plano (SOUZA,
2008).
Todavia, mesmo que o Plano SALTE tenha apresentado diversas falhas técnicas e não
tenha alcançado suas metas, Rossetti (1987) ressalta que o plano contribuiu para uma
mudança metodológica no que se refere ao planejamento da economia no país, tendo iniciado
uma avaliação crítica da situação econômica do país por meio da observação das falhas da
economia, a elaboração de soluções para os problemas e a execução de planos para correção
destas falhas, ou seja, a introdução do planejamento no Brasil com o objetivo do
desenvolvimento econômico do país.
Segundo Souza (2008), após o fracasso do Plano SALTE e o suicídio de Getúlio
Vargas (1951-1954), iniciou-se um debate ideológico no país sobre o rumo que a economia
brasileira deveria tomar. Segundo o autor, “de um lado, a continuidade do modelo nacionaldesenvolvimentistas e, de outro, a inauguração de um modelo que implicava maior abertura
de capital estrangeiro” (SOUZA, 2008, p. 28).
No ano seguinte a morte do ex-presidente, Juscelino Kubitscheck é eleito presidente
da República e, segundo Lafer (1987), implantou um plano econômico com maior
complexidade e eficácia do que todas as tentativas anteriores: o Plano de Metas. Este Plano
teve início em 1956 e objetivava a consolidação da estratégia de substituição de importações
proposta por Vargas, em seu primeiro mandato, a eliminação de pontos de estrangulamento na
economia do país e a consolidação de uma base industrial desenvolvida. Além disso,
objetivava-se promover investimentos em infraestrutura, a elevação da produção de bens
intermediários e incentivos à introdução de setores de capital e de consumo de bens duráveis.
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Ademais, previa a maior abertura de capital estrangeiro para empresas estrangerias por meio
de incentivos econômicos, fiscais e políticos (GREMAUD et al., 2002).
Gremaud et al. (2002) afirma que o plano foi elaborado com base nos estudos
desenvolvidos pelo grupo BNDE-Cepal que observou a existência de uma demanda reprimida
no setor de consumo de bens duráveis e que, com a coordenação de investimentos e
incentivos ao setor, poderia alavancar o crescimento deste setor e do setor de bens
intermediários que, por consequência da criação de empregos e renda, acabaria estimulando
outros setores como o de bens intermediários e de bens de consumo leves.
O Plano de Metas teve seu fim em 1961 e, segundo Lafer (1987), pode se considerar
que o cumprimento das metas foi bem satisfatório e que o plano se tornou um exemplo de
elaboração e execução. Gremaund et al. (2002) alega que o país teve grandes transformações
na base produtiva com a baixa da agricultara no período do plano e a consolidação da base
industrial no país por meio do crescimento do setor de consumo de bens duráveis. Ademais,
destaca-se a elevação da taxa de crescimento do país que teve uma média de crescimento de
aproximadamente 8,2% ao ano durante o período do plano.
Com o final do mandato de Juscelino Kubitschek (1956-1961) e o início do mandato
de João Goulart (1961-1964), o país presenciava uma situação econômica fragilizada com
altos níveis de inflação, esgotamento da estratégia de substituição de importações e com a
diminuição da taxa de crescimento do PIB. Por outro lado, a situação política do país estava
conturbada com a renúncia de Jânio Quadros e a tentativa de implementação do
parlamentarismo no Brasil. Contudo, no ano de 1963, Goulart anuncia o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econômico e Social (LAFER, 1987).
O Plano Trienal foi elaborado por Celso Furtado, que na época, era Ministro da
Fazenda e objetivava, segundo Lafer (1987), a recuperação da taxa de nível de crescimento do
período de 1957-1961, a redução da taxa de inflação resultante do Plano de Metas para 25%
ao ano, a execução das reformas de base, o aperfeiçoamento dos mecanismos de distribuição
de renda, a contenção do investimento público e do salário real e a renegociação da dívida
externa.
Contudo, o plano não conseguiu contentar nenhum dos dois lados da economia
brasileira. Segundo Souza (2008), para a parte da população que era favorável a abertura da
economia para o capital estrangeiro, as reformas de base impediam o apoio desta classe. Por
outro lado, os nacionalistas repugnavam o plano devido ao fato de que no curto prazo, a
população teria uma péssima condição de vida. Consequentemente, com a inexistência de
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apoio da população e até por parte de membros de partidos que apoiavam o governo, o Plano
Trienal acabou se tornando um “plano de gaveta”.
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Considerações finais
A década de 30 foi um período de intensas mudanças na economia brasileira, tais
como: o esgotamento do modelo agroexportador, a criação de um novo modelo baseado na
substituição de importações, a tentativa da criação de uma base industrial no país e a
dinamização do mercado interno. Nesse sentido, Vargas criou o Plano Especial de Obras
Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional e o Plano de Obras e Equipamentos em 1939 e
1919 e 1944, respectivamente, sendo considerados os dois primeiros planos econômicos
implementados no Brasil. Estes planos, foram feitos pela mesma equipe do governo e
demonstravam uma carência técnica no seu desenvolvimento, apresentando as mesmas falhas
limitando-se apenas a área governamental.
Ademais, já no governo de Dutra em 1949, foi adotado um plano com objetivo do
desenvolvimento econômico do país nas áreas de saúde, alimentação, transporte e energia. O
plano Salte, apresentou uma considerável evolução técnica na sua elaboração em comparação
com os dois primeiros planos, contudo, ainda apresentava falhas técnicas na elaboração, o não
cumprimento das metas estipuladas. Apesar disso, cabe ressaltar a importância destas
primeiras tentativas na introdução da programação econômica no país, mesmo que não
tenham tido sucesso, a experiência adquirida por este plano colaborou para o desenvolvimento
dos próximos planos.
O objetivo de consolidar uma base industrial no país volta a ter prioridade no governo
de Juscelino Kubitscheck, que buscava seguir a ideologia de Vargas na substituição de
importações, visando o fortalecimento do mercado interno. O Plano de Metas foi
implementado em 1956 e pode ser considerado como o primeiro plano brasileiro de grande
sucesso, visto que, cumpriu a maioria das metas estipuladas, tornando-se um exemplo de
programação econômica.
Com o sucesso do plano, em 1963, Celso Furtado desenvolveu o Plano trienal com o
objetivo de retomar o crescimento econômico do ano de 1957-1961 e diminuir a taxa de
inflação provocada pelo Plano de Metas. Porém, como Furtado não conseguiu apoio de
nenhuma parte da população, nem da parte que apoiava a abertura da economia ao capital
externo e nem dos adeptos ao nacionalismo, o plano não conseguiu ser executado e tornou-se
um “plano de gaveta”.
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Desta maneira, o período de 1930 a 1964 teve importante relevância para o
planejamento econômico no Brasil, desde a sua introdução ao seu aperfeiçoamento. Assim,
apesar das primeiras falhas, a experiência adquirida, proporcionou a formulação de planos
melhores e que tiveram grande importância no crescimento e desenvolvimento econômico do
país a partir de 1964, sendo utilizado de maneira intensa nas décadas seguintes.
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