São Paulo, 23 de Novembro de 2011. Ao Magnífico Reitor Prof. Dr

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO PAULO
São Paulo, 23 de Novembro de 2011.
Ao Magnífico Reitor
Prof. Dr. Walter Manna Albertoni
Ao Pró Reitor de Administração
Prof.Dr. Vilnei M. Leite
Aos membros do Conselho Administrativos da UNIFESP
Referente: Proposta para flexibilização da jornada de trabalho
Prezados senhores,
A comissão de normatização de jornada de trabalho/30 horas, instaurada
pelo Conselho de Administração da Universidade Federal de São Paulo apresenta
proposta para flexibilização da jornada de trabalho, conforme justificativa e exposição de
motivos anexos. A proposta foi elaborada a partir de estudos apresentados pelos
representantes de cada campus, do estudo da legalidade de tal iniciativa e da pesquisa
de experiências realizadas em universidades federais e outros órgãos públicos.
A referida proposta baseia-se em previsão legal expressa no art. 3º do
decreto 1510/1995 “Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de
turnos ou escalas, em período igual ou superior a doze horas ininterruptas, (...) é
facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os servidores a
cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas
semanais(...)”.
A flexibilização da jornada pauta-se, fundamentalmente, em dois objetivos
principais. O primeiro objetivo é a distribuição do corpo técnico em diversos horários, de
maneira que os campi possam oferecer atendimento ao público interno e externo à
universidade por, no mínimo, 12 (doze) horas ininterruptas. Com suporte técnico
adequado, as atividades de ensino, pesquisa e extensão podem ter sua excelência
garantida em todos os períodos. O segundo objetivo é a valorização do servidor público,
com ampliação do valor relativo da hora trabalhada, melhoria na qualidade de vida e
ampliação da possibilidade de qualificação e capacitação do servidor, implicando em
maior retenção dos melhores quadros técnicos na UNIFESP. A proposta funda-se,
portanto, no atendimento ao interesse público e em política de valorização do servidor
público.
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A flexibilização é análoga aos precedentes de outros órgãos públicos como
tribunais de justiça por todo o país, do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e
outras instituições federais de ensino superior tais como UnB, UFPel, UFSC, IFSC e, em
setembro de 2011, UFPR.
A proposta de implementação apresentada será aplicada em todos os campi,
em fases, ao longo do ano de 2012. A justificativa para essa estratégia é a possibilidade
de testar mais de uma realidade organizacional simultaneamente, sem com isso criar
impactos muito significativos para a administração da universidade. Para determinar a
sequência de implementação, foram considerados tanto o estágio de lotação de
servidores em cada campus, de acordo com o previsto pelo Reuni, como a complexidade
da implementação da nova jornada de trabalho.
Foram realizados estudos preliminares de viabilidade apresentados pelos
representantes técnicos administrativos de cada campus integrantes da comissão. Tão
logo a proposta seja aprovada pelo Conselho de Administração, a efetivação deverá ser
debatida com a direção e os colegiados de cada Campus, no que tange à escala de
trabalho em cada setor.
Em anexo, o projeto apresenta, em detalhes, os motivos e fundamentos
organizacionais, conceituais, sociais e legais para a flexibilização da jornada de trabalho,
assim como a proposta de implementação realizada por esta comissão.
Respeitosamente,
Comissão de normatização da jornada de trabalho 30 horas/Banco de horas
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PROJETO DE FLEXIBILIZAÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO
Exposição de Motivos e Fundamentos organizacionais, conceituais, sociais e
legais para a flexibilização da jornada de trabalho.
Comissão de normatização da jornada de trabalho 30 horas/Banco de horas
Proposta apresentada à Reitoria como
subsídio à implementação da Flexibilização da Jornada de Trabalho dos
Servidores Técnicos Administrativos em
Educação.
São Paulo, Novembro de 2011
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SUMÁRIO
1. FUNDAMENTOS ORGANIZACIONAIS, CONCEITUAIS E SOCIAIS .........5
1. 1 A UNIFESP e sua expansão: desafios .................................................5
1. 2 Os servidores no cumprimento dos objetivos da universidade............6
1. 3 Por um novo modelo de gestão de pessoas na UNIFESP ..................7
1. 4 O debate sobre a flexibilização de jornada de trabalho.......................8
1. 5 Vantagens para a instituição de ensino..............................................10
1.5.1 A ampliação do horário de atendimento ao público ....................10
1.5.2 Manutenção das atuais necessidades de contratação...............11
1.5.3 Racionalização do uso dos recursos e da infra-estrutura ..........11
1.5.4 Qualificação do tempo, do servidor e do trabalho .....................12
2. FUNDAMENTOS LEGAIS ..........................................................................16
3. PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO PROGRESSIVA.....................................22
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1. FUNDAMENTOS ORGANIZACIONAIS, CONCEITUAIS E SOCIAIS
PARA A FLEXIBILIZAÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO DOS
SERVIDORES TÉCNICO-ADMINISTRATIVOS DA UNIFESP
1. 1 A UNIFESP e sua expansão: desafios
A Universidade Federal de São Paulo – UNIFESP é uma Instituição pública que
oferece educação superior de qualidade para a sociedade, caracterizando-se como centro
de excelência em ensino, pesquisa e extensão.
Surgida a partir da Escola Paulista de Medicina (EPM), fundada em 1933, a
UNIFESP institui-se como universidade somente em 1994, sendo reconhecida atualmente
pelo Ministério da Educação (MEC) como a melhor universidade do país.
Atendendo à política educacional do governo federal, a instituição vem ampliando
a oferta de cursos e matrículas na região metropolitana de São Paulo (Diadema,
Guarulhos, Osasco e São Paulo) e entorno (São José dos Campus, Baixada Santista),
com o funcionamento atual de seis campi e previsão de implementação de outros nos
próximos anos.
O atual contexto de expansão da universidade pública, propiciada por força de lei
através do REUNI, traz em seu bojo o princípio constitucional de um ensino público de
qualidade que alcance a todos os brasileiros. Um processo como este, de garantia de
direitos constitucionais, exige a rápida expansão de vagas para assegurar o ingresso de
classes historicamente excluídas no ensino superior do país.
Contudo, a implementação do REUNI exige dos governantes e dos dirigentes das
instituições de ensino que alguns desafios sejam enfrentados. Uma universidade
ampliada aumenta o nível de complexidade na oferta de serviços à população, o que traz
consequências diretas à administração das universidades, impelindo-as a acompanhar
este processo, reorganizando seu modelo de gestão de pessoas.
O REUNI injetou na Universidade um financiamento que foi capaz de produzir sua
expansão. Durante longo período, a identidade da UNIFESP se localizava apenas no
setor saúde, sobretudo por conta da Escola Paulista de Medicina e Escola Paulista de
Enfermagem, cuja tradição e respaldo social são evidentes. No atual momento vive uma
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crise de identidade, tentando se constituir enquanto Universidade plena, isto é, composta
por várias escolas de diversas áreas.
A transição da UNIFESP pode ser notada objetivamente pela necessidade de se
constituir novo Estatuto e conseqüentemente um novo Regimento Geral, cartas de caráter
jurídico que orientam sua forma de proceder.
Da mesma maneira que a UNIFESP precisa rever seus modelos jurídicos para
contemplar sua nova característica de universidade plena, também surge a necessidade
de uma revisão em seu modelo de gestão de pessoas, uma vez que a ampliação da
universidade trouxe novos trabalhadores com realidades, formações e necessidades
diferenciadas.
1. 2 Os servidores no cumprimento dos objetivos da universidade
Conforme Willian Douglas (2009), a sustentação do serviço público ocorre
basicamente pela qualidade de seus servidores. Os subsídios materiais, a legislação, a
gestão e seus processos são secundários se comparados ao potencial que os servidores
em si possuem. O maior patrimônio da Administração Pública é um quadro de servidores
competentes, dispostos, motivados e empenhados. Os servidores são representantes do
Estado e a qualidade do serviço público está diretamente relacionada com os servidores.
Bons servidores, motivados e satisfeitos, são capazes de atender às necessidades do
público, oferecendo, ao poder público, serviços pautados na eficiência, na legalidade, na
impessoalidade e na moralidade, preceitos dispostos na constituição deste país.
Qualquer mudança no serviço público em busca de resultados bem como na
melhora da imagem, depende prioritariamente da qualidade dos servidores em atuação.
Os servidores de qualquer que seja o poder, em qualquer local onde atuem e em todas
funções desempenhadas são a imagem do Estado e decisivos na qualidade do serviço.
Tão logo isto posto, retomamos a questão do trabalho técnico administrativo no
contexto UNIFESP. Sabe-se que para que a Universidade cumpra com seus objetivos de
pesquisa, ensino e extensão, os quais estão intrinsecamente ligados aos processos
institucionais que oferecem os recursos necessários para que os mesmos aconteçam,
identificamos o trabalho técnico administrativo como o mediador fundamental na
consecução desses objetivos. É através dele que a pesquisa se respalda no campo
institucional; ele é fundamental para que o ensino ocorra; e finalmente, é por ele que as
atividades de extensão ganham formas institucionalmente reconhecidas.
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Como o trabalho técnico administrativo encontra-se no cerne dos objetivos da
instituição de ensino, é fundamental que o trabalhador se sinta valorizado pela instituição
que lhe acolhe. Esta valorização está ligada à forma de organização de seu trabalho.
1. 3 Por um novo modelo de gestão de pessoas na UNIFESP
Atualmente a UNIFESP disciplina o trabalho dos técnicos administrativos mediante
um modelo retrógrado, que gera grande insatisfação no trabalho, bem como uma elevada
taxa de absenteísmo. Esta insatisfação prolongada pode gerar doenças no trabalho,
onerando a instituição em um futuro próximo. Por vezes, é veiculado entre os técnicos
que os mesmos não pretendem permanecer na UNIFESP e estão constantemente se
preparando para outros concursos públicos ou procurando empregos melhores na
iniciativa privada. A não valorização do trabalho gera evasão e impede que o trabalhador
se comprometa com a instituição.
Somam-se a isso as recentes discussões sobre a flexibilização da jornada de trabalho
como elemento capaz de garantir ao empregador uma maior qualidade no trabalho
prestado, sobretudo quanto se refere à prestação de serviços que exigem alto grau de
instrução do trabalhador.
A UNIFESP hoje pode se orgulhar de ter em seu quadro funcional trabalhadores
extremamente qualificados, contudo o modelo de gestão de recursos humanos não é
convergente com uma política de valorização do servidor.
A recente eclosão de um movimento organizado de seus técnicos administrativos
denuncia uma crise no tocante à atual política de Recursos Humanos e às necessidades
sentidas por seu corpo técnico administrativo. Este estado de coisas fez surgir por meio
dos debates dos técnicos administrativos da UNIFESP a necessidade premente de uma
POLÍTICA DE VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO.
Um dos pontos dessa política, que será especificamente abordado nesse documento,
diz respeito à questão considerada fundamental pela categoria, a saber: a flexibilização
de sua jornada de trabalho de 40 horas para 30 horas semanais.
Além da discussão estritamente jurídica (abordada nesta proposta na parte 2), alguns
fundamentos conceituais, organizacionais e sociais precisam ser levantados, já que a
discussão tem como objetivos valorização do trabalho técnico administrativo e a mudança
na política de gestão dos recursos humanos dentro da instituição.
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1. 4 O debate sobre a flexibilização de jornada de trabalho no mundo, no Brasil e
nas universidades federais
A flexibilização de jornada de trabalho para 30 horas tem sido discutida
internacionalmente, nacionalmente entre diversas categorias profissionais, e entre as
universidades federais.
Como a flexibilização de jornada para 30 horas poderia ajudar a oferecer o devido
reconhecimento a estes trabalhadores e impulsionar a valorização do corpo técnico
administrativo da UNIFESP?
Uma instituição reconhecida nacional e internacionalmente por sua produção
acadêmica não pode se furtar ao debate mundial travado pela comunidade científica em
torno da questão da flexibilização de jornada de trabalho, em todos os campos de
atuação.
Para citar alguns exemplos, no Brasil assistimos a investida de um quantitativo
enorme de categorias profissionais, através de seus conselhos de classe reivindicando a
normatização da flexibilização de jornada de trabalho. O caso mais recente aprovado é
dos assistentes sociais, que por Lei tem jornada máxima de 30 horas semanais. Além dos
médicos que já praticam 20 semanais, os técnicos em radiologia que conquistaram 24
horas, os Terapeutas Ocupacionais, auxiliar de laboratório, auxiliar em assuntos culturais,
especialista em música, fonoaudiólogo que também gozam de 30 horas semanais. Várias
outras categorias têm lutado pelo mesmo propósito, são eles: psicólogos, enfermeiros e
técnicos de enfermagem, profissionais de TI, etc. Há ainda um projeto de lei que tramita
nas esferas do governo sobre a flexibilização geral na jornada no mercado de trabalho.
Todos estes exemplos mostram uma tendência nacional no caminho da flexibilização
da jornada de trabalho. E esta tendência se deve ao momento social e econômico que
possibilita tal configuração. Segundo Dal Rosso (2006), a duração da jornada de trabalho
não é um dado fixo, imutável, no curso da história. A redução média da jornada de
trabalho sempre envolveu transformações nas relações entre empregadores e
trabalhadores, bem como nas condições materiais, tecnológicas e culturais das
sociedades. Para representar essa concepção, o autor apresenta um modelo gráfico que
expressa as mudanças na duração do tempo de trabalho nos últimos séculos.
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FIGURA 1 – CURVA DA JORNADA DE TRABALHO E TRANSFORMAÇÕES
HISTÓRICAS
FONTE: Adaptação do modelo apresentado por Dal Rosso (2006, p. 308).
A atualidade do debate pode ser verificado, conforme Mocelin (2011), quando o autor
pondera acerca da redução da jornada e a qualidade dos empregos. Para Dal Rosso duas
são as questões a serem consideradas: a dimensão quantitativa e a dimensão qualitativa.
A última envolve a riqueza das atividades laborais, devido à maior valorização social e
econômica do trabalho, o que promove a melhoria da qualidade de vida dos
trabalhadores. Movimentos globais de reestruturação produtiva se relacionam com o
esgotamento da organização do trabalho taylorista/fordista que têm como sintomas o
aumento do absenteísmo e a não aderência dos trabalhadores às metas definidas pela
gerência. A produção flexível que requer trabalhadores polivalentes e altamente
qualificados, com alto grau de responsabilidade e autonomia.
Entre as instituições federais de ensino esse debate vem sendo feito com intensidade,
como pode ser percebido pela crescente implementação de flexibilizações de jornadas em
universidades e em institutos federais.
A flexibilização da jornada de trabalho para 30 horas visando a ampliação do
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atendimento e a qualidade do serviço público, já foi autorizada em outras instituições
federais de ensino superior tais como UnB, UFPel, UFSC, IFSC e, em setembro de 2011,
UFPR. Isso demonstra a sensibilidade dos gestores em relação às demandas dos
servidores à tendência mundial de implantação desta política.
José Geraldo de Sousa Junior, reitor da UnB afirmou em entrevista na qual
comentava o posicionamento da ANDIFES, que a flexibilização na UnB vai abrir espaço
para a qualificação dos servidores e permitir a prestação de serviços de forma continuada.
Ele afirma que a mudança de jornada leva em consideração as demandas das unidades e
que vai permitir o atendimento continuo. “Em muitos setores não haverá mais pausas para
o almoço e também diminuirá a saída de serviço, por exemplo, para consultas médicas,
que deverão ser feitas em turno contrário ao expediente.”
1. 5 Vantagens para a instituição de ensino
1.5.1 A ampliação do horário de atendimento ao público
O requisito legal para a concessão da flexibilização de jornada é a exigência do
serviço em funcionar por período igual ou superior a doze horas em função de
atendimento ao público, tal como expresso no decreto-lei no. 4.836, de 9 de setembro de
2003, que alterou o art. 3º do decreto-lei 1590/1995:
“Art. 1º O art. 3o do Decreto no 1.590, de 10 de agosto de 1995, passa a vigorar com a
seguinte redação:
"Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas, em
1
período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público
.
ou
trabalho no período noturno, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os
servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas
semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições.
§ 1o Entende-se por período noturno aquele que ultrapassar as vinte e duas horas.
§ 2o Os dirigentes máximos dos órgãos ou entidades que autorizarem a flexibilização da
jornada de trabalho a que se refere o caput deste artigo deverão determinar a afixação, nas suas
dependências, em local visível e de grande circulação de usuários dos serviços, de quadro,
permanentemente atualizado, com a escala nominal dos servidores que trabalharem neste regime,
constando dias e horários dos seus expedientes." (NR)
1
Este conceito de "público", congregando o público externo e interno, justifica-se por analogia ao conceito
imprimido no art. 5º da Lei 11091/2005 (PCCTAE):
Art. 5o Para todos os efeitos desta Lei, aplicam-se os seguintes conceitos:
(...)
VII - usuários: pessoas ou coletividades internas ou externas à Instituição Federal de Ensino que
usufruem direta ou indiretamente dos serviços por ela prestados.
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Nos campi que contam com atividades de graduação nos três períodos (matutino,
vespertino e noturno), a contrapartida à flexibilização de jornada significará um aumento
expressivo do número de servidores disponíveis no período noturno, que atualmente
contam com poucos servidores para apoio técnico às atividades acadêmicas. Além disso,
todos os campi realizam atividades de pesquisa, pós-graduação e extensão nos três
períodos, as quais seriam beneficiadas com a melhor distribuição dos servidores.
A ampliação do horário de atendimento ao público da universidade é convergente com
os princípios que regem o serviço público, como a eficiência, a finalidade, a razoabilidade,
a preservação do interesse público, a legalidade e a motivação, como será exposto na
parte II desse documento.
1.5.2 Manutenção das atuais necessidades de contratação
A flexibilização de jornada não implica em novas contratações que não sejam as
que já são necessárias atualmente. Os técnicos se comprometem a manter o trabalho que
é realizado atualmente, o que vem garantindo o funcionamento da universidade.
É sabido, entretanto, que a crescente necessidade de contratação de servidores é
diretamente proporcional à incessante expansão da Universidade Federal de São Paulo.
Desta forma, a proposta não compreende sanar o atual déficit no quadro de pessoal,
tampouco o agravará, não constituindo este, portanto, impedimento à sua implantação.
1.5.3 Racionalização do uso dos recursos físicos e de infra-estrutura
Neste contexto, a ampliação do horário de funcionamento proposta vem ao encontro
do princípio constitucional da Eficiência no serviço público, pois também proporcionará
uma otimização na utilização de recursos físicos, humanos e econômicos, visto que os
servidores, em turnos subsequentes de 6 horas, compartilharão os mesmos espaços e
estações de trabalho, reduzindo, sobremaneira, os gastos e a necessidade de
investimentos em equipamentos, espaço físico e mobiliário.
Segundo o Ministro Marcio Vidigal, Presidente do Supremo Tribunal de Justiça,
quando da implementação de jornada diária de 6 horas, diz o seguinte: "Com os dois
turnos, abre-se a possibilidade de racionalizar o espaço. Porque a cultura no serviço
público brasileiro diz que o servidor é dono da mesa, do computador e até do espaço que
ocupa. Nós vamos começar a instituir uma nova cultura mostrando que aqueles bens
pertencem à instituição e que cada servidor deve zelar e transferir para o colega do turno
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seguinte. Ou seja, um trabalha pela manhã e outro à tarde, utilizando a mesma mesa, o
mesmo computador e o mesmo espaço. Com isso, racionalizando o espaço e os
equipamentos, eu não precisarei construir nem equipar um novo prédio".
Cabe ressaltar que a racionalização do uso do espaço físico, possibilitaria gastos
menores com novas construções, problema crônico da UNIFESP nos últimos anos.
1.5.4 Qualificação do tempo, do servidor e do trabalho
É amplamente aceito e reconhecido que atividades de longa duração têm sua
eficiência reduzida. Dessa maneira, os técnicos concentrarão suas atividades e
compromissos, fazendo as tarefas de maneira mais concentrada. A lógica do trabalho é
modificada, mudando o foco de um “presentismo” ineficaz para uma lógica orientada pela
tarefa a ser desempenhada.
Segundo a decana de Gestão de Pessoas da UnB, Gilca Starling, em reunião sobre
as 30 horas entre as instituições federais de ensino, o que tem sido discutido na
universidade não é a redução da jornada, mas uma flexibilização permitida por lei.
“Precisamos repensar a dinâmica do trabalho. Não podemos ter apenas um presentismo,
mas precisamos de um atendimento efetivo à comunidade”.
Além de melhor qualificação do tempo de trabalho, a manutenção dos salários com
flexibilização da carga horária implica em melhoria da relação remuneração por hora
trabalhada, o que gera valorização do emprego de servidor técnico.
Melhores empregos são ocupados por trabalhadores mais qualificados, com maior
grau de instrução, mais valorizados. Dessa forma, a flexibilização de jornada de trabalho
funcionaria como um atrativo adicional à carreira técnica, o que atrairia profissionais
melhor qualificados e os manteria na instituição, contribuindo para o padrão de excelência
buscado pela UNIFESP.
O primeiro passo neste sentido foi tomado quando da aprovação pelo governo federal
do plano de cargos e carreira dos servidores técnicos administrativos, o qual impulsionou
qualitativamente o trabalho dos servidores, tendo em vista a política de investimento na
capacitação e qualificação do corpo técnico. Este investimento qualitativo gera retorno na
qualidade dos serviços prestados.
Vale ressaltar que o atual quadro funcional da UNIFESP está de acordo com o acima
apontado. Tomando como parâmetro a apresentação do Departamento de Recursos
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Humanos no CONSU em 13 de Julho de 2011, no qual consta que das categorias
funcionais que compõem o corpo técnico, os níveis D e E – os mais qualificados da escala
funcional – totalizam 2829, sendo 1221 de nível D e 1608 de nível E. Em outras palavras,
71,18% do quadro funcional técnico administrativo apresenta características suficientes
para justificar a valorização de seu trabalho através da flexibilização da jornada de
trabalho.
A adoção da flexibilização de jornada, além de ser desejável para a boa prestação do
serviço público, refletirá em uma maior qualidade das atividades laborais e em melhor
rendimento, proporcionando valorização social e econômica do trabalho desempenhado
e, consequentemente, real melhoria das condições de vida e saúde do trabalhador. A
convergência de interesses entre a Administração Pública e os seus servidores traz novas
perspectivas para tornar a UNIFESP ainda mais eficiente e mais produtiva, considerando
que o bem público sempre foi o principal objetivo a ser alcançado por esta Instituição, que
possui uma longa história de bons serviços prestados à sociedade.
A flexibilização da jornada de trabalho pode beneficiar o desenvolvimento pessoal e
profissional do servidor, uma vez que este será motivado a investir mais tempo e recursos
em processos de capacitação, qualificação e aperfeiçoamento, contribuindo para o
atendimento de um dos deveres fundamentais do servidor público, previsto no Decreto
1.171 de 22/06/1994 (Código de Ética do Serviço Público):
XIV - São deveres fundamentais do servidor público:
(...)
q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão
onde exerce suas funções;
O investimento na qualificação do servidor vem sendo um dos principais esforços do
MPOG, de acordo com relatório nº2 de SEGES (Sec. De Gestão) de 2009. “(...) Para o
bom desempenho de suas funções o setor público precisa de profissionais qualificados,
capazes de conferir aos programas estratégicos mais eficiência e produtividade,
melhorando a qualidade do gasto público. ”
1.6 Vantagens para o trabalhador: Saúde, qualidade de vida, participação na
Polis
Sob outro olhar, existem aspectos relacionados à flexibilização que dizem respeito
mais diretamente aos servidores. Cabe ressaltar que “flexibilizar a jornada de trabalho”,
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na prática, não significa necessariamente que os servidores venham a trabalhar menos, e
sim que estes passarão menos horas no local de trabalho, podendo dedicar-se a outras
atividades.
Este ponto é relevante no ambiente acadêmico em virtude do papel essencial da
universidade pública na transformação social e no desenvolvimento de capacidades do
pensamento, da criação e da ação. Neste sentido, iniciativas que proporcionem o
desenvolvimento de múltiplos campos – humano, social, cultural, político, tecnológico –
devem ser viabilizadas na esfera de gestão de recursos humanos nas Instituições
Federais de Ensino.
Em entrevista à Carta Maior, em 2008, a filósofa Olgária Mattos, professora titular e
chefe do Departamento de Filosofia da UNIFESP, vai além da argumentação utilizada até
aqui ao ressaltar a flexibilização da jornada de trabalho como potencializadora de uma
subjetividade solidária e emancipadora:
“(...) será que nós temos idéia do que representaria socialmente a ativação desse conjunto
de políticas públicas associado a uma redução da jornada de trabalho; e do efeito que essa
disseminação do emprego e do tempo livre teria sobre o lazer e a participação política?”
Nesta análise, Olgária resgata a centralidade do trabalho e ressalta como a redução
da jornada de trabalho afeta não apenas os trabalhadores diretamente envolvidos no
processo, como a toda sociedade na medida em que amplia a participação política e
permite o desenvolvimento das potencialidades humanas.
Neste contexto, a UNIFESP tem, com esta proposta, a oportunidade de demonstrar
seu olhar humanizado para a relação saúde-trabalho, principalmente por ter sua trajetória
histórica fortemente marcada por ações de Ensino, Pesquisa e Extensão em Saúde. A
proposta atua como uma coerente ação em promoção da saúde ocupacional, cuja
participação dos TAEs é considerada estratégica pela Norma Operacional de Saúde do
Servidor (NOSS) instituída pela Portaria Normativa do Ministério do Planejamento nº 03
de 07/05/2010.
Art. 5º Para o cumprimento desta Norma e da implementação das ações de Vigilância e
Promoção à Saúde, os órgãos e entidades da Administração Pública Federal devem nortear-se
pelas seguintes diretrizes:
(...)
IV - Participação dos Servidores - assegurar o direito de participação dos servidores, em
todas as etapas do processo de atenção à saúde, é estratégia de valorização do seu saber sobre o
trabalho.
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Há ainda o fator deslocamento que não pode ser deixado de lado nesta discussão. Os
campi da UNIFESP, localizados na cidade de São Paulo e em grandes cidades do estado,
trazem consigo as marcas da urbanização, entre elas a concentração territorial da
população e a distância dos locais de moradia e de trabalho. Esta situação influi
diretamente na qualidade de vida do trabalhador que precisa percorrer longas distâncias
diárias usando o sistema deficiente de transporte público ou as congestionadas vias de
acesso. Segundo Ibope Inteligência (2008), em janeiro o tempo médio de deslocamento
na cidade de São Paulo era de 1h40; em setembro de 2008, aumentou para 2h. Esta é a
realidade de muitos servidores da UNIFESP que moram longe da unidade em que estão
lotados. Alguns chegam a levar 3 horas no deslocamento diário.
* Dia de um trabalhador da cidade de São Paulo, com jornada de 8 horas:
Atividades
Horas
Jornada diária
08 h
Hora de almoço
01 h
*Tempo médio de deslocamento de ida
02 h
*Tempo médio de deslocamento de volta
02 h
Tempo ideal de sono
08 h
Total
21 h
Tempo livre
03 h
*Fonte:Ibope inteligente, 2008
A tabela apresentada acima demonstra como a manutenção da carga horária de
trabalho em 40 horas semanais interfere na compatibilização da vida pessoal com o
trabalho e praticamente inviabiliza o investimento do trabalhador em programas de
capacitação e qualificação assim como dificulta sua dedicação a atividades físicas e de
lazer, necessárias à plena realização do homem enquanto ser social e que têm reflexos
na qualidade do trabalho prestado ao público.
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2. EXPOSIÇÃO DE FUNDAMENTOS LEGAIS PARA FLEXIBILIZAÇÃO
DA JORNADA DE
TRABALHO
DOS
SERVIDORES
TÉCNICO-
ADMINISTRATIVOS DA UNIFESP
.
Consultando a legislação pátria vigente, encontra-se o Decreto no 4.836, de 9 de
setembro de 2003, que alterou o art. 3º do Decreto no 1.590, de 10 de agosto de 1995,
que permite a flexibilização da jornada de trabalho dos servidores públicos federais para
seis horas diárias e trinta horas semanais, sem intervalo para refeições, aplicável nos
setores com atendimento ao público ou com trabalhos em período noturno, exigindo-se a
prestação contínua de no mínimo 12 (doze) horas, verbis:
“Art. 1º O art. 3o do Decreto no 1.590, de 10 de agosto de 1995, passa a vigorar com a
seguinte redação:
"Art. 3º Quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turnos ou escalas, em
2
período igual ou superior a doze horas ininterruptas, em função de atendimento ao público
.
ou
trabalho no período noturno, é facultado ao dirigente máximo do órgão ou da entidade autorizar os
servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias e carga horária de trinta horas
semanais, devendo-se, neste caso, dispensar o intervalo para refeições.
§ 1o Entende-se por período noturno aquele que ultrapassar as vinte e duas horas.
§ 2o Os dirigentes máximos dos órgãos ou entidades que autorizarem a flexibilização da
jornada de trabalho a que se refere o caput deste artigo deverão determinar a afixação, nas suas
dependências, em local visível e de grande circulação de usuários dos serviços, de quadro,
permanentemente atualizado, com a escala nominal dos servidores que trabalharem neste regime,
constando dias e horários dos seus expedientes." (NR)
Sabemos que o Decreto n° 1.590/95, em seu artigo 1°, estabelece para todos os
servidores ocupantes de cargos efetivos da Administração Pública federal, exceto os
casos previstos em lei especifica, uma jornada de oito horas diárias, e carga horária de 40
horas semanais.
Todavia, esse mesmo Decreto, faculta ao gestor público autorizar a flexibilização da
jornada de trabalho para seis horas diárias e carga horária de trinta horas semanais, sem
2
Este conceito de "público", congregando o público externo e interno, justifica-se por analogia ao conceito
imprimido no art. 5º da Lei 11091/2005 (PCCTAE):
Art. 5o Para todos os efeitos desta Lei, aplicam-se os seguintes conceitos:
(...)
VII - usuários: pessoas ou coletividades internas ou externas à Instituição Federal de Ensino que
usufruem direta ou indiretamente dos serviços por ela prestados.
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alterar a remuneração do servidor. É exatamente nesta linha de ação que a administração
está focando suas providências no sentido de construir todos os instrumentos legais
compatíveis com a nova instrução e com as novas metas apresentadas à comunidade
universitária.
Não se pode olvidar que a legislação é bastante consistente e que o
Administrador Público deve atender com rigor ao princípio da legalidade insculpido na
Constituição Federal, o que exige desse mesmo dirigente que a flexibilização de jornada
de trabalho somente seja viabilizada quando respeitadas todas as condições impostas
naquele mandamento legal, conforme disposto no texto da lei. Esse entendimento acerca
do assunto ora versado foi ratificado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão
no 3553/2010 -1a Câmara, conferindo legitimidade normativa de proferir comandos
acerca de sua organização interna bem como para exercer a discricionariedade nos
limites da lei.
Assim, a adequação da jornada de trabalho deverá estar adstrita aos setores em
que os requisitos legais forem plenamente atendidos, ou seja:
a) quando os serviços exigirem atividades contínuas de regime de turmas ou
escalas em período igual ou superior a doze horas ininterruptas em função de
atendimento ao público;
ou
b) trabalho no período noturno, entendendo-se por período noturno aquele que
ultrapassar às 22 (vinte e duas) horas ou for executado antes da 5 horas.
No que concerne à caracterização dos serviços da UNIFESP, está plenamente
configurado que suas atividades se enquadram naquelas de forma contínua de
atendimento ao público usuário interno e externo, em período superior a 12 horas
ininterruptas ou trabalho noturno que ultrapasse às 22 horas, ou seja, se enquadra
perfeitamente nos termos do decreto mencionado, pois esta Instituição de Ensino
funciona nos três turnos, diariamente.
A análise acurada da legislação deixa perceber na interpretação do objeto do
Decreto no 1590/95 intenção primordial de atender ao Princípio Constitucional da
Eficiência no serviço público, inserido no caput do art. 37 da Constituição Federal de
1988, com reforma administrativa implementada pela Emenda Constitucional 19/98, que
buscou modernizar o serviço público.
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Portanto, podemos observar que o texto legal está adequado à nova realidade
imposta pela supremacia do interesse público, naqueles serviços que se enquadram nas
regras do citado decreto, ou seja, deverá haver observância da necessidade do trabalho a
ser executado de forma contínua.
É nesta vertente que nasce a prerrogativa do dirigente máximo do órgão ou da
entidade para autorizar os servidores a cumprir jornada de trabalho de seis horas diárias
sem qualquer prejuízo de natureza remuneratória.
Os princípios que regem a Administração Pública3 estão todos atendidos na fixação
da jornada em 6 (seis) horas diárias para ampliação da oferta de atendimento ao público
usuário, a saber:
- Princípio da Legalidade – Tendo em conta que a administração pública está adstrita
ao comando da lei, há necessidade de previsão legislativa como condição de validade da
atuação administrativa. Aqui a previsão advém do próprio Regime Jurídico Único,
instituído pela Lei no 8.112/90 (artigo 19). Assim, a discricionariedade conferida por lei ao
administrador público o legitima a adotar a jornada de trabalho flexibilizada entre o mínimo
e o máximo permitido no texto legal, sempre em busca do bem público.
- Princípio da Moralidade – O princípio da moralidade contempla a observância de
preceitos éticos, como a confiança, boa-fé, probidade etc. In casu, a medida que se
defende, além de estar expressamente prevista em lei, busca o bem estar e a saúde do
trabalhador, exigindo do mesmo uma carga de trabalho menor, em número de horas,
diminuindo os riscos de doenças profissionais e, ao mesmo tempo, fornecendo à
sociedade um serviço público de melhor qualidade, ao proporcionar igualdade de
condições e de estrutura a todos os estudantes e docentes.
- Princípio da Eficiência – Este princípio tornou-se expresso a partir da Emenda
Constitucional no 19/98 e foi acrescido aos demais princípios originalmente previstos na
cabeça do artigo 37 da Constituição Federal. É de suma importância na medida em que
busca atender ao interesse público. Importa dizer que a autoridade administrativa deve
estar atenta à superação de conceitos burocráticos ou formais em benefício da eficiência.
Deve-se ter em conta que, com a informatização de todos os setores da Administração,
hoje o servidor produz duas ou três vezes mais do que o fazia há alguns anos. A
flexibilização da jornada devolve o equilíbrio necessário para que o trabalho não cause o
3
Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
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desgaste físico e psicológico que prejudica o atendimento ao usuário do serviço público.
Neste contexto, a ampliação do horário de funcionamento proposta também poderá
proporcionar uma otimização na utilização de recursos físicos, humanos e econômicos,
visto que os servidores, se organizados em turnos subsequentes de 6 horas,
compartilharão os mesmos espaços e estações de trabalho, reduzindo, sobremaneira, os
gastos e a necessidade de investimentos em equipamentos, espaço físico e mobiliário.
- Princípio da finalidade – Quando se defende a fixação da jornada entre seis e oito
horas diárias, o objetivo principal deve ser um serviço de melhor qualidade, portanto a
flexibilização que se situa dentro desses limites atende ao interesse público. Assim, a
norma deve ser interpretada e aplicada garantindo a realização do fim público a que se
dirige. Este deve conciliar o interesse da coletividade e da Administração Pública que, por
certo, será mais eficiente se contar com um quadro funcional composto por servidores
mais produtivos.
- Princípio da motivação - É uma exigência do Estado de direito. Entre outros direitos
dos administrados está o direito a uma decisão fundada, motivada. Mesmo o ato
discricionário deve ser motivado para que se possa aferir a verdadeira intenção do Agente
Público. Quando se busca a melhoria no fornecimento dos serviços públicos à sociedade
e a preservação da saúde do trabalhador, evidenciam-se os mais relevantes motivos a
justificar a medida adotada. O bom-senso se faz necessário à medida que as exigências
formais decorrem dos demais princípios (legalidade, interesse público, finalidade) e
tendem a reforçar mais o texto da lei do que o seu espírito.
- Princípio da razoabilidade - Exige do Administrador um atuar sob critérios aceitáveis
do ponto de vista racional. Então: é razoável buscar qualidade e eficiência do serviço
oferecido à comunidade e ainda obter a preservação da saúde e do bem-estar do
trabalhador? Certamente que sim.
- Princípio da Preservação do Interesse Público - A finalidade da lei é a realização do
interesse público, assim entendido o interesse da coletividade. A norma deve satisfazer o
interesse público em sentido amplo, de todos os cidadãos, ao conjunto de interesses.
Portanto, a flexibilização de jornada, dentro dos limites de seis horas diárias, pelos
fundamentos já expostos, atende integralmente à preservação do interesse público.
Estando facultada pela Lei a modificação da jornada de trabalho dos servidores
em função das características do trabalho realizado, a prerrogativa passou a integrar o
poder discricionário conferido ao administrador público. Além disso, investido em tal
poder, o dirigente que constatar qualquer eventual prejuízo efetivo ao serviço público,
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causado pela flexibilização horária da jornada de trabalho, poderá revogá-la, parcial ou
integralmente, compelindo os servidores a retornarem à jornada que cumpriam antes. Não
se pode deixar de focar o interesse público na adoção das medidas ora propostas. Essa
faculdade tem amparo legal na jurisprudência descrita a seguir:
"CONSTITUCIONAL – ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL – REDUÇÃO
DA JORNADA DE TRABALHO DE OITO PARA SEIS HORAS – DIREITO ADQUIRIDO –
INEXISTÊNCIA – PORTARIA/UFBA – LEGALIDADE.
1. Servidor público federal, na relação estatutária, não adquire direito a determinada situação
jurídica, sendo a sua jornada de trabalho, em geral, fixada em 8 (oito) horas diárias, ex vi do
Decreto no 94664/87 e Lei no 8270/91.
2. Portaria da UFBA que faz os servidores retornarem à jornada legalmente instituída de 8
(oito) horas diárias não apresenta ilegalidade, porque suspende mera liberalidade da
Administração, que anteriormente reduzira para 6 (seis) horas a jornada de trabalho.
3. Precedentes do STF, do STJ e desta Corte Federal.
4. Apelação a que se nega provimento. (TRF da 1a Região, Apelação Cível 9301192802, data
da decisão: 23.08.2005, Rel. Juiz Convocado Pedro Francisco da Silva) Classe: MAS –
APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA
Processo: 96.04.52826-2 UF: RS
Data da Decisão: 31/03/1998 Órgão Julgador: QUARTA TURMA
Fonte DJ DATA:01/07/1998 Página:75 Relator JOSÉ LUIZ B. GERMANO DA SILVA.
Ementa SERVIDORES PÚBLICOS. JORNADA DE TRABALHO. REGIME JURÍDICOÚNICO.
DEC-1590/95. ADMINISTRATIVO.
1. Na medida em que a apelante passou a fazer parte do regime jurídico único, suas relações
jurídicas com a Administração Pública passaram a ser regidas pela LEI-8112/90, deixando de lado
os direitos e deveres decorrentes do regime celetista, no qual ela se enquadrava até então. Não há
que se falar em direito adquirido à jornada de trabalho de 6 horas.
2. O fato da Administração Pública, por certo período, não exercer o direito de exigir a jornada
de 8 horas diárias à parte apelante, como lhe facultava o art. 19 da Lei 8112/90, não significa que
tal direito tenha perecido, ele apenas não foi exercido.
3. Apelação improvida."
A partir dessas decisões jurisprudenciais compreende-se que a medida a ser
adotada pela Administração da UNIFESP, por meio de Resolução Administrativa,
respaldada pelos membros do Conselho Universitário da UNIFESP, fórum consultivo e
normativo, conforme previsto no Estatuto em vigor, além de adequada à legislação e aos
fatos, é oportuna e está respaldada do ponto de vista jurídico, vez que o dirigente tem o
poder discricionário para revogá-la a qualquer momento, sem que isso gere qualquer
alegação de direito adquirido por parte dos servidores.
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O ato administrativo de implantação do regime de seis horas diárias de trabalho
na UNIFESP para atender ao interesse público, nos termos da legislação vigente, inserese nas prerrogativas do dirigente garantidas pelo poder discricionário. In casu, tal poder é
exercido de acordo com as peculiaridades do órgão público, atendendo a princípios
constitucionais e ao bom andamento dos serviços administrativos.
Verifica-se, portanto, que a presente proposta de flexibilização de jornada, além de
atender às imperativas demandas já abordadas, será benéfica, direta ou indiretamente, a
cada membro da comunidade universitária, pois garantirá a prestação de um serviço
público de qualidade, além de prezar pela saúde e bem-estar dos trabalhadores, e de
promover uma atuação com grande potencial administrativo, o que consolida a excelência
da UNIFESP, já reconhecida no tripé acadêmico.
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3. PROPOSTA DE IMPLANTAÇÃO PROGRESSIVA
Defendemos que a flexibilização da jornada de trabalho dos técnicos administrativos
em educação da UNIFESP, com a implantação das trinta horas semanais, seja estendida
progressivamente a todos os servidores lotados nos campi desta universidade. A
implementação será feita em blocos, em 3 fases, a cada 3 meses.
Não será implementada em todos os campi simultaneamente devido ao impacto que
pode gerar para a administração da universidade.
Será feita em blocos para que diferentes realidades possam ser testadas ao mesmo
tempo, possibilitando a troca de informações e idéias. Dessa forma ainda evita-se que o
que ocorre em um campus signifique o sucesso ou o fracasso de toda a implementação.
Para determinar a sequência da implementação foram levados em consideração a
complexidade de implementação da nova jornada e o estágio de lotação de servidores
para completar o quadro funcional em cada campus.
Para viabilizar a flexibilização da jornada de trabalho, caberá a análise e discussão
por parte dos técnicos, colegiados e da Direção das escalas de trabalho possíveis no
sentido de abarcar as especificidades, com vistas à construção coletiva desta nova forma
de trabalho e das relações organizacionais do campus, em busca do atendimento da
demanda e consequentes benefícios já mencionados.
A reorganização proposta permitirá um novo arranjo setorial, que facilitará a
ampliação do trabalho multiprofissional, propiciando o desenvolvimento de competências
para o trabalho em equipe, seguindo a vocação e os preceitos teóricos do campus, com
vistas à construção conjunta de um ambiente organizacional mais eficiente, ampliado,
integrado e produtivo.
A flexibilização de jornada não implica em novas contratações que não sejam as que
já são necessárias atualmente. Os técnicos se comprometem a manter o trabalho que é
realizado atualmente, o que vem garantindo o funcionamento da universidade. É sabido,
entretanto, que a crescente necessidade de contratação de servidores é diretamente
proporcional à incessante expansão da Universidade Federal de São Paulo. Desta forma,
a proposta não compreende sanar o atual déficit no quadro de pessoal, tampouco o
agravará, não constituindo este, portanto, impedimento à sua implantação.
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- 1ª fase: Fevereiro de 2012: Campi Baixada Santista, Guarulhos e o setor de
enfermagem do Hospital São Paulo.
O campus Guarulhos cumpre atualmente com os requisitos para a implantação da
jornada, tanto em relação ao trabalho no turno noturno quanto ao atendimento ao público
em 12 horas ininterruptas, consideradas as necessidades administrativas, dos docentes e
discentes em cada turno de funcionamento.
O campus Baixada Santista cumpre atualmente com os requisitos para a implantação
da jornada, tanto em relação ao trabalho no turno noturno quanto ao atendimento ao
público em 12 horas ininterruptas, consideradas as necessidades administrativas, dos
docentes e discentes em cada turno de funcionamento. Além de cumprir com todos os
requisitos, tem como necessidade imediata da comunidade acadêmica a ampliação dos
serviços que funcionem com 12 horas de atendimento diárias devido à oferta do curso de
Serviço Social no período noturno e ao baixo número de servidores lotados neste horário.
No Hospital São Paulo, a carga horária dos servidores da enfermagem já corresponde
a 6 horas e 15 minutos diárias, não implicando em grandes mudanças. Além disso, por
não ser setor com ligação com atividades de ensino, a mudança de sua carga horária
pode ocorrer a qualquer momento, sem prejuízos acadêmicos.
A comissão de normatização da jornada de trabalho 30 horas avaliará mensalmente a
implementação nos campi.
As particularidades destas unidades, assim como o avanço no projeto e o processo
adiantado de discussão entre os servidores nelas lotados, nos levam a crer que estas
experiências podem demonstrar como as diferentes realidades se adaptarão ao projeto
apresentado, os sucessos e as dificuldades, e permitirão a elaboração de diagnósticos da
situação. A análise que daí surgir, poderá indicar caminhos aos demais campi, rupturas e
permanências necessárias para o atendimento das necessidades da comunidade
universitária.
A comissão de normatização da jornada de trabalho 30 horas avaliará mensalmente a
implementação nos campi.
-2ª fase: Maio de 2012: Campi São José dos Campos, Osasco e Diadema
-3ª fase: Agosto de 2012: Campus São Paulo, Reitoria e demais setores do Hospital
São Paulo