COSTA, Lucia Cortes _ Estado e políticas sociais no debate

08, 09 E 10 DE AGOSTO DE 2011
PELOTAS - RS – BRASIL
ISBN 978-85-7590-139-7
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO DEBATE SOBRE A INTEGRAÇÃO
REGIONAL DO MERCOSUL
Lucia Cortes da Costa1
RESUMO
A pesquisa “As concepções de Estado e Políticas Sociais
presente na produção do Serviço Social no contexto da
integração regional”, desenvolvida com financiamento do
CNPq, no período de março de 2008 a fevereiro de 2011.
O objetivo central foi refletir sobre a concepção de Estado
e políticas sociais nos debates produzidos sobre o
processo de integração regional do Mercosul,
considerando a produção de autores do serviço social.
Como objetivo específico buscou-se: identificar a
repercussão da integração regional do Mercosul no
debate do Serviço Social; identificar a produção de
autores do serviço social relacionados à temática do
Mercosul. Os dados foram obtidos através de pesquisa
documental e bibliográfica sobre a temática.
Palavras-chave: Mercosul, políticas sociais, cidadania e
direitos.
ABSTRACT
The research “the Social conceptions of State and Politics
present in the production of the Social Work in the context
of the regional integration”, developed with financing of
the CNPq, in the period of March of 2008 the February of
2011. The central objective was to reflect on the
conception of State and social politics in the debates
produced on the process of regional integration of the
Mercosul, considering the production of authors of the
social work. As objective specific one searched: to identify
the repercussion of the regional integration of the
Mercosul in the debate of the Social Work; to identify the
production of related authors of the social service to the
thematic one of the Mercosul. The data had been gotten
through bibliographical documentary research and on the
thematic one.
Keywords: Mercosul, social politics, citizenship and
rights.
1
Doutora em Serviço Social pela PUC – SP (2000), docente da Universidade Estadual de
Ponta Grossa – Paraná. Endereço: Rua Manoel Ferreira Pinto, 258, ap. 53, Ponta Grossa –
Paraná, CEP 84010660. e-mail [email protected]
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INTRODUÇÃO
O processo de globalização envolve diferentes esferas, a internacionalização
da produção, do consumo e do setor financeiro e também a organização de
estratégias governamentais para minorar os efeitos que tal processo coloca para os
diferentes países inseridos na economia mundial. O Mercosul surge após o fracasso
de iniciativas anteriores de integração dos Estados na América Latina e foi forjado num
contexto em que os Estados Unidos da América do Norte buscavam firmar a ALCA –
Área de Livre Comércio das Américas – como forma de integração na região, o que
apresentava sérios riscos para os países em desenvolvimento. Assim, a partir das
negociações entre Brasil e Argentina, na década de 1980, o Mercosul foi criado em
1991 através do Tratado de Assunção.
Inicialmente o processo de integração do Mercosul deu destaque aos temas
comerciais, relegando os temas sociais e a participação da sociedade civil. Como um
projeto elaborado pelos governos da região, Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, o
Mercosul não revelou uma iniciativa de segmentos da sociedade civil desses países.
Dessa forma o tema do Mercosul passou a ser duramente questionado pelos
intelectuais, sindicatos e organizações da sociedade civil. Somente em 1994, através
do Protocolo de Ouro Preto o Mercosul adquire personalidade jurídica de direito
internacional e estabelece sua estrutura com o seu órgão decisório - Conselho
Mercado Comum, o órgão executivo – Grupo Mercado Comum e os demais espaços
institucionais, tais como a Secretaria Administrativa. Foi a partir da mobilização de
setores críticos ao caráter não democrático do Mercosul que surgiu o Fórum
Consultivo Econômico e Social, espaço para os representantes dos trabalhadores e
dos empresários, em caráter consultivo, atuarem no Mercosul. Surgem então os
SubGrupos de Trabalho, Reuniões Especializadas de Ministros, Comitê Técnico,
Grupos Ad Hoc, Comissão Sociolaboral. O Mercosul também passou a contar com um
Tribunal Arbitral Permanente, o Parlamento do Mercosul, Fundo de Convergência
Estrutural – FOCEM, demonstrando um processo contínuo de desenvolvimento de
suas estruturas institucionais.
Ao analisar os avanços na consolidação do MERCOSUL, colocou-se o debate
sobre o sistema de proteção social nos países da região. Partindo dessa discussão,
coloca-se a indagação sobre quais as concepções de Estado e de políticas sociais
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podem ser identificadas na produção teórica sobre o Mercosul.
A agenda do Mercosul passou então a receber novas demandas, após um
período no qual houve aumento do comércio na região2 o tema da proteção social
finalmente foi inserido nas decisões do bloco. O Acordo de Seguridade Social do
Mercosul, de 1997, e a Declaração Sóciolaboral, de 1998, evidenciaram que a
integração regional não poderia acontecer apenas sob o aspecto comercial. Em 2000
surge a Carta Social do Mercosul e em 2003 o Programa de Fortalecimento do
Mercosul Social e a Reunião de Córdoba em 2006 com a Agenda Social (DRAIBE,
2007).
O Serviço Social esteve atento ao processo de integração regional do Mercosul
e as possíveis repercussões para a formação e exercício profissional na região, bem
como, sobre a agenda de debates e decisões, os riscos que a estratégia de integração
centrada nos aspectos comerciais coloca para os trabalhadores. Dessa forma, a
pesquisa buscou apreender o debate do serviço social sobre o Mercosul, identificar os
autores envolvidos com o tema e as suas contribuições teóricas.
O DEBATE SOBRE A INTEGRAÇÃO REGIONAL: O MERCOSUL
O Mercosul surge como estratégia defensiva dos países do Cone Sul diante do
desafio da globalização, em que a ALCA era apresentada pelos Estados Unidos da
América do Norte como a única forma de inserção da América Latina na economia
internacional. (COSTA, 2006; COSTA, 2010)
O contexto histórico no qual se deu a criação do Mercosul, em 1991, coincide
com o crescimento das idéias neoliberais nos países integrantes do bloco. Essa
questão foi identificada nas análises sobre o processo de integral regional, conforme
Simionatto (2000, p.11-12):
[...] verifica-se que, nos países do Mercosul, os governos, a partir da
conciliação de interesses entre setores nacionais e internacionais,
principalmente no campo econômico (Rizzotto, 2000), têm, cada vez mais,
incorporado às agendas dos Estados nacionais as determinações da política
supranacionais, particularmente nas reformas da chamada primeira geração.
Simionatto (2004) analisa a reforma do Estado nos países do Mercosul,
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Conforme POCHMANN (2000) sobre o comércio no Mercosul nos anos iniciais de sua
criação.
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identificando uma agenda de caráter neoliberal com a redução do Estado e ampliação
das esferas mercantis na vida social. As medidas de reforma estrutural, adotadas pelo
Estado dos países integrantes do Mercosul, guardam semelhanças com as idéias
políticas de caráter neoliberal. As políticas neoliberais impactam na área social
especialmente devido à redução da atuação do Estado na esfera social e ao
favorecimento da lógica mercantil, o que eleva os níveis de desigualdade e reduz os
processos de inclusão social das camadas mais empobrecidas da sociedade.
Em relação à reforma do Estado no Uruguai, a discussão apresentada por
Mônica de Martino, Elizabeth Ortega e Silvia Lema (2007) aponta que a reforma da
administração pública com a modernização institucional, ocorrida em 1995, foi
inspirada nas idéias liberais e no modelo gerencial. Na Argentina a discussão da
reforma neoliberal é apresentada, entre outros, por Estela Grassi (2006) e Susana
Cazzaniga (2007). No Paraguai, Simionatto aponta que “as primeiras medidas de
ajuste adotadas pelo governo entre 1989 e 1993 estavam destinadas a promover o
equilíbrio macroeconômico do país” (2004, p. 33)
Considerando aspectos da reforma do Estado nos países do Mercosul, podese afirmar que houve uma sintonia de medidas adotadas, na redução de gastos com
funcionalismo, reforma da administração pública, privatizações, abertura econômica e
redução das políticas sociais. Tais medidas foram analisadas na reforma do Estado no
Brasil, conforme COSTA (2006).
Foi nesse contexto de redefinição do papel do
Estado nacional, sob forte influência de idéias liberais, que o Mercosul foi criado.
Analisando a formação do Mercosul, conforme Behring (2004, p. 174) o Serviço
Social foi convocado “[…] para uma incorporação definitiva desses temas na agenda
político-profissional, seja pela participação do CFESS, desde 1995, no Comitê de
Organizações Profissionais de Serviço Social do Mercosul, seja ainda por fóruns de
formação profissional [....]”. Assim, compreender esse processo histórico de
transformações políticas e econômicas com a formação dos blocos regionais é um
desafio para o Serviço Social. A análise dos impactos que esse processo coloca nas
relações sociais, com novas demandas e questões sociais é fundamental para a
intervenção crítica do serviço social nesse debate.
Freire (2001) coloca o Mercosul como uma estratégia regional para inserção
dos países membros na economia globalizada.
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[...] o Mercosul representa o degrau intermediário entre cada um de seus
países membros e o mundo da globalização, [...] anteparo regional aos
excessos da exposição ilimitada às forças do livre mercado internacional.
(FREIRE, 2001)
A análise de Behring (2004, p. 175) sobre a formação do Mercosul
evidencia a atualidade da critica marxista sobre a dinâmica da sociedade capitalista. O
“Manifesto Comunista” e o “18 Brumário” são citados como guias para compreender as
transformações societárias em curso. A mundialização é compreendida seguindo a
análise de Chesnais (1996) e Mandel (1982), como uma “ […] reação burguesa à crise
do capital desencadeada a partir de finais dos anos 1960”. Behring analisa a formação
do Mercosul em relação à estratégia Americana da ALCA:
Os países-membros do Mercosul – Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai – vêm
defendendo, nas rodadas de negociação em desenvolvimento desde 1994 (Miami), um
processo gradual de abertura, cuja consolidação se daria, a princípio, em 2005. As
iniciais dificuldades internas americanas para a negociação da ALCA poderiam ter
favorecido a consolidação do Mercosul, já que atrasaram o cronograma em curso. No
entanto, não foi o que se viu: a crise Argentina e as relações dos países com os demais
blocos, inclusive com os EUA não geraram uma vontade política de dar maior
consistência ao Mercosul para além das relações comerciais, que avançaram
visivelmente. (2004, p. 177).
O processo de formação da “tríade”, conforme Chesnais (1996) é apresentado
na análise de Behring (2004), considerando as diferenças na formação dos blocos dos
países da União Européia, da Ásia e Japão e na América do Norte com o NAFTA.
Quanto ao Mercosul, ressalta as desigualdades entre os países integrantes do bloco,
nos aspectos econômicos e populacionais, dando destaque à posição do Brasil. Em
um claro descrédito sobre as possibilidades do Mercosul diante do peso da economia
norte-americana, a autora questiona: “[…] se o Mercosul não se constitui gravitando
em torno de uma grande potência econômica mundial, teria alguma chance de
consolidação no contexto da mundialização? Seria ele o „rato que ruge‟?” ( 2004, p.
183).
Como parâmetros para pensar “as possibilidades e limites do Mercosul”,
Behring (2004, p. 184) aponta: a formação do bloco ocorreu num contexto de ajuste
neoliberal; o Mercosul é um bloco periférico diante das grandes economias mundiais;
existem condições externas desfavoráveis para uma autonomia do Mercosul; há novos
desafios geopolíticos no contexto de concorrência internacional; há disparidade
econômica que torna pouco atraente o Mercosul nas relações comerciais; o contexto é
de protecionismo e incertezas; há debilitamento dos projetos nacionais nos países do
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Mercosul e perda da capacidade do Estado articular a economia; prática de um
regionalismo aberto com perdas para os trabalhadores num ambiente de maior
concorrência. Na sua conclusão sobre o Mercosul afirma:
Portanto, diante destes parâmetros, embora o rumo não esteja definido, as
possibilidades de que o Mercosul seja um caminho para uma alternativa mais
autônoma, ainda que seja indiscutível seu sucesso estritamente comercial, são
extremamente precárias e anos-luz do sonho latino-americano de Simon
Bolívar, e ainda do de Che Guevara, especialmente se este processo não
sofrer a interferência dos trabalhadores e demais movimentos sociais e
populares. (BEHRING, 2004, p. 186)
Mendes, Dal Pra e Mioto (2007, p. 166) ressaltam que inicialmente o processo
de integração foi centrado no aspecto econômico, conforme segue:
Em geral, processos de integração regional surgem com objetivos econômicos,
e no MERCOSUL o privilegiamento quase único dessa dimensão faz com que
o acordo careça da dimensão social. Mesmo que esta não seja sua finalidade,
o Tratado de Assunção faz referência ao desenvolvimento com justiça social.
Conforme POCHMANN (2000), houve avanço no comércio na região, mas
persistem as disputas entre os países integrantes do bloco, especialmente entre Brasil
e Argentina. Dessa forma, as disputas pelos benefícios do comércio na região ainda é
um dos fatores que dificulta o avanço do Mercosul, especialmente na posição dos
sócios com maiores dificuldades de beneficiarem-se da integração, o Uruguai e o
Paraguai. GIAMBIAGI e BARENBOIM (2005) defenderam um processo de integração
diferenciado entre Brasil e Argentina, com maior dinamismo e, um processo mais lento
nos casos do Uruguai e Paraguai, assim haveria duas velocidades no processo de
integração.
O protecionismo ainda é um problema dentro do Mercosul, que pode ser
aferido nas disputas comerciais entre os países do bloco, especialmente o
Brasil e a Argentina, na busca de parceiros externos que inviabiliza o
estabelecimento de políticas comuns – especialmente na Tarifa Externa
Comum (TEC) – fazendo surgir mecanismos paralelos, como acordos bilaterais
entre os países-membros do Mercosul e demais parceiros externos ao bloco.
(COSTA, 2007, p. 23)
O caráter elitizado do Mercosul, restrito às esferas governamentais foi objeto
de crítica em várias análises sobre o processo de integração. Simionatto (2004) e
(2009)3 discute a participação da sociedade civil no Mercosul, apontando o caráter
limitado do processo democrático no bloco regional.
³ Trabalho apresentado no evento Democracia e Proteção Social no Mercosul, UEPG, 18 e 19
de junho de 2009, Ivete Simionatto e Lílian da Silva Domingues. “Sociedade civil e participação
democrática: análise e perspectivas de uma contra-hegemonia no âmbito do MERCOSUL”.
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Raichelis e Wanderley (2004, p. 26) analisando a participação da sociedade
civil no Mercosul, descrevem a posição de diferentes segmentos da sociedade, como
os trabalhadores, os empresários, a esfera universitária, indicando o déficit
democrático no processo de formação do bloco. Quanto à posição dos trabalhadores
afirmam que:
Determinadas iniciativas em curso na região indicam que há um movimento
crescente de discussão e de participação ativa de múltiplos setores sociais da
sociedade civil, na construção da integração regional pretendida. Inicialmente,
pode ser destacado o Movimento pela Integração dos Povos do Cone Sul da
América Latina, que reúne entidades sindicais, populares, de pesquisa e de
assessoria, mantendo uma posição crítica ao Mercosul, entendido apenas
como mercado comercial, e buscando uma integração mais completa das
sociedades envolvidas.
Freitas (2007),
na
analise
sobre o
Governo Lula,
aponta
avanços
especialmente em relação à política externa e econômica voltadas para a integração
regional. Seguindo as proposições de Almeida (2003), Freitas (2007) coloca que:
[...] do ponto de vista do conteúdo, a diplomacia do governo Lula apresenta
postura mais assertiva, mais enfática em torno da chamada defesa da
soberania nacional e dos interesses nacionais, assim como na busca por
alianças privilegiadas no Sul, com ênfase nos processos de integração da
América do Sul e do Mercosul, com reforço consequente desse último no plano
político. (2007, p. 160).
Freitas (2007, p. 161) ressalta a estratégia do governo Lula de “[…] buscar
maior cooperação e integração com os países similares (outras potências médias) e
vizinhos regionais”, afirma que o investimento político do governo Lula no Mercosul é
uma reação frente ao projeto estadunidense de implantar a ALCA. O pronunciamento
de Lula, após as eleições de 2002, evidencia a importância do Mercosul, conforme
segue:
[...] buscando construir uma cultura de paz entre as nações, aprofundando a
integração econômica e comercial entre os países, resgatando e ampliando o
Mercosul como instrumento de integração regional e implementando uma
negociação soberana frente à proposta da ALCA”. (LULA, 2002, apud Freitas,
2007, p. 164)
Freitas descreve os avanços do Mercosul, a criação de espaços institucionais
dos Grupos de trabalho e do Parlamento Mercosul, a defesa de benefícios para os
cidadãos do Mercosul. Na sua apresentação sobre o processo de construção do
Mercosul afirma esse ser resultado da “ […] decisão política soberana de Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai” (2007, p. 162). Quanto aos objetivos do Mercosul
afirma:
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Criado com o objetivo claro de ser um mercado unificado e significar a livre
circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países integrantes, o
Mercosul, ao longo dos anos, teve de voltar-se para questões trabalhistas e
sociais, pois a livre circulação exige dos países envolvidos políticas e
instituições focadas no mesmo objeto e de maneiras parecidas. (2007, p. 163)
Freitas enumera as decisões tomadas no Mercosul, voltadas para os
trabalhadores, especialmente a Declaração Sociolaboral (1998).
Ao contrário de
ressaltar as desigualdades entre os países que integram o Mercosul, Freitas, numa
perspectiva analítica que difere da apresentada por Behring (2004) e Costa (2007),
(2010), reforça as semelhanças históricas.
Os países que hoje integram o Mercosul possuem tradição política
semelhante, compartilham semelhanças econômicas quanto a sua inserção no
contexto internacional, bem como semelhanças políticas em face de um
passado recente dos regimes militares que os sujeitaram por décadas. […] O
crescimento institucional do Mercosul envolve a solidificação das
autodeterminações nacionais, ainda que deva necessariamente compartilhar
decisões públicas. Demanda sacrifícios recíprocos entre iguais ou os mais ou
menos iguais compensarem-se imediatamente com o fortalecimento de todos
os países-membros, em face do desafio e da prepotência dos altamente
desiguais. (FREITAS, 2007, p. 168-169).
Simionatto e Nogueira (2004)4 citam a importância do Mercosul a partir do
governo Lula, conforme segue:
A posição atual dos Presidentes do Brasil e da Argentina que, quando
destacam a importância do Mercosul, afirmam que a integração deve ser feita
em benefício de suas populações, apoiando a construção de um modelo de
desenvolvimento sustentável voltado para o crescimento, a justiça social e a
dignidade da pessoa humana e fundado nos princípios de participação e
transparência e na ética. (Presidência da República, 2003). Consta da mesma
declaração que a inclusão social é um objetivo central de seus Governos e que
a cooperação em políticas públicas na área social e a promoção de parcerias
nas áreas educacional, cultural, científica e tecnológica foram identificadas
pelos Presidentes como instrumentos para alcançar aquele objetivo.
(Presidência da República, 2003).
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO MERCOSUL
A partir dos dados coletados na pesquisa pudemos identificar no debate sobre
Estado e políticas sociais no Mercosul a centralidade da discussão sobre cidadania. A
cidadania é analisada como condição ou limite para o acesso aos direitos sociais e
4
XVIII Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. La cuestión Social y la
formación proifesional en Trabajo Social en el contexto de las nuevas relaciones de poder y la
diversidad latinoamericana. San José, Costa Rica, 2004
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como vínculo, dado pela nacionalidade, de pertencimento ao Estado. Em razão do
envolvimento de questões sobre fronteiras, migrações de população entre os países, a
nacionalidade é um parâmetro para a análise da cidadania como critério de inclusão
ou não no acesso às políticas sociais.
A cidadania estabelece o vínculo jurídico do indivíduo com o Estado e organiza
as relações de pertencimento na sociedade estabelecendo os critérios para definir
quem é nacional ou estrangeiro. A pessoa que não tem a nacionalidade pode ser
considerada estrangeira ou naturalizada, segundo a legislação de cada Estado, pois
há casos em que se separa nacionalidade de cidadania.
Um aspecto relevante que foi identificado na pesquisa é a relação entre
nacionalidade e cidadania e os critérios adotados pelos Estados do bloco. Nos países
do Mercosul é peculiar a legislação do Uruguai, o tema da nacionalidade é inserido na
Constituição do país, adota-se o critério do jus solis e jus sanguinis, mas conforme
demonstra Jimenez de Arechaga, apud Del‟Olmo ( 2004, p. 388):
Em nosso país se pode ser cidadão sem ser nacional. O cidadão legal, que em
outros países se chama naturalizado, tem o direito de cidadania, pode votar e
ser eleito, mas não é nacional do país. Ou seja, é um cidadão, sem ser
nacional. A aquisição da cidadania só confere direitos políticos, mas não atribui
a qualidade de nacional. O estrangeiro cidadanizado continua sendo
estrangeiro.
Ainda, segundo Del‟ Olmo (2004), na Argentina também se adota os critérios
do Jus solis e Jus sanguinis, o assunto é tratado em leis ordinárias e não na
Constituição e tem como peculiaridade a exigência do tempo de apenas 2 anos de
residência no país para a naturalização. No caso do Paraguai a nacionalidade consta
no texto constitucional de 1992, adota o jus solis e jus sanguinis, conforme os critérios
definidos em lei. Uma peculiaridade da lei Paraguaia é o reconhecimento como nato
da criança cujos pais sejam desconhecidos, mas que se encontre em território
nacional. Define também em lei os critérios para a naturalização do estrangeiro.
No caso brasileiro a Constituição Federal de 1988, art. 12, estabelece os
critérios para “ser brasileiro” nato ou naturalizado e as hipóteses nas quais se aplica o
jus solis ou jus sanguinis, considerando ainda a legislação ordinária sobre o tema e o
Estatuto do Estrangeiro.
O debate sobre o acesso aos serviços de saúde nas regiões de fronteira,
especialmente nas discussões que foram fomentadas pela pesquisa coordenada por
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Vera Maria Ribeiro Nogueira5, e pela parceria da PUCRS com o Ministério da Saúde –
o COLSAT – Mercosul, coordenado por Jussara Mendes, o conceito de cidadania é
central para a análise do acesso da população aos serviços públicos. A análise dessa
categoria e o debate sobre as implicações que o status de cidadania coloca como
barreira no acesso aos serviços públicos para os não nacionais foram apresentados
em várias publicações: Nogueira; Simionatto (2004), (2006), (2007); Nogueira (2004);
Nogueira, Dal Pra; Fermiano (2007); Mendes; Correia (2007); Dal Pra; Mendes (2007);
Silva; Nogueira (2008); (2009); Mioto e Dal Pra (2007).
Nogueira (2004) apresenta uma análise na qual relaciona direitos sociais e
cidadania, trazendo o debate conceitual sobre cidadania nas diferentes perspectivas
teóricas: a liberal, socialista e a democrática. Aponta os limites do conceito liberal de
cidadania e da divisão formal das suas dimensões entre os direitos civis, políticos e
sociais, conforme estabeleceu Thomas Marshall (1967). A autora argumenta sobre a
articulação do conceito de cidadania às condições reais de existência, as relações
econômicas e sociais que incidem nos fenômenos jurídicos e políticos. Apresenta o
debate de autores contemporâneos sobre cidadania e, conclui que:
Os direitos sociais e o direito à saúde são pensados no interior das políticas
socais, as quais são apreendidas, como as políticas econômicas, como
estritamente vinculadas aos processos de acumulação capitalista, em seu
estágio monopolista. Essa afirmação ratifica posição anterior, de que os
direitos unicamente podem ser analisados e estudados como produtos do
desenvolvimento histórico, marcados por desigualdades e contradições entre
os continentes, entre os países e no interior de cada país, em seus aspectos
regionais e locais. (NOGUEIRA, 2004, p. 25).
Nogueira e Silva (2008) discutem o conceito de cidadania social e os limites
para o acesso aos direitos sociais, especialmente à saúde, nas regiões de fronteiras
do Mercosul, partindo dos dados que apontam para o crescimento no movimento
migratório nas décadas de 1980 e 1990 na região do cone sul. As autoras discutem os
direitos sociais no contexto da globalização e do ideário neoliberal que reduz a
capacidade dos Estados na efetivação desses direitos. Focando a discussão nas
faixas
de
fronteiras
analisam
as
diversas
formas
de
reconhecimento
e
institucionalização da cidadania, jus solis e jus sanguinis – e as conseqüências para
acesso aos direitos sociais.
Constata-se, atualmente, o alargamento do conceito de cidadania, tanto a
5 Direito à saúde: concepções da população residente na linha da fronteira Mercosul.
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partir da conquista de novos horizontes e da emergência de novos atores
sociais, como em decorrência dos processos de globalização em curso, que
sinalizam para a construção de uma nova reorganização jurídico-institucional,
tendo como fundamento os blocos econômicos. Entretanto, a expansão da
cidadania em termos econômicos é prevalente, distanciando-se das
pretensões de uma cidadania social ou integral. (NOGUEIRA; SILVA, 2008, p.
158).
As autoras citadas relacionam os direitos sociais e a expansão da atuação do
Estado capitalista, o qual assume gradativamente parte dos riscos da vida social.
Quanto ao direito à saúde, afirma-se que é preciso considerar duas perspectivas para
sua análise, uma relacionada à expansão dos direitos econômicos e do papel do
Estado e outra, a mercantilização das necessidades de saúde, na qual o mercado é o
garantidor do acesso aos serviços de saúde.
[...] a materialidade do direito à saúde não pode ser isolada das relações
econômicas que lhe dão sustentabilidade via políticas sociais, desempenhando
o Estado um papel crucial na sua implementação favorecendo a cidadania
social. [...] sendo o direito à saúde tratado no plano individual e o mercado o
garantidor de sua fruição. (2008, p. 159 – 160).
Ao analisar a formação dos blocos regionais, especificamente o Mercosul, as
autoras apontam para dinâmica de ampliação das esferas estatais e da sociedade civil
na busca da garantia e defesa dos direitos no plano internacional. Descrevem a
situação dos “brasiguaios”, população migrante nas fronteiras do Brasil e Paraguai, e
das suas estratégias para o acesso aos serviços de saúde no Brasil.
São pessoas que vivem desta forma, cotidianamente, a exclusão nas políticas
públicas tanto de um lado quanto de outro, sendo catalogados pelos habitantes
dos dois países de apátridas. [...]. A condição de apátridas remete aos
brasiguaios uma situação de indivíduo sem pátria, portanto sem direito à tutela
e proteção do Estado. Tal ocorre porque face à legislação brasileira todo
indivíduo é nacional ou estrangeiro, pois o povo está unido ao Estado pelo
vínculo da nacionalidade de forma que esta representa um vínculo jurídico que
designa quais são as pessoas que fazem parte da sociedade política estatal.
(NOGUEIRA; SILVA, 2008, p. 166).
Para Max Weber os elementos definidores do Estado moderno ocidental são: a
delimitação do território – bases das fronteiras do país, do sistema de poder – o
exercício da soberania e da constituição do povo por todos que, através de um vínculo
jurídico com o Estado, tem o status de cidadão. Dessa forma pode-se considerar que,
após o século XIX, houve a territorialização dos direitos com a definição da cidadania
a partir da nacionalidade. As recentes transformações na sociedade capitalista indicam
o esgotamento dessa clássica definição dos elementos do Estado, apontadas por Max
Weber.
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Com a internacionalização da economia, nas esferas comercial, produtiva e
financeira, os Estados nacionais se vêem diante do desafio dos fluxos migratórios, do
deslocamento da população entre as fronteiras dos países. A partir da mobilidade dos
investimentos que transformou a economia mundial, torna-se mais evidente os
problemas com a migração de pessoas. Os Estados nacionais não deixam de ter
centralidade nesse processo, mas as mudanças sociais indicam que é cada vez mais
importante coordenar ações nos espaços internacionais, tanto nas questões
econômicas quanto na área social.
Nas bibliografias consultadas é recorrente a análise do modelo de proteção
social relacionado ao caráter liberal do conceito de cidadania e a fragilidade da
atuação do Estado na região do Mercosul na garantia do acesso/fruição aos direitos
sociais. O modelo de proteção social que historicamente se colocou na região não é
universal, as políticas sociais são fragmentadas e surgem em governos autoritários. O
modelo de proteção social brasileiro, implantado no período de 1930 a 1980 evidencia
um caráter excludente e segmentado, no qual a população mais pobre foi excluída da
proteção social. A proteção social era definida a partir da situação de formalização do
contrato de trabalho num país que sempre registrou elevado numero de trabalhadores
no setor informal. A partir da Constituição de 1988 o Brasil avança na busca de
ampliar o sistema de proteção social, no entanto, ainda não há universalização da
proteção previdenciária que segue o modelo contributivo, os critérios de acesso aos
benefícios assistenciais são rígidos e focalizados e há deficiente atendimento às
demandas na área da saúde e educação, apesar do registro de avanços nos
indicadores sociais do país. O modelo uruguaio com maior cobertura se distancia da
experiência do Paraguai, a pior situação de proteção social na região. Na Argentina
um modelo centrado especialmente na oferta de educação pública convivendo com
sistema de previdência que devido à crise econômica vivida na década de 1980 não
incluía grande parte dos trabalhadores e que na década de 1990, a proteção social
assume um caráter focalizado e assistencialista.
O contexto da globalização com difusão das idéias neoliberais, simultâneo à
formação do Mercosul, é ressaltado pelos diferentes autores, na análise sobre fatores
que condicionam a precariedade do modelo de proteção social vigente nos países do
bloco e da dificuldade de avançar na integração nos aspectos sociais. Wanderley
(2002); Raichelis e Wanderley (2004); Simionatto (2004); Nogueira (2004); Nogueira e
Silva (2008); Behring (2004); Mendes, Dal Pra e Mioto (2007); Draibe (2007),
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Simionatto e Nogueira (2007) entre outros.
O Mercosul estabelece como meta a formação de um mercado comum com
ampla liberdade para circulação de pessoas, e para assegurar os direitos dos
cidadãos do Mercosul, o Acordo Multilateral de Seguridade Social (1997) e a
Declaração Sociolaboral (1998) já estabelecem normas que impedem a discriminação
do trabalhador em razão da nacionalidade. Devido ao caráter intergovernamental do
Mercosul há necessidade de internalizar as decisões, o que resulta num complexo
sistema que envolve os espaços parlamentares de cada Estado nacional para adoção
de medidas já decididas no espaço regional. Esse caráter intergovernamental torna
moroso o processo de efetivação das decisões do Mercosul.
Unificação das políticas sociais e, de modo mais ambicioso, a criação de uma
cidadania social comunitária, apoiada em direitos e sistemas comuns de
proteção social, têm sido crescentemente propostos como horizonte e metas
do MERCOSUL social por parte dos atores-chave que militam no processo de
sua fundação, sejam representantes de governos dos países membros, sejam
as organizações da sociedade civil. Ninguém duvida de que, ante tais
objetivos, nos encontramos ainda a enormes distâncias. (DRAIBE, 2007, p.
175).
A formação dos blocos regionais não pode se consolidar ignorando as
demandas por proteção social, o que coloca sob questionamento a alocação dos
direitos sociais para os cidadãos definidos pela nacionalidade. Como incluir no acesso
aos direitos sociais os migrantes, estrangeiros ou apátridas? Esse questionamento
aparece nas pesquisas sobre o Mercosul. Conforme análise de Simionatto e Nogueira
(2006, p. 204):
Os impactos do ajuste no conjunto dos países do Mercosul, ocorridos nas
ultimas décadas, com perdas consideráveis nas formas de proteção social
construídas em períodos anteriores e na retração das políticas sociais
públicas, tornaram mais crítica a situação de pobreza e desigualdade. Os
indicadores apontam o crescimento dos segmentos populacionais situados na
faixa de extrema pobreza, que é agravada pela precarização das relações de
trabalho, pelo desemprego, pelo número expressivo de jovens sem esperanças
futuras e pela participação de crianças e mulheres no mercado de trabalho
para ajudar na renda doméstica. A alteração de fatores demográficos, como o
envelhecimento da população e o aumento dos índices de natalidade, vêm
ocasionando novas demandas para o setor saúde. Tais aspectos ampliaram,
significativamente, a demanda sobre a seguridade social pública.
Para Jaeger Junior (2004, p. 362), a livre circulação de trabalhadores no
Mercosul ainda é um desafio, pois é preciso eliminar todos os tipos de restrições à
mobilidade das pessoas no bloco regional e garantir tratamento igualitário entre
nacionais e não nacionais especialmente em relação à busca de emprego, direito a
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estabelecimento e a procura por melhor qualidade de vida em igualdade de condições
aos nacionais.
Para consolidar a fase de mercado comum é necessária a harmonização da
legislação previdenciária, trabalhista, bem como avançar na coordenação de políticas
na área da educação, saúde e assistência social. Dessa forma, além da vontade
política declarada nas diferentes esferas decisórias do Mercosul, como nas Reuniões
de Ministros, nas Cúpulas e reuniões de chefes de Estado, é preciso construir
instituições adequadas aos objetivos da agenda de integração ampla.
Conforme
análise de Draibe (2007) há um descompasso entre os objetivos do Mercosul e as
estratégias para efetivar uma agenda social, conforme segue:
[...] o MERCOSUL opera com uma estratégia maximalista da dimensão social,
referida aos objetivos da integração, mas ao mesmo tempo, com uma
estratégia minimalista de políticas sociais, uma vez que abdica de trazer para o
campo da integração social o debate e a proposição de modelos de
desenvolvimento econômico e social que pudessem sustentar, mais
adequadamente, um efetivo processo de constituição de uma cidadania social
nova e coesa. (DRAIBE, 2007, p. 179).
A autora ainda questiona qual o modelo de integração das políticas sociais na
região. O horizonte da “Agenda Social” seria definido pela harmonização da legislação
social ou pela unificação dos modelos de proteção social? DRAIBE (2007) em sua
análise propõe como desafio para os países da região a articulação das políticas
sociais e com as políticas econômicas. De seu ponto de vista tal articulação tornar-seia mais decisiva para elevar o padrão de desenvolvimento social na região:
Dito de outro modo, tratar-se-ia de colocar no centro da Agenda Social do
MERCOSUL um novo e virtuoso modo de articulação entre a política
econômica e a política social, em uma estratégia comum que viabilizasse a
concretização tanto de um novo modelo de desenvolvimento social quanto a
própria e almejada integração social regional. Ao não fazê-lo e, ao contrário, ao
eleger projetos de unificação das políticas como objetivo central, a estratégia
aparentemente maximalista da Agenda Social do MERCOSUL revela sua
verdadeira face minimalista e institucionalmente débil, dada sua inviabilidade.
(DRAIBE, 2007, p. 182).
As políticas sociais não podem ser compreendidas sem articulação com as
políticas econômicas e o padrão de desenvolvimento social, conforme segue:
As políticas sociais são resultantes de decisões políticas em cada sociedade e
estão relacionadas ao modelo de desenvolvimento econômico adotado.
Podemos afirmar que as políticas sociais são funcionais ao desenvolvimento
da economia capitalista na medida em que criam externalidades positivas para
o capital, socializam os custos com a reprodução da força de trabalho, também
são fatores que interferem no grau de coesão social, dando maior legitimidade
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à ordem social estabelecida. (COSTA, 2008, p. 134).
Considerando a situação da economia dos países do Mercosul, destaca-se a
dificuldade em financiar o modelo de proteção social numa conjuntura de baixo
crescimento econômico, dívida pública elevada e necessidade de atrair investimentos
externos. Fatores tais como estrutura tributária e gastos públicos são relevantes para
definição da capacidade de ampliação da proteção social na região, bem como o papel
dos setores organizados da sociedade civil na defesa dos direitos sociais.
No debate sobre o papel do Estado na região, ficou clara a crítica às medidas
liberais adotadas na década de 1990, nos países do Mercosul. Sobre os impactos das
idéias neoliberais na Argentina temos a discussão de Estela Grassi e Cláudia Danani
(2009), analisando os impactos das mudanças no mundo do trabalho e da redução
dos direitos sociais. Sobre o tema do Mercosul e proteção social na Argentina,
Gabriela Rotondi (2007) coloca a deterioração do modelo de solidariedade na
sociedade e a relação entre cidadania e proteção social. Apresenta na sua
argumentação a análise de Robert Alexy (1993) trazendo os referenciais da área do
direito para discutir a garantia das normas constitucionais. Aponta o debate sobre os
impactos das medidas liberais da década de 1990 na precarização dos direitos sociais.
La instalación de lãs políticas de proteción, plantean dos aspectos que operan
como cara y contracara; por un lado el intento de sostener um principio
hipotético de “igualdad” (de clase, de gênero, de condión etária, de raza,
etcétera), y por otra parte, cómo la sociedad objetiva y tolera sus
desigualdades. En tal sentido, lãs políticas de proteción en Argentina, han
conformado um mosaico que durante la década de los noventa debilita de
manera notable la fuerza de la universalidad de los derechos. Y se debilitan
además lãs prestaciones sociales de manera profunda, condicionando también
el acceso a lãs políticas de protección. (ROTONDI, 2007, p. 120).
Gabriela Rotondi (2007, p. 121) cita como políticas universais na Argentina a
educação e a saúde, “[…] podemos señalar que existe un sistema de educación
pública vinculado al surgimiento de estado-nación en Argentina” e quanto à saúde,
afirma que subsiste um critério universal, no entanto, que se desenvolve com traços
corporativistas articulados à política de seguridade social e obras sociais. Analisa as
políticas sociais como transferências que o Estado realiza em torno dos direitos sociais
e que coloca a possibilidade de proteção social como pertencimento à sociedade
dentro de um padrão de bem-estar. A partir da década de 1990, informa que na
Argentina houve o crescimento de políticas assistenciais, focalizadas nos segmentos
empobrecidos e que rompeu com o critério de universalidade da proteção social. Cita
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o Programa de transferência de rendas para os desempregados, como exemplo de
medidas assistenciais focalizadas.
A análise de Gabriela Rotondi (2007) retoma aspectos apresentados por Estela
Grassi (2006) na discussão sobre a década de 1990 e no caráter assistencialista que
as políticas sociais assumiram na Argentina devido à direção neoliberal das políticas
econômicas.
Estela Grassi (2006) apresenta a dinâmica contraditória do Estado na
sociedade capitalista dividida em classes, na qual se coloca a igualdade formal e a
desigualdade estrutural.
Baste resaltar que, como referente de la ciudadania, el Estado Moderno se
funda en la idea de igualdad y liberdad; y como constitutivo del proceso de
acumulación capitalista, se funda en la desigualdad estructural y la
dependência que resulta de la subordinación del trabajo al capital.(GRASSI,
2006, p. 14).
Estela Grassi (2006) analisa as políticas sociais em relação aos conflitos da
sociedade capitalista e a necessidade do Estado manter a legitimidade da ordem
social e ao mesmo tempo, garantir a politização das condições de reprodução social.
En sentido estricto, corresponde referirse a la política social (em singular)
como la forma politica de la cuestión social, que se expresa y materializa en lãs
políticas sectoriales, incluyendo la política laboral que, em primer lugar,
delimita tales grados de liberdad o de los alcances de la mercantilización de la
fuerza de trabajo. (GRASSI, 2006, p. 26).
O tema laboral está relacionado ao fluxo migratório de trabalhadores nas
regiões de fronteiras do Mercosul e coloca a necessidade de estender a proteção
social para além dos limites do território nacional e eliminar restrições e desigualdades
em razão da nacionalidade dos trabalhadores. Ao analisar as possibilidades de
avanços na proteção social no Mercosul, Dal Pra, Mendes e Mioto (2007) analisam a
relação entre cidadania, direito à saúde e fronteiras, apontando para os limites que a
nacionalidade coloca no processo de integração regional.
Dessa forma, o cenário mundial globalizado e o desafio de promover a
articulação das nações por intermédio do regionalismo tencionam a uma
mudança do conceito de cidadania nacional para o de cidadania regional ou
comunitária, tendo como característica a dissociação da nacionalidade (2007,
p. 169).
No entanto, um ponto fundamental para o avanço da cidadania regional é a
capacidade de articulação dos sistemas de proteção social. O acesso à rede de
proteção social implica em dispêndio de recursos públicos para custear os serviços
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disponibilizados para a população, definição de critérios de acesso e da rede de
instituições e uma burocracia capaz de operar na oferta dos serviços. São vários os
fatores a serem considerados: capacidade de governança, compreendida como a
capacidade de operacionalização das decisões políticas; sistema de informações
capaz de alimentar os processos de planejamento, implantação e avaliação das
políticas sociais; respeito à diversidade cultural da população a ser atendida e a
capacidade de expansão da cobertura de atendimento pela rede de proteção.
É preciso avançar na redução das assimetrias entre os países a fim de evitar
deslocamentos de populações em buscar de serviços públicos na região. O grau de
institucionalização do sistema de proteção social nos diferentes países é um fator
central no processo de construção de um patamar de bem-estar na região, o que
prevê
harmonização
da
legislação
previdenciária,
trabalhista,
assistencial,
mecanismos de equivalência no sistema de educação e reconhecimento dos títulos
universitários. Para avançar na proteção social na região deve ocorrer a coordenação
de medidas adotadas em cada país, em matéria de políticas e programas sociais
articulados a um modelo de desenvolvimento econômico favorável a distribuição de
renda. Dessa forma, o desafio é enorme, considerando a tradição política na região e
as relações entre os diferentes setores da sociedade, marcada por desigualdades
econômicas, culturais e políticas.
Conforme Dal Pra, Mendes e Mioto (2007, p. 170):
O referencial da cidadania nacional voltada para o interior do Estado-nação,
além de ser restrito, não privilegia a mobilidade dos indivíduos, como se estes
estivessem limitados ao espaço de seu país. Tal modelo não abrange a
amplitude e complexidade das fronteiras do MERCOSUL.
Podemos concordar com Antonio Negri e Michael Hardt (2005) que estamos
assistindo um processo de profundas transformações na sociedade, o qual sinaliza a
construção de uma ordem social imperial que se expressa, entre outras formas, pela
produção normativa que transcende os espaços nacionais de poder.
Com efeito, a transformação jurídica funciona como sintoma das mudanças da
constituição material biopolítica de nossas sociedades. Essas mudanças dizem
respeito não apenas à lei internacional e às relações internacionais mas
também às relações de poder no plano interno de cada país [...] onde o
problema da primazia supranacional, sua fonte de legitimação, e sua prática,
põe em evidência problemas políticos, culturais e, finalmente, ontológicos.
(NEGRI; HARDT, 2005, p. 28).
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pode-se perceber no debate sobre o Mercosul o predomínio de uma posição
crítica dos autores diante do contexto neoliberal no qual o mesmo teve origem, a
centralidade dos aspectos econômicos e os desafios que a regionalização pode
representar para os trabalhadores. No entanto, foi possível identificar duas tendências
de análise sobre o Mercosul:
1) a ênfase na análise do contexto ideológico e econômico da década de 1990,
tendo como foco a discussão do neoliberalismo mais do que propriamente das
especificidades do processo de constituição do Mercosul. Uma busca de
ampliar a análise para o contexto da América Latina e não apenas no
Mercosul. Nessa tendência ainda se colocam as discussões sobre o déficit
democrático do Mercosul e o papel da sociedade civil na luta para inserir seus
interesses nas discussões das instâncias institucionais do bloco.
2) Uma análise sobre aspectos específicos da regionalização que afetam as
políticas sociais, especialmente a política de saúde. O foco é delimitado nas
dificuldades de acesso aos serviços públicos para as populações de municípios
de fronteira e nas decisões dos gestores sobre a ampliação ou não do acesso
aos serviços. Nessa tendência de análise, o Mercosul em si não é o objeto de
estudo, mas, o contexto no qual o objeto se coloca: o acesso às políticas
sociais e formas de oferta, gestão e controle de serviços públicos.
No cotejo entre os autores do Serviço Social com os demais estudiosos do
tema, pode-se identificar um predomínio das análises no caráter econômico e
comercial do bloco, com os estudos sobre possíveis impactos do bloco na balança
comercial dos diferentes países. As coletâneas de textos organizadas por Lima e
Medeiros (2000) e Lima (2001), são citadas pelos autores do Serviço Social. Outro
aspecto relevante é o trabalho desenvolvido pelo IPEA, especialmente através do
Boletim
Internacional,
os
textos
de
discussão
e
demais
publicações
que
sistematicamente abordam o tema do Mercosul. Recentemente o IPEA tem abordado
o tema da integração sob a perspectiva social, conforme Boletim Internacional de
2010. O Mercosul também é analisado sob o ponto de vista das relações exteriores e
da diplomacia brasileira, conforme Raúl Bernal-Meza (2000).
Através da pesquisa identificamos que a ampliação da agenda de decisões do
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Mercosul já teve repercussão no debate acadêmico.
As recentes medidas que
resultaram na criação do FOCEM – Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul e a
busca em coordenar as políticas sociais na região já se configuram como objeto de
análise para o IPEA e autores envolvidos com o tema, conforme Simionatto e
Nogueira (2007), Mendes, Dal Pra e Mioto (2007), Costa (2009) entre outros.
Ao
avançar o processo de integração regional, deve-se também avançar o debate sobre
os diferentes impactos do Mercosul nos países da região.
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