Apresentação do PowerPoint

GOVERNANÇA, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E
DIÁLOGO FEDERATIVO
GOVERNANÇA, PARTICIPAÇÃO
SOCIAL E DIÁLOGO FEDERATIVO
Contribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar,
Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso Linhares (DIEST),
Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.
Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR –
[email protected]
Federalismo: Conceito e especificidades
• Estrutura de Estado definida por meio de regras
constitucionais com objetivo de prover um grau de
autonomia regional e representação nacional para
suas unidades geográficas.
 28 Estados nacionais federativos (3 na América do Sul e 3
na América do Norte).
 Competências dos entes federativos
 Arranjos, cooperação e coordenação federativa.
• Especificidade do Modelo federativo brasileiro pós
- CF 88, em especial, os municípios como entes ou
unidades federadas.
Bases teóricas e metodológicas
• Abordagens teórico-metodológicas diversas: Ciência
Política, Economia do Setor Público (Finanças públicas),
Administração pública, Direito Administrativo etc.
• Referências: Modelos Americano (competitivo) e
Alemão (cooperativo).
• Questões: 1) Que federalismo queremos para o
Brasil? 2) Por que o federalismo brasileiro não tem sido
capaz de lidar com as heterogeneidades e as
desigualdades regionais no país?
Constituição Federal de 1988: seus Problemas
• Cumprimento parcial de atribuições federativas:
 União: planos nacionais e regionais, de ordenamento
territorial e de desenvolvimento econômico-social;
 Estados: ordenamento regional, Regiões Metropolitanas;
 Municípios: plano diretor e uso do solo, saneamento,
transporte coletivo;
• Insuficiente regulamentação das atribuições concorrentes;
• Tensões: descentralização x centralização.
• Demandas por criação de novos Estados ou Territórios (15) e
Municípios (800). Emenda Constitucional 15/1996 restringe a
emancipação municipal.
Mapa 1 – Novos Estados
Constituição das RMs no Brasil
Metropolização: processo de formação socioespacial; configuração de um
território ampliado (cotidiano), a partir de uma cidade-núcleo, em que se
COMPARTILHA um conjunto de funções de interesse comum.
Especificidades da questão metropolitana no Brasil:
Metrópoles ≠ RMs (Regiões Metropolitanas)
Quais RMs constituem efetivamente metrópoles hoje no Brasil?
Descolamento no caso brasileiro:
Metrópoles que não são RMs X RMs sem metrópoles
Balbin, Renato – et au – “Desafios contemporâneos na gestão das Regiões Metropolitanas”
In: Revista Paranaense de Desenvolvimento.
IPARDES nº 120 - http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/article/view/245
Constituição das RMs no Brasil
Atualmente no Brasil...
• Ausência de normativas nacionais/federais: perda de importância do
papel estratégico das RMs para o desenvolvimento do país?
• Gestão metropolitana não mobiliza lutas sociais e se identifica com o
planejamento tecnocrático e autoritário, em contraste com os
desdobramentos da política urbana => Estatuto da Cidade: valorização
do “urbano”, cidade como conceito atrelado a município.
Valorização da esfera municipal, desvalorização dos estadosmembros e falhas de articulação entre as esferas do governo
Desarticulação e enfraquecimento da questão metropolitana
A quem (qual esfera) interessa a metrópole?
Constituição das RMs no Brasil
Atualmente no Brasil...
• 54 RMs e 3 RIDEs. (Feira de Santana – junho de 2011)
• Ao menos 27 interpretações, soluções, arranjos e omissões no que diz
respeito à gestão metropolitana;
• RMs heterogêneas em termos de composição, tipologia e perfil, e
pluralidade de critérios para instituição e gestão metropolitana.
Fragmentação institucional da gestão metropolitana
• Parcial: 10 Sistemas de Gestão Metropolitanas previstos em lei;
• 16 Conselhos Metropolitanos: “democracia do espetáculo”, todos
com forte peso dos agentes públicos e políticos (estaduais e da capital).
RMs
sem metrópoles
Quanto à taxa de urbanização:
• 6 RMs tem taxa inferior à taxa brasileira de 84,3%, sendo a RM do Agreste a com
menor taxa : 55%.
Quanto ao número de municípios:
• RMs formadas de 02 municípios (Macapá, N-NE Catarinense e Lajes) até 39 (São
Paulo);
• RMs federais, à exceção de Belém, são formadas por 13 (Salvador) a 39 municípios
(São Paulo).
Tamanho médio das cidades “metropolitanas”.
• Tubarão, a menor RM, tem 129 mil habitantes, contra os 19 milhões de São Paulo;
• Rio de Janeiro, São Paulo e Belém: 678.990, 504.425 e 408.169 habitantes. O
mesmo indicador para as RMs do Agreste, de Campina Grande e de Chapecó é de
30.063, 29.875 e 21.535, respectivamente.
Comunicado IPEA nº 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881
Classificações das RMs e metrópoles
• IBGE – REGIC: 12 espaços metropolitanos no Brasil, sendo uma grande
metrópole nacional (São Paulo), duas metrópoles nacionais (Rio de Janeiro e
Brasília), e outras 9 metrópoles regionais;
• IBGE – GEUBs: 17 Grandes Espaços Urbanos Brasileiros;
• Governo Federal - IPEA 2002 e outros estudos: 11 metrópoles globais,
nacionais e regionais. Metrópoles prioritárias;
• IPEA 2010: 9 RMs originais ou metrópoles nacionais;
• Plano Nacional de Habitação: diferencia RMs Rio e São Paulo (A), Centro-Sul
(B), e Norte e Nordeste (C) na sua tipologia;
• Fundação João Pinheiro – Déficit Habitacional no Brasil 2007: 9 RMs
historicamente pesquisadas pela PNAD - IBGE;
• Observatório das Metrópoles estuda 15 metrópoles e Maringá (citada como
aglomeração urbana);
• MPOG: 11 RMs e RIDE DF como prioritárias no PAC 2.
Configuração Atual e Tendências da Rede
Urbana no Brasil (IPEA, 2002)
O estudo de referência para agregar as RMs por grupos.
Grandes Espaços Urbanos Brasileiros –
GEUBs (IBGE)
Região de Influência das Cidades – REGIC
(IBGE, 2008)
Classificação da REGIC – IBGE 2008
RMs e regiões integradas de desenvolvimento
Nível
Metrópole
Grande metrópole nacional
São Paulo
1
Metrópole nacional
Rio de Janeiro e Brasília (Ride)
2
Metrópole
Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Curitiba, Goiânia e Porto Alegre
9
Capital regional A
São Luís, Teresina (Ride), Natal, João Pessoa,
Maceió, Aracaju, Vitória, Campinas,
Florianópolis e Cuiabá
Capital regional B
Campina Grande, Londrina, Maringá Blumenau
(RM do Vale do Itajaí), Chapecó e Joinville (RM
do Norte-Nordeste Catarinense)
6
Capital regional C
Santos (RM da Baixada Santista), Macapá,
Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do
Agreste), Ipatinga-Coronel Fabriciano-Timóteo
(RM do Vale do Aço) e Criciúma (RM
Carbonífera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz
(RM do Sudoeste Maranhense)
8
Centro sub-regional A
Itajaí (RM da Foz do Rio Itajaí), Lages e Tubarão
3
Capital regional
Centro sub-regional
Número de ocorrências
Subnível
10
Conclusões primeiras
Profunda heterogeneidade entre RMs
Existência de RMs não metrópoles
Esvaziamento institucional
Falta de cidadania metropolitana
Falta de critérios nacionais
Falta de institucionalidade acerca das FPIC
INEXISTENCIA DE POLITICA METROPOLITANA
METROPOLE NÃO SE INSERE NA PERSPECTIVA DO
DESENVOLVIMENTO NACIONAL
Gestão regional e metropolitana:
avanços recentes
Lei de Consórcios Públicos nº 11.107/2005 (e Decreto nº 6.017/2007)
• Arranjos institucionais cooperativos: maior legalidade e viabilidade à
gestão metropolitana, porém não se adapta às questões de planejamento
integrado e gestão do uso do solo;
• Ações setoriais concertadas entre estados: Ceará, Piauí e Maranhão na
área do turismo; Alagoas e Sergipe para o desenvolvimento regional;
Pernambuco e Bahia na área da saúde;
• Entre municípios e entre municípios e estado, sobretudo nas áreas
de saúde pública, educação e meio ambiente (apoio do MMA para
formação de consórcios intermunicipais para coleta e destinação de
resíduos sólidos), transportes (Recife e Curitiba), e saneamento e uso dos
recursos hídricos (Ceará).
Comunicado IPEA nº 116
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881
Gestão regional: avanços recentes
Número de municípios consorciados por setor
CUNHA et al (org.). Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro: avanços e desafios. In: Estado,
instituições e democracia : república. Brasília : Ipea, 2010.
Consórcios públicos: avanços recentes
Gráfico 1: Evolução do consorciamento por setor (Em %) – Brasil – 2005/2009
Modalidade de Consorciamento
45%
40%
35%
BRASIL
2005
30%
BRASIL
2009
25%
20%
15%
10%
5%
0%
EDUCAÇÃO
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.
SAÚDE
DESENVOLVIMENTO
URBANO E SOCIAL
HABITAÇÃO
MEIO AMBIENTE
TRANSPORTES
Gráfico 2 - Modalidade de consorciamento, por grande região (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios)
Tipo de Consórcio por Grande Região - 2009
80%
70%
60%
EDUCAÇÃO
50%
SAÚDE
DESENV. URBANO
40%
HABITAÇÃO
30%
MEIO AMBIENTE
20%
TRANSPORTES
10%
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.
ES
TE
L
CE
NT
R
O
O
SU
DE
ST
E
SU
ES
TE
NO
RD
RT
E
NO
BR
AS
IL
0%
Gráfico 3 - Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009)
(Em % do total de municípios participando de consórcios, em cada faixa)
Tipo de Consórcio por Tamanho da População - 2009
60%
50%
EDUCAÇÃO
40%
SAÚDE
30%
DESENVOLVIMENTO
URBANO
HABITAÇÃO
MEIO AMBIENTE
TRANSPORTES
20%
10%
0%
Total
Até 5000
Fonte: MUNIC 2009/IBGE.
De 5001 a
10000
De 10001 a
20000
De 20001 a
50000
De 50001 a
100000
de 100001 a
500000
Mais de 500000
MAPA 2 - Frequência dos consórcios por município (2005 / 2009) - Brasil
Governar
• De acordo com o paradigma da governança,
governar é:
– Capacitar grupos sociais e comunidades para que eles se
organizem de forma autônoma; e
– Coordenar e articular esses grupos e comunidades,
assim como equilibrar os seus interesses.
• A identificação e solução de problemas sociais e
econômicos envolve a interação - redes;
• Esse processo é essencial para se produzir políticas
geradoras de desenvolvimento sustentável.
Governança recente
• Principais mudanças na governança, no Brasil
pós-1988:
– Transferência de poderes decisórios e de
implementação aos governos ou esferas federativas
subnacionais;
– Redução do escopo da intervenção do Estado;
– Ampliação da transparência das decisões públicas;
– Incorporação da sociedade civil ao processo
decisório, via instituições participativas.
Princípios da governança compartilhada do território:
• Arranjo de natureza inter-federativa;
• Aporte (várias fontes) de recursos públicos, inclusive
bens e direitos;
• Atração de recursos privados;
• Execução compartilhada dos projetos de urbanização;
• Possibilidade de operações imobiliárias compartilhadas;
• Segurança jurídica quanto aos direitos de posse ou de
propriedade;
• Participação social nas instâncias de planejamento (a
exemplo dos Conselhos).
Participação social
• Uma das dimensões do regime democrático e de
sistemas federativos e republicanos, tem como
objetivos:
• Transparência,
• Expressão das demandas sociais,
• Inserção da sociedade nas ações estatais –
governança em redes,
• Controle social.
Avanço das instituições participativas
no Brasil
• CONSELHOS NACIONAIS
• Espaços permanentes de interação entre
representantes do poder público e da
sociedade civil que auxiliam no planejamento,
formulação e controle das políticas públicas.
 31 conselhos criados desde 1930 – 1350
conselheiros titulares
 10 conselhos criados na década de 1990 (33%)
 16 conselhos criados entre 2003 e 2010(50%)
Avanço das instituições participativas
no Brasil
• CONFERÊNCIAS NACIONAIS
• Eventos que ocorrem periodicamente e
constituem canal de comunicação entre
diversos setores sociais e o Estado brasileiro.
• Produzem deliberações e diretrizes para as
políticas públicas.
 12 conferências até 1988
 74 conferências nacionais entre 2003 e 2010
Avanço das instituições participativas
no Brasil
• OUVIDORIAS
• Atuam na interlocução entre o cidadão e a
administração pública.
• Permite que o cidadão participe da gestão
pública e realize o controle social sobre os
serviços oferecidos.
• O número de ouvidorias cresceu de 40 em
2003 para 176 em 2011.
Estudos sobre participação
• Estudos no Brasil até anos 90 :
 A dinâmica horizontal da relação entre os
atores sociais,
 Relação de autonomia e dependência em
relação ao Estado.
• A partir de 2000 os estudos tornaram-se mais
complexos:
 Efetividade deliberativa
 Efeitos distributivos da participação social.
Arranjos federativos recentes
Ações setoriais entre
estados:
• Ceará, Piauí e
Maranhão (turismo);
• Alagoas e Sergipe
(desenvolvimento
regional);
• Pernambuco e Bahia
(saúde);
Ações entre municípios e
entre municípios e estado:
• Saúde pública,
• Educação
• Meio ambiente (apoio do
MMA para formação de
consórcios),
• Transportes (Recife e
Curitiba),
• Saneamento e uso dos
recursos hídricos (Ceará).
Arranjos federativos recentes
Cooperação Federativa e
governança compartilhada:
Esforços inter-federativos de
provisão compartilhada de
bens públicos:
• SUAPE (PE);
• Alto Paraopeba (MG);
• CONLESTE (RJ)
• Sistemas (Ex: SUS, SUAS);
- Financiamento “fundo - a fundo”
- Criação obrigatória de
Conselhos participativos.
• FUNDEB
Mecanismos institucionais
1) Mecanismos de articulação:
•Subchefia de Assuntos Federativos (SAF)/SRI-PR;
•Sistema de Assessoramento para Assuntos Federativos – SASF
(Decreto n. 6.005, de 25 de dezembro de 2006);
•Comitê de Articulação Federativa – CAF (Decreto nº 6.181, de
2007);
2) Mecanismos de Concertação: Conselhos Estaduais (CONFAZ,
COSEPLAN), Fóruns de Governadores de Estados, Regiões
Metropolitanas (RM);
3) Mecanismos de representação: Associação Brasileira de
Municípios (ABM), Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e
Confederação Nacional de Municípios (CNM);
4) Mecanismos de Coordenação e Cooperação Federativa:
•Consórcio Administrativo, Consórcio Público [setoriais e de
desenvolvimento] (Lei n. 11.1017, de 6 de abril de 2005).
COOPERAÇÃO FEDERATIVA E GESTÃO
ASSOCIADA DO TERRITÓRIO
Quando se aplica:
Requalificação de grandes áreas urbanas, muitas
vezes abarcando mais que uma municipalidade
Empreendimentos públicos de longo prazo e de
uma grande soma de investimento
Em território com predomínio de áreas públicas e/ou
em situação fundiária complicada
Em projetos que prevejam a gestão associada de
serviços
Em projetos que tenham interesse estratégico e/ou
nacional (ex Patrimônio Histórico)
Nadalin, V et Balbon, R. - Padrões espaciais da vacância residencial brasileira
(http://www.ipea.gov.br/code/chamada2011/pdf/area7/area7-artigo6.pdf)
In: Anais do 1º Circuito de Debates Acadêmicos – CODE 2011
Contribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar,
Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso Linhares (DIEST),
Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.
Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR –
[email protected]