ação civil pública

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DE SÃO PAULO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA ....... VARA
CÍVEL FEDERAL DA SUBSEÇÃO JUDICIÁRIA DE SÃO PAULO, SEÇÃO
JUDICIÁRIA DE SÃO PAULO.
O Ministério Público Federal, por seus
agentes signatários, com base nos documentos e informações coletados
nas Peças Informativas nº 1.34.001.006392/2006-71, cópia em anexo,
instruída pela Procuradoria da República em São Paulo/SP, e com fulcro
nos artigos. 127, caput, e 129, III, da Constituição da República Federativa
do Brasil (CF); arts. 5º., I, h, e 6º., VII, a e d, da Lei Complementar nº 75/93
(LC 75); artigos. 1º., IV, 2º., 3º. e 5º., caput, da Lei 7.347/85; vem ante
Vossa Excelência propor
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
com pedido de antecipação de tutela
em face da
AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL – ANAC, entidade integrante da
Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico
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especial, vinculada ao Ministério da Defesa, criada pela Lei nº 11.182, de 27
de setembro de 2005, regulamentada pelo Decreto nº 5.731, de 20 de
março de 2006, com sede no Aeroporto In=ternacional de Brasília - Setor de
Concessionárias, Lote 5, Brasília/DF, CEP 71608-900, por seu diretor
presidente, Dr. Milton Sérgio Silveira Zuanazzi,
e INFRAERO, empresa pública vinculada ao Ministério da Defesa, cuja
criação foi autorizada pela Lei nº 5.862 de 12 de dezembro de 1972, com
sede na SCS Quadra 04, Bloco A, nº 58, Edifício Infraero, Brasília, DF, CEP
70304-902, por seu presidente, Tenente-Brigadeiro da Reserva, Dr. José
Carlos Pereira, em razão dos fatos e fundamentos que passa a expor:
1 - Dos fatos:
1.1. Condições da pista principal do Aeroporto de Congonhas e graves
riscos à segurança
Em cumprimento às atribuições constitucionais
do Ministério Público Federal, foram autuadas as Peças Informativas nº
1.34.001.006392/2006-71, cuja cópia segue anexa, para avaliar a segurança
e as condições de uso da pista principal do Aeroporto Internacional de
Congonhas, localizado no município de São Paulo, tendo em vista
incidentes relativos a derrapagens de aeronaves na pista principal do
mencionado Aeroporto, ocorridos em razão do acúmulo de água na referida
pista.
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Até o presente momento foram pelos menos 4
(quatro) os incidentes ocorridos em razão de aquaplanagem.
O primeiro incidente havido em razão do
desgaste da pista do Aeroporto e do acúmulo de água ocorreu em março
de 2006 com relação a uma aeronave da empresa BRA, que não conseguiu
frear e parou no canteiro, próximo à Av. dos Bandeirantes.
“AVIÃO DA BRA QUASE DESPENCOU EM AVENIDA
A pista escorregadia do Aeroporto de Congonhas quase
causou uma tragédia em março, quando um Boeing da
companhia BRA derrapou depois de aterrissar. O avisão,
com 115 passageiros, chegou até a cabeceira e, por
pouco, não despencou de um barranco que acabaria na
Avenida Washington Luíz. Ninguém se feriu.
A BRA culpou o estado da pista pelo acidente e foi
contestada pela direção da Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroportuária (Infraero). O piloto se queixou da
drenagem da pista. A investigação apontou falhas nos freios
do avião, mas o acidente chamou a atenção para as
condições da principal pista de Congonhas, construída
nos anos 30.
A pista principal tem 1.980 metros, que é utilizada por jatos
comerciais. O aeroporto também conta com uma pista
secundária de 1.650 metros, aberta para aviões menores.
O coordenador da Comissão de Segurança de Vôo do
Sindicato Nacional da Empresas Aeroviárias (Snea),
Ronaldo Jenkins, disse, após o acidente, que a pista
principal de Congonhas ficou escorregadia após um
recapeamento, feito no fim de 2005” (Reportagem do
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jornal O Estado de S. Paulo, de 07 de outubro de 2006, fls.
05 das peças informativas).
O segundo incidente aconteceu às 06h06min do
dia 06 de outubro de 2006 com um Boeing-737/300 da empresa Gol que
também derrapou na pista ainda molhada em razão de duas chuvas fracas
havidas na madrugada. A partir do conhecimento desse segundo
acontecimento,
foram
autuadas
as
peças
informativas
nº
1.34.001.006392/2006-71.
“BOEING DA GOL DERRAPA EM CONGONHAS
Acidente
O acidente ocorreu às 06h06, quando a pista ainda estava
molhada em conseqüência de duas chuvas fracas na
madrugada. Houve susto entre os 122 passageiros a
bordo – havia, ainda, seis tripulantes.
...
A derrapagem ocorreu com o vôo 1941 da Gol procedente
de Cuiabá (MT). A aeronave derrapou cerca de um
quilômetro depois de tocar o solo, quando, segundo a Gol,
manobrava e estava prestes a deixar a pista de pouso. O
avião parou sobre a grama, ao lado da pista auxiliar do
aeroporto, e os passageiros desceram. Depois, foi
removido para o hangar da Gol.
Segundo a Gol e alguns passageiros, o comandante do
vôo afirmou que a pista molhada fez a aeronave sair da
trajetória inicial. A Infraero admite a relação entre a
condição da pista e o acidente. As causas serão
investigadas pela Anac (Agência Nacional de Aviação Civil).
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Segundo
o
CGE
(Centro
de
Gerenciamento
de
Emergências), foi uma chuva fraca que caiu na região de
Congonhas por volta de 2h e 4h de ontem. Ao todo, foram
5,2 milímetros acumulados de chuva” (notícia extraída do
jornal “Folha de S. Paulo” do dia 07 de outubro de 2006, fls.
06 das peças informativas).
A ré Infraero, após ser oficiada, informou que: “a
pista principal de pouso e decolagem do Aeroporto de Congonhas vem
apresentando deficiência em relação aos níveis de atrito da superfície
do pavimento no primeiro terço das cabeceiras, bem como em relação
às declividades transversais e longitudinais da pista, o que dificulta o
escoamento da água em caso de chuva.
O problema referente ao atrito deve-se ao alto
índice de emborrachamento das cabeceiras, devido à grande deposição
de borracha dos pneus das aeronaves sobre a superfície do pavimento. Isto
ocorre devido à elevada quantidade de operações existentes no
Aeroporto e à dificuldade de remoção da borracha através dos
processos usuais de manutenção, em virtude da intensa concentração do
material em alguns trechos da pista.
As
declividades
do
pavimento
estão
deficientes em alguns trechos da pista, o que prejudica o escoamento
superficial da água, gerando assim uma lâmina d'água que contribui
para uma baixa interação entre o pneu das aeronaves e o pavimento.
Devido às deficiências relatadas, a pista principal
de Congonhas vem operando mediante um NOTAM (Notice to Airmen), que
alerta os pilotos sobre a necessidade de operação com cautela devido à
possibilidade de pista escorregadia. Tal condição é prevista nas normas
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aeroportuárias, entretanto não deve se prolongar além do tempo necessário
para que sejam tomadas as ações visando restabelecer as condições ideais
do pavimento” (fls. 32).
Também foi informado pela ré Infraero como
providência imediata a ser tomada, solução esta paliativa para o problema,
a execução de serviços de re-texturização superficial do pavimento da pista
principal de pouso e decolagem com início no mês de outubro e previsão de
término para o mês de novembro de 2006 (fls. 33).
Entretanto, apontou que “os problemas existentes
na pista principal indicam como solução definitiva a realização de uma
obra de recuperação geométrica de toda a pista, com a correção das
declividades transversais e longitudinais, e a execução de uma nova capa
asfáltica com grooving, de forma a elevar as condições de segurança
operacional da pista”, todavia, o processo licitatório para contratação dessa
obra foi suspenso para atendimento das recomendações do Egrégio
Tribunal de Contas da União (fls. 32/34).
Outra derrapagem (terceiro incidente) ocorreu
no dia 19 de novembro de 2006 (domingo) por volta das 22h55min. Nessa
noite, o Aeroporto Internacional de Congonhas fechou das 20h20min às
20h50min devido ao temporal que atingiu a cidade de São Paulo.
“PANE E MAU TEMPO ATRASAM 43% DOS VÔOS
...
Além disso, a derrapagem de um avião no aeroporto de
Congonhas (zona sul de SP) no domingo à noite atrapalhou
as operações. O incidente aconteceu
às 22h55 e a
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aeronave só foi removida às 0h48. No período, a pista
auxiliar teve de ser usada. Ainda na noite de domingo,
Congonhas fechou das 20h20 às 20h50 devido ao
temporal que atingiu São Paulo” (reportagem do jornal
“Folha de S. Paulo” de 21 de novembro de 2006, fls. 37).
O diretor presidente do Sindicato Nacional das
Empresas Aeroviárias, Sr. Marco Antonio Bologna informou, após ser
oficiado, que “qualquer que seja a pista, em caso de chuva, existe uma
degradação na eficiência da frenagem das aeronaves. Para estas
situações, existem procedimentos operacionais que procuram
minimizar as conseqüências deste aumento na distância de parada das
aeronaves. No caso de Congonhas, estes procedimentos são bastante
restritivos. De qualquer modo, no caso de chuva muito forte, as empresas
orientam seus tripulantes a arremeter e aguardar uma melhora nas
condições meteorológicas ou, se for o caso, seguir para um aeroporto
alternativo”. Também informou que compete à Infraero realizar as
avaliações constantes do coeficiente de atrito das pistas e planejar as
intervenções necessárias, ao primeiro sinal de deterioração do mesmo (fls.
42/43).
Já o Diretor de Segurança de Vôo do Sindicato
Nacional dos Aeronautas, Sr. Carlos Camacho apontou que mesmo sem
chuvas as operações no Aeroporto Internacional de Congonhas são críticas,
pois referido Aeroporto a) opera em número de vôos muito acima do
recomendado pela Organização de Aviação Civil Internacional; b) não há
área de escape em nenhuma das cabeceiras das pistas; e c) há a
utilização dele por aeronaves maiores e com velocidades de aproximação
também maiores. Também não basta o desemborrachamento da pista, o
importante é saber se há drenagem satisfatória das águas durante e
após as chuvas (fls. 62/64):
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“Mesmo sem chuva as pistas desse aeroporto são críticas!!!
A 'OACT – Organização de Aviação Civil Internacional (da
qual nosso país é signatário) considera aeroportos como o
de CGH crítico. Ainda, segundo a OACI, a recomendação é
que o número total de operações não ultrapasse 195 mil por
ano. Entretanto, CGH já ultrapassa a casa das 228
mil/ano; e com tendência de crescer ainda mais – a
depender dos empresários do setor, da ANAC e da
INFRAERO (motivos óbvios).
Mesmo sem chuva as operações de pouso/decolagens são
críticas em face de não haver área de escape em
nenhuma das cabeceiras das pistas (área essa que
complementa a pista e que permite – caso a aeronave
pousando derrape ou, por outro motivo qualquer não possa
completar seu pouso nos limites da pista) – que as mesmas
ainda tenham um segmento adicional ao comprimento das
referidas pistas que lhe permita não acidentar-se. Assim,
não correriam o risco de estatelarem-se nas avenidas
que circundam CGH (vide caso do Boeing da BRA que
quase foi parar na avenida Washington Luíz em março do
ano em curso.
Mesmo sem chuva o risco passou a ser incrementado em
função da utilização de aeronaves maiores e com
velocidades de aproximação também maiores (Boeing's
737/700 e 800 da GOL, por exemplo).
A INFRAERO alega ter efetuado uma reforma emergencial
na pista principal!!! O termo correto seria “urgencial”, visto
que nem mesmo a INFRAERO (tampouco a ANAC)
consegue impor-se (mesmo que envolva o incremento da
segurança dos usuários e trabalhadores do setor e de
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pessoas no entorno do aeroporto) às empresas aéreas cujo
objetivo primeiro é o LUCRO;
...
O
desemborrachamento
feito
'emergencialmente'
pela
INFRAERO ajuda bastante, porém, o que nos importa
mesmo enquanto pilotos é saber se o acúmulo d'água
na pista durante e após as chuvas são drenados
satisfatoriamente.
...
Concluindo, a meu ver como piloto e diretor de segurança de
vôo do SINDICATO NACIONAL DOS AERONAUTAS, o
ideal seria que, em dias de chuva cujas intensidades sejam
de moderada a forte, as Operações de Pouso de Decolagem
deveriam ser interrompidas no aeroporto de Congonhas”.
Novamente oficiada a ré Infraero, foi informado
por ela que no mês de novembro foram executados os serviços de retexturização superficial do pavimento da pista principal de pouso e
decolagem, que vêm proporcionando níveis de atrito satisfatórios na
superfície do pavimento, suficientes à segurança das operações de pouso e
decolagem (fls 120/123).
Ainda em 29 de dezembro de 2006, a ré Infraero
informou com relação à ausência de área de escape que
“independentemente de qual área esteja sendo referida (RESA – Runway
end safety area e STOPWAY – Área de Parada de Aeronave) que o
Aeroporto de Congonhas não possui nenhuma delas e, em virtude da
Cidade de São Paulo ter crescido em torno do Aeroporto, na atualidade,
torna-se impossível a implementação de quaisquer dessas áreas, em virtude
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da completa falta de espaço físico, a não ser que haja uma redução no
comprimento atual da pista (fl. 126).
Na mesma ocasião a ré Infraero informou que
“realiza a medição do nível de atrito a cada semana e executa o
desemborrachamento pelo sistema de jateamento d'água a cada mês, uma
vez que a pista retornou ao seu estado original com o serviço de retexturização. Além disso, cumprindo uma Recomendação de Segurança de
Vôo, emitida em 28/12/2006 pelo Centro de Investigação e Prevenção de
Acidentes Aeronáuticos (CENIPA), em coordenação com o Departamento
de Controle do Espaço Aéreo (DECEA) e a ANAC, quando em condições de
precipitação pluviométrica (chuva), as operações aéreas serão suspensas
até que seja verificado a não existência de lamina d'água ou poças que
possam comprometer a segurança das operações”.
Corroborando referidas informações a ré Agência
Nacional de Aviação Civil informou que em reunião convocada pelo CENIPA
– Centro Nacional de Investigação e Prevenção de Acidentes, órgão do
Comando da Aeronáutica, na data de 28/12/2006, ele deliberou pela
manutenção da orientação de interdição da pista, e conseqüente suspensão
de operações na Pista Principal, em condições de chuvas – cabendo ao
SRPV-SP (Serviço Regional de Proteção ao Vôo) a definição do momento
de adoção da medida, e à operadora aeroportuária – INFRAERO – a
verificação do nível de contaminação e as condições para a retomada das
operações (fls. 97/113).
Considerando que referidas obras são apenas
um paliativo para o problema, a ré Infraero em 29 de dezembro de 2006
informou que o “NOTAM” (Notice Airmen) está em vigor e que o coeficiente
de atrito atual está acima do recomendado (fls. 130/136).
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Entretanto, referidas medidas não se mostraram
suficientes para garantir a segurança dos passageiros/consumidores, da
tripulação e das demais pessoas que estão em torno do referido Aeroporto,
e a confiabilidade do serviço de transporte aéreo no referido aeroporto.
Mesmo após o serviço de re-texturização da pista,
no dia 17 de janeiro de 2006, o quarto incidente ocorreu com a
derrapagem de um Boeing-737 da Varig, às 17h48min (fls. 159).
“BOEING DERRAPA EM CONGONHAS
Sem feridos, incidente foi causado por lâmina de água
Os 130 passageiros do vôo 2438 da Varig, que vinha do Rio,
passaram por um susto no fim da tarde de ontem,
quando o avião aterrissava em Congonhas. O piloto foi
obrigado a fazer uma
freada brusca
devido
ao
alagamento da pista principal. Após o incidente, ocorrido
por volta das 17h30, narrado pela Aeronáutica como uma
simples derrapagem do Boeing 737-300, a pista foi
interditada por uma hora para vistoria.
De acordo com a Assessoria de Imprensa da Varig, a freada
brusca aconteceu em função das condições climáticas, pois
havia uma espessa lâmina de água, que obrigou o piloto
a fazer a manobra. A Assessoria informou ainda que
ninguém se feriu e depois da aterrissagem o avião foi até o
finger de desembarque normalmente.
...
O Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes
Aeronáuticos (Cenipa) determinou que todas as vezes
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em que o aeroporto for atingido por chuvas -fortes ou
moderadas -, pousos e decolagens deveriam ser
suspensos imediatamente. A medida está valendo
desde 29 de dezembro, mas ontem não foi adotado.”
(notícia do jornal “O Estado de S. Paulo” de 18 de janeiro de
2007, fl. 159).
Depois de mais essa derrapagem de uma
aeronave no Aeroporto de Congonhas, do dia 18 de janeiro até a data de 22
de janeiro de 2007, as suspensões nas atividades do aeroporto foram uma
constante, causando graves transtornos aos passageiros, – o que melhor
será abordado no próximo tópico – sendo então noticiado na imprensa
jornalística que a medida de fechamento do Aeroporto de Congonhas em
dias de chuva média ou forte (medida indispensável para a garantia da
segurança, embora ainda insuficiente) estaria sendo rediscutida entre os
órgãos e entidades do setor, tais como a ré Anac, a Aeronática e o Sindicato
Nacional das Empresas Aeroviárias (Snea), buscando a sua revisão de
forma que pretendem interditar a pista principal somente em caso de chuvas
torrenciais.
“MOVIMENTO VOLTA AO NORMAL NOS AEROPORTOS
DE SÃO PAULO
Congonhas já foi fechado seis vezes em janeiro por conta
da chuva na cidade; Anac deve rever critérios para fechar
aeroporto em dias chuvosos para medição
Solange Spigliatti e Bruno Tavares
SÃO PAULO - Após dois dias de transtornos para
passageiros e atrasos nos vôos por conta da chuva, o
aeroporto de Congonhas voltou a ter o movimento
normalizado na manhã desta terça-feira. Segundo boletim
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da Infraero, havia poucos atrasos nos pousos e decolagens
previstos para o início da manhã. Das 7h25 até as 9 horas,
dois vôos da Gol, um vindo de Macapá e outro de Porto
Alegre, apresentavam atrasos de uma hora e outros três
com atrasos de até meia hora. A maioria das decolagens
estavam dentro do horário previsto, com exceção de três
vôos.
No Aeroporto Internacional de São Paulo, em Cumbica, três
chegadas tinham mais de uma hora de atraso. O vôo mais
atrasado era da Gol, que deveria chegar de Belém às 8
horas e era previsto para pousar apenas às 9h30. Algumas
decolagens apresentam atrasos que não chegam a meia
hora.
Fechamento
Depois de mais um fim de semana de atrasos provocados
pelas chuvas em Congonhas, a Agência Nacional de
Aviação Civil (Anac) já estuda rever os critérios para o
fechamento das pistas do aeroporto mais movimentado da
América Latina. A pedido das companhias aéreas, desde o
dia 29 de dezembro as operações têm sido suspensas em
dias chuvosos para que técnicos da Empresa Brasileira de
Infra-Estrutura Aeroportuária (Infraero) possam medir a
lâmina d´água no asfalto. A medida, porém, tem afetado a
pontualidade dos vôos que chegam e partem do aeroporto.
Pela sexta vez neste mês, a pista principal de Congonhas
ficou fechada na segunda-feira entre 6h15 e 6h45, causando
um efeito cascata em pelo menos onze aeroportos
brasileiros. Até o meio-dia, dos 469 vôos que decolaram dos
principais aeroportos, 34% registram atrasos.
Só em Congonhas houve 34 atrasos, número que até o
começo da tarde já havia chegado a 60. "Estamos
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estudando um meio de agilizar esse procedimento de
medição do nível de água na pista, porque do jeito que
está dificulta muito as operações", disse o presidente da
Anac, Milton Zuanazzi. Segundo ele, técnicos da agência
estão avaliando o problema, mas não há um prazo para que
mudanças sejam implementadas.
Apesar das duas derrapagens registradas nas últimas
semanas - uma da BRA e outra da Varig -, militares
envolvidos com o controle do tráfego aéreo consideram
rígida demais a norma baixada pela Anac. "Não é de
hoje que as pistas de Congonhas acumulam água. É
claro que operar durante um temporal é arriscado. Mas
fechar toda vez que chove é excesso de zelo e
inviabiliza o funcionamento do aeroporto", disse o
oficial da Aeronáutica.
O diretor de Segurança de Vôo do Sindicato Nacional
das Empresas Aeroviárias (Snea), Ronaldo Jenkins,
também é favorável a normas menos conservadoras.
Durante reunião com técnicos da Anac, contou, havia
uma segunda proposta para dar mais segurança às
operações.
"A
idéia
era
fazer
um
estudo
correlacionando a chuva e a formação de lâminas d
´água nas pistas, criando uma espécie de índice para o
fechamento do aeroporto", explicou.
Reforma
A reforma da pista auxiliar de Congonhas deveria começar
em 1º de fevereiro, mas foi adiada a pedido das companhias
aéreas. As empresas alegaram que teriam prejuízos em
virtude do remanejamento de vôos no período de alta
temporada e carnaval (fls. 185/186).
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Cumpre destacar que a própria ré Infraero admite
as deficiências existentes na pista principal do Aeroporto de Congonhas,
quais sejam nível de atrito insatisfatório, escoamento superficial da água
prejudicado gerando lâmina d'água face à deficiência nas declividades
transversais e longitudinais da pista.
Do exposto, verifica-se que quanto ao nível de
atrito foi feita uma re-texturização da pista de forma emergencial que o
colocou dentro dos níveis recomendados pela OACI – Organização de
Aviação Civil Internacional.
No entanto, a correção das declividades
transversais e longitudinais da pista ainda não foi realizada, posto que
somente em época seca as obras poderão ser realizadas.
Esta deficiência é o que provoca a formação de
lâmina de água na pista do Aeroporto, já que não há escoamento adequado
da água da chuva. Com isso, durante qualquer intensidade de chuva e
mesmo após a sua cessação, há o acúmulo de água que provoca a
aquaplanagem das aeronaves que pousam quando seus pneus entram em
contato com a água.
O deslizamento das aeronaves é gravíssimo, pois
retira do piloto o controle da aeronave, podendo ensejar acidentes pela
impossibilidade de frenagem da mesma. Considerando, ainda, a inexistência
de áreas de escape no aeroporto, conforme anteriormente explanado (fls.
62/64 e 126/127), a possibilidade de que uma dessas aeronaves deslize
para fora do aeroporto atingindo uma das avenidas que o circundam é
realmente palpável.
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Saliente-se que a ré Anac também admite a
existência dessas deficiências na pista do Aeroporto de Congonhas, uma
vez que informou ter participado da decisão pela manutenção de interdição
da pista e conseqüente suspensão das operações em condições de chuvas,
decisão esta tomada em 28 de dezembro de 2006 em reunião convocada
pelo CENIPA – Centro Nacional de Investigação e Prevenção de Acidentes,
órgão do Comando da Aeronáutica, cabendo ao SRPV-SP a definição do
momento da adoção da medida e à ré Infraero a verificação do nível de
contaminação e as condições para a retomada das operações.
Ocorre que a suspensão das operações fica
sujeita a decisão subjetiva de um indivíduo do SRPV-SP que precisa estar a
postos e decidir rapidamente acompanhando as alterações meteorológicas
e, ainda, esquivar-se das pressões para o cumprimento dos horários de
pousos e decolagens, uma vez que a interdição da pista do aeroporto
acarreta o atraso e o cancelamento de vôos.
Qualquer equívoco quanto ao momento de
interditar a pista pode ser desastroso como demonstrou o ocorrido na última
quarta-feira com o deslizamento da aeronave da Varig (dia 17/01/2007),
quando as operações não foram suspensas apesar da chuva.
As interdições temporárias do Aeroporto de
Congonhas em razão da chuva nos dias subseqüentes acarretaram, como
vêm acarretando, transtornos inaceitáveis aos passageiros consumidores,
que são privados da certeza sobre horário e local de pousos e decolagens
numa escala muito superior à razoável para esse tipo de serviço.
Em razão de tais transtornos, que têm
ultrapassado os limites do próprio aeroporto de Congonhas, provacando
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atrasos em outros aeroportos do país, e tendo em vista o conseqüente
prejuízo às empresas prestadoras do serviço de transporte aéreo, mais uma
vez pretendem os operadores do Aeroporto priorizar os interesses
econômicos das companhias aéreas em detrimento da segurança dos
passageiros, tripulantes e das pessoas que circulam no aeroporto e ao seu
redor, tendo em vista que as novas discussões no setor são no sentido de
que sejam retomadas as operações sem que a Recomendação do CENIPA
de paralisação para verificação da existência ou não de lâmina d'água seja
observada.
Se mesmo as operações de pouso e decolagem
mantidas nesse sistema precário de medição do nível de lâmina d'água são
arriscadas, já que uma falha quanto ao momento de suspender as
atividades do aeroporto pode ensejar a ocorrência de acidentes, que dirá
simplesmente ignorar os fatos e fechar o Aeroporto somente na ocorrência
de chuvas torrenciais.
Saliente-se mais uma vez que mesmo com chuva
fraca, porém constante, há a formação da lâmina de água, colocando em
risco qualquer operação de pouso e arriscando a vida dos passageiros cuja
aeronave pode deslizar e cair no meio das Avenidas que circundam o
Aeroporto.
Dessa forma, tendo em vista que as medidas por
ora adotadas não têm sido suficientes para garantir a segurança da pista
principal do Aeroporto e a confiabilidade e certeza do transporte aéreo, e
somando-se que essas medidas, além de insuficientes, vêm causando
transtornos inaceitáveis aos consumidores, não restou outra alternativa
senão a propositura da presente Ação Civil Pública, como melhor se
explicará a seguir.
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1.2. A adoção de medidas paliativas e a lesão aos direitos dos
consumidores
Em razão da não realização das obras ditas
definitivas, com a recuperação geométrica de toda a pista, com a correção
das declividades transversais e longitudinais e a execução de uma nova
capa alfáltica com grooving, o Aeroporto Internacional de Congonhas tem
suas atividades suspensas quando da existência de chuva, até que seja
verificada a não existência de lâmina d'água ou poças que possam
comprometer a segurança das operações (fl. 127)
Referida medida não tem sido suficiente para
reduzir os riscos de acidentes, bem como não tem sido observada sempre
que necessário (consoante relatado na notícia do jornal “O Estado de S.
Paulo” de 18 de janeiro de 2007, fl. 159).
Embora se tenha presente que o bem maior a ser
protegido é a vida, garantindo-se a segurança dos usuários/consumidores,
tripulantes e pessoas que circulam no entorno do aeroporto, não é possível
olvidar que a suspensão intermitente das operações no Aeroporto de
Congonhas em razão do período de precipitações pluviométricas tem
gerado o desrespeito e a violação aos direitos dos usuários /consumidores
que ficam sujeitos a toda sorte de incertezas.
A título de exemplo dos transtornos que a adoção
de referida medida gera, segue notícia publicada no jornal “Folha de S.
Paulo” no dia 19 de janeiro de 2007 (fl. 170):
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“LÂMINA DE ÁGUA VOLTA A FECHAR A PISTA DE
CONGONHAS
Pelo 2º dia consecutivo, técnicos optaram por interromper
parte do tráfego no mais movimentado aeroporto do país
A pista principal do aeroporto de Congonhas, na zona sul de
sul de São Paulo, foi fechada duas vezes ontem por causa
da chuva, o que causou atrasos em pelo menos 55 vôos,
entre pousos e decolagens, ao longo da tarde e o início da
noite.
A primeira interdição começou às 16h08 e, segundo a
Infraero (Empresa Aeroportuária), deveria durar uma hora.
Como a chuva que atingiu São Paulo não parou no prazo
previsto e a pista continuou escorregadia, por medida de
segurança, a interdição foi estendida até às 19h43”.
Também cabe trazer à colação notícia do jornal
“O Estado de S. Paulo” de 19 de janeiro de 2007 (fl. 172).
“CHUVA FECHA CONGONHAS 3 VEZES E ATRASA
VÔOS
Aviões ficaram voando em círculos ou foram desviados para
Cumbica, Viracopos e Curitiba
O Aeroporto de Congonhas, zona sul de São Paulo, ficou
fechado por três vezes ontem à tarde em virtude do mau
tempo.
A
interrupção
dos
pousos
e
decolagens
provocou problemas aos passageiros de todas as
empresas aéreas. Proibidos de descer, os aviões
ficavam voando em círculos na órbita do aeroporto.
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Alguns foram desviados para Guarulhos, Campinas e
até Curitiba. As operações foram retomadas às 20h15,
segundo informações da Agência Nacional de Aviação Civil
(Anac).
A agência não soube informar quantos vôos foram
atrasados. Às 16h30, os painéis no saguão do aeroporto
registravam atrasos em todas as partidas e chegadas. Em
Curitiba, seis aviões da TAM, um da Gol e um da OceanAir
que se aproximaram da capital paulista e foram desviados à
capital paranaenses aguardavam autorização para retornar a
São Paulo.
De acordo com a Anac, por determinação do Centro
Integrado de Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa)
o Aeroporto de Congonhas tem sido fechado quando chove
para permitir a medição da quantidade de água na pista.
Ontem, o vôo mais atrasado em Congonhas foi o 1955, da
Gol, que saiu de Porto Alegre para pousar às 13h50 em São
Paulo e às 17h30 estava na pista do Aeroporto Internacional
de
Cumbica,
em
Guarulhos,
onde
os
passageiros
enfrentavam outro impasse: não sabiam se iriam a
Congonhas, escala para muitos, de ônibus ou no
próprio avião da Gol. Às 18 horas, o painel de decolagens
registrava que outros três vôos enfrentavam o mesmo
problema.
Às 18h55, a pista principal de Congonhas foi fechada pela
terceira vez. A explicação transmitida pelo alto-falante era o
mau
tempo.
No
desembarque,
15
passageiros
que
esperaram durante horas pela decolagem pressionavam
funcionários da Gol para que suas bagagens fosse retiradas
das aeronaves. Entre eles, o advogado Ricardo Fischer, de
33 anos, que desmarcou compromissos em Florianópolis
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após ficar três horas dentro de um avião que acabou não
decolando”.
Veja-se também notícia do jornal “Folha de S.
Paulo” do dia 22 de janeiro de 2007 (fl. 181):
“PISTA DE CONGONHAS FICA FECHADA E 44 VÔOS
TÊM ATRASO
Problemas é causado por grande acúmulo de água na pista
principal e o mau tempo na cidade de São Paulo ontem
Pelo
terceiro
dia
consecutivo
o
aeroporto
de
Congonhas, na zona sul de São Paulo, teve de fechar
sua pista principal. A interdição durou cerca de quatro
horas. Os motivos para os fechamentos consecutivos foram
o acúmulo de água na pista e o mau tempo na capital
durante esse período.
A pista auxiliar do aeroporto permaneceu aberta ontem,
porém não era capaz de absorver a demanda total do
aeroporto. Houve atrasos em pelo menos 44 vôos (25
pousos e 19 decolagens). A espera dos passageiros
chegava a quatro horas durante a tarde de ontem.
O fechamento ocorreu à tarde. No início da noite, entretanto,
a situação na pista principal estava normalizada.
Pilotos de aeronaves ouvidos pela Folha dizem que, sempre
que São Paulo é atingida por chuvas fortes, a pista principal
de Congonhas é invadida por uma “lâmina de água”.
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A chuva mais intensa ocorreu no horário do almoço. Apenas
um ponto de alagamento se formou durante a tarde, na
marginal Pinheiros.
A expectativa é que hoje o tempo fique instável – com
nebulosidade variável e chuva a qualquer hora do dia.
Reforma
As pistas de Congonhas devem passar por uma reforma a
partir do dia 27 de fevereiro. A primeira proposta do governo
era iniciar a obra de Congonhas no início de fevereiro, mas
as companhias aéreas foram contrárias devido ao Carnaval.
Cerca de 40% dos vôos diários devem ser transferidos para
o aeroporto internacional de Cumbica, em Guarulhos.
Além de Guarulhos, há a possibilidade de transferências
para
Viracopos,
em
Campinas.
Para
minimizar
os
transtornos, a Infraero pretende intensificar o trabalho na
madrugada e nos horários de menor movimento.
O trabalho de reforma e ampliação da pista auxiliar e das
pistas de rolamento vai durar 115 dias, com fim previsto para
o dia 22 de junho. Dias depois, será a vez da pista principal”.
Traga-se à colação a notícia do jornal “Folha de
S. Paulo” de 23 de janeiro de 2007, verbis (fl. 183):
“PELO 4º DIA, CHUVA PÁRA VÔOS DE CONGONHAS
Interdição de apenas 30 minutos no aeroporto paulistano
atrasou, por pelo menos uma hora, 160 de 469 vôos pelo
país
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Problema teve efeito em outros aeroportos do país;
Congonhas sofrerá reforma de pistas a partir de 27 de
fevereiro, após o Carnaval.
A interdição de 30 minutos em só uma das pistas do
aeroporto de Congonhas, São Paulo, atrasou por ao menos
uma hora 160 dos 469 vôos marcados para ontem de
manhã nos principais aeroportos do país. Foram cancelados
outros 22 do total.
Das 6h15 às 6h45, a pista principal de Congonhas (zona sul
de SP) foi fechada em razão da chuva. Assim, 34 dos 42
vôos previstos para a manhã tiveram atrasos de em média
três horas. Às 11h, clientes levavam 40 minutos para o
check-in na TAM.
Foi o quarto dia seguido em que uma “lâmina d'água”
prejudicou Congonhas. No domingo, a interdição, das 12h19
às 16h45, atrasou 50 vôos. O aeroporto operou até as 2h.
Com o fechamento ontem de Congonhas, os principais
aeroportos do país foram afetados. Cumbica teve 21 atrasos
e um cancelamento em 71 vôos.
Em Recife, dos 24 vôos da manhã, 12 tiveram atrasos e
dois foram cancelados. Já no Galeão, no Rio, ocorreram 28
atrasos de 63 vôos. A maior espera foi em Salvador, com
seis horas de espera para embarcar.
A Anac (Agência Nacional de Aviação Civil) alegou
problema técnico e não divulgou a lista de atrasos do
período da tarde.
Congonhas pode ter mais problemas a partir de 27 de
fevereiro, com a reforma das pistas auxiliar e de rolamento
até 22 de junho. Cerca de 40% dos vôos devem ir para o
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aeroporto de Cumbica, em Guarulhos. Há possibilidade de
desviar rotas para Viracopos, em Campinas.
A Infraero quer mais trabalho na madrugada e no horário de
menor fluxo. O governo queria começar a obra no início de
fevereiro, mas as empresas vetaram devido ao Carnaval”.
2. Da urgência dos fatos
Quantas vidas mais serão colocadas em risco
para que medidas efetivas e satisfatórias sejam tomadas? Quantos
incidentes ainda terão que ocorrer para que as autoridades se
conscientizem dos valores constitucionais máximos, dentre eles o direito à
vida e à integridade física?
Diante dos acontecimentos, quando a população
poderá voltar a confiar no sistema de transporte aéreo?
Quantos outros vôos serão cancelados ou
transferidos de última hora para outro aeroporto? Quando o usuário do
serviço público de transporte coletivo terá a certeza necessária quanto aos
horários das decolagens e aterrissagens a fim de programar os seus
compromissos?
Tais indagações e a necessidade urgente de
repostas satisfatórias acentuam-se ainda mais quando é levada em conta a
dimensão das operações do Aeroporto Internacional de Congonhas, tendo
em vista que, consoante reposta fornecida pela própria ré Infraero, referido
aeroporto é o aeroporto de maior movimento da América Latina, “tendo
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registrado em 2005 um total de 228.000 operações de pousos e
decolagens, sendo que 2/3 foram realizados na pista principal. O movimento
de passageiros em 2005 foi de aproximadamente 17 milhões. No ano de
2006 foi registrado um total de 172.639 operações e um movimento de
passageiros de aproximadamente 13,7 milhões entre os meses de janeiro e
setembro, sendo o maior do país” (fls. 32).
Primeiramente não há segurança suficiente para
que o aeroporto continue operando com chuva em razão da formação de
lâminas d'água, cuja solução somente será verificada com a realização da
obra definitiva.
Mesmo com a interrupção das operações na
ocorrência de chuva, há incerteza quanto à segurança, uma vez que o
fenômeno natural gerador do problema da contaminação da pista (chuva) é
incerto tanto quanto ao momento de sua ocorrência, como quanto a sua
intensidade. Destacando-se que não basta cessar a chuva, é imprescindível
que a água das chuvas escoe satisfatoriamente.
Por fim, também não há como manter a
intermitência no funcionamento do aeroporto em razão dos prejuízos e
transtornos que tem causado aos usuários/consumidores diante das
incertezas dos horários e locais (quando os vôos são transferidos) de pouso
e decolagem, bem como constantes atrasos.
Some-se a isso a violação ao direito ao sossego
das pessoas que residem no entorno, pois com esses atrasos houve
ampliação do horário de funcionamento do aeroporto para além das 23
horas a fim de cumprir as escalas e gerar menos prejuízos às companhias
aéreas.
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Dessa forma, a única alternativa para assegurar a
confiabilidade do Aeroporto Internacional de Congonhas, com a eliminação
dos riscos de acidentes em razão do acúmulo de água na pista, bem como
respeitar os direitos dos usuários/consumidores é a suspensão das
atividades de pouso e decolagem até que referida obra (obra definitiva) seja
concretizada, conforme se demonstrará na sequência.
3. Do Direito
3.1. Do serviço público de transporte aéreo
Em conformidade com os ensinamentos do
preclaro doutrinador Celso Antonio Bandeira de Mello, certas atividades são
qualificadas como serviços públicos “quando, em dado tempo e lugar, o
Estado reputa que não convém relegá-las simplesmente à livre iniciativa; ou
seja, que não é socialmente desejável fiquem tão só assujeitadas à
fiscalização e controles que exerce sobre a generalidade das atividades
privadas”1.
Dessa forma, em razão da importância conferida
a determinadas atividades para a coletividade, o Estado assume referidas
atividades como pertinentes a si próprio, ainda que a consecução das
1
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17ª ed., rev. e atual., São
Paulo: Malheiros, 2004, p. 619.
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mesmas não seja realizada exclusivamente por ele, dotando-as de uma
disciplina de Direito Público.
É o caso do serviço público de transporte aéreo.
Preceitua o artigo 21 da Constituição Federal que compete a União Federal:
“XII - explorar, diretamente ou
autorização, concessão ou permissão:
mediante
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária”.
Dessa forma, sendo o serviço de transporte aéreo
um serviço público, devem ser obedecidos os princípios da administração
pública.
Ensina Caio Tácito:
“Os serviços prestados aos indivíduos são, presentemente,
a parte mais importante da obrigação jurídico-administrativa.
A subsistência ou a felicidade de grande número de
pessoas está, no mundo moderno, em correlação imediata
com a satisfação concreta de suas necessidades pela
administração. A abstenção do poder público é uma das
formas mais nocivas de violação da lei. O direito ao
funcionamento
dos
serviços
públicos
se
inscreve
destacadamente no elenco de direitos essenciais ao
cidadão.
27
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A inércia da autoridade administrativa, deixando de executar
determinada prestação de serviço a que por lei está
obrigada, lesa o patrimônio jurídico individual. É forma
omissiva de abuso de poder, quer o ato seja doloso ou
culposo.
A
par
desses
administrados,
direitos
há
ainda
e
interesses
outros
que
legítimos
se
referem
dos
à
coletividade, considerada em seu conjunto. Há um dever de
boa administração que corresponde ao interesse coletivo no
funcionamento regular dos serviços públicos.
A neutralidade política da administração, a aplicação
legítima dos dinheiros públicos, a planificação econômica e
técnica não são apenas aspectos discricionários da
atividade administrativa.
O equilíbrio e a estabilidade sociais dependem, cada vez
mais, da eficiência e moralidade da administração pública,
cujas repercussões atingem, constantemente, os interesses
de cada um dos membros da sociedade”2
A citação acima feita vem para ressaltar o regime
não apenas de legalidade mas de conformidade a uma realidade jurídica em
que se exige dos poderes públicos a presença responsável na vida social e
a atenção para as finalidades que o sustentam.
2
Temas de Direito Público, 1.º Volume, editora Renovar, p. 40/41.
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Nessa linha, o caput do artigo 37 da Constituição
traz os princípios próprios da Administração Pública, dentre os quais cumpre
destacar a legalidade em seus parâmetros de razoabilidade,
proporcionalidade e finalidade – moralidade e eficiência.
Analisando-se o princípio da finalidade aplicado
ao caso concreto, de se perceber que dele foge a administração
aeroportuária, já que inverte os valores de sua atividade e avança sobre o
direito à vida e à imposição de segurança dos vôos com a infundada
preocupação em não se ver embaraçada por fundamental paralisação –
para os valores acima mencionados: vida e segurança - , ainda que parcial,
no aeroporto.
Ofendido o princípio da proporcionalidade por não
existir proporção entre quaisquer variáveis que desfavoreça a necessidade
de proteção da vida e de prevenção da morte. Fulminada a razoabilidade,
por não haver “critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia
com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades
que presidiram a outorga da competência exercida”3 a justificar a
desconsideração do perigo nesses autos apresentado.
A moralidade é ofendida por sobrepor a empresa
pública a administração privada de um negócio a suas finalidades
institucionais. Tanto não é permitido às empresas públicas:
“Empresas públicas e sociedades de economia mista são,
fundamentalmente e acima de tudo, instrumentos de ação
do Estado. O traço essencial caracterizador destas pessoas
3
Curso de Direito Administrativo, p. 99
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é o de se constituírem em auxiliares do Poder Público; logo,
são entidades voltadas, por definição, à busca de interesses
transcendentes aos meramente privados” (Curso de Direito
Administrativo, 12.ª ed., p. 151).
Violado, outrossim, o princípio da eficiência ao
passo que o serviço de transporte aéreo da forma como está sendo
prestado não preenche as condições mínimas de segurança desejáveis, não
acarretando, em conseqüência, os resultados esperados consubstanciados
na prestação do serviço público com perfeição e sem riscos superiores aos
admitidos para a atividade.
Consoante ensinamentos da professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro:
“O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois
aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de
atuação do agente público, do qual se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar,
estruturar, disciplinar a Administração Pública, também
com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados
na prestação do serviço público”4.
Ademais, pressuposto constitucional para a
prestação de qualquer serviço público, inclusive o de transporte aéreo,
é a sua adequação (art. 175, parágrafo único, IV). A adequação nada mais
4
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 83.
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é que um dos efeitos do próprio princípio republicano que implica na
responsabilidade e na atuação responsável do poder público.
Nessa linha, a evolução do direito público nega às
rés qualquer legitimidade em frustrar o justo direito dos usuários do
aeroporto em comento de usufruir do serviço público adequado, e das
populações ao redor de viverem com segurança (art. 1.º, II e III, art. 5.º, da
CF).
O aeroporto conforme se encontra põe em perigo
a vida e a saúde de seus usuários e das populações ao seu redor, nega a
utilidade no serviço público e os princípios constitucionais da administração.
3.2. Da aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor ao serviço
público de transporte aéreo.
O Código de Defesa do Consumidor é por duas
vertentes aplicável à presente demanda. Sob um primeiro enfoque, estende
a legislação consumerista ao usuário de serviço público as garantias e
direitos que veicula. Obriga o Poder Público, ademais, à adequação do
serviço público, sendo próprio desse Código a forte proteção à saúde e à
segurança do consumidor e do usuário.
O artigo 4.o traz como objetivo da Política
Nacional das Relações de Consumo “o atendimento das necessidades dos
consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção
de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem
como a transparência e harmonia das relações de consumo” , sendo
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específico em trazer como princípio daquela a “racionalização e melhoria
dos serviços públicos”. O art. 6.o. Indica como direito básico do consumidor
“ a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral”. Já o artigo
22 enfatiza que “os órgãos públicos, por si ou suas empresas,
concessionárias,
permissionárias
ou
sob
qualquer
outra
forma
de
empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes,
seguros e, quanto aos essenciais, contínuos”. Seu parágrafo único diz: “nos
casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste
artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os
danos causados, na forma prevista neste código”.
Tem-se desses dispositivos que é protegido o
usuário de aeroporto pelos termos do Código de Defesa do Consumidor. Ou
seja, a eles se estende a garantia de segurança do bem e do serviço público
a
ele
disponibilizado,
livre
de
condutas
irresponsáveis,
de
usos
incompatíveis, de condições arriscadas e ameaçadoras de sua vida e
integridade.
Não fosse assim, porém, certamente a relação
entre a exploração do Aeroporto de Congonhas e as pessoas que vivem em
seus arredores ou que por qualquer
outra razão o frequentem é uma
relação de consumo. Essa relação, porém, apresenta efeitos muito mais
amplos, na medida que, dentre os conceitos de consumidor trazidos pelo
CDC, há o extensivo conceito trazido pelo artigo 17: “para os efeitos desta
Seção, equiparam-se aos consumidores todas as vítimas do evento”.
Quanto a essa definição de consumidor, ensina
Sílvio Luís Ferreira da Rocha (Responsabilidade Civil do Fornecedor pelo
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Fato do Produto no Direito Brasileiro, Editora Revista dos Tribunais, 2.a. ed,
p. 70):
“Na responsabilidade pelo fato do produto do art. 17,
encontramos o terceiro conceito de consumidor. No citado
artigo o conceito é alargado para acolher todas as vítimas
do evento. Justifica-se tal alargamento pela gravidade dos
acidentes de consumo, que acarretam riscos à saúde e à
integridade física de consumidores e terceiros.
Protege-se a figura do terceiro, conhecida nos países da
common law como bystander, isto é, aquele que não
participou da circulação jurídica do bem nem do seu uso. O
bystander, via de regra, não se encontra em melhor posição
que aquela ocupada pelo consumidor. Ele não pode
escolher o produto mais seguro ou exercer a devida
diligência no uso do produto, como pode fazer o
consumidor. Por essa razão é que se costuma afirmar que a
lei deve assegurar ao bystander uma tutela objetiva”.
A tutela do consumidor pelo fato do produto é a
tutela exatamente contra o produto perigoso, defeituoso pela forma como é
apresentado ao mercado. Certamente tanto se dá quando se utiliza
normalmente aeroporto sem condições de segurança em períodos de
chuva. A relação consumerista suplanta as pessoas que estão voando ou
aterissando, devendo tutelar os terceiros que são as vítimas potenciais da
imprudência ou da negligência do administrador dos serviços.
Resta em favor, pois, ao usuário do aeroporto ou
da potencial vítima dos acidentes devidos à sua má utilização, toda garantia
e preocupação que tem a legislação consumerista
33
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Determina, nessa linha, o CDC:
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
I - a proteção da vida, saúde e segurança contra os riscos
provocados por práticas no fornecimento de produtos e
serviços considerados perigosos ou nocivos;
(...)
VI - a efetiva prevenção e reparação de danos patrimoniais
e morais, individuais, coletivos e difusos;
VII - o acesso aos órgãos judiciários e administrativos com
vistas à prevenção ou reparação de danos patrimoniais e
morais, individuais, coletivos ou difusos, assegurada a
proteção Jurídica, administrativa e técnica aos necessitados;
(...)
X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em
geral.
Art. 8° Os produtos e serviços colocados no mercado de
consumo não acarretarão riscos à saúde ou segurança dos
consumidores, exceto os considerados normais e previsíveis
em decorrência de sua natureza e fruição, obrigando-se os
fornecedores, em qualquer hipótese, a dar as informações
necessárias e adequadas a seu respeito.
Art. 10. O fornecedor não poderá colocar no mercado de
consumo produto ou serviço que sabe ou deveria saber
apresentar alto grau de nocividade ou periculosidade à
saúde ou segurança.
Art. 17. Para os efeitos desta Seção, equiparam-se aos
consumidores todas as vítimas do evento.
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3.3. Da violação dos interesses difusos – vida, integridade física,
segurança e confiabilidade do serviço de transporte aéreo.
Preceitua o artigo 5º da Constituição Federal que:
“todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade”.
Consequência
dos
direitos
fundamentais
assegurados constitucionalmente, a preocupação com a segurança do vôo
e dos aeroportos, decorrente da proteção constitucional do direito à vida e
da dignidade da pessoa humana, é ponto central da legislação brasileira
específica. Assim o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565, de 19
dezembro de 1986).
Art. 87. A prevenção de acidentes aeronáuticos é da
responsabilidade de todas as pessoas, naturais ou jurídicas,
envolvidas com a fabricação, manutenção, operação e
circulação de aeronaves, bem assim com as atividades de
apoio da infra-estrutura aeronáutica no território brasileiro.
Art. 88. Toda pessoa que tiver conhecimento de qualquer
acidente de aviação ou da existência de restos ou despojos
de aeronave tem o dever de comunicá-lo à autoridade
pública mais próxima e pelo meio mais rápido.
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Assim também a legislação da Anac, ao prever o
que compete à Agência em seu artigo 8º (Lei nº 11.182, de 27 de setembro
de 2005):
XVI - fiscalizar as aeronaves civis, seus componentes,
equipamentos e serviços de manutenção, com o objetivo de
assegurar o
cumprimento das normas de segurança de
vôo;
XVII - proceder à homologação e emitir certificados,
atestados, aprovações e autorizações, relativos às atividades
de competência do sistema de segurança de vôo da aviação
civil, bem como licenças de tripulantes e certificados de
habilitação técnica e de capacidade física e mental,
observados os padrões e normas por ela estabelecidos;
XXX - expedir normas e estabelecer padrões mínimos de
segurança de vôo, de desempenho e eficiência, a serem
cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a
equipamentos,
materiais,
produtos
e
processos
que
utilizarem e serviços que prestarem;
XXXIV - integrar o Sistema de Investigação e Prevenção de
Acidentes Aeronáuticos - SIPAER;
XXXV - reprimir infrações à legislação, inclusive quanto aos
direitos dos usuários, e aplicar as sanções cabíveis”.
A preocupação com a segurança é decorrência da
sensibilidade da atividade aeroportuária aos riscos inerentes a ela e implica
a imposição em não serem agravados pela imprudência ou negligência das
pessoas e empresas envolvidas.
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Isso é dito aqui exatamente por ser no sentido
contrário a postura da ré Infraero e da ré Anac ao utilizarem e permitirem,
inclusive no limite da capacidade, um aeroporto em plena atividade, porém
sem as condições de segurança
fundamentais para passageiros,
tripulantes, moradores e quaisquer pessoas que por uma razão ou outra
entrem em contato ou se aproximem das adjacências do lugar – aqui de se
singularizar a localização do aeroporto, em área de intensa urbanização e
entre avenidas importantes da cidade de São Paulo.
Em outras palavras, em uma atividade para
qual toda segurança é necessária, descuidam as rés exatamente da
fase crítica de aterrisagens e decolagens ao permitir pista perigosa em
uso.
Claramente demonstrado que o funcionamento do
aeroporto de Congonhas nas condições em que se encontra traz riscos à
vida e integridade física das pessoas.
Mesmo com a interrupção das operações na
ocorrência de precipitação pluviométrica a segurança está ausente:
primeiro porque a causa, o fenômeno
meteorológico pluviométrico, é incerto e sujeito a alterações, impossível de
ser previsto de forma indubitável;
segundo porque essa interrupção depende da
decisão subjetiva e precisa de um indivíduo, decisão esta em demasiado
exposta a falhas e às pressões dos operadores do Aeroporto cuja vontade é
fazer cumprir a escala de vôos.
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Dessa forma, deve ser observado no caso o
princípio da precaução. Onde preceitua que quando houver ameaça de
danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não
deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para preveni-los.
Dessa forma, é fato notório e admitido pelas rés
que o aeroporto de Congonhas necessita de uma obra em sua pista
principal para que possa operar em condições de segurança em dias de
chuva, tendo em vista que, na ausência dessa obra, a água da chuva não
tem como escoar satisfatoriamente, causando a aquaplanagem de
aeronaves.
Nesse sentido, não pode ser postergada a
adoção da única medida plausível, ou seja, a interdição da
supramencionada pista, sob o pretexto de ausência de comprovação
científica do alegado, deixando ao mero acaso a sorte de não ocorrência de
danos sérios à vida e integridade das pessoas.
“O mundo da precaução é um mundo onde há a
interrogação, onde os saberes são colocados em questão.
No mundo da precaução há uma dupla fonte de incerteza: o
perigo
ele
mesmo
considerado
e
a
ausência
de
conhecimentos científicos sobre o perigo. A precaução visa
a gerir a espera da informação. Ela nasce da diferença
temporal entre a necessidade imediata de ação e o
momento onde nossos conhecimentos científicos vão
modificar-se”5.
5
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 14. ed. rev. ampl. São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 64, apud Nicolas Treich e Gremaq, Université de Toulouse (France), “Vers une
38
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Ademais, controlar o risco de dano é não aceitar
qualquer risco, exceto aqueles da essência da própria atividade.
Também aqui deve ser aplicado o princípio da
prevenção.
A tutela constitucional da saúde apresenta caráter
preventivo conforme se destaca da leitura do art. 196.
Dessa forma na medida em que não se satisfaz
mais o direito com a simples reparação do dano, estando hoje todo ele
direcionado para a sua inibição.
Assim, a Constituição já garante o acesso a
justiça quando em ameaça o direito e não apenas quando ofendido (art.
5.o., XXXV) e assim faz o direito processual, pelos instrumentos inibitórios.
A imposição da adequada prevenção à vida e a
saúde das pessoas cresce em relevância quando a ameaça de lesão parte
de riscos criados pelo próprio Estado. Nessa linha, como ensina Celso
Antônio Bandeira de Mello:
“As funções estatais rendem ensejo à produção de danos
mais intensos que os suscetíveis de serem gerados pelos
particulares. As condições que podem ocasioná-los também
são distintas. (...) Ademais, impende observar que os
théorie économique de la précaution?”, texto colhido na Internet, tendo sido atualizado aos 28 de abril
de 1997.
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administrados não têm como se evadir ou sequer minimizar
os perigos de dano provenientes da ação do Estado, ao
contrário do que sucede nas relações privadas. Deveras: é
o próprio Poder Público quem dita os termos de sua
presença no seio da coletividade e é ele quem estabelece o
teor e a intensidade de seu relacionamento com os
membros do corpo social” (Curso de Direito Administrativo,
Malheiros Editores, 12.ª ed., p. 778/779).
Percebe-se, pelo exposto, que, notadamente para
os moradores da região, tem imposto o poder público o inusitado dever de
conviver com o risco de perda da própria vida ou de seus familiares. Assim,
ademais, sem se considerar os riscos impostos à saúde e ao próprio
patrimônio (aí em consideração inclusive o direito constitucional à moradia).
Não por isso, diz Caio Tácito:
“O direito ao funcionamento regular dos serviços públicos (o
dever de boa administração a que se refere a Constituição
italiana de 1948) inscreve-se destacadamente no elenco dos
direitos
fundamentais
dos
indivíduos
e
das
empresas”(Temas de Direito Público – Estudos e Pareceres,
vol. I, Editora Renovar, p. 403).
3.3.1. O direito à vida não se encontra possível nos juízos de
economicidade
Resta claro pelos autos primeiramente que a
própria ré Infraero é mais que qualquer pessoa consciente das deficiências
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e falhas da pista do Aeroporto de Congonhas. Tanto assim que diz ser de
seu programa a solução definitiva desses problemas.
Não obstante, da conduta da ré, Infraero, resta
também claro que nada mais faz ela que usar os riscos de acidente, ou seja,
a própria vida dos usuários do aeroporto, quando não dos moradores em
seus arredores, em um juízo de economicidade inusitado para a magnitude
constitucional do direito à vida.
Ou seja, diante da relevância econômica da
cidade de São Paulo e da posição nuclear do transporte aéreo para o
desenvolvimento das atividades econômicas, sentem-se no direito de
relegar para segundo plano a vida de pessoas de maneira a se permitir o
não interrompimento pelo prazo necessário às obras da excessiva utilização
do aeroporto. Em outras palavras, aparece como variável apenas na
conduta da empresa pública o que deveria ser determinante em sua
atuação, a segurança do vôo e a proteção à vida.
Assim quando ela própria afirma nos autos que
os aeroportos próximos de Guarulhos e Viracopos são plenamente
suficientes para o necessário remanejamento dos vôos – fls. 127.
A ré Anac, por sua vez, como Agência Nacional
de Aviação Civil, também está ciente das deficiências da pista e é
responsável direta pela autorização das operações de pouso e decolagens
no Aeroporto de Congonhas, integrando o colegiado de órgãos de decidiram
pela suspensão das operações em condições de chuvas.
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Age da mesma forma que a ré Infraero, ao
priorizar os interesses econômicos em detrimento do bem maior que é a
vida, quando permite a utilização do Aeroporto em condições precárias, com
o fito único de fazer cumprir as escalas de vôos.
3.4. Da lesão aos interesses dos consumidores – direito à prestação do
serviço tal como contratado.
As atividades humanas têm buscado como um de
seus valores fundantes a segurança. A segurança jurídica, a segurança dos
negócios, a segurança econômica, buscam elas a previsibilidade como um
de seus pontos basilares. Na contramão dessa imposição, as rés vem
gerindo o aeroporto de Congonhas com base na imprevisibilidade e
elencando a chuva, evento da natureza imprevisível inclusive no momento
de venda das passagens, como fator central no funcionamento do aeroporto
e no prosseguimento dos vôos. Certamente antijurídica essa escolha de
submeter a pessoa dos passageiros e de seus negócios à constante
incerteza e à ausência de horários e de perspectivas de compromissos.
Aqui, a opção pelo improviso, ademais de não
assegurar como devido a segurança e a saúde dos passageiros e de outras
pessoas, traz a incerteza e a imprevisibilidade para a lógica da prestação do
serviço público. Nesse ponto, pois, ofendidos os princípios da continuidade
e da regularidade do serviço público.
Cumpre reconhecer que a constante paralisação
das atividades em razão de evento que apenas pelas condições impróprias
do aeroporto assim determina ofende a idéia central dos serviços públicos.
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Seguindo-se os conceitos de Dinorá Adelaide
Musetti Grotti, pode-se considerar na hipótese frustrados os seguintes
princípios jurídicos dos serviços públicos: a) princípio da continuidade,
considerando uma necessidade permanente de prestação do serviço ("o
princípio da continuidade do serviço público deriva de sua indisponibilidade,
do seu caráter essencial e do interesse geral que o serviço satisfaz").; b)
princípio da regularidade; c) princípio da obrigatoriedade ("o princípio da
obrigatoriedade deve ser entendido como o dever que pesa sobre quem tem
a seu cargo a realização de um serviço - seja o Estado ou os particulares de prestá-lo obrigatoriamente, cada vez que lhe seja requerido por qualquer
usuário, e também o direito dos usuários de reclamar sua realização efetiva
perante os que o prestem"); d) princípio da cortesia ("o princípio da cortesia
traduz-se em bom acolhimento ao público, constituindo-se em um dever do
agente, da Administração Pública ou dos gestores indiretos e, em especial,
um direito do cidadão"); e) princípio da eficiência; f) princípio da
responsabilidade.
A figura do usuário-consumidor não se presta,
pois, à disponibilidade das rés. Não há submissão do comprador do serviço
aos encargos do improviso da segurança e nem há a liberdade de
transformar o contrato certo de transporte em um contrato condicionado. Por
outro lado, os efeitos deletérios se estendem para além do próprio aeroporto
de Congonhas.
De fato, o serviço de aviação pode ser
considerado como um serviço em rede, com a ligação entre os
aeroportos, as rotas aéreas e os mesmos aviões em percurso. Nessa
condição, as alterações dos horários dos vôos no aeroporto de Congonhas
tem efeito ademais nacional, com a imposição no geral dos aeroportos dos
atrasos iniciados em São Paulo. Há assim necessário efeito multiplicador a
determinar um incremento na lesão e o prejuízo das atividades não apenas
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no aeroporto deficiente, o da partida, mas nos demais aeroportos em que
essas mesmas aeronaves deverão chegar.
O funcionamento intermitente do Aeroporto de
Congonhas, com a suspensão das operações determinadas na ocorrência
de chuvas, ocorrência imprevisível quanto ao momento, intensidade e
duração, vem lesando o interesse coletivo do passageiro que contratou o
transporte aéreo.
Tem-se que aquilo que foi pactuado quanto a
horário e local de pouso e decolagem, pode ser modificado a partir da
ocorrência de fato imprevisível. Ocorre que neste período do ano, as
chuvas, apesar de imprevisíveis quanto ao exato momento, intensidade e
duração, são uma rotina, de forma que, em razão das más condições do
aeroporto, a paralisação das operações é evento certo e constante, quase
que diário, embora imprevisível quanto ao momento e duração, deixando os
passageiros à mercê das condições climáticas, conforme demonstram as
notícias jornalísticas acostadas aos autos.
O funcionamento do Aeroporto da forma precária
como tem acontecido, além de colocar em risco a vida e a integridade física
de todos os que dele fazem uso e indivíduos que frequentam suas
adjacências, tem lesado de forma inaceitável os consumidores/ passageiros
que não sabem a duração da espera para pouso e decolagem de seus vôos
e nem mesmo o local de pouso ou decolagem, já que os vôos têm sido
remanejados para os Aeroportos de Guarulhos e de Viracopos conforme a
circunstância do momento.
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Essa situação viola flagrantemente o direito
básico do consumidor à adequada e eficiente prestação do serviço público
de transporte aéreo, consoante artigo 6º, inciso X do CDC.
Veja-se ainda o artigo 22 do CDC:
“Os
órgãos
públicos,
por
si
ou
suas
empresas,
concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra
forma de empreendimento, são obrigados a fornecer
serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essencias, contínuos”.
Portanto, essa situação inaceitável é mais um
argumento a indicar a necessidade de interdição da pista principal do
aeroporto de Congonhas, com o remanejamento, a priori, dos vôos já
contratados para os Aeroportos de Guarulhos e de Viracopos e a
informação antecipada dessa medida aos consumidores adquirentes das
passagens aéreas.
3.5. Da lesão aos interesses coletivos do grupo de pessoas que
residem nas adjacências do aeroporto
A adoção da
operações do Aerorporto para verificação
tem gerado lesão às pessoas que residem
vista que o Aeroporto tem operado
funcionamento.
medida de paralisação das
da existência de lâmina d'água
nas suas redondezas, tendo em
além do horário normal de
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Normalmente o Aeroporto opera até às 23 horas,
entretanto, consoante inclusive noticiado no jornal “Folha de S. Paulo”, de
23 de janeiro de 2007, no dia 22 de janeiro de 2007 as operações
prosseguiram até às 2 horas do dia 23 de janeiro (fl. 183).
Nesse ponto também o serviço público não tem
sido prestado de forma adequada prejudicando o sossego e a tranquilidade
das pessoas que residem nas proximidades do Aeroporto.
Tal fato tende à repetição uma vez que as
precipitações pluviométricas são uma constante nesses meses conhecidos
como chuvosos, não podendo ser cogitada a excepcionalidade da medida,
tampouco justificá-la com base no interesse público.
Nesse sentido estabelece o Código Civil, ad
litteram:
Art. 1.277. O proprietário ou o possuidor de um prédio tem o
direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à
segurança, ao sossego e à saúde dos que o habitam,
provocadas pela utilização de propriedade vizinha.
Parágrafo único. Proíbem-se as interferências considerandose a natureza da utilização, a localização do prédio,
atendidas as normas que distribuem as edificações em
zonas, e os limites ordinários de tolerância dos moradores
da vizinhança.
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4. Legitimidade Passiva.
4.1. Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC
A condição de legitimada passiva da Agência
Nacional de Aviação Civil – ANAC encontra-se no fato de ter como
atribuição a regulamentação e fiscalização das atividades de aviação civil e
de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária.
Dessarte, visando ao atendimento do interesse
público e o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura
aeronáutica e aeroportuária do País, em consonância com o disposto no
artigo 8º da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, são dentre outras
atribuições da ANAC:
“...
X – regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e
processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de
pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança
da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a
habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o
ruído
aeronáutico,
os
sistemas
de
reservas,
a
movimentação de passageiros e carga e as demais
atividades de aviação civil;
...
XIII – regular e fiscalizar a outorga de serviços aéreos;
XIV – conceder, permitir ou autorizar a exploração de
serviços aéreos;
...
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XIX – regular as autorizações de horários de pouso e
decolagem
de
aeronaves
civis,
observadas
as
condicionantes do sistema de controle do espaço aéreo e
da infra-estrutura aeroportuária disponível;
...
XXI – regular e fiscalizar a infra-estrutura aeronáutica e
aeroportuária, com exceção das atividades e procedimentos
relacionados com o sistema de controle do espaço aéreo e
com o sistema de investigação e prevenção de acidentes
aeronáuticos;
...
XXX – expedir normas e estabelecer padrões mínimos de
segurança de vôo, de desempenho e eficiência, a serem
cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a
equipamentos,
materiais,
produtos
e
processos
que
utilizarem e serviços que prestarem;
...”
Desse modo, compete a ANAC, em caso de
chuva e ausência de segurança do Aeroporto Internacional de Congonhas
emitir as autorizações para que os Aeroportos Internacionais de Guarulhos e
de Viracopos absorvam parte do movimento aéreo de Congonhas,
legitimando a sua presença no pólo passivo.
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4.2. Infraero
A condição de legitimada passiva da Infraero
reside no fato de ter como finalidade legal a implantação, administração,
operação e exploração industrial e comercial da infra-estrutura
aeroportuária, nos termo do artigo 2º da Lei nº 5.862, de 12 de dezembro de
1972.
Para a realização de sua finalidade institucional
compete à ré Infraero, nos do artigo 3º da Lei nº 5.862/1972:
I
-
superintender
técnica,
operacional
e
administrativamente as unidades da infra-estrutura
aeroportuária;
II - criar agências, escritórios ou dependência em todo o
território nacional;
III - gerir a participação acionária do Governo Federal nas
suas empresas subsidiárias;
IV - promover a captação de recursos em fontes internas e
externas, a serem aplicados na administração, operação,
manutenção, expansão e aprimoramento da infra-estrutura
aeroportuária;
V - preparar orçamentos-programa de suas atividades e
analisar
os
apresentados
por
suas
subsidiárias,
compatibilizando-os com o seu, considerados os encargos
de administração, manutenção e novos investimentos, e
encaminhá-los ao Ministério da Aeronáutica, para justificar a
utilização de recursos do Fundo Aeroviário;
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VI - representar o Governo Federal nos atos, contratos e
convênios
existentes
e
celebrar
outros,
julgados
convenientes pelo Ministério da Aeronáutica, com os
Estados da Federação, Territórios Federais, Municípios e
entidades públicas e privadas, para os fins previstos no
artigo anterior;
VII - promover a constituição de subsidiárias para gerir
unidades de infra-estrutura aeroportuária cuja complexidade
exigir administração descentralizada;
VIII - executar ou promover a contratação de estudos,
planos, projetos, obras e serviços relativos às suas
atividades;
IX - executar ou promover a contratação de estudos, planos,
projetos, obras e serviços de interesse do Ministério da
Aeronáutica, condizentes com seus objetivos, para os quais
forem destinados recursos especiais;
X - celebrar contratos e convênios com órgãos da
Administração Direta e Indireta do Ministério da Aeronáutica,
para prestação de serviços técnicos especializados;
XI - promover a formação, treinamento e aperfeiçoamento
de pessoal especializado, necessário às suas atividades;
XII - promover e coordenar junto aos órgãos competentes
as medidas necessárias para instalação e permanência dos
serviços de segurança, polícia, alfândega e saúde nos
aeroportos
internacionais,
supervisionando-as
e
controlando-as para que sejam fielmente executadas;
XIII - promover a execução de outras atividades
relacionadas com a sua finalidade.
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Dessa
feita,
competindo
à
Infraero
a
administração do Aeroporto Internacional de Congonhas, bem como a
realização das obras necessárias para que ele funcione observando os
níveis de segurança exigidos, resta configurada a legitimadade para figurar
no pólo passivo da presente demanda.
5. Legitimidade Ativa do Ministério Público Federal
Indiscutível a legitimação do Ministério Público
para a propositura da presente ação, cujo objetivo é assegurar a segurança
nas operações realizadas no Aeroporto Internacional de Congonhas para os
usuários/consumidores, funcionários/empregados, tripulação e de todos as
pessoas que frequentam referido Aeroporto ou que estejam em suas
adjacências.
A Constituição Federal é expressa nesse sentido.
Com efeito, segundo a Carta Magna, o Ministério Público é “instituição
permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindolhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis” (art. 127, caput), e tem por função
institucional “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos” (art. 129, III).
A Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, em seu
artigo 5º., por sua vez, contempla o Ministério Público como um dos colegitimados à propositura da ação civil pública, na defesa de qualquer dos
interesses elencados no artigo 1º, dentre eles a tutela de qualquer interesse
difuso e coletivo (artigo 1º, IV).
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De seu turno, o Código de Proteção e Defesa do
Consumidor, preceituando que “para a defesa dos direitos protegidos por
este Código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de
propiciar sua adequada e efetiva tutela”6, e acrescentando à LACP o
artigo 21, segundo o qual “aplicam-se à defesa dos direitos e interesses
difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do
Título III da Lei que institui o Código de Defesa do Consumidor”7,
conferiu ao Ministério Público um eficaz instrumento para a defesa dos
interesses difusos e coletivos, a ação civil pública, sob cujo manto pode o
Parquet utilizar processos cognitivos (condenatório, constitutivo e
declaratório), executivo e cautelar, em todas as suas formas procedimentais,
a fim de se buscar a adequada e efetiva tutela do direito à vida, da
segurança nas operações de transporte aéreo, do direito dos consumidores
usuários do transporte aéreo, bem como de todos aqueles que têm uma
ligação com o local.
A presente demanda cuida da defesa de um
interesse difuso, assim como definido no art. 81 , inciso I, da Lei 8078/90
(interesse transindividual de natureza indivisível, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato), no qual
estão presentes as características acentuadas por Kazuo Watanabe:
indeterminação dos titulares, inexistência entre eles de relação jurídica
base, no aspecto subjetivo, e indivisibilidade do bem jurídico, no
aspecto objetivo8, ou seja, direito à vida, à integridade física e à segurança
de todos aqueles que se utilizam dos serviços do aeroporto, transitam nas
6
CDC, art. 83.
7
CDC, art. 117.
8
Código Brasileiro de Defesa do Consumidor, 4a. ed., págs. 501/502.
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suas dependências ou nos seus arredores, bem como do direito difuso da
confiabilidade do serviço de transporte aéreo brasileiro.
E também cuida da defesa do interesse coletivo
dos passageiros/consumidores em ter o serviço de transporte aéreo
prestado adequadamente e de acordo com o contratado, isto é, respeitados
locais e horários pré-estabelecidos de pouso e decolagem, nos termos do
definido no artigo 81, inciso II, da Lei 8.078/90 (interesse transindividual
de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de
pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação
jurídica base).
Ainda trata do interesse coletivo dos moradores
da região de não ter violado o direito ao sossego, em razão da continuidade
das operações do referido Aeroporto além das 23 horas.
Assim, considerando a natureza do intesse difuso
e do interesse coletivo em jogo, inexiste dúvida que o Ministério Público
Federal tem legitimidade ativa ad causam para intentar a presente ação.
6. Da Competência da Justiça Federal
A competência do Judiciário Federal para
conhecer e julgar a demanda advém do art. 109, I da Constituição Federal
que determina:
“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
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I – as causas em que a União, entidade ou empresa pública
federal forem interessadas na condição de autoras, rés,
assistentes ou opoentes, exceto as de falência, as de
acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à
Justiça do Trabalho”.
Ademais, dispõe o artigo 2º da Lei 7.347 de 14 de
julho de 1985, que disciplinou a ação civil pública de responsabilidade por
danos causados aos direitos difusos e coletivos, que as correspondentes
ações serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá
competência funcional para processar e julgar a causa.
No caso sub examine, o Aerorpoto Internacional
de Congonhas está localizado na cidade de São Paulo e, sendo a Agência
Nacional de Aviação Civil – ANAC uma autarquia federal e a Infraero uma
empresa pública federal, configurada está a competência da Subseção
Judiciária de São Paulo.
Ademais, sendo o Ministério Público Federal
parte na presente ação, competente a Justiça Federal para apreciar o feito:
“Processual
-
Ministério
Público
Federal
-
Parte
-
Competência - Justiça Federal - Se o Ministério Público
Federal é parte, a Justiça Federal é competente para
conhecer do processo”9.
Destarte, ante ao exposto, seguramente é a
Justiça Federal competente para julgar a presente ação.
9
STJ, Acórdão 4927-0/DF, Rel. Min. Gomes de Barros, j. 14/09/93, DJ 04/10/3, p. 20482.
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7. A Fundamentação do Pedido de Antecipação de Tutela Jurisdicional
Final.
A Lei n°. 8.052, de 13 de dezembro de 1994,
conferiu nova redação ao artigo 273 do Código de Processo Civil, no sentido
de possibilitar a antecipação dos efeitos da tutela pretendida no pedido
inicial. Vejamos:
"Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar,
total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no
pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se
convença da verossimilhança da alegação e:
I - (...)
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou
manifesto propósito protelatório do réu."
Ao comentar o então novel instituto processual,
CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO assim lecionou:
"O novo art. 273 do código de Processo civil, ao instituir de
modo explícito e generalizado a antecipação dos efeitos da
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tutela pretendida, veio com o objetivo de ser uma arma
poderosíssima contra os males do tempo no processo".10
De outro lado, não há que se falar na
concomitância das duas circunstâncias previstas nos incisos acima
transcritos, bastando, em outras palavras, para a antecipação do provimento
jurisdicional a ocorrência de uma delas – o fundado receio de dano e a sua
difícil reparação, como é o caso em tela – somada à verossimilhança do
sustentado.
Com esse raciocínio, SÉRGIO BERMUDES11
afirma que "podem concorrer, a um só tempo as situações dos incisos I e II,
mas para a antecipação da tutela não é mister que elas se configurem
conjuntamente. Basta a ocorrência da hipótese prevista no inciso I, ou no
inciso II, como deixou claro o legislador, servindo-se da conjunção
coordenativa alternativa OU, que une pensamentos que se excluem".
Assim, na primeira espécie, está presente a
circunstância de que, havendo fundado receio de dano irreparável ou de
difícil reparação, desde que requerido pela parte, a qual deve ser entendida
como o demandante, existindo prova inequívoca que convença o julgador da
verossimilhança da alegação, pode o juiz antecipar, no todo ou em parte, os
efeitos da tutela pretendida na inaugural.
10
DINAMARCO, Cândido rangel. A Reforma do CPC. 2ª ed. São paulo: Malheiros 1995.
11
BERMUDES, Sérgio. A Reforma do Código de Processo Civil - Biblioteca Jurídica Freitas Bastos,
ª
1 ed., p. 37.
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Acerca do fundado receio de dano irreparável ou
de difícil reparação, do abuso do direito de defesa e do manifesto propósito
protelatório do réu, brilhante é a lição de NEYTON FANTONI JR12:
"O fundado receio de dano irreparável ou de difícil
reparação desponta, no plano prático, como o risco
palpável,
intuitivo
ou
visível
de
perecimento,
de
esvaziamento ou de inutilidade do direito a ser tutelado,
ensejando, mediante a elaboração de um juízo prospectivo,
a conclusão no sentido de que a opção pela demora, pela
postergação da prestação jurisdicional, traduzirá uma
injustiça, porque não terá restabelecido o equilíbrio, não terá
desfeito o quadro de lesividade logo que possível e quando
necessário, resultando decisão inócua, meras palavras ao
vento, que somente servirão para frustrar, pois não se
prestarão a solucionar adequadamente o conflito, como
também não restabelecerá a paz social. É indiferente à
tutela adequada à realidade do direito material, a decisão
resultará em desprestígio da função jurisdicional".
"São sintomas denunciadores do abuso do direito de defesa:
a) a deturpação dos fatos; b) a relutância frente a fatos
notórios ou incontroversos; c) erro grave ou grosseiro e,
portanto, inescusável, de interpretação do conteúdo de
dispositivo legal; e d) desconsideração ou indiferença em
relação a direitos e garantias constitucionais".
12
In Revista Jurídica nº 215, pp. 34-5.
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"Por
sua
vez,
revela-se
como
manifesto
propósito
protelatório do réu a postura tendente a converter o
exercício do direito de defesa em simples figura de retórica,
desprovido de consistência ou seriedade jurídica. Sobram
argumentos vazios e faltam elementos sérios de convicção
a respeito dos fatos modificativos, impeditivos ou extintivos
por
ele
invocados,
de
modo
que
os
argumentos
apresentados resultam indefensáveis à luz do ordenamento
jurídico."
Quanto ao juízo de delibação a ser feito pelo
Magistrado para avaliar a verossimilhança do alegado pelo autor, JOSÉ
EDUARDO CARREIRA traz excelentes conclusões:
"A constatação da verossimilhança e demais condições que
autorizam a antecipação da tutela dependerá, sempre, de
um juízo de delibação, nos moldes análogos ao formulado
para fins de verificação dos pressupostos da medida liminar
em feitos cautelares ou mandamentais. Esse juízo consiste
em valorar os fatos e o direito, certificando-se da
probabilidade de êxito na causa, no que pode influir a
natureza do fato, a espécie de prova (prova preconstituída),
e a própria orientação jurisprudencial, notadamente a
sumulada".
"Esse juízo de delibação pode ter lugar prima facie e
inaudita altera parte, em face da natureza do dano temido,
ou num momento posterior, como, por exemplo, após a
contestação, como acontece com a liminar no mandado de
segurança, em que pode ser deixada para depois das
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informações. Essa possibilidade vem sendo pacificamente
reconhecida pelos tribunais".13
Na ação civil pública a possibilidade de
antecipação de tutela ganha relevo na medida em que com tal via
processual é visada a tutela de interesses difusos e coletivos, bens da vida
para toda a sociedade, como no presente caso.
Nesse sentido é a lição de NELSON NERY
JÚNIOR e MARIA ANDRADE NERY, em seu monumental Código de
Processo Civil Comentado:
"3. Antecipação de tutela. Pelo CPC 273 e 461, §3º, com a
redação dada pela Lei 8952/94, aplicáveis à ACP (LACP
19), o juiz pode conceder a antecipação da tutela de mérito,
de cunho satisfativo, sempre que presentes os pressupostos
legais. A tutela antecipatória pode ser concedida quer nas
ações de conhecimento, cautelares e de execução, incluive
de obrigação de fazer. V. coment. CPC 273, 461, §3º e CDC
84, §3º."14
No presente caso, todos os requisitos
legalmente exigidos para o deferimento da antecipação do provimento
jurisdicional encontram-se presentes.
13
CARREIRA, José Eduardo. Código de Processo Civil Reformado. 2ª ed. Belo Horizonte: Del Rey,
1995, pp. 103-5.
14
NERY JUNIOR, Nelson. Código de Processo Civil Comentado. 3ª ed., revista e ampliada. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. P. 1.149.
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Conforme já extensamente descrito na exordial, é
inequívoca a prova de que a pista principal do Aeroporto Internacional de
Congonhas está deteriorada e sem condições de uso na ocorrência de
precipitação pluviométrica. A uma porque as próprias rés o admitem. A duas
face aos incidentes de aquaplanagem e derrapagens que têm ocorrido ao
longo do ano e se intensificado nesse período chuvoso, conforme
demonstrado pelas reportagens jornalísticas acostadas aos autos.
Também é inequívoca a prova do desrespeito
aos direitos dos consumidores causado pela interrupção imprevisível das
operações do Aeroporto condicionada à ocorrência de chuvas, que tem
causado atrasos além do aceitável para o cumprimento da prestação de
transporte aéreo pelas campanhias aéreas e até mesmo o cancelamento de
vôos com danos patrimoniais e morais aos usuários, fato esse notório e
demonstrado pelas reportagens jornalísticas acostadas aos autos.
Com isto verifica-se a verossimilhança do
alegado, demonstrada a plausibilidade da pretensão de direito material
pleiteada.
O perigo da demora é também notório, tendo em
vista que a continuidade das atividades na pista principal do referido
aeroporto representa a real possibilidade de ocorrência de um acidente, já
que presentes os riscos à segurança, à vida e à integridade física dos
usuários/consumidores, tripulantes e todas as pessoas que circulam nas
adjacências. Para os usuários consumidores que têm desrespeitados os
direitos à prestação de um serviço público de transporte aéreo adequado e
eficiente, o perigo da demora reside na manutenção de uma situação que
aceita a contínua lesão aos seus direitos.
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Também imprescindível uma ordem judicial
imediata determinando a total interdição da pista principal do Aeroporto de
Congonhas, tendo em vista que as rés e o setor envolvido estão novamente
rediscutindo a questão do cumprimento da recomendação de segurança
emitida pelo CENIPA, para que ela não seja mais observada, aumentando
em demasia os riscos de uma tragédia, tendo em vista que referida pista
não tem condições de operar no estado em que se encontra na
ocorrência de qualquer intensidade de chuva.
7.1. O Pedido de antecipação da Tutela.
ANTE O EXPOSTO, o Ministério Público Federal,
por seus agentes signatários, com fulcro nos artigos 273, caput; e 461,
caput e §§3º e 4º, do CPC, combinados com o artigo 19 da Lei nº. 7.347/85,
recebida e autuada a presente com os documentos que a instruem, requer
seja determinada a imediata interdição da pista principal do Aeroporto
Internacional de Congonhas com a interrupção de todas as operações de
pouso e decolagem, até que a conclusão da obra de recuperação
geométrica de toda a pista, com a correção das declividades transversais
e longitudinais, e a execução de uma nova capa asfáltica com grooving e o
que mais for constatado como indispensável à segurança das operações em
perícia a ser realizada, sob pena de multa diária de R$ 50.000,00, até
julgamento final da lide.
Requer, ainda, em sede de tutela antecipada, que
seja determinado às rés que remanejem os vôos para os Aeroportos de
Guarulhos e de Viracopos e dêem ampla publicidade do cumprimento da
medida, com a divulgação das alterações nos horários e locais de pousos e
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decolagens nas respectivas páginas eletrônicas, bem como seja
disponibilizado número de telefone para esclarecimentos ao usuários, a fim
de que seus direitos não sejam ainda mais lesados.
Postula-se, ainda, que durante a interdição seja
determinado às rés que não ampliem o horário de funcionamento do
aeroporto com relação ao uso da pista auxiliar para além das 23 horas, bem
como o uso desta seja adequado as suas limitações e condições,
Dada a gravidade e a dimensão dos danos que
podem ser causados pela permanência da situação ora exposta, o Ministério
Público Federal postula, ainda, a dispensa da exigência veiculada no artigo
2º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, qual seja, a audiência do
representante judicial das rés para a antecipação dos efeitos da tutela.
Tendo em vista a urgência no cumprimento da
decisão a ser antecipada e considerando que as rés têm sede no Distrito
Federal, requer, outrossim, seja encaminhada a intimação para
cumprimento imediato por meio de fac-símile (fls. 72 e 76).
8. O Pedido Final.
1º)
após concedida a antecipação da tutela, nos termos anteriormente
referidos, requer o Ministério Público Federal, por seu agente
signatário, a citação das demandadas para contestar, sob pena de
aceitação dos pedidos formulados;
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2º) seja julgada totalmente procedente a pretensão ora deduzida,
condenando-se a Infraero e a Anac, definitivamente, na obrigação de
fazer consistente na:
1) interdição da pista principal do Aeroporto Internacional de
Congonhas com a interrupção de todas as operações de pouso
e decolagem, até que a obra de recuperação geométrica de
toda a pista, com a correção das declividades transversais e
longitudinais, e a execução de uma nova capa asfáltica com
grooving seja concluída.
2) realização das obras necessárias, conforme constatado pela
Infraero e tudo o mais que for constatado em perícia a ser
realizada de forma a garantir a segurança na utilização da pista
principal do Aeroporto.
3) no remanejamento da escala dos vôos do Aeroporto de
Congonhas para os Aeroportos de Guarulhos e de Viracopos
com a conseqüente informação aos usuários/consumidores das
alterações efetuadas.
4) determinação às rés que não ampliem o horário de
funcionamento do aeroporto com relação ao uso da pista auxiliar
para além das 23 horas, bem como o uso desta seja adequado
as suas limitações e condições.
5°) a dispensa do pagamento das custas, emolumentos e outros encargos,
em vista do disposto no art. 18 da Lei n.° 7.347/85;
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6º) sejam por fim condenadas as rés nos ônus da sucumbência;
7°)
produção de todos os meios de prova juridicamente admitidos,
especialmente a realização de perícia técnica pela Diretoria de
Engenharia da Aeronáutica – DIRENG (único órgão, além da Infraero,
apto a realizar perícia dessa monta – fl. 115), órgão subordinado ao
Comando da Aeronáutica e ao Ministério da Defesa, com o fito de se
averiguar todas as obras necessárias, além das já explicitadas pelas
próprias rés, para conferir à pista principal do Aeroporto de Congonhas
níveis de segurança operacional adequados e em conformidade com
as recomendações da OACI – Organização de Aviação Civil
Internacional.
Dá-se à causa, para efeitos fiscais, o valor de R$
50.000,00.
Nestes termos, pede deferimento.
São Paulo, 24 de janeiro de 2007.
Fernanda Teixeira Souza Domingos Taubemblatt
Procuradora da República
Márcio Schusterschitz da Silva Araújo
Procurador da República
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