a proposta de instituição da região metropolitana de

A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
A PROPOSTA DE INSTITUIÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE
VITÓRIA DA CONQUISTA E A PROBLEMÁTICA METROPOLITANA
BRASILEIRA
ELBA DA SILVA1
Resumo: O objetivo deste trabalho é trazer algumas reflexões sobre a contradição entre a
metropolização do espaço na atualidade, enquanto nova fase do processo de urbanização
contemporâneo, e a institucionalização de uma miríade de regiões metropolitanas no Brasil que não
denotam processo de metropolização em curso, apenas apresentam uma cidade média considerada
metrópole e várias outras cidades sob sua centralidade regional. No curso desse processo emergem
conflitos políticos, evidencia-se a incoerência da legislação, que dá margem à regionalização
metropolitana como estratégia de captação de recursos e de ampliação do poder político regional,
mas não promove, de fato, a gestão e o planejamento em conjunto.
Palavras-chave: Região metropolitana; metropolização do espaço; regionalização metropolitana.
Abstract: The main goal of this paper is to reflect about the contradictions between the
metropolization of space today, considering it as a new phase of the contemporaneous urbanization
process, and the institutionalization of a myriad of metropolitan regions in Brazil, that can not be
considered in a metropolization process, because they just present a medium city and several other
cities under its regional influence. In the course of this process, lots of political conflicts have emerged.
Therefore, highlighting the inconsistency of the legislation that considers the metropolitan
regionalization as fundraising strategy and as an way of expansion of regional political power, which
does not promote, effectively, the management and planning together that a metropolitan region
requires.
Key-words: Metropolitan Region; metropolization space; metropolitan regionalization.
1 – Introdução
O processo de metropolização no território brasileiro começou na década de
1950, acentuando-se nas décadas seguintes, tornando-se, então, a tendência
dominante inerente ao processo de urbanização. A partir de 1950, este se
intensificou e passou a ocorrer mais aceleradamente. Trata-se não somente da
urbanização do território, como também da sociedade (SANTOS, 1994).
Iniciou-se entre os pesquisadores e estudiosos da questão urbana o debate
sobre o processo de urbanização e a metropolização do espaço. Discutia-se, entre
1
Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal da Bahia
(UFBA). E-mail de contato: [email protected]
5955
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outras questões, a necessidade de implementação de novas formas de gestão
coerentes com a realidade urbana no território. Até a década de 1960, não existia
legislação específica para as regiões metropolitanas, embora já acontecessem
iniciativas isoladas e não formalizadas de gestão metropolitana na tentativa de
resolver problemas em comum de municípios de uma mesma região (LOPES, 2006).
Durante a Ditadura Militar, com início em 1964, o Estado estabeleceu o
centralismo, imposição de uma estrutura política e administrativa, por meio da
Constituição de 1967. Era preciso manter a política dos estados e municípios sob o
controle do poder central. O presidente indicava os governadores e estes indicavam
os prefeitos dos municípios. As eleições foram suspensas e os municípios ficaram
completamente dependentes dos repasses financeiros e das ordens do governo
federal, além de perderem poder e autonomia (LOPES, 2006).
Na década de 1960, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE
realizou um estudo, no contexto da produção intelectual e política fundamentada na
Geografia Teorética-Quantitativa, a fim de identificar as regiões metropolitanas do
território brasileiro (GALVÃO et al, 1969). A pesquisa teve como base o método
estatístico e variáveis referentes à integração, ao número de habitantes, à estrutura,
entre outras.
A Constituição Brasileira de 1967 estabelece que a União, mediante lei
complementar, poderá criar regiões metropolitanas constituídas por municípios que
“independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte da mesma
comunidade sócio-econômica” (Art. 164). Em 1973 e 1974, foram instituídas as
primeiras regiões metropolitanas brasileiras.
O estudo das aglomerações urbanas foi conveniente à ação estatal por
viabilizar a análise das vantagens locacionais das diferentes regiões e cidades para
as distintas atividades econômicas, de acordo com a lógica da organização espacial.
Ademais, as aglomerações urbanas eram consideradas propensas a revoltas sociais
e eram instrumentos de política territorial. (SCARLATO, 2001).
Não obstante, a regionalização metropolitana aconteceu à margem de todas
as reflexões e debates sobre o processo de urbanização (SOUZA, 2006). O Estado
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não intenciona acompanhar o processo de metropolização em curso, mas somente
controlar as ações da oposição da Ditadura Militar nas grandes aglomerações.
Com o fim do Regime Militar e a descentralização administrativa por meio da
Constituição de 1988, a atribuição de instituir regiões metropolitanas, mediante lei
complementar, passou a ser das unidades federativas.
Desde então, a
regionalização metropolitana tem sido regulamentada pelas constituições estaduais.
O único critério mencionado na Constituição de 1988 (Art. 25, § 3º) é que as regiões
metropolitanas devem ser constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes
(BRASIL, 1988).
O Estatuto da Metrópole, promulgado recentemente e que está na pauta atual
das políticas metropolitanas, possui alterações significativas sobre a regulamentação
das unidades territoriais urbanas – regiões metropolitanas, aglomerações urbanas,
dentre outras – no que tange à institucionalização, à gestão e à política de
desenvolvimento urbano integrado. Assim sendo, certamente ocorrerão mudanças
importantes na problemática metropolitana brasileira.
O objetivo deste trabalho é trazer algumas reflexões sobre a instituição de
novas regiões metropolitanas no Brasil e sua relação com conceitos de região
metropolitana, metropolização do espaço e metrópole, isso com base no estudo da
proposta de institucionalização da Região Metropolitana de Vitória da Conquista.
2
–
Processo
de
urbanização,
metropolização
do
espaço
e
região
metropolitana: algumas considerações teóricas
O processo de urbanização se desenvolve de forma contraditória. Ao longo
dos séculos, assumiu caracteres e ritmos diversos de acordo com as diferentes
formações socioespaciais em que se manifestava (SPOSITO, 2011). Sua dimensão
espacial é a cidade. O espaço urbano expressa as características da urbanização
que o produziu (SPOSITO, 1989), isto é, manifesta o modo de produção, bem como
conjuntura histórica, política, econômica e socioespacial que fomentou a propensão
da realidade urbana.
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A partir do final do século XX, vem ocorrendo transformações no processo de
urbanização mundial decorrentes das mudanças no processo produtivo. A contração
espaço-tempo em consonância com o desenvolvimento tecnológico-informacional,
com a circulação e trocas de informações em alta velocidade, bem como com a
materialidade técnica no território contribuiu para a reorganização e reestruturação
produtiva. A concentração espacial das relações industriais, da força de trabalho e
dos meios de produção já não é condição imprescindível para a realização do
capital. Ocorre uma dispersão espacial e a constituição de uma nova divisão
territorial do trabalho (LIMONAD, 2007).
Tudo isso atribui outra dimensão ao processo de urbanização que passa a
avançar por meio da fragmentação territorial. O urbano passa por transformações e
já não se restringe ao marco do construído, à cidade materializada, ele transcende a
cidade. A produção do espaço urbano e a dimensão do urbano extrapola a escala
local, passa a ocorrer em escala regional e territorial, tendo como concreção a
“cidade-região” (LIMONAD, 2007).
Segundo Lencioni (2013) a metropolização do espaço é “[...] um processo
socioespacial que metamorfoseia o território”, ou seja, transforma o espaço em
“estrutura e natureza” (p. 18). Ocorre de forma descontínua, difusa, fragmentada em
várias escalas. Ademais, promove a formação de novas morfologias urbanas.
A metropolização do espaço se constitui num processo socioespacial que
transforma profundamente o território. A bem da verdade, não se trata de
uma simples transformação, mas de uma verdadeira metamorfose, pois
implica em profundas alterações, quer de formas, bem como de estrutura e
natureza (LENCIONI, 2013, p. 17)
A metropolização do espaço não encerra o processo de urbanização, pois faz
parte dele ao mesmo tempo em que o transcende. Trata-se de uma nova dinâmica
do urbano que se expressa quando, em um determinado território, o processo de
urbanização se encontra muito avançado (LENCIONI, 2005), ou seja, “[...] o
processo de metropolização do espaço corresponde a um momento mais avançado
do processo de urbanização” (LENCIONI, 2006a, p. 72). É um movimento que marca
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o novo direcionamento da urbanização atual sob a égide do capitalismo
informacional.
O estudo da metropolização do espaço consiste em um recurso teóricometodológico com intuito de melhor compreender o processo de urbanização
hodierno e as questões socioespaciais contemporâneas, como a reprodução do
espaço:
O que temos pela frente é o desafio de entender a dinâmica socioespacial
contemporânea. Podemos até dizer que o que temos a fazer é produzir uma
geografia contemporânea que busque tornar mais inteligível o mundo atual.
Uma geografia que trate de aspectos desse novo mundo e que traga
instrumentos analíticos que permitam melhor evidenciar essa nova
realidade. Dentro desses instrumentos, por assim dizer, dentre as novas
referencias de análise para se entender a dinâmica socioespacial
contemporânea, se situa a metropolização do espaço (LENCIONI, 2013, p.
17)
A metrópole pode ser definida como uma espacialidade do urbano que se
destaca pela variedade de atividades econômicas, sobretudo a concentração de
serviços de ordem superior. A metrópole é locus privilegiado da inovação, bem como
um espaço de grande densidade de fluxos de informação e comunicação. Trata-se,
portanto, de um nó significativo de redes: informação, comunicação, transporte,
inovação, consumo e
poder. A concentração de serviços de ordem superior está
vinculada principalmente a gestão da reprodução do capital que envolve, também, o
âmbito público e político (LENCIONI, 2006b). Sobre os serviços de ordem superior:
Quanto à concentração de serviços de ordem superior, estes se referem, na
sua quase totalidade, aos serviços voltados para a administração e gestão
do capital das grandes empresas, bem como aos serviços relativos
diretamente ao setor financeiro como bancos, carteiras de crédito ou
seguradoras. A esses serviços às empresas cabe adicionar aqueles
relativos à esfera pública, como os relacionados ao controle político. De
forma resumida, podemos dizer, sem dúvida nenhuma, é esse segundo
ponto que expressa a função de comando, de direção, ou seja, de gestão
da reprodução do capital que envolve, também, a esfera pública e politica
que caracteriza a metrópole (LENCIONI, 2006b, p. 45-46)
O processo de metropolização metamorfoseia a estrutura preexistente e
transforma o espaço de acordo com a lógica do capital informacional. Isso ocorre
através da reestruturação produtiva, ou seja, com a organização promovida para a
acumulação flexível pós-fordista que tem por respaldo a globalização, a constituição
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do meio técnico-científico-informacional e das redes materiais e imateriais que
possibilitou a contração espaço-tempo.
A região metropolitana é produzida como sua expressão socioespacial.
Entende-se por região metropolitana como um tipo de espacialização do processo
urbano, da metropolização do espaço (SCARLATO, 2001).
Entretanto, a
metropolização do espaço não ocorre restritamente nos limites da região
metropolitana, pois produz espaços metropolizados que surgem, também, para além
das metrópoles e áreas metropolitanas2, embora tendam a surgir próximos das
metrópoles:
[...] os espaços metropolizados são espaços que assumem aspectos e
características similares, mesmo que em menor escala, aos da metrópole,
quer dizendo respeito aos investimentos de capital, ao desenvolvimento de
atividades de serviços com sua correlata concentração de trabalho imaterial;
ou ainda, relacionados ao desenvolvimento das atividades de gestão e
administração. Podem, também, apresentar outros aspectos, como
tendência ao desenvolvimento de vários centros comerciais e de serviços, a
forma de consumir e viver semelhante a da metrópole, bem como uma
densidade significativa de redes imateriais e a presença bastante visível dos
socialmente excluídos (LENCIONI, 2013, p. 19).
A metropolização do espaço pode ser considerada como “pós-urbanização”
(LENCIONI, 2006b). Faz parte de um “novo ciclo do urbano” (LENCIONI, 2013).
Todavia, trata-se de uma nova fase do processo de urbanização. Embora esteja em
continuidade com o desenvolvimento urbano mais antigo, tem uma natureza
diferente. O processo de metropolização avança em consonância com a atual fase
do modo de produção capitalista ao mesmo tempo em que transforma a urbanização
e a cidade em heranças do passado. O processo de metropolização condiciona e
produz a história urbana dos dias atuais:
Não se trata mais de criar cidade, de desenvolver a rede urbana ou a
urbanização em sentido restrito; trata-se de desenvolver condições
metropolitanas que são imprescindíveis para a reprodução do capital,
subvertendo toda a lógica urbana herdada e negando a cidade (LENCIONI,
2006b, p.48, grifo da autora).
2
Para Scarlato (2001) a região metropolitana é formada pela metrópole mais a “área metropolitana”
que corresponde às demais cidades que fazem parte.
5960
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Atualmente, no espaço brasileiro, é possível distinguir dois tipos de regiões
metropolitanas existentes: as que são concretude da metropolização do espaço e as
que são instituídas e legitimadas mediante lei complementar estadual. No Brasil,
existem regiões metropolitanas reconhecidas legalmente e que, em alguns casos,
são produto do processo de metropolização e que, em outros casos, nada tem de
metropolitano e não passam de agrupamento de municípios limítrofes.
Existem regiões metropolitanas que são a concreção socioespacial do
processo
de
metropolização.
Contudo,
a
institucionalização
de
regiões
metropolitanas não significa necessariamente uma metropolização em curso, de
fato. Ou seja, nem todas as regiões metropolitanas legitimadas oficialmente
correspondem à metropolização do espaço; algumas consistem apenas em uma
“regionalização política metropolitana” (SILVA, C. 2006) resultante de certas
intencionalidades.
O reconhecimento e delimitação de uma região metropolitana no espaço
consistem em uma representação abstrata da realidade. Trata-se, portanto, de uma
construção intelectual que tem por base o que certo pesquisador, de acordo com
sua fundamentação teórica, reconhece como realidade metropolitana. Com relação
às regiões metropolitanas brasileiras, desde as primeiras definições, percebe-se
uma “fetichização da metropolização”, ou seja, o real que se objetiva em paradigmas
neopositivistas, que coisificou-se (LENCIONI, 2006b).
Portanto, a região metropolitana institucionalizada é apenas um recorte
espacial, agrupamento de municípios, oriundo da regionalização metropolitana a fim
de implementar a cooperação metropolitana e gestão comum. Esse objetivo se
restringe ao plano teórico, pois na prática não passa de mais uma estratégia de
agadanhar recursos financeiros e acentuar e estender (ou alcançar) a hegemonia de
grupos políticos. Nem sempre corresponde ao processo de metropolização.
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3 – A proposta de institucionalização da Região Metropolitana de Vitória da
Conquista
Atualmente está em tramitação na Assembleia Legislativa da Bahia o Projeto
de Lei Complementar Nº 101/2011, que propõe a criação da Região Metropolitana
de Vitória da Conquista (RMVC), inclusive com vários municípios que fazem parte de
diferentes propostas simultaneamente.
A regionalização adotada oficialmente pelo estado da Bahia atualmente é a
de territórios de identidade. O recorte territorial delimitado no referido projeto de lei
complementar corresponde à antiga região administrativa do Sudoeste da Bahia,
que abrange municípios de quatro diferentes territórios de identidade: Vitória da
Conquista, Médio Rio de Contas, Médio Sudoeste da Bahia e Vale do Jiquiriçá.
Estes foram considerados no trabalho de campo, porque, teoricamente, têm por
base as diferentes identidades regionais, políticas e socioculturais da Bahia.
Até presente momento3, realizou-se entrevistas com representantes políticos
de três municípios do Território de Identidade de Vitória da Conquista e um
município de cada território de identidade restante. Daremos destaque a Jequié e
Barra do Choça, pois apresentaram resultados com especificidades relevantes.
Segundo os entrevistados dos municípios visitados, em nenhum momento os
representantes políticos locais foram informados ou consultados sobre a proposta de
instituição da RMVC. Não houve contato, nem articulação, isto é, não ocorreu uma
discussão entre os membros do cenário político dos municípios que fundamentasse
a definição do recorte da regionalização metropolitana. O projeto não foi produzido
em conjunto.
Esse desconhecimento foi ainda mais acentuado em Barra do Choça, haja
vista que, durante a entrevista, os representantes políticos se mostraram
apreensivos até em manifestar opinião sobre o assunto (contra ou a favor) inclusive
3
Este artigo apresenta resultados preliminares de um estudo de mestrado. Outros municípios serão
visitados.
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quando foi dada a explicação do que se trata a proposta. Questionaram o tempo
todo como que o município per si seria beneficiado, como participaria do processo.
Jequié foi o município que mais evidenciou os conflitos relacionados à
instituição da RMVC. Sua inclusão no recorte proposto intensificou a rivalidade e
disputa perdurantes entre os representantes políticos do município supracitado e
Vitória da Conquista, bem como a existência de um “bairrismo”. Trata-se do que
Fonseca (2013) denomina como “localismos”.
Entre Jequié e Vitória da Conquista, no que tange à regionalização
metropolitana, emerge um “localismo competitivo” (FONSECA, 2013) que tem
fomentado ações políticas e institucionais como tentativa de obter recursos
financeiros, infraestrutura urbana, serviços
vinculados à saúde, educação,
transporte, atividades econômicas e da administração pública através da criação de
regiões metropolitanas. Logo, a inserção de Jequié na RMVC não foi aceita porque
as vantagens, de acordo com os políticos jequieenses, seriam apropriadas pela
“cidade polo” Vitória da Conquista.
Esse processo denota a forma como o Estado – articulado aos interesses da
iniciativa privada e das classes dominantes – viabiliza a realização do capital por
meio de artifícios que interferem na reprodução do espaço (CARLOS, 2008). No
caso analisado, os ganhos adquiridos via legislação metropolitana serão
direcionados de acordo com interesses específicos através da gestão e políticas
estatais.
Quando os vereadores souberam que Jequié faz parte da proposta, por sites
de notícias locais, realizaram uma sessão na câmara municipal a fim de debater a
questão, o que resultou em uma moção de repúdio ao projeto de criação da RMVC.
Quase todos os entrevistados se manifestaram contrários à proposta, exceto um que
apresenta relação de pertencimento com Vitória da Conquista. A partir daí, deu-se
início a uma série de estratégias no intuito de alcançar vantagens proporcionadas
pela legislação metropolitana. Assim sendo, produziram, juntamente com deputados
estaduais ligados ao município, um projeto a fim de institucionalizar a Região
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Metropolitana de Rio de Contas como tentativa de barrar o da RMVC e se apropriar
dos recursos federais diretamente.
Até a regionalização foi usada como justificativa para legitimar. Os vereadores
argumentam que Jequié não faz parte da região Sudoeste e, sim, da região Sudeste
da Bahia (não existente na antiga regionalização administrativa). Foi dito que é a
“condição geográfica”.
A ideia de “desenvolvimento” aparece respaldada na noção de que, quando
transpassada por muitas rodovias, a cidade cresce e apresenta expansão
econômica. Assim, os entrevistados destacaram o fato de Jequié ter em seu
território a BR 116, a BR 330 e estar a 100km da BR 101 é o motivo de
“desenvolvimento” da cidade. É preciso sempre lembrar que não são as rodovias per
si que promovem o processo; elas são concreção de um processo mais abrangente,
que ocorreu num contexto histórico específico e são apenas materialidades
apropriadas pela dinâmica econômica. Ganharão sentido e função através das redes
de intencionalidades e da divisão territorial do trabalho.
A noção de “desenvolvimento” também é respaldada na distância territorial
das cidades baianas em relação a Salvador. Um dos entrevistados cita Barreiras e
Luís Eduardo Magalhães como exemplos de cidades “desenvolvidas” por estarem
próximas territorialmente da capital. Isso é um equívoco, pois a dinâmica das
cidades da região Oeste da Bahia são produtos de processos específicos. E hoje as
relações políticas e econômicas são viabilizadas pelas redes materiais e sociais.
Tamanho da cidade e populacional como sinônimo de importância.
Alguns
entrevistados
de
Jequié
declararam
que
são
favoráveis
à
institucionalização das duas regiões metropolitanas (a de Jequié e a de Vitória da
Conquista) para ocorrer uma “descentralização do governo e das ações”. Esse
argumento demonstra que, embora a descentralização por meio da Constituição de
1998 tenha conferido ao município, enquanto ente federado, maior autonomia e
prerrogativas, não houve aumento de repasses (FONSECA, 2013).
Os vereadores fundamentam seus argumentos nas premissas da teoria das
localidades centrais de Christaller (bens e serviços fornecidos pela “cidade polo”),
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ainda que não se deem conta, e não consideram as contradições da reprodução do
espaço, as desigualdades econômicas e sociais, os conflitos de classes, disputas de
poder e o processo de realização do capital. O espaço é tido como inerte no qual a
organização e inserção de equipamentos urbanos e infraestrutura é resolução dos
problemas.
4 – Considerações finais
Embora o processo de metropolização brasileiro tenha sido regulamentado
legalmente desde que começou a se difundir e se intensificar, por volta da década
de 1960, as discussões sobre a natureza do processo de urbanização e da
metropolização do espaço, naquele momento e ainda hoje, não foram consideradas
na elaboração de políticas urbanas e metropolitanas. O urbano não é analisado
como processo socioespacial, mas apenas a sua dimensão pragmática/imediata – o
urbanismo, o planejamento urbano, o ato de dotar o espaço de equipamentos e
infraestrutura urbana etc. Destarte, a regionalização metropolitana tornou-se mero
mecanismo de obtenção de recursos e manipulação política, ou seja, não promove,
de fato, a gestão e planejamento específicos para a realidade metropolitana.
A região sob a centralidade de Vitória da Conquista não expressa indicativos
de um processo de metropolização em curso que justifique a RMVC. Ademais, os
representantes políticos da região – a exceção dos de Jequié por conflitos de
interesses – então completamente alheios à possibilidade. Se aprovada, somente
servirá para reforçar, estender, legitimar o domínio e influência regionais dos sujeitos
empoderados do cenário político.
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