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III Encontro da ANPPAS
23 a 26 de maio de 2006
Brasília-DF
Análise da Negociação e Construção da Estratégia
Regional de Biodiversidade para os Países do Trópico
Andino
Elias David Morales Martinez
Cientista Político
Universidade Nacional da Colômbia
Mestre em Relações Internacionais
UnB
Doutorando em Integração da América Latina
PROLAM/USP
Resumo
O propósito do presente artigo é analisar como foi o processo de negociação e
construção da Estratégia Regional de Biodiversidade para os Países do Trópico Andino
(ERB), como os atores trabalharam na sua execução e por que os países andinos decidiram
cooperar entre eles e outras instituições para atingir esse propósito. Para tanto, será feito
inicialmente um estudo da importância da biodiversidade para a região andina considerando
sua geopolítica e suas características gerais, para passar imediatamente ao processo de
formação, desenvolvimento e execução da ERB. Também será analisada a estrutura geral da
ERB, incluídos os instrumentos e a sua viabilidade no futuro imediato. Para finalizar será feita
uma análise crítica em dois planos: o primeiro é sobre os eixos definidos pra construir a ERB
e, em um segundo plano, uma análise sobre as redes estabelecidas entre os diferentes atores
que trabalharam para construir a ERB.
1
“Igualmente en los últimos años se viene hablando de la importancia que reviste la conservación y gestión de
los recursos vivos del planeta (biodiversidad) en relación con el progreso de la biotecnología. Esto por uma
doble razón: por um lado, la diversidad biológica representa uma gigantesca reserva de “oro verde”que em su
mayor parte está inexplorada, y que en última instancia es la matéria prima de los programas de investigación
y desarrollo de buena parte de la biotecnología; y por otro lado; (y no menos importante), porque los países
ricos en biodiversidad, que suelen ser naciones en vias de desarrollo, tienen el legítimo interés de que la
comunidad internacional valore sus recursos vivos, y que se vean compensados de um modo justo por su
conservación y su disponibilidad para la humanidad.”
(Pareja, 2000)
Introdução
Os países andinos detêm 25% da biodiversidade do mundo. Uma grande riqueza que
pode contribuir para atingir o tão desejado desenvolvimento sustentável. Essa riqueza pode
ser bem aproveitada, pois a biodiversidade é a matéria prima para a biotecnologia, ciência que
se encontra em pleno desenvolvimento e que está permitindo um novo esquema de
cooperação dentro das relações internacionais. Assim, no XII Conselho Presidencial Andino
realizado em Lima, Peru, em 2000, os Chefes de Estado dos países membros aprovaram um
programa mínimo de trabalho complementar para a integração, na qual decidiram convocar
uma reunião de alto nível das autoridades nacionais em matéria ambiental, com o objetivo de
realizar os trabalhos que conduziram à adoção de uma Estratégia Regional de Biodiversidade.
Também foi propósito fundamental contribuir para a geração de alternativas viáveis de
desenvolvimento regional sustentável, a partir dos recursos naturais e da concentração de
posições conjuntas diante os diversos foros internacionais de negociação.
1. CONTEXTO REGIONAL
Os países andinos (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela) se localizam numa
das regiões mais diversas do mundo, composta por muitos biomas megadiversos que
permitem uma ampla variabilidade genética em espécies vegetais e animais, na qual se
concentra 25% da diversidade biológica mundial, e se encontra também associado à imensa
riqueza e diversidade cultural andina. Portanto, sua conservação é fundamental para preservar
a vida na terra e o equilíbrio natural entre as espécies.
Nesse sentido, os Andes Tropicais constituem uma eco-região considerada pelos
peritos mundiais como epicentro global da biodiversidade, pois ocupa o primeiro lugar no
mundo em variedade biológica e endemismos (espécies que só existem num local
determinado) de plantas, aves e anfíbios. Além disso, no Trópico Andino se encontra a maior
origem de importantes recursos fitogenéticos andino-amazônicos, que provêm cerca de 35%
da produção agroalimentar e industrial do mundo.i
2
Essa riqueza natural constitui um dos maiores recursos e oportunidades para o
desenvolvimento sustentável dos países andinos, que requer tanto políticas locais como
regionais, que garantam a conservação e aproveitamento sustentável da biodiversidade com
uma justa distribuição dos benefícios que dela sejam derivados. A propósito, o mercado
mundial de recursos biológicos alcança uma soma superior aos 900 bilhões de dólares e está
em contínuo crescimentoii. Não resta dúvida, então, do enorme potencial que encerra a
riqueza da diversidade biológica da qual dispõem os países andinos. Esse capital natural os
coloca numa posição privilegiada para aproveitar vantajosamente esses recursos e, ao mesmo
tempo, assegurar a sustentabilidade na sua utilização.
Tabela 1. CONTRIBUIÇÃO DAS PRINCIPAIS REGIÕES DO MUNDO EM RECURSOS
GENÉTICOS PARA A PRODUÇÃO AGROALIMENTAR E INDUSTRIAL
REGIÃO
PRODUÇÃO AGRICOLA
(%de produção)
CULTIVOS INDUSTRIAIS
(%área coberta)
Chinesa –Japonesa
12,9
2,1
Ásia central e ocidental
Indochina
30
7,5
10,8
13,7
Mediterrânea
1,4
18,2
Africana
Andino-Amazônica
4
35,6
8,3
34,5
Norte-americana
0
10,5
Fonte: Gonzáles, 2002
Como mencionado, os países da região andina são detentores de um importante
patrimônio natural, e os produtos oriundos dessa diversidade biológica são essenciais para a
segurança alimentar mundial (ver tabela acima). Todavia, é paradoxal a população ter uma
das menores rendas per capita da América Latina e os índices de desnutrição ainda
permanecerem muito altos. Portanto, são necessários a conservação e o uso sustentável dos
recursos da biodiversidade e dos recursos genéticos, pois são fundamentais para melhorar a
produtividade e a sustentabilidade da agricultura, contribuindo para o desenvolvimento
nacional e regional, a segurança alimentar e a diminuição da pobreza.
Os países andinos têm economias similares, mas não iguais. A estrutura produtiva
desses países enfrenta um contexto internacional marcado pela globalização, o que os leva a
serem mais vulneráveis diante das crises financeiras internacionais e sofrerem um maior
impacto dos novos regimes de mercado que exigem alta eficiência para a competitividade. A
década de 1990 significou uma relativa recuperação do ritmo do crescimento econômico logo
após várias crises durante anos que levaram a criar diferentes estratégias de recuperação da
economia em cada um dos países da região. Assim mesmo foram produzidos importantes
progressos no âmbito político institucional como a ocorrência de processos de
3
descentralização, fortalecimento da democracia e melhoras na promoção dos direitos
humanos. Tais progressos serviram como base para gerar uma agenda pública na qual o tema
do desenvolvimento sustentável teve relativa importância (PNUMA, GEO-Andino 2003).
Contudo, sabe-se que os países andinos têm diferentes tipos de desenvolvimento
econômico, mas no nível regional, por volta de 20% do PIB corresponde à extração e
processamento de recursos naturais. A Bolívia produz principalmente minerais, hidrocarburos
e produtos agrícolas. No Equador e Peru, grande parte da produção é gerada pelos setores
agrícola, pesqueiro e petroleiro; na Venezuela o petróleo e o gás natural contribuem com uma
grande porcentagem ao PIB. Na Colômbia a importância econômica das atividades
agropecuárias e minerais é substancial. (Gonzales, 2002)
Com relação à composição das exportações, pode-se observar que em todos os países
os principais produtos de exportação são recursos naturais não manufaturados. Se levamos em
conta a importância dos recursos naturais para as economias da região, pode-se afirmar que
sua exploração inadequada pode ter sérias conseqüências ao desenvolvimento e estabilidade
da região. Portanto, foi necessário contar com marcos regulatórios que estão promovendo o
aproveitamento sustentável dos recursos naturais e que garantem o crescimento econômico
com igualdade de oportunidades, como é o caso da ERB.
No gráfico 1 pode-se observar claramente como os recursos biológicos aumentaram
consideravelmente dentro do PIB em cada um dos países da região andina em 20 anos, e
como isso aumentou também o PIB da CAN em geral. A importância adquirida dos recursos
genéticos e biológicos nos últimos anos é refletida nestas estatísticas com esse despertar das
comunidades andinas em avaliar suas potencialidades, para abrir novas vias de
desenvolvimento tanto econômico quanto social.
Se por um lado o gráfico mostra essa situação, por outro, no Relatório sobre
Desenvolvimento Humano de 2002, as cinco nações andinas foram avaliadas como países de
desenvolvimento humano mediano. Uma análise mais detalhada permite observar diferenças
marcantes entre os cinco países; por exemplo, na Venezuela a expectativa de vida alcança os
73 anos e, por enquanto, na Bolívia é quase 10 anos inferior. Assim mesmo, pode-se observar
maior homogeneidade quanto aos indicadores relativos à educação, mas não para o PIB per
capita, no qual, a Colômbia e a Venezuela ficam na ponta. Isso significa que em relação à
produtividade de recursos, o índice de desenvolvimento humano pode ser melhorado se forem
realizadas políticas que beneficiem os setores menos favorecidos, como é o caso da saúde, da
educação e do saneamento básico. Embora a situação econômica, social e política dos países
da região não seja a melhor, pode-se identificar que em matéria de proteção ao meio
4
ambiente, as normativas desses países têm evoluído consideravelmente, sendo renovadoras na
proteção da biodiversidade por meio de legislações nacionais visando a proteger o patrimônio
que possuem.
Pode-se afirmar que a biodiversidade é também importante como recurso estratégico,
nos ciclos dos bioelementos para manter a regulação do clima e para manter a viabilidade a
longo prazo da agricultura, da pesca, e de outras atividades relacionadas com a segurança
alimentar. Não obstante, a biodiversidade do planeta está diminuindo a um ritmo mais rápido
que em qualquer outra época passada. Por exemplo, os bosques tropicais úmidos estão
desaparecendo a uma taxa 40% maior do que há 10 anos atrás. Do mesmo jeito, mais de 50%
da vegetação original da região dos Andes tem sumido como resultado dos impactos causados
pelas atividades humanas descontroladas.iii Os países andinos não fogem dessa realidade,
seus abundantes recursos naturais têm sido explorados de forma insustentável e sua
disponibilidade para o desenvolvimento da região está sendo ameaçada pelos processos de
degradação ambiental como a destruição da floresta, erosão, sedimentação, contaminação e
urbanização acelerada em locais não apropriados para esse tipo de atividade.
Gráfico 1. CONTRIBUIÇÃO DA BIODIVERSIDADE NO PIB DA REGIÃO ANDINA
(Milhões de dólares)
30000.00
25000.00
20000.00
BOLIVIA
COLÔMBIA
EQUADOR
PERU
VENEZUELA
CAN
15000.00
10000.00
5000.00
0.00
1980
1990
2000
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados obtidos de CEPAL, 2001, GEOAndino 2003
Tabela .2 INDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO E SEUS
COMPONTENTES
Classificação
Países
Expectativa
de vida
BOLÍVIA
114
62,4
COLÔMBIA
68
71,2
EQUADOR
93
70,0
PERU
82
68,8
VENEZUELA
69
72,9
Fonte: PNUD, 2002- GEO-Andino, 2003.
Taxa de
alfabetização
%
85,5
91,7
91,6
89,9
92,6
Taxa de
matricula
%
70
73
77
80
65
PIB
percápita
(US$)
2.424
6.248
3,203
4.799
5,794
Valor
IDH
0,653
0,772
0,732
0,747
0,77
5
Além disso, muitas das ameaças recentes à biodiversidade andina provêm derivam do
processo de globalização em marcha, pois as políticas de abertura econômica, adiantadas
nesse contexto, principalmente ao longo da década de 90, levaram a uma “re-primarização”
das economias dos países da região, e, em conseqüência, ao incremento da exploração da
biodiversidade.
Assim, um dos maiores objetivos propostos pela comunidade global e particularmente
pelos países megadiversos é a definição de estratégias que permitam fomentar o uso da
biodiversidade com critérios de sustentabilidade, para a geração de oportunidades que
contribuam ao desenvolvimento econômico e social e, portanto, a melhora da qualidade de
vida de suas populações.
2
PROCESSO DE FORMAÇÃO DA ERB
Durante a década dos anos 90 os países desenvolvidos e em desenvolvimento se
comprometeram a conservar a biodiversidade e fazer bom uso sustentável dela. Em 1992, na
Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas no Rio de Janeiro,
os países desenvolvidos negociaram mecanismos para proporcionar recursos financeiros
novos e adicionais para apoiar os países de menor desenvolvimento no cumprimento das
obrigações do Tratado, e, por sua vez, os países em desenvolvimento concordaram em
preparar estratégias nacionais para a preservação e o uso sustentável da biodiversidade.
Tendo em consideração os acordos estabelecidos na Convenção do Rio, muitas
comunidades científicas começaram a trabalhar para resgatar a importância dos recursos
naturais da região andina, com o propósito de apresentar essas pesquisas aos governos, para
que eles tomassem decisões a partir dos resultados científicos demonstrados.
Essas organizações pertencentes aos cinco países da CAN realizaram pesquisas
sobre a situação da biodiversidade andina e os possíveis benefícios que traria o bom
aproveitamento do um uso sustentável desses recursos. Foi assim que instituições diversas
participaram nas pesquisas e cooperaram para trazer a temática para os níveis políticos tanto
nacionais quanto regionais. Entre as diversas instituições e organizações podemos mencionar
as seguintes: Instituto Colombiano Agropecuário (ICA), o Instituto de Pesquisas de Recursos
Biológicos Alexandre Von Humboldt (Colômbia), o Instituto de Estudos Ambientais
(Colômbia) a Liga de Defesa do Meio Ambiente (Bolívia),
Equador, Fundação Futuro Latino-americano no Equador,
Efficacitas Consultora no
Ekodes Consultores
(Peru),
Conservação Internacional (Peru), Instituto de Ecologia da Universidade de San Andrés
6
(Bolívia), Fund-eco (Bolívia), Fundação Konrad Adenuer, Instituto Andino de Glaciologia e
Geoambiente, Fundação para a Preservação do Meio Ambiente Venezuelano.
Pode-se apreciar que nas questões ambientais dentro dos países da CAN, as
comunidades epistêmicasiv realizaram um papel importantíssimo, pois foram elas que com as
suas pesquisas e os resultados obtidos conseguiram canalizar as preocupações existentes
relativas aos recursos biológicos e genéticos da região, até poder influenciar não somente os
governos locais e nacionais mas também conseguiram ultrapassar as fronteiras e chegar com
aportes importantes na esfera legislativa regional. Em outros termos, o trabalho de inúmeras
instituições e organizações ambientais de cada um dos países andinos permitiu que a
problemática ambiental fosse discutida no âmbito parlamentar da integração regional.
Para tanto, em junho de 1997, o Parlamento Andino organizou um Simpósio sobre
Legislação e Gestão Ambiental na Região Andina, contando com o apoio das comunidades
epistêmicas e das organizações e instituições ambientais regionais. Um dos resultados desse
simpósio foi a proposta para o desenvolvimento de uma estratégia regional em biodiversidade
como um dos temas de maior prioridade na agenda regional. Aqui passamos a outra esfera do
processo de criação da ERB, que é relacionado com a questão de como essa demanda
ambiental, em forma inicial como perspectiva acadêmica e científica, passou a ser temática
importante dentro das negociações tanto entre os Chefes de Estado e as delegações de cada
país, como também dos ministros do meio ambiente e de relações exteriores (Documento do
BID ATN/SF-5887/1998).
Foi assim que durante o XI Conselho Presidencial Andino, reunido em Cartagena em
maio de 1999, os Presidentes considerando que os países membros da Comunidade Andina
concentram aproximadamente 25% da diversidade biológica mundial, declararam que o
patrimônio biológico representa um dos maiores recursos da região e uma fonte de
oportunidades para o desenvolvimento dos países membros. Nesse sentido, reafirmaram que
a conservação, a recuperação e o uso sustentável desse patrimônio biológico requer a
concentração de políticas e estratégias comunitárias que garantam o desenvolvimento
sustentável, contribuam para o aprofundamento e aperfeiçoamento do processo andino de
integração e promovam uma distribuição eqüitativa de seus benefícios.
No XII Conselho Presidencial realizado em Lima, Peru em 2000, os Chefes de Estado
dos países membros aprovaram um programa mínimo de trabalho complementar para a
integração, no qual dispuseram convocar uma reunião de alto nível das Autoridades Nacionais
em matéria ambiental com o objetivo de realizar os trabalhos que conduziriam à adoção de
uma estratégia de conservação ambiental e desenvolvimento sustentável. Portanto, começou7
se a executar o projeto “Estratégia Regional de Biodiversidade para os Países do Trópico
Andino” com o propósito de contribuir para a geração de alternativas viáveis de
desenvolvimento regional sustentável, a partir dos recursos naturais e da concentração de
posições conjuntas diante os diversos foros multilaterais.
A Secretaria Geral da Comunidade Andina (SGCAN) em parceria com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) elaboraram o Convênio de Cooperação Técnica
Não Reembolsável ATN/JF-5887-RG “Projeto Estratégia Regional de Biodiversidade para os
Países do Trópico Andino”. Mediante Concurso Público Internacional de Méritos No. 001-99,
a CAN contratou o Consórciov GTZ/FUNDECO/IE vi para que apoiassem a CAN e o Comitê
Andino de Autoridades Ambientais (CAAAM) na formulação dessa Estratégia.
O Objetivo foi desenvolver uma estratégia regional e um plano de ação para uma
coordenação regional em temas chaves como conservação, recuperação e uso sustentável dos
ecossistemas dos países andinos. Como parte desse projeto foram realizados cinco encontros
(workshops) regionais, nos cinco países membros que versaram sobre os temas de:
1. “Biossegurança Regional”: Santa Cruz de la Sierra, Bolívia. Janeiro, de 23 a 26 de
2001. Organizado por: BID, Secretaria Geral da CAN, Vice-ministério do Meio
Ambiente, Recursos Naturais e Desenvolvimento Florestal de Bolívia e Consórcio
GTZ-FUNDECO-IE.
2. “Conservação de Ecossistemas Transfronteriços e Espécies Ameaçadas”: Lima,
Peru. Março, de 26 a 28 de 2001. Organizado pelo BID, Secretaria Geral da CAN,
Conselho Nacional do Ambiente (CONAM) e o Consórcio GTZ-FUNDECO-IE
3. “Conservação Ex-Situ”: Quito, Equador. Maio, de 29 a 31 de 2001. Organizado
pelo BID, Secretaria Geral da CAN, Ministério do Meio Ambiente do Equador e o
Consórcio GTZ-FUNDECO-IE.
4. “Acesso a Recursos Genéticos, Conhecimentos Tradicionais, e Repartição de
Benefícios”: Ilha Margarita, Venezuela. Julho, de 17 a 19 de 2001. Organizado pelo
BID, Secretaria Geral da CAN, Ministério do Ambiente e Recursos Naturais de
Venezuela, e o Consórcio GTZ-FUNDECO-IE.
5. “Comércio, Valoração e Impacto de Megaprojetos de Infraestrutura”: Bogotá,
Colômbia. Setembro de 25 a 27 de 2001. Organizado pelo BID, Secretaria Geral da
CAN, Ministério do Meio Ambiente da Colômbia e o Consórcio GTZ-FUNDECO-IE.
Como se pode observar, sendo a Bolívia e a Colômbia líderes na formulação da
iniciativa, foram os países que tiveram o privilégio de inaugurar e encerrar os Encontros
Regionais (Workshops), onde todos os países representados pelas suas comitivas debateram e
negociaram a estratégia, que foi construída a partir da assessoria feita pelo convênio de
cooperação técnica entre o Consórcio GTZ-FUNDECO-IE e os delegados peritos de cada
país.
8
Em relação ao que foi afirmado anteriormente, no ano de 2002, os países andinos, na
cúpula do Conselho Andino dos Ministros de Relações Exteriores, aprovaram a Estratégia
Regional de Biodiversidade para os Países do Trópico Andino (ERB), por meio da Decisão
523. Ela foi o resultado de um processo iniciado em 1999 no XI Conselho Presidencial
Andino realizado em Cartagena, e que manifestou a necessidade de estabelecer uma política
regional comum sobre desenvolvimento sustentável e aproveitamento da riqueza que a
Biodiversidade oferece dentro da região (CAN, 2002).
A formulação da ERB tem sido produto de um intenso processo desenvolvido durante
mais de cinco anos, no qual participaram ativamente mais de quinhentos representantes dos
países andinos relacionados com a conservação e uso sustentável da biodiversidade nos cinco
países. Eles são provenientes do setor público, de comunidades indígenas, afro-americanas e
locais, do setor empresarial, acadêmico, sociedade civil e organismos internacionais, entre
outros, o que permitiu dar um caráter multi-setorial ao processo e lograr uma proposta
unificada que procurasse harmonizar os múltiplos pontos de vista.
O processo de formulação da ERB esteve dividido em duas grandes fases: os
Workshops (oficinas) Regionais e as Consultorias Nacionais. Nesse sentido, houve os cinco
workshops e 13 consultorias nacionais em cada país. Isso permitiu fortalecer o intenso
diálogo regional e contribuiu para reforçar os processos nacionais com o propósito de
amadurecer as normas locais ambientais em cada um dos países membros (Consórcio
GTZ/FUNDECO/IE, 2002, pp. 11-14).
O documento da ERB se organiza em três partes.
A primeira apresenta um
diagnóstico da situação andina referente aos temas selecionados no nível sub-regional, como
resultado dos documentos técnicos apresentados e discutidos nos workshops regionais. A
segunda parte contêm o Marco Geral da Estratégia que inclui as linhas de ação e os resultados
esperados para o ano 2010. A terceira parte do documento apresenta uma descrição dos
instrumentos políticos econômicos e institucionais identificados para assegurar a
implementação da ERB, concluindo com um esboço das ações imediatas que deverão ser
realizadas no curto prazo para fazê-la viável.
3. ANALISE CRÍTICA
Pode-se observar no conteúdo da ERB que o desejado desenvolvimento sustentável
está impregnado em todos os lineamentos, diretivas, diretrizes, princípios e objetivos
desenhados para tal fim.
Sem embargo, pode-se encontrar também uma preocupação
contínua inclusive em cada um dos cinco componentes negociados que é o tema do acesso aos
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recursos genéticos e a distribuição de benefícios. O fato de os negociadores deixar no último
lugar a temática do acesso aos recursos genéticos, conhecimentos tradicionais e repartição de
benefícios, leva a entender que o que se desejava era construir progressivamente essa
estratégia negociando cada um dos componentes prévios a esse para poder se obter assim um
componente forte e coeso, pois a importância que a CAN atribui a essa temática é bastante
notável:
“Los conocimentos tradicionales y los recursos genéticos referidos a la
biodiversidad, teiene como lo reconoce também la Decisión 391/1996 de la
CAN, importancia estratégica internacional y regional, debido a que
constituyen la llave para acceder más facilmente al aprovechamiento de los
recursos de la diversodad biológica. Los compromisos que han concentrado
la atención tanto internacional como regional son los relativos al aceso a los
recursos genéticos, conocimentos tradicionales, transferencia de tecnologias
y distribuición de benefícios (ERB, p.24- 25).
Finalmente nas decisões 391 e 486 determina-se que é preciso definir uma norma que
regule e proteja os processos de acesso aos recursos genéticos por serem vitais, e para obter
deles um desenvolvimento sustentável que beneficie as comunidades andinas em geral e
aumente a produtividade nacional dos países membros.
Assim, pode se conferir que o
propósito fundamental da ERB na sua implementação foi a de desenvolver habilidades
específicas que permitiram fortalecer o componente de Acesso aos Recursos Genéticos a
partir das experiências obtidas com os componentes prévios.
Já passando a uma segunda análise crítica, e como foi observado no decorrer do
presente artigo, os países andinos decidiram cooperar na construção de uma estratégia que
daria conta do uso sustentável da biodiversidade regional como um dos elementos
fundamentais para conseguir vias alternativas de aproveitamento dos recursos naturais que
possui. Não obstante, é também importante analisar o papel dos atores que trabalharam numa
perspectiva conjunta, e que pode ser resumido no fluxograma desenhado a partir do arcabouço
teórico e das fontes primárias e secundárias sobre essa estratégia.
Nesse fluxograma podemos observar claramente como esses institutos de pesquisa
científica que operam na região andina (comunidades epistêmicas) trabalharam por muito
tempo motivados nas suas pesquisas sobre a conservação da diversidade biológica e como
manter esse recurso para benefício dos países que o possuem.
Para tanto, depois de muito
tempo foram elas que começaram a entrar em contato com outras comunidades para trocar a
informação que possuíam e colaborar na obtenção das metas propostas.
Assim, na realização do Simpósio sobre legislação ambiental organizado pelo
Parlamento Andino (PAN), essas comunidades epistêmicas aproveitaram sua participação e
10
conseguiram canalizar as suas preocupações por intermédio dos parlamentares dos países
membros. Uma vez concluído o simpósio sobre legislação ambiental nos países andinos,
recolhidas as observações finais, o Parlamento Andino encaminhou a iniciativa ao Conselho
Presidencial Andino que reunido em várias oportunidades delegou a responsabilidade da
organização e criação dessa estratégia à SGCA. Por sua vez a SGCA determinou chamar o
BID para que elaborasse um plano de trabalho a desenvolver e foi este quem determinou os
parâmetros e as diretrizes a serem implementadas.
O que é curioso aqui é poder ver como os países andinos delegam essa
responsabilidade a instituições que impõem mecanismos de supranacionalidade e que podem
afetar as políticas internas de cada um dos países que fazem parte dos blocos negociadores.
Vargas (1997) explica que este fenômeno é parte essencial do mundo da Pós-guerra Fria,
especificamente a partir das mudanças que trouxe o fim do bipolarismo, na qual o Estado
antes aparecia mais como protagonista e quase exclusivo da vida social tanto interna quanto
internacional, e que pouca relevância dava assim à multiplicidade de atores, interesses e
poderes que estavam surgindo. Portanto, o Estado passou a ser compreendido como uma
instituição integrada por múltiplos atores que exercem diversos poderes, interagem e influem
nas decisões coletivas; e na arena internacional esses atores interagem com outros similares,
junto ao fortalecimento de instituições e organizações internacionais que agruparam poder e
começaram a abordar os Estados com implicações políticas e econômicas e portanto levaram
a questionar o conceito de soberania, na qual muitos assuntos que antes eram internos agora
passam a ser debatidos e negociados fora dos limites das fronteiras nacionais (Vargas, 1997 )
O quadro descrito é um claro exemplo de globalização e formação de redes
trasnacionais que Castells (1996), Beck (1998), Garay (1999) e Libreros (2000) apontam
especificamente nos seus estudos. Para Castells, com a aparição de redes e atores novos com
novas capacidades de ação política, os Estados passam a ser concebidos como entidades
políticas parcialmente autônomas encarregados dos direitos individuais, mas com atuações
influenciadas pelo consenso trasnacional que adquire uma ampla margem de manobra em
temas específicos e de índole mundiais.
Isso significa que o que presenciamos com a ERB é simplesmente o que diz Garay
quando afirma que a globalização é definida como os processos em virtude dos quais os
Estados soberanos se inter-relacionam e atuam mediante os distintos atores trasnacionais
e suas respectivas probabilidades de poder, orientações e identidades assim como a criação de
vínculos e espaços transnacionais (Garay, 1999); ou seja, a globalização estabelece o
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surgimento de redes e sujeitos com capacidades de acionar política e decisivamente nas
funções que em princípio somente eram atribuídas aos Estados.
Fluxograma:
REDES DE
ATORES NA
CONSTRUÇÃO
DA ERB.
Comunidades
Epistêmicas - Cientificas
PAN
SGCA
BID
CEPALPNUMA
CAAAM
IE/
FundEco
/ GTZ
ERB
Fonte: Desenho próprio a partir da informação obtida na ERB,
Instituições da CAN
Instituição Financeira
Comunidades científicas
Organismos Internacionais
Consórcio contratado
Produto final
Relação entre instituições da Comunidade Andina
Relação entre instituições da CAN e Órgão Financeiro
Outras redes de analise internas e externas da ERB
Assim, para complementar esta análise da construção da ERB, evoco a definição que
faz Libreros na qual a Globalização foi o resultado de um processo de concentração da
12
riqueza por parte dos grupos financeiros transnacionais que levou ao deslocamento da
tomada de decisões públicas dos Estados nacionais para os Organismos Multilaterais (caso
OMC, BM, FMI, BID, acordos regionais de integração e demais) controlados de maneira
corporativa por esses grupos, alimentando assim o espírito supranacionalista que essas
instituições estão desenvolvendo recentemente (Libreros, 2000).
Tais afirmações nos levam a pensar em que medida os paises andinos permitiram a
ajuda do BID e porque este aceitou colaborar com fundos japoneses a elaboração da ERB.
Em que forma essas comunidades epistêmicas tiveram a ver na decisão do BID de cooperar
impondo como exigência a criação de um Comitê Andino Ambiental? Como foi construída
essa rede entre as comunidades epistêmicas e como conseguiram influenciar tanto no PAN
quanto na SGCA? Elas tiveram influência ou participaram no trabalho feito pelo consórcio
IE/FUNDECO/GTZ? E finalmente como é o relacionamento entre as instituições externas à
CAN entre elas mesmas e como influenciam no processo da funcionalidade atual e futura da
ERB? Estas questões aqui enunciadas abrem uma nova pista de reflexão para uma pesquisa
futura por fugir dos planejamentos iniciais e delimitados para o desenvolvimento do presente
artigo.
Conclusões
Vale ressaltar que as questões ecológicas se, por um lado, são globais, por outro lado,
confrontam interesses múltiplos que servem como instrumento de poder nas relações
internacionais. Daí a importância de refletir sobre as dinâmicas e processos políticos nesta
área, podendo oferecer elementos para as posições defendidas pelos países andinos sobre suas
políticas de conservação e uso racional dos recursos biológicos e genéticos como também
para os países que têm as tecnologias para desenvolver pesquisas e cuja matéria-prima é
fundamentalmente aqueles recursos. A adoção da Estratégia marca o início de um diálogo
ambiental na sub-região andina, o que está permitindo criar projetos para traduzir em ações
concretas os objetivos propostos e ao mesmo tempo fortalecer e dar continuidade a esse
diálogo iniciado orientando e facilitando a cooperação financeira internacional.
A ERB constitui o código de ação de cinco países soberanos e megadiversos
relacionado com o tema da biodiversidade e é uma evidente expressão das
múltiplas
vantagens e benefícios da integração andina, a partir da perspectiva do desenvolvimento
sustentável. Também constitui uma expressão avançada de integração que permite augurar
desenvolvimentos equivalentes em muitos outros âmbitos de importância para os cinco países
membros da região andina (Consórcio GTZ/IE/FUNDECO, 2002 p. 14).
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A cooperação internacional representa um instrumento de política exterior de grande
importância, pois a concepção os objetivos, os mecanismos, e os instrumentos presentes nessa
cooperação estabelecida, adotam variantes que podem ser capazes de satisfazer os diversos
interesses dos Estados envolvidos. Este foi o caso dos países andinos que encontraram
satisfazer suas preocupações sobre os recursos biológicos que possuem, negociando
estrategicamente como poder atingir o melhor nível de beneficio tanto nacional quanto
regional sobre esses recursos.
Nessa mesma linha, concordamos com Plonsky (1994) quando afirma que a realização
do esforço na cooperação apresenta quatro componentes: 1- um grau elevado de
complexidade gerencial por envolver culturas diferentes e distâncias físicas consideráveis
entre os países cooperadores; 2- assimetria entre os protagonistas no que se refere aos
conhecimentos do objeto de cooperação e, freqüentemente também quanto à competência
gerencial; 3- defasagem no tempo entre o resultado tangível da cooperação e a solução do
problema para o qual a cooperação contribui; e 4- número elevado de interfaces
organizacionais.
Pode-se concluir, então, que a ERB apresenta esses quatro componentes no seu
processo de construção e implementação, pois ela contém um elevado grau de complexidade
na gestão pelo fato de se delegar algumas funções às instituições externas ao bloco regional.
De outro lado, é bem sabido que embora os países andinos possuam uma cultura muito
similar, não quer dizer que não têm diferenças entre elas. Portanto a assimetria entre os
diferentes protagonistas que participaram na construção e execução da ERB pôde considerar
essas diferenças e, de algum modo, realizar com sucesso a cooperação entre eles nos
processos iniciais de cooperação.
Desta mesma forma, pode-se concluir que a cooperação internacional constitui um
instrumento importante no auxílio ao desenvolvimento dos países. O interessante da ERB é
que é uma cooperação entre países do mesmo nível de desenvolvimento e que compartilham
as mesmas preocupações e, além disso, são países megadiversos. A cooperação que se deu
para construir essa estratégia, sem dúvida, é muito interessante e complexa pelo fato de ser
feita entre países similares e na qual não há países prestadores e receptores, mas sim que
compartilham muitos problemas, ao mesmo tempo em que têm vontade de procurar soluções
conjuntas, apesar de grandes divergências político-econômicas.
O anterior leva a concluir que a ERB entra na esfera da Política Ambiental Global
como elemento que reforça os regimes de Biodiversidade e de Biossegurança, que se encontra
em processo de fortalecimento institucional. Isto se deve ao fato de ser negociada
14
imediatamente após a aprovação do Protocolo de Cartagena. Existem, entretanto, fatores
políticos econômicos internos e aspectos estruturais de cada nação, os quais devem ser
considerados, pois poderiam afetar a cooperação que se vem apresentando no interior das
negociações ambientais entre os países andinos, uma vez que eles têm consolidado o
reconhecimento da importância dos recursos genéticos como fonte de desenvolvimento
sustentável para essa região.
Além das conclusões pontuais, pode-se afirmar que a ERB constitui um dos primeiros
esforços da sub-região em desenvolver uma plataforma integral para a ação comunitária,
promovendo a cooperação entre os países membros e projetando-os com uma nova
identidade, própria e diferencial para o resto da comunidade internacional. É também uma
das primeiras estratégias de caráter comunitário adotada sobre esta matéria por um grupo de
paises signatários da Convenção sobre Diversidade Biológica e uma contribuição específica
para alcançar os objetivos dessa Convenção. Simultaneamente, constitui-se num valioso
instrumento para elevar a própria percepção dos povos andinos sobre a importância de seu
rico patrimônio cultural e uma base fundamental para a sustentabilidade da bacia amazônica
no seu conjunto. Ao mesmo tempo, constitui uma ferramenta de fundamental importância
para lograr novas formas de relação entre países regiões e continentes.
Espera-se, no entanto, que a ERB tenha sucesso e possa atingir cada um dos seus
objetivos e, portanto, seja um exemplo a seguir por muitos outros países megadiversos que
poderiam cooperar em conjunto nas suas respectivas regiões e assim poder manter uma
governança ambiental global, pois os resultados não muito alentadores das últimas
negociações multilaterais estão levando a consolidar este tipo de mecanismos de negociações
por serem mais pertinentes na identificação de objetivos e por compartilhar interesses comuns
tanto para cada país quanto para a região na qual pertencem.
NOTAS
i
Dados extraídos da ERB/CAN-BID. 2002. p. 11
ii
Dados extraídos da ERB/CAN-BID. 2002. p. 11
iii
Dados obtidos do documento introdutório da ERB. (2002)
iv
Quem define o conceito de comunidade epistêmica é Peter Hass (1993, p. 3) que o caracteriza como uma rede
de profissionais de várias disciplinas e origens com reconhecida especialização e competência num domínio
particular, e com um valor de autoridade sobre conhecimentos politicamente relevantes naquele domínio ou área
que compartilham.
v
Um consórcio é um grupo constituído para executar uma ordem. O consórcio é fundado num contrato no qual
se regulamenta a cooperação entre seus membros determinando quem é o coordenador que assume a
representação do consórcio diante das outras instituições e, particularmente, diante do contratante.
vi
GTZ: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, Cooperação Técnica Alemã. É uma empresa
federal alemã que trabalha para contribuir positivamente ao desenvolvimento, político, econômico e social dos
países em desenvolvimento e que realizam processos de reformas para melhorar as condições de vida e as
perspectivas da população. Além disso, apóia processos complexos de desenvolvimento e reformas contribuindo
ao desenvolvimento sustentável no mundo. É uma empresa de direito privado fundada em 1975 e atua também
15
por encargo de outros ministérios de outros países e de contratantes internacionais como a União Européia,
ONU, Banco Mundial, entre outros.
FUNDECO: Fundação para o Desenvolvimento da Ecologia, criada pela cooperação técnica alemã que apóia as
atividades acadêmicas de pesquisa e prestação de serviços do Instituto de Ecologia da Univesidade Mayor de
San Andrés na Bolívia. Está legalmente estabelecida pela Resolução Suprema No. 21284 e está integrada por
diferentes professionais de áreas ambientais, e com ampla experiência na conservação da biodiversidade e gestão
ambiental. Nos últimos anos tem trabalhado com diversas instituições de alto prestígio internacional,
construindo parcerias na execução de projetos ambientais especialmente com a GTZ.
IE: Instituto de Ecologia da Universidade de San Andrés, é um centro de pesquisa e prestação de serviços na
área ambiental, considerado como um dos mais importantes na região andina e amazônica. Mediante convênio, a
Fundeco colabora com o IE na gestão administrativa, financeira e nas execuções de projetos científicos de
organismos governamentais, não governamentais, privados e de cooperação internacional e nas consultorias de
temáticas ambientais.
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