Avaliação das constatações

COMISSÃO
EUROPEIA
Bruxelas, 7.5.2015
COM(2015) 211 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO
relativo a uma investigação relacionada com a manipulação de estatísticas em Espanha,
tal como referido no Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do
Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (Decisão
da Comissão de 11 de julho de 2014)
{SWD(2015) 105 final}
PT
PT
ÍNDICE
Resumo ...................................................................................................................................... 3
1.
Introdução .................................................................................................................... 7
1.1.
Contexto ....................................................................................................................... 7
1.2.
Investigação formal da Comissão relativa à suspeita de manipulação de estatísticas
em Espanha, nos termos do Regulamento (UE) n.º 1173/2011 ................................. 10
2.
Principais constatações .............................................................................................. 12
2.1.
Registo das contas dos credores na Conta Geral da CA Valenciana pela IGGV ...... 12
2.2.
Notificação pela IGGV à IGAE em 2012 .................................................................. 14
2.3.
Notificação de despesas não registadas pelo Tribunal de Contas regional ................ 18
2.4.
Grupo de trabalho para as despesas de saúde criado no âmbito do CPFF ................. 21
2.5.
Reconhecimento parcial de despesas não registadas através da conta 411 ............... 23
2.6.
Causas identificadas para a deturpação de dados na CA Valenciana ........................ 26
3.
Avaliação das constatações ........................................................................................ 28
4.
Conclusões ................................................................................................................. 32
RESUMO
Em 11 de julho de 2014, a Comissão Europeia deu início a uma investigação formal sobre a
eventual manipulação de estatísticas na Comunidade Autónoma (CA) Valenciana
(Comunidad Valenciana), Espanha. Esta decisão foi tomada em conformidade com o
artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 16 de novembro de 2011, relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do
euro, em conjugação com a Decisão Delegada 2012/678/UE da Comissão, de 29 de junho de
2012, relativa às investigações e multas relacionadas com a manipulação de estatísticas, tal
como referidas no Regulamento (UE) n.º 1173/2011.
A investigação visava determinar se os sérios indícios de deturpação dos dados referentes ao
défice e à dívida pública em 2012 podiam ser confirmados e, em caso afirmativo, se a
deturpação ocorreu intencionalmente ou por negligência grave.
O presente relatório apresenta as conclusões da Comissão à luz da investigação realizada,
juntamente com os principais factos que sustentam essas constatações. Também se incluem
as observações escritas apresentadas pelo Reino de Espanha sobre as constatações
preliminares da Comissão. O relatório contém uma descrição pormenorizada das principais
razões pelas quais o défice público de Espanha em 2012 foi revisto em 1,9 mil milhões de
euros, com base numa análise da forma como as despesas públicas foram compiladas,
registadas e notificadas na CA Valenciana.
O relatório conclui que ocorreram irregularidades graves na contabilidade, no registo e na
notificação das despesas da CA Valenciana durante muitos anos. O princípio da
especialização económica não foi respeitado, as contas extraorçamentais foram utilizadas
contra as regras em vigor, as despesas foram por vezes deixadas por registar durante períodos
consideravelmente alargados e as informações estatísticas comunicadas pelas autoridades
regionais valencianas às autoridades nacionais eram enganosas, o que conduziu à notificação
incorreta dos dados relativos ao défice de Espanha. Por conseguinte, os dados referentes ao
PDE (procedimento relativo ao défice excessivo) transmitidos ao Eurostat não incluíam uma
parte das despesas efetuadas por aquela região, em violação das regras do SEC 95.
No relatório, estabelece-se o papel essencial da IGGV - Intervención General de la
Generalitat Valenciana (Inspeção-Geral da Comunidade Valenciana) nos acontecimentos que
envolveram o não registo e a não notificação das despesas. Também se discute o
envolvimento das outras instituições: o Instituto Nacional de Estatística (Instituto Nacional
de Estadística - INE), a Inspeção-Geral nacional (Intervención General de la Administración
del Estado - IGAE), o Ministério da Saúde da Comunidade Valenciana (Consejería de
Sanidad de la Generalitat Valenciana) e o Tribunal de Contas da Comunidade Valenciana
(Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana).
3
Outra conclusão fundamental do relatório é que a informação sobre as despesas não
registadas era acessível ao público através dos relatórios anuais do Tribunal de Contas da
Comunidade Valenciana, que recomendava que a Inspeção-Geral da Comunidade Valenciana
(IGGV) garantisse uma contabilização correta daquelas despesas.
No entanto, a prática de não registar as despesas efetuadas durante períodos alargados só
acabou depois de o governo central criar um mecanismo de financiamento especial para as
despesas não pagas das regiões em 2012. Neste contexto, conclui-se que uma entidade
(IGGV) pertencente ao setor da administração pública do Reino de Espanha foi seriamente
negligente no que diz respeito ao não registo das despesas nas contas nacionais. Como
resultado, os dados enviados por Espanha ao Eurostat no contexto da notificação dos dados
referentes ao PDE estavam incompletos, pois não foram notificados montantes significativos
de despesas de saúde.
Com base nas constatações do presente relatório no que diz respeito ao comportamento das
autoridades do Estado-Membro durante o período compreendido entre 13 de dezembro de
2011 e 11 de julho de 2014, data do início da investigação, a Comissão pode decidir adotar
uma recomendação ao Conselho no sentido de aplicar uma multa ao Reino de Espanha, tal
como previsto no Regulamento (UE) n.º 1173/2011.
4
Lista de acrónimos utilizados:
CA — Comunidade Autónoma (Comunidad Autónoma)
B.9 - défice/excedente da administração pública
CPFF - Conselho de Política Fiscal e Financeira (Consejo de Política Fiscal y Financiera)
PDE - Procedimento relativo aos Défices Excessivos
SEC – Sistema Europeu de Contas
IGAE - Inspeção-Geral nacional (Intervención General de la Administración del Estado)
IGGV - Inspeção-Geral regional (Intervención General de la Generalitat Valenciana)
INE - Instituto Nacional de Estatística (Instituto Nacional de Estadística)
MF - Ministério das Finanças (Consejería de Hacienda y Admistración Pública)
PGCP - Plano Geral de Contabilidade Pública (Plan General de Contabilidad Pública)
PGCPGV - Plano Geral de Contabilidade Pública da Comunidade Valenciana (Plan General
de Contabilidad Pública de la Generalitat Valenciana)
SGCAL - Secretaria-Geral de Coordenação Autónoma e local (Secretaría General de
Coordinación Autonómica y Local)
MEP - Mecanismo Especial de Pagamento (Mecanismo de Pago a Proveedores)
QN - Questionário Normalizado
GT - Grupo de Trabalho
5
Lista dos quadros
Quadro 1: Contas dos credores no balanço da CA Valenciana, Conta Geral publicada pela
IGGV
Quadro 2: Montantes na conta 409 transmitidos pela IGGC à IGAE no questionário
normalizado (QN), em janeiro, abril e junho de 2012
Quadro 3: Comunicação entre a IGGV e a IGAE por ordem cronológica
Quadro 4: Montantes de despesas não reconhecidas (não registadas) pormenorizadas nos
relatórios do Tribunal de Contas regional da CA Valenciana
Quadro 5: Despesas de saúde na pendência da atribuição de dotações até ao final de cada ano
indicadas nos relatórios do grupo de trabalho para as despesas de saúde, 2007
Quadro 6: Pormenores sobre o volume de despesas não reconhecidas (não registadas) na CA
Valenciana
Lista de anexos
Anexo: Observações do Reino de Espanha relativas às constatações preliminares da
investigação relacionada com a manipulação de estatísticas em Espanha
Lista de documentos que acompanham o relatório (disponível apenas em inglês)
Documento de trabalho dos serviços da Comissão: Informações subjacentes relevantes
relativas à deturpação de dados na Comunidade Autónoma de Valência
que acompanham o relatório da Comissão relativo a uma investigação relacionada com a
manipulação de estatísticas em Espanha, tal como referido no Regulamento (UE)
n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da
supervisão orçamental na área do euro (Decisão da Comissão de 11 de julho de 2014).
6
INTRODUÇÃO
1.1.
Contexto
Desde dezembro de 2011, o Regulamento (UE) n.º 1173/2011 relativo ao exercício eficaz da
supervisão orçamental na área do euro1, confere à Comissão poderes para abrir investigações
se houver sérios indícios de manipulação de estatísticas, de forma intencional ou por
negligência grave. Determinados critérios, procedimentos e regras relevantes para o exercício
deste mandato foram estabelecidos na Decisão Delegada 2012/678 da Comissão2. Em
conformidade com o Regulamento (UE) n.º 1173/2011, essas investigações podem conduzir a
uma recomendação da Comissão ao Conselho no sentido de o Conselho impor uma multa ao
Estado-Membro. A multa a recomendar é calculada pela Comissão, mas o Conselho tem a
última palavra sobre a sua imposição e ordem de grandeza. Caso se verifique que o
Estado-Membro deturpou, intencionalmente ou por negligência grave, os dados do défice e
da dívida pública, o Conselho pode decidir impor uma multa correspondente a um máximo de
0,2 % do PIB a esse Estado-Membro.
Os Estados-Membros são obrigados a notificar à Comissão (Eurostat) os respetivos dados
anuais relativos ao défice e à dívida pública, em plena conformidade com as normas e os
procedimentos estatísticos europeus (Sistema Europeu de Contas, SEC3).
Nos termos do artigo 16.º do Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho relativo à
aplicação do Protocolo sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao
Tratado que institui a Comunidade Europeia4, «os Estados-Membros asseguram que os dados
efetivos notificados à Comissão (Eurostat) sejam fornecidos em conformidade com os
princípios estabelecidos no artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 223/2009. Nesta matéria,
cabe aos serviços nacionais de estatística garantir a conformidade dos dados notificados
1
Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, relativo
ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro, JO L 306 de 23.11.2011, p. 1.
2
Decisão Delegada 2012/678/UE da Comissão, de 29 de junho de 2012, relativa às investigações e multas
relacionadas com a manipulação de estatísticas, tal como referidas no Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do
Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro, JO L
306 de 6.11.2012, p. 21.
3
A notificação dos dados descrita no caso vertente foi efetuada em conformidade com o Regulamento (CE)
n.º 2223/96 do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais
na Comunidade, JO L 310 de 30.11.1996, p. 1, (SEC 95). O Regulamento (UE) n.º 549/2013 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na
União Europeia, JO L 174 de 26.6.2013, p. 1, (SEC 2010) é aplicável a partir de 1 setembro de 2014.
4
Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo sobre o
procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, JO L 145
de 10.6.2009, p. 1.
7
com o disposto no artigo 1.º do presente regulamento e com as normas contabilísticas
subjacentes do SEC 2010.»
Nos termos do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 479/2009, os Estados-Membros notificam
à Comissão (Eurostat) os seus défices orçamentais programados e verificados, bem como o
nível da sua dívida pública verificada, duas vezes por ano, a primeira vez antes de 1 de abril
do ano em curso (ano n) e a segunda vez antes de 1 de outubro desse mesmo ano n. Os dados
fornecidos no ano n dizem respeito aos anos n-1, n-2, n-3 e n-4.
Em 30 de março de 2012, a Espanha enviou ao Eurostat a sua primeira notificação de 2012 ao
abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE). A notificação continha, entre
outros, os primeiros dados notificados relativos a 2011. Após ter seguido o procedimento
habitual de avaliação dos dados, o Eurostat validou e publicou os dados de Espanha em 23 de
abril de 2012 no comunicado de imprensa sobre o PDE5. No entanto, em 17 de maio de 2012,
as autoridades estatísticas espanholas informaram o Eurostat de um aumento das despesas das
Comunidades Autónomas de cerca de 4,5 mil milhões de euros (cerca de 0,4 % do PIB), o
que teria um impacto no défice orçamental geral espanhol, sobretudo em 2011, implicando
uma revisão em alta dos dados relativos ao défice transmitidos na notificação do PDE de abril
de 2012.
O Eurostat efetuou uma visita técnica a Espanha em 24 de maio de 2012. As ações de
acompanhamento resultantes desta visita foram em seguida debatidas durante uma visita de
diálogo a montante (VDM)6 em 18-22 de junho de 2012 e 11-14 de setembro de 2012.
Realizou-se uma nova visita ad hoc em setembro de 2013.
Estas visitas (em especial a última visita ad hoc em setembro de 2013) foram efetuadas com o
objetivo de compreender plenamente as revisões de 17 de maio de 2012 e estabelecer a
eventual existência de «sérios indícios» que justificasse o início de uma investigação nos
termos do artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1173/2011, que declara que a Comissão
pode «abrir uma investigação sempre que considere que há sérios indícios da prática de
factos suscetíveis de constituir uma deturpação de dados».
A Comunidade Valenciana (Comunidade Valenciana, a seguir denominada «CA
Valenciana») foi identificada como apresentando irregularidades significativas, uma vez que
várias despesas públicas, em especial no setor da saúde, tinham sido acumuladas ao longo de
vários anos sem serem registadas nas contas públicas, em violação do princípio da
5
O comunicado de imprensa sobre o PDE está disponível no seguinte endereço:
http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5147302/2-23042012-AP-EN.PDF/30b8f91b-4325-4d6b-9c6f6e699ff87cd5
6
O objetivo principal da visita de diálogo a montante era examinar a qualidade do sistema de notificação dos
dados no âmbito do PDE, especialmente as fontes dos dados das contas públicas primárias («a montante»). Esta
reunião já tinha sido planeada antes de 17 de maio de 2012, quando o Eurostat tomou conhecimento da
notificação incorreta de dados na Comunidade Autónoma Valenciana.
8
especialização económica7. A revisão das despesas declaradas pela CA Valenciana para a
notificação do PDE de abril de 2012, correspondente às despesas não pagas, ascendeu a cerca
de 1,9 mil milhões de euros.
A razão que levou à descoberta das despesas não pagas deveu-se ao facto de, em 2012, o
Governo espanhol ter introduzido um mecanismo especial de pagamento (MEP) para os
pagamentos em atraso das Comunidades Autónomas e dos municípios. Este mecanismo foi
regulado através do Acordo 6/2012, de 6 de março de 2012, do Conselho de Política Fiscal e
Financeira (CPFF) (para as Comunidades Autónomas, a seguir designado por «Acordo»), na
Lei 4/2012 (para os municípios) e na Lei 7/2012 (para as Comunidades Autónomas e os
municípios). O procedimento e o calendário para apresentação do financiamento do MEP
foram fixados no Acordo8. Nos termos do MEP, as Comunidades Autónomas e os municípios
deviam divulgar todas as obrigações não pagas em troco do pagamento dessas obrigações
diretamente pelo governo central.
Em particular, para solicitar o MEP, as comunidades autónomas tinham de proceder do
seguinte modo:
1. Enviar um pedido ao Ministério das Finanças nacional (Ministerio de Hacienda y
Administración Publica, a seguir designado «MF nacional») antes de 1 de abril de 2012;
2. Enviar ao MF nacional, antes de 15 de abril de 2012, as faturas correspondentes às
obrigações não pagas;
3. Fornecer um plano de ajustamento (plano económico e financeiro), até 30 de abril de
2012, que teria de ser validado pelo CPPF no prazo de 15 dias.
As faturas correspondentes às obrigações não pagas já tinham, por conseguinte, sido enviadas
pela maior parte das regiões, através dos respetivos ministérios das finanças regionais, ao MF
nacional antes de 17 de maio de 2012. Além disso, os planos de ajustamento que asseguram a
capacidade para reembolsar empréstimos já tinham sido fornecidos pelas regiões e validados
pelo CPFF, bem como publicados no seu sítio Web. No mesmo dia, o Instituto Nacional de
Estatística (INE) informou o Eurostat, pela primeira vez, da descoberta de despesas não
registadas em algumas Comunidades Autónomas. O Ministério das Finanças regional da CA
Valenciana (a seguir designado «MF regional»), para poder enviar ao MF nacional um pedido
ao abrigo do MEP antes de 1 de abril de 2012, dispunha, por conseguinte, das informações
sobre as despesas não registadas no momento da notificação ao Eurostat dos dados referentes
ao PDE, no contexto da notificação de abril de 2012.
7
O princípio da especialização económica significa que as despesas devem ser registadas quando são efetuadas
e não no momento de regularização da fatura. Em conformidade com o SEC 95 (ponto 1.57), «o sistema regista
os fluxos com base nas operações, isto é, quando o valor económico é criado, transformado ou extinto ou
quando se criam, transformam ou extinguem os direitos e as obrigações».
8
Os Acordos relativos às Comunidades Autónomas estão
http://www.boe.es/boe/dias/2012/04/14/pdfs/BOE-A-2012-5080.pdf
9
disponíveis
no
seguinte
endereço:
Os requisitos a satisfazer para que as obrigações não pagas fossem admitidas no MEP para
reembolso também tinham sido estabelecidos no Acordo. As principais características e
condições implicavam que as obrigações não pagas tinham de corresponder a despesas
extraordinárias, registadas e a aguardar pagamento no final do ano de 2011. Para beneficiar
do reembolso pelo governo central de obrigações não pagas, as Comunidades Autónomas e
os municípios eram assim obrigados a divulgar o montante total das dívidas existentes
(obrigações não pagas) com os fornecedores, e consequentemente, as despesas não registadas
anteriormente tinham de ser divulgadas.
No decurso do exercício, tornou-se evidente que algumas despesas efetuadas em 2011 e em
anos anteriores não tinham sido notificadas na notificação do PDE de abril de 2012 (nem em
qualquer outra notificação anterior). Estes montantes aumentaram o défice das Comunidades
Autónomas e, por conseguinte, aumentaram também o défice público geral em 0,4 % do PIB.
Tal como referido atrás, uma parte significativa das despesas não registadas estava
concentrada na CA valenciana. Afigurou-se que a violação do princípio da especialização
económica tinha sido recorrente nesta região, uma vez que montantes consideráveis de
despesas de saúde que ainda não tinham sido pagos e que não estavam previstos no
orçamento não tinham sido notificados em nenhuma conta, orçamental ou extraorçamental.
1.2.
Investigação formal da Comissão relativa à suspeita de manipulação de
estatísticas em Espanha, nos termos do Regulamento (UE) n.º 1173/2011
Com base nas visitas efetuadas e numa análise mais aprofundada da situação, o Eurostat
concluiu que existiam sérios indícios de deturpação dos dados estatísticos que justificavam o
início de uma investigação nos termos artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (UE) n.º 1173/2011.
Assim, recomendou à Comissão que abrisse uma investigação sobre a deturpação dos dados
referentes ao PDE em Espanha. Em 11 de julho de 2014, a Comissão Europeia decidiu dar
início a uma investigação formal sobre a eventual manipulação de estatísticas por parte da
CA Valenciana, Espanha9.
Tratou-se da primeira vez que a Comissão utilizou os seus novos poderes ao abrigo do
Regulamento (UE) n.º 1173/2011 para investigar suspeitas de manipulação de dados relativos
ao défice e à dívida pública de um Estado-Membro.
A equipa da Comissão entrevistou em reuniões separadas representantes do Instituto
Nacional de Estatística (Instituto Nacional de Estadística – INE), da Inspeção-Geral nacional
(Intervención General de la Administración del Estado - IGAE10), da Inspeção-Geral da
9
Decisão C(2014) 4856 da Comissão, de 11.7.2014, relativa à abertura de uma investigação relacionada com a
manipulação de estatísticas em Espanha, tal como referido no Regulamento (UE) n.º 1173/2011 do Parlamento
Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro. Ver também
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-822_en.htm
10
A IGAE é responsável pela recolha de dados relativos às contas não financeiras da administração pública e
também é responsável pela tradução das contas públicas para as contas nacionais (SEC95).
10
Comunidade Valenciana (Intervención General de la Generalitat Valenciana - IGGV11), do
Ministério da Saúde da Comunidade Valenciana (Consejería de Sanidad de la Generalitat
Valenciana, em seguida designado «Ministério da Saúde regional»), do Tribunal de Contas
da Comunidade Valenciana (Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, em
seguida designado «Tribunal de Contas regional»), bem como o ex-Inspetor-Geral da
Comunidade Autónoma Valenciana (presidente da IGGV) para o período 1997-2012, que foi
entrevistado a seu pedido. Os registos escritos de cada reunião foram elaborados e assinados
por todos os participantes.
As citações que constam das notas finais (a, b, c, etc.) do presente relatório foram retiradas
dos registos oficiais das reuniões acima referidas e reproduzem exatamente as declarações
feitas pelos representantes das diferentes instituições entrevistados.
O presente relatório apresenta as constatações da Comissão à luz da investigação realizada
em conformidade com a Decisão Delegada 2012/678 da Comissão, juntamente com os
principais factos que sustentam essas constatações. Mais informações factuais relativas à
deturpação dos dados de 2012 podem ser consultadas no documento de trabalho dos serviços
da Comissão «Relevant underlying information concerning the misrepresentation of data in
the Autonomous Community of Valencia» (a seguir designado «documento de trabalho» que
acompanha o presente relatório.
Note-se que, ao levar a cabo a investigação sobre a notificação incorreta das despesas, a
Comissão procurou apurar a verdadeira dimensão do problema e o modo como ocorreu, a fim
de evitar que esta situação se venha a repetir. Por conseguinte, é inevitável que o exame
inclua factos que são anteriores à entrada em vigor do Regulamento (UE) n.º 1173/2011 em
13 de dezembro de 2011. No entanto, o objetivo da investigação foi o de demonstrar a
deturpação de dados que ocorreu após a entrada em vigor do regulamento. O comportamento
do Estado-Membro no qual a Comissão pode basear uma recomendação ao Conselho é, neste
caso, o comportamento no período compreendido entre 13 de dezembro de 2011 e o início da
investigação em 11 de julho de 2014.
As constatações preliminares da investigação relacionada com a manipulação de estatísticas
em Espanha, nos termos do Regulamento (UE) n.º 1173/2011, foram enviadas em 19 de
fevereiro de 2015 ao Reino de Espanha para que este apresente as suas observações, tal como
exigido pelo artigo 6.º da Decisão Delegada 2012/678 da Comissão. A Comissão convidou o
Reino de Espanha a apresentar por escrito as suas observações sobre as constatações
preliminares em 19 de março de 2015. O Reino de Espanha apresentou as suas observações
escritas em 24 de março de 2015.
Em comentário às observações formuladas pelo Reino de Espanha, importa salientar que
algumas das observações correspondem às alegações apresentadas por esse Estado-Membro
no processo T-676/14, Espanha contra Comissão. Esse processo encontra-se atualmente
11
A IGGV é uma unidade específica pertencente ao MF regional responsável pela compilação, controlo interno
e notificação das contas públicas da região.
11
pendente no Tribunal Geral do Tribunal de Justiça da União Europeia. Na medida em que as
observações apresentadas pela Espanha se relacionam com questões jurídicas, nomeadamente
no que se refere aos seus direitos de defesa, invocadas por Espanha perante o Tribunal de
Justiça, estas serão tratadas no contexto do processo jurídico. Assim, no contexto do presente
relatório, a Comissão concentrou-se nas observações de Espanha que dizem respeito aos
factos do processo.
As observações escritas às constatações preliminares da Comissão apresentadas pelo Reino
de Espanha estão anexadas ao presente relatório final (anexo) Todas as observações no
anexo II das observações de Espanha, ou seja, a lista dos erros e imprecisões em relação aos
factos, foram integradas no relatório final12.
PRINCIPAIS CONSTATAÇÕES
A presente secção fornece uma descrição pormenorizada das principais razões pelas quais o
défice público de Espanha em maio de 2012 foi revisto em 1,9 mil milhões de euros e do
envolvimento das diferentes instituições. A CA Valenciana foi identificada pela Comissão
(Eurostat) como a única região que apresenta irregularidades significativas. Estas
irregularidades relacionam-se sobretudo com o registo de despesas no domínio da saúde. As
despesas de anos diferentes, que não foram registadas nas contas públicas da CA Valenciana
nem nas contas nacionais, ascenderam a um total de 1,9 mil milhões de euros.
Estes montantes nunca tinham sido notificados pela IGGV à IGAEa no questionário
normalizado (QN)13, apesar de o Tribunal de Contas regional sublinhar a existência de
montantes relativos a despesas não registadas em todos os seus relatórios anuais a partir de
1988.
Só depois de o MEP lançado pelo governo central para o pagamento dos montantes em atraso
das Comunidades Autónomas ter entrado em vigor, é que os 1,9 mil milhões de euros foram
notificados à IGAEb, uma vez que o principal requisito para obter financiamento do MEP é os
montantes corresponderem a despesas registadas e a aguardar pagamento até ao final de
2011.
1.3.
Registo das contas dos credores na Conta Geral da CA Valenciana pela IGGV
O quadro 1 apresenta uma panorâmica das contas dos credores no balanço para o período de
2001-2011, tal como compiladas pela IGGV.
12
Consequentemente, o relatório foi alterado.
13
O questionário normalizado é utilizado para recolher todas as informações relacionadas com as contas
públicas da região (para mais pormenores, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão — secção
3.3.3 (Tradução das contas públicas em contas nacionais)).
12
Quadro 1: Contas dos credores no balanço da CA Valenciana, Conta Geral publicada
pela IGGV
Contas de credores no balanço. Fonte: IGGV, Conta Geral da região (não consolidada)
Unidade: milhão de euros
Novo registo
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2011
Contas dos credores incluídas no orçamento
1,107 1,478 1,521 1,501 1,484 1,195 1,224 1,972 2,211 2,368 3,917
5,791
das quais, a conta 409 (*)
N.A.
21
15
41
25
15
15
40
75
37
344
2,218
Contas extraorçamentais (inclui a conta 411)
-12
102
204
392
432
490 1,254 1,130 2,755 2,711 2,640
2,640
(*) A conta 409 é extraorçamental, mas no anterior plano de contabilidade estava classificada no grupo de contas orçamentais. Independentemente da sua classificação,
o conteúdo da conta é o mesmo: montantes não pagos e não previstos no orçamento que deviam atribuídos ao orçamento do ano seguinte.
O quadro 1 inclui duas colunas para o ano de 2011. A segunda coluna (o registo correto) é a
versão publicada pela IGGV no final de junho de 2012, após a revisão do défice em maio de
2012. A primeira coluna mostra os dados provisórios transmitidos pela IGGV à IGAE em
janeiro de 2012, utilizados para a notificação do PDE de abril de 2012.
A primeira linha representa os montantes não pagos nesse ano, mas previstos no orçamento
(contas públicas) e, por conseguinte, refletidas nas contas nacionais. Como se pode ver no
quadro 1, o comportamento das contas dos credores no orçamento é muito estável e os
montantes começaram a aumentar a partir de 2008.
A terceira linha, contas extraorçamentais, representa os montantes não pagos nesse ano, não
previstos no orçamento, mas registados nas contas para atribuir ao orçamento do ano
seguinte. Os montantes aumentaram consideravelmente em dois anos: 2007 e 2009. Tal
deveu-se ao reconhecimento de despesas não registadas que ocorreram nesses anos através da
aprovação de determinadas leis regionais (artigo 59bis — secções 2.d e 3 da Lei das Finanças
Públicas) e a assinatura de diferentes acordos (mais informações na secção 2.5).
Os montantes na conta 40914 (segunda linha) eram negligenciáveis até um registo correto ser
aplicado pela primeira vez para o ano de 2011, quando o MEP entrou em vigor.
Consequentemente, apenas pequenos montantes foram notificados à IGAE na conta 409 antes
de junho de 2012. Os primeiros montantes não negligenciáveis (embora ainda incompletos)
relativos a 2011 foram notificados em janeiro de 2012 (e confirmados em abril de 2012), após
a intervenção da IGAE. No terceiro envio de dados, em junho de 2012, foram notificadas
revisões significativas relativamente à conta 409 para o ano de 2011, confirmando a revisão
do défice de 1,9 mil milhões de euros na CA Valenciana.
14
A conta 409 consiste em despesas, não imputadas no orçamento do ano T, relativamente às quais a obrigação
de pagamento foi reconhecida (fatura recebida) e que deve ser imputada ao orçamento do ano T+1. Estas
despesas têm impacto no défice do PDE (B.9) do ano T. Para mais pormenores, ver o documento de trabalho
dos serviços da Comissão, secção 2 (Panorâmica das contas dos credores no plano de contabilidade pública
espanhol).
13
Em vez de proceder aos registos na conta 409, a CA Valenciana tinham utilizado a conta
41115 para essas despesas. Outras regiões utilizaram apenas a conta 409c.
1.4.
Notificação pela IGGV à IGAE em 2012
O quadro 2 indica os montantes pormenorizados notificados pela IGGV à IGAE, em janeiro,
abril e junho de 2012 nos quadros correspondentes à conta 409 no questionário normalizado
(QN). O quadro mostra que nem todos os montantes tinham sido notificados pela IGGV à
IGAE no QN enviado em janeiro de 2012.
Quadro 2: Montantes na conta 409 transmitidos pela IGGV à IGAE no questionário
normalizado (QN), em janeiro, abril e junho de 2012
Utilizado para a noficação do PDE de abril
2012
Utilizado para a noficação do
PDE de outubro 2012
Unidade: milhão de euros
Quadro no QN
A7
Administração geral
QN enviado em janeiro 2012Acrescentado por telefone depois da IGAE questionarTotal janeiro 2012 QN enviado em abril 2012QN enviado em junho 2012
C7
E7
Outras uniddes
Saúde
F7
Serviços sociais
TOTAL
33
139
0
1
173
0
5
323
0
328
33
144
323
1
501
37
174
257
1
469
163
174
2,048
7
2,392
1,891
Janeiro 2012 (PDE abril 2012) - junho 2012 (PDE outubro 2012)
No exercício de recolha de dados de janeiro de 2012, a IGAE contactou a IGGV e para a
interrogar sobre o montante dos dados notificados na conta 409, dado que tinha reparado que
os montantes indicados nesta conta eram extremamente reduzidos. Assim, a IGGV notificou,
por telefone, uma despesa suplementar de cerca de 300 milhões de euros, que não tinha sido
incluída anteriormente no QN. A IGAE incluiu então estas informações adicionais recebidas
por telefone nos dados transmitidos ao Eurostat no contexto da notificação do PDE de abril
de 2012. A IGGV só notificou oficialmente esses dados através do QN em 30 de abril de
2012.
O montante de 1,9 mil milhões de euros, correspondente a obrigações não pagas, não foi
transmitido à IGAE em nenhuma das versões do QN enviado pela IGGV no final de janeiro e
no final de abril de 2012. No entanto, no final de abril de 2012, as mesmas obrigações não
pagas incluídas no montante de 1,9 mil milhões de euros já tinham sido enviadas pelo MF
regional ao MF nacional, e o plano económico e financeiro para 2012-2014 da Comunidade
Valenciana, que também incluía este montante, tinha sido apresentado ao CPFF.
No início de maio de 2012, tanto as faturas como o ajustamento (plano económico e
financeiro) começaram a ser analisados e verificados pelo MF nacional e pelo CPFF. Só
15
A conta 411 consiste em despesas, não imputadas no orçamento do ano T, relativamente às quais a obrigação
de pagamento não foi criada, uma vez que a despesa não foi vencida (a fatura oficial ainda não foi recebida),
que deve ser imputada ao orçamento do ano T+1 assim que fatura for recebida, após a data devida, e a obrigação
de pagamento é reconhecida. Estas despesas têm impacto no défice do PDE (B.9) do ano T. Para mais
pormenores, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão, secção 2 (Panorâmica das contas dos
credores no plano de contabilidade pública espanhol).
14
nesse momento é que a IGAE foi informada pelo MF nacionald da revisão de 1,9 mil milhões
de euros que envolvia a CA Valenciana. A IGAE contactou imediatamente a IGGV a fim de
confirmar a informação. Numa conversa telefónica, a IGGV confirmou que a dívida adicional
era de cerca de 1,8 mil milhões de euros, mas que não era possível saber o montante exato
naquela fase, uma vez que os dados ainda estavam em curso de validação. A IGAE levantou a
questão no âmbito do Comité Técnico das Contas Nacionais de Espanha16 e foi decidido
comunicar imediatamente esses factos ao Eurostat (em 17 de maio de 2012), embora os
números referidos ainda estivessem em curso de validação.
Os números relativos a obrigações não pagas, registados na conta 409 pela primeira vez,
foram finalmente transmitidos oficialmente pela IGGV à IGAE no final de junho de 2012.
A maior parte das dívidas não pagas e não registadas, notificadas oficialmente em junho de
2012 (1,9 mil milhões de euros), foi gerada em 2011. Um montante de 862 milhões de euros
foi atribuído a 2011, enquanto cerca de mil milhões de euros foram atribuídos aos anos
anteriores a 2011 do seguinte modo: 29 milhões de euros a 2008 e anos anteriores,
378 milhões de euros a 2009 e 624 milhões de euros a 2010.
O quadro 3 mostra os principais acontecimentos no que respeita ao fluxo de informações
entre a IGGV e a IGAE, apresentados por ordem cronológica. O montante de 1,9 mil milhões
de euros foi incluído no «plano de ajustamento para 2012-2014», apresentada pela CA
Valenciana ao MF nacional em abril de 2012, mas não foi incluído no QN transmitido à
IGAE no final de abril de 2012, embora a data-limite para entrega dos dois documentos fosse
30 de abril de 201217.
Podem tirar-se as seguintes conclusões no que respeita ao registo de despesas de saúde na CA
Valenciana:
 Apenas montantes negligenciáveis18 foram registados na conta 409 até o MEP ser lançado
(em março de 2012), tal como indicado na linha 2 do quadro 2. Só foi possível obter um
registo correto relativamente a 2011 após a revisão dos números efetuada a fim de
beneficiar do MEP (junho de 2012, que afeta a conta 409 do ano 2011).
 Montantes importantes de dívida não reconhecida de anos anteriores foram registados e
reconhecidos na conta 411, como indicado na linha 3 do quadro 1.
16
Este comité é composto pelo INE, a IGAE e o Banco de Espanha, estando o seu papel limitado à classificação
de unidades e a questões metodológicas.
17
Este número foi considerado suficientemente sólido pelas autoridades regionais valencianas para ser enviado
às autoridades nacionais a fim de beneficiar do mecanismo especial de pagamento, mas não suficientemente
sólido para ser enviado à IGAE a fim de dar a conhecer o montante real de despesas de saúde não registadas.
Isto indica que os dados estavam disponíveis a nível regional, mas não foram enviados pela IGGV à IGAE no
contexto da notificação do PDE de abril de 2012.
18
Ou, durante alguns anos, nenhum montante.
15
 Os montantes relativos à conta 409 para 2011, enviados pela IGGV à IGAE, foram
revistos em 1,9 mil milhões de euros entre as transmissões de janeiro de 2012 e junho de
2012.
 As despesas notificadas para 2011 na conta 409, no QN enviado em junho de 2012,
incluem montantes correspondentes a anos anteriores.
16
Quadro 3: Comunicação entre a IGGV e a IGAE por ordem cronológica
O Ministério das Finanças (MF)
regional envia faturas relativas
a obrigações não pagas ao MF nacional
15/04/2012
30/01/2012
Questionário normalizado (SQ) enviado
pela IGGV à IGAE
Utilizado para a notificação do PDE de abril de 2012
Montante notificado na conta 409: 500 milhões de euros
Não se notificaram obrigações não pagas
REGISTO INCORRETO
30/04/2012
QN enviado pela IGGV à IGAE
Atualização do QN anterior
Montante notificado na conta 409: 469 milhões de euros
Não se notificaram obrigações não pagas
17/05/2012
24/05/2012
Os planos de ajustamento são validados
Visita técnica a Espanha
e publicados pelo CPFF
efetuada pelo Eurostat
O impacto sobre o défice das obrigações não pagas
torna-se publicamente disponível
Registo a inserir
Aumento do défice de 1,9 para a Comunidade Valenciana
na conta 409
30/06/2012
QN normalizado enviado pela IGGV à IGAE
Atualização do QN anterior
Montante notificado na conta 409: 2,392 milhões de euros
Notificação de obrigações não pagas
O MF regional apresenta
o plano de ajustamento para 2012-2014
incluindo montantes relativos a obrigações não pagas
O INE informa o Eurostat da
revisão do défice
A IGGV publica a Conta geral para 2011
Obrigações não pagas registadas na conta 409
1ª vez que a conta 409 é usada para montantes importantes
Antes, usava-se a conta 411 para registar
despesas não reconhecidas de anos passados
REGISTO INCORRETO
REGISTO CORRETO
17
1.5.
Notificação de despesas não registadas pelo Tribunal de Contas regional
Todos os anos, em junho, a IGGV apresenta a Conta Geral da CA relativa ao ano T-1 ao
Tribunal de Contas regional. Em novembro, o Tribunal de Contas regional apresenta um
projeto de relatório de avaliação à IGGV para observações. A IGGV envia o projeto de
relatório a todas as entidades da região potencialmente interessadas e reúne todas as
observações/alterações que, em seguida, são enviadas ao Tribunal de Contas regional para
uma possível atualização do relatório. O Tribunal de Contas regional analisa as observações
recebidas e decide, caso a caso, se devem ser tomadas em consideração na versão final do
documento. A versão final do relatório para o ano T-1, incluindo as alterações, se considerada
adequada pelo Tribunal de Contas regional, é aprovada e publicada até dezembro do ano T.
Todos os anos, as observações em nome de todas as entidades envolvidas, que tinham sido
enviadas pela IGGV ao Tribunal de Contas regional para uma eventual alteração do relatório,
foram publicadas pelo Tribunal de Contas regional no anexo II19 do relatório, incluindo a
decisão e as explicações subsequentes do Tribunal de Contas regional quanto à tomada em
consideração (ou não) das mesmas.
Os relatórios anuais do Tribunal de Contas regional sobre a Conta Geral da CA Valenciana
indicavam a existência de despesas não reconhecidas (e não registadas) na região a partir de
1988. O quadro 4 mostra o volume de despesas não reconhecidas por ano, para o período de
1988 - 2011, tal como indicadas nos relatórios do Tribunal de Contas regional20.
Portanto, todos os relatórios do Tribunal de Contas regional ao longo dos anos salientavam a
existência de montantes significativos de despesas não reconhecidas relacionadas com o setor
da saúde. Os relatórios do Tribunal de Contas regional recomendavam (pelo menos a partir
de 2003) o registo destas despesas não reconhecidas relacionadas com o setor da saúde na
conta 409, em conformidade com a regra 5 da Diretriz Contabilística da CA Valenciana
(Instrucción de Contabilidad de la Generalitat). O Tribunal de Contas regional indicou em
pormenor os montantes de despesas não registadas todos os anos. No entanto, a IGGV nunca
tomou qualquer iniciativa para pôr em prática as recomendaçõese.
O Tribunal de Contas regional, por conseguinte, recomendou ao governo regional (Consell)
que adotasse medidas com vista à liquidação e ao pagamento do volume remanescente de
despesas não reconhecidas. Neste contexto, a Comissão recomendou a análise e a
19
Todos os relatórios estão disponíveis no seguinte endereço:
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?SearchView&idioma=castellano&q
uery=field%20Titulo=anexo%20or%20field%20Titol=anexo%20or%20field%20claves=anexo&check=1&nom
Vista=Informes+castellano++Cuenta+general+de+la+GV&vista=vInformesCastellanoCGGV&qOriginal=anexo
20
Os relatórios do Tribunal de Contas regional sobre a Conta Geral dos anos 1988-2013 podem ser consultados
no seguinte endereço:
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/vInformesCastellanoCGGV?OpenView&start=1&Count=20
18
regularização das despesas correspondentes aos anos anteriores nas contas dos credores.
Além disso, o relatório do Tribunal de Contas regional recomendou a elaboração do
orçamento relativo ao setor da saúde de acordo com a situação real, uma vez que a versão
atual obstava à aplicação dos princípios da eficácia, eficiência, economia e da legalidade.
Para resolver esta situação, o governo regional implementou diferentes medidas a partir de
2007 (assinatura de acordos, reconhecimento da dívida passada) e recomendou que se
continuasse a adotar tais medidas até que a situação estivesse equilibrada.
No início, o montante total das despesas não reconhecidas num determinado ano era
imediatamente imputado ao ano seguinte e, além disso, os montantes eram bastante
reduzidos, pelo que o impacto total era limitado. No entanto, a partir de 1993, apenas parte
das despesas não reconhecidas num determinado ano, e não o montante total, era imputada ao
ano seguinte. Consequentemente, os montantes de despesas ainda não pagas, não previstas no
orçamento e não notificadas aumentaram progressivamente até atingir montantes
consideráveis.
Nos relatórios do Tribunal de Contas regional, afirmou-se que os dados eram fornecidos pelo
Ministério da Saúde regional e, por conseguinte, estavam eram ao públicof.
Durante a investigação, o Tribunal de Contas regional confirmou que sempre recebeu todas
as informações contabilísticas necessárias nas datas solicitadas pelo Ministério da Saúde
regional e que a cooperação com o Ministério sempre tinha sido muito boa neste aspetog.
Geralmente, o Ministério da Saúde regional fornecia informações sobre as despesas de saúde
ao Tribunal de Contas regional entre fevereiro e maio de cada ano. A data variava todos os
anos e dependia de quando o Tribunal de Contas regional pedia as informações. Geralmente,
o Ministério da Saúde regional tinha esta informação disponível no início do ano e fornecia-o
imediatamente ao Tribunal de Contas regional. Em 2006, a título excecional, o Ministério da
Saúde regional enviou o montante total das despesas de saúde não registadas efetuadas em
2001-2005 diretamente à IGGV no início do anoh.
19
Quadro 4: Montantes de despesas não reconhecidas (não registadas) pormenorizadas nos relatórios do Tribunal de Contas regional
Unidade: milhão de euros
Ano
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
20111
Despesas não
reconhecidas
24.5
12.0
63.6
95.6
33.9
50.9
88.1
178.2
62.9
191.4
344.9
338.1
445.1
643.5
840.5
1,121.3
1,240.1
1,129.8
1,224.4
562.9
1,061.0
962.6
1,602.3
300.5
Referência
% de despesas não reconhecidas
atribuídas ao orçamento do ano seguinte
Ligação ao relatório
100%
0%
100%
0%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/F165391EBC95D8B5C12571FD002A38DE/$file/90VII.pdf
100%
0%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/9F861B063101A3A1C12571FB003986EF/$file/91VII.pdf
100%
0%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/A9D05DAD187B1DB2C12571F7003D53F6/$file/92VII.pdf
100%
0%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/93DEDBE0A3F785B3C12571F4002D07E3/$file/93VII.pdf
12%
88%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/DD6EBAD994C6EC4BC12571F0003B5249/$file/94VII.pdf
0%
100%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/4EA5B8B04CF0FFF9C12570D60039FB62/$file/95CVII.pdf
94%
6%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/02B6A6DCABDE2FB6C12570D60029E982/$file/96CVII.pdf
93%
7%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/AB233C4C9771008FC12570D5003CBFE5/$file/97CVII.pdf
98%
2%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/54B5FAC803B41A3BC12570D20045515D/$file/98CVII.pdf
83%
17%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/110725455807BD1CC12570D00049D5D5/$file/99CVII.pdf
57%
43%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/D60C8AA2AC1F26FAC12570CE00325BE8/$file/00CVII.pdf
46%
54%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/0D0F73ABAA4EBCB0C12570CB0045522D/$file/01CVII.pdf
47%
53%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/491E691ED6D84E43C12570CB0034EC83/$file/02CVII.PDF
36%
64%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/ACDF5C75264DF25FC12570BC003B77C8/$file/03CVII.pdf
43%
57%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/8B8A1302179A54ECC12570DF00308BFB/$file/04CVII.PDF
30%
70%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/D81BD32BABA363F5C12573B100446B8A/$file/05CVI.pdf
25%
75%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/EEC5B83032458B03C1257248002C98B4/$file/06CVI.pdf
21% + grande montante na conta 411
cerca de 10%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/90BE8262F5D1CDF5C125751B002CD842/$file/07CVI.pdf
46%
54%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/1599791B22614DA2C125768E00495C53/$file/08CVI.pdf
26% + grande montante na conta 411
cerca de 0%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/C70D02311ADD9F98C1257801002B513C/$file/09CVI.pdf
34% + pequeno montante na conta 411
cerca de 50%
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/8FC2E0021E79B8D6C1257968002DB8DD/$file/10CVI.pdf
34% + pequeno montante na conta 411
cerca de 50%
O relatório foi publicado em dezembro de 2012 e inclui dados revistos que foram enviados ao Eurostat no âmbito da notificação do PDE de outubro de 2012
13.2.2
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/7ED932E37B2D89C9C1257211002C3406/$file/88VII.pdf
2.5.b), 11.3
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/FE78A748C9951364C125721000391B88/$file/89VII.pdf
2.4.f), 4.7.d)
2.4.d), 4.4
4.3, 15.e)
4.4
2.4
2.4
2.4
2.4.2
2.4.2
2.4.2
2.4.2
4.3.2
4.3.2
4.3.2
4.3.2
2.1.c), 8.1.g)
2.1.c), 8.1.g)
2.1.d), 8.1.g)
2.1.d), 8.1.g)
3.1.d), 8.1.f)
3.1.d), 8.1.f)
3.1.e)
http://www.sindicom.gva.es/web/informes.nsf/0/80054832E39EEBBCC1257C3C002D37FB/$file/11C_VI.pdf
1
% de despesas não reconhecidas
não atribuídas ao ano seguinte
Em abril de 2012, quando os dados foram enviados ao Eurostat no âmbito da notificação PDE de abril de 2012, o meontante de despesas não reconhecidas ascendia a 1,842 milhões de euro.
20
O Tribunal de Contas regional propôs fornecer à IGGV todas as informações (caso a IGGV
não tivesse acesso às mesmas) sobre obrigações não pagas e não registadas no setor da saúde,
tal como descritas no relatório público do Tribunal de Contas regional de 2010i. Apesar desta
proposta, a IGGV nunca pediu ao Tribunal de Contas regional que lhe fornecesse estes dados.
O Tribunal de Contas regional enviou os seus relatórios para cerca de 60 pessoas em
diferentes organismos das Comunidades Autónomas, incluindo o Ministério da Saúde
regional e a IGGVj. Foram enviados projetos de relatórios à IGGV para distribuição aos
gestores, que redigiram as observações. O relatório final (com as conclusões e
recomendações) foi enviado a todos os gestores dos diferentes organismos e à IGGV.
Conforme se deduz da investigação, os centros de gestão (tais como o Ministério da Saúde
regional) não têm competência para inserir as despesas efetuadas, mas não pagas, na conta
409 ou em contas semelhantes para esse efeito (coisa que só a IGGV pode fazer), mas apenas
nas contas orçamentais. Ao abrigo da Lei das Finanças Públicas é a IGGV na CA Valenciana,
que é responsável por assegurar que as despesas são registadas de acordo com o princípio da
especialização económica. A aplicação correta do princípio da especialização económica é
uma questão puramente contabilística.
1.6.
Grupo de trabalho para as despesas de saúde criado no âmbito do CPFF
Em 2007, o CPFF criou um grupo de trabalho (GT) para as despesas de saúde com o
principal objetivo de analisar essas despesas21. As 17 regiões foram representadas pelos
ministros da saúde regionais e pelos inspetores-gerais regionais (presidentes das inspeçõesgerais regionais). Valencia foi representada pelo Ministério da Saúde regional e pelo MF
regional, sendo este último o superior hierárquico direto da IGGV. A IGAE também
participou neste grupo de trabalho.
Três comunidades autónomas (Andaluzia, Catalunha e Comunidade Valenciana)
representaram 75 % do total das despesas pendentes a atribuir ao orçamento até ao final de
cada ano (ver quadro 5). No entanto, registou-se uma diferença substancial entre elas. Na
Andaluzia e na Catalunha os montantes tinham sido corretamente registados nas contas
extraorçamentais (409 ou similar) e devidamente notificados à IGAE. Tal não aconteceu na
Comunidade Valenciana.
21
O relatório de 2007 deste grupo de trabalho está disponível no sítio web:
http://www.meh.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/Grupo%20de%20Trabajo%20Gasto%20Sanitario.pdf
21
Quadro 5: Despesas de saúde na pendência da atribuição de dotações até ao final de
cada ano indicadas nos relatórios do grupo de trabalho para as despesas de saúde, 2007
Unidade: mil euros
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Comunidad Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
TOTAL
1998
1,086,077
0
0
0
28,145
0
0
0
1,234,950
344,934
0
62,832
0
0
0
0
0
2,756,938
1999
975,389
0
0
0
58,924
0
0
0
1,341,047
337,292
0
102,318
0
0
0
0
0
2,814,970
2000
1,178,710
0
0
0
45,734
0
0
0
1,444,787
469,777
0
128,396
0
0
0
0
0
3,267,404
2001
1,303,220
0
35,211
0
53,594
20,748
0
0
1,530,882
643,691
0
168,220
0
0
0
0
0
3,755,566
2002
1,357,858
0
66,606
27,861
48,625
19,110
0
0
1,769,734
817,696
14,400
93,811
125,038
45,480
0
0
0
4,386,219
2003
1,498,278
43,399
128,979
53,690
184,937
33,271
150,408
71,119
2,175,896
1,111,633
73,959
218,061
223,579
93,025
0
0
0
6,060,234
2004
1,573,254
118,568
144,551
57,980
17,370
41,525
258,643
0
1,928,310
1,222,924
123,014
389,832
407,618
153,134
0
0
0
6,436,723
2005
1,570,740
34,404
116,132
56,789
48,738
28,130
233,738
93,000
1,536,480
1,112,924
118,960
176,661
281,115
165,148
1,075
0
0
5,574,035
No caso da CA Valenciana, houve montantes consideráveis de obrigações não pagas
relacionadas com a saúde que não foram registados em nenhuma conta. Dado que a IGAE
também participou nestas reuniões, teve conhecimento destas «obrigações não pagas e não
registadas».
Durante a investigação, a IGAE confirmou que a existência de despesas de saúde não
registadas na Comunidade Valenciana foi detetada pela primeira vez em 2007, após o
relatório do grupo de trabalho CPFF para as despesas de saúde.
Neste contexto, a IGAE pediu à IGGV que confirmasse os montantes incluídos nas contas de
409 e 411, e a IGGV confirmou que os dados enviados a IGAE estavam corretos.
Em 2007, a CA Valenciana assinou o primeiro acordo através do qual reconhecia uma grande
quantidade de obrigações anteriores não registadas através da conta 411. Em 2007, a CA
Valenciana notificou à IGAE, pela primeira vez, obrigações anteriores não pagas e não
registadas, discriminadas de acordo com os diferentes anos em que as despesas deviam ter
sido registadas. A IGAE, por conseguinte, partiu do princípio que todas as obrigações
anteriores não pagas e não registadas estavam agora inscritas na conta 411 ou no orçamentop.
A investigação concluiu que a IGAE não tinha qualquer relacionamento, direto ou indireto,
com o Tribunal de Contas regional ou qualquer outro organismo de controlo externo. Não
existe nenhum acordo entre a IGAE e o Tribunal de Contas regional. A IGAE tem acesso aos
relatórios do Tribunal de Contas regional apenas quando são publicados. Estes relatórios
foram verificados regularmente apenas a partir de 2009. No entanto, os relatórios relativos
aos dados do ano T-1 estão geralmente disponíveis, na melhor das hipóteses, em dezembro do
ano T, apesar de os dados terem de ser notificados ao Eurostat já em abril.
Durante a investigação, a IGAE declarou que tinha perguntado regularmente à IGGV por que
razão montantes tão consideráveis, notificados nos relatórios do Tribunal de Contas regional,
22
não tinham sido registados nas contas da região. A IGGV respondeu que não dispunha de
informações que lhe permitissem verificar se os dados notificados pelo Tribunal de Contas
regional estavam corretos.
Por conseguinte, a IGAE partiu do princípio que estes montantes seriam incluídos, o mais
tardar, no orçamento de janeiro/fevereiro do ano seguinte. A IGAE sublinhou que precisava
da colaboração da IGGV e que os relatórios do Tribunal de Contas regional não forneciam
detalhes suficientes para serem utilizados diretamente nas contas nacionais, uma vez que a
IGAE solicita informações mais pormenorizadas nos seus QN do que as que estão
disponíveis no relatório do Tribunal de Contas regional. Só com as informações dos relatórios
do Tribunal de Contas regional não foi possível, de acordo com a IGAE, proceder aos
ajustamentos necessários das contas nacionais.
Além disso, a IGAE não tem competência para alterar unilateralmente os dados enviados pela
IGGV, nem meios para verificar se os dados enviados pela IGGV estavam corretos. A IGAE
só pode solicitar esclarecimentos adicionais sobre os dados e deve aceitar os dados enviados
oficialmente pelas Comunidades Autónomas. Se, no seguimento do pedido de esclarecimento
da IGAE, as regiões confirmarem os dados enviados, a IGAE deve aceitá-los.
Há que sublinhar que as Comunidades Autónomas têm a possibilidade de enviar dados
corrigidos à IGAE, através do QN, até 15 de março de um dado ano, para que estes sejam
incluídos na notificação do PDE de abril. Foram enviados QN corrigidos por algumas
regiões, mas nunca pela CA Valenciana.
De acordo com a IGAE, quando a qualidade dos dados enviados pela CA Valenciana foi
posta em causa, a IGGV confirmou os dados que tinham sido enviados inicialmente.
1.7.
Reconhecimento parcial de despesas não registadas através da conta 411
Quando o volume de despesas não registadas até ao final do ano 2006 tinha atingido um nível
considerável (ver quadro 6), o governo regional adotou medidas com vista ao reconhecimento
de uma parte das despesas.
O quadro 6 indica o modo como os montantes relativos às despesas não registadas foram
tratados. Começando a partir do volume de despesas não registadas no início do ano, todos os
anos foram deduzidos alguns montantes (os montantes imputados ao orçamento desse ano e
os montantes a ser reconhecidos na conta 411) e foram acrescentados alguns montantes (as
despesas não registadas geradas nesse ano) para obter um novo volume de despesas não
registadas até ao final de cada ano.
23
Quadro 6: Pormenores sobre o volume de despesas não reconhecidas (não registadas)
na CA Valenciana
PORMENOR DO VOLUME DE DESPESAS NÃO RECONHECIDAS. Fonte: relatórios do Tribunal de Contas regional
Unidade: milhão de euros
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011*
Volume de despesas não reconhecidas no início do ano
1,240 1,130 1,224
563 1,061
963 1,602
Montante do ano anterior atribuído ao orçamento desse ano
-377
-283
-254
-258
-275
-326
-259
Registado na conta 411
-847
-786
-96
-106
Dívida de anos anteriores a atribuir à conta 411
96
Despesas não reconhecidas geradas no ano corrente
267
377
439
756
866 1,062
637
Volume de despesas não reconhecidas no final do ano
1,130 1,224
563 1,061
963 1,602 1,874
Fonte: Relatório do Tribunal de Contas para os anos 2005-2010
* os dados de 2011 baseiam-se na data de encerramento de abril de 2012 e não inclui a revisão dos dados notificados em outubro de 2012.
O relatório do Tribunal de Contas publicado em dezembro de 2012 confirmou que despesas não registadas anteriormente tinham sido
pela primeira vez registadas na conta 409 e consequentemente notificadas ao Eurostat no âmbito da notificação do PDE de outubro de 2012.
No entanto, o relatório de 2012 revelou que 300 milhões de euros de despesas efetuadas em 2011 não tinham ainda sido registados nas contas.
Na prática, uma parte das despesas não registadas foi retirada do volume de dívidas não
reconhecidas e incluída na conta 411 (integrada nas contas públicas) a partir de 2007. Foram
aplicadas duas alterações regulamentares que, de acordo com o governo regional, permitiam
o reconhecimento das dívidas não reconhecidas na conta 411.
Em primeiro lugar, a «Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana» (Lei das
Finanças Públicas22), que estabelece o sistema orçamental e o quadro contabilístico e
constitui a base para o controlo das contas públicas na região, foi alterada várias vezes no que
diz respeito ao reconhecimento das despesas. Através da Lei n.º 12/2004, de 27 de dezembro,
o artigo 59 da Lei das Finanças públicas foi alargado com a inclusão de um artigo 59bis, que
estabelece o quadro para o não reconhecimento de obrigações de pagamento em determinadas
circunstâncias. Mais tarde, através da Lei 10/2006, de 26 de dezembro, foram aditadas duas
novas secções (2.d e 3) ao artigo 59bis. Estas duas novas secções 2.d e 3 teriam permitido a
adoção de mecanismos específicos para a atribuição de despesas efetuadas mas não
reconhecida aos orçamentos dos próximos anos, em caso de insuficiência de dotações
orçamentais para satisfazer as obrigações de pagamento anteriores e atuais.
22
A Lei das Finanças Públicas da Generalitat Valenciana está disponível no seguinte endereço:
http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/va-dleg260691.html
24
O artigo 59bis, na sua versão original, dispõe o seguinte:
«1. Nos casos em que, ao abrigo das disposições aplicáveis, a aprovação anterior fosse
obrigatória e tivesse sido omitida, não é possível reconhecer a obrigação, nem efetuar o
pagamento nem levar a cabo estes procedimentos, até que essa omissão seja resolvida nos
termos previstos no presente artigo.
2. O organismo da IGGV que tiver conhecimento da omissão referida no parágrafo anterior
procederá à auditoria/controlo da documentação, considerando validadas as ações
administrativas produzidas no caso de que, independentemente da infração que constitui a
falta de um relatório de auditoria, as leis em vigor tivessem sido respeitadas.
Caso contrário, o dito organismo deve emitir um relatório que indique pelo menos o seguinte:
a) As infrações da ordem jurídica que teriam sido demonstradas se o controlo tivesse sido
efetuado no momento oportuno.
b) Os benefícios decorrentes do referido ato.
c) A origem da revisão dos atos invalidados devido à infração da regra em questão.
d) A existência de crédito adequado e suficiente no exercício em curso para fazer face às
obrigações pendentes ou, se for caso disso, o mecanismo plurianual proposto para dotação
orçamental referido na secção seguinte, com o consentimento explícito do MF regional.
O dito relatório será enviado à autoridade que deu início ao processo e, no caso de este ter
sido emitido por um inspetor delegado, este deve informar a Inspeção-Geral regional.
3. A adoção da resolução apropriada é da responsabilidade do chefe do Departamento da
região a que pertence o organismo responsável pela tramitação do expediente ou ao qual está
ligado o organismo ou entidade, sem que essa competência possa ser objeto de delegação. O
Governo da Comunidad Valenciana deve ser disto informado. Contudo, se no ano em curso
houver falta de crédito orçamental adequado e suficiente para satisfazer as obrigações
correntes e, além disso, a utilização da possibilidade prevista no artigo 32 da presente lei não
for considerada adequada, será necessário apresentar previamente ao Consell (governo
regional) a documentação, juntamente com um parecer favorável do MF regional, de modo a
que o Consell, se necessário, adote um programa de dotação orçamental para os anos futuros.
4. A resolução favorável do procedimento previsto no presente artigo não eximirá da
exigência das responsabilidades eventualmente incorridas».
Em segundo lugar, foram assinados acordos específicos23 pelo governo regional entre 2007 e
2010. De acordo com o governo regional, estes acordos permitiram o registo nas contas
públicas (em particular, na conta 411) das despesas de saúde não reconhecidas relativas a
anos anteriores.
23
Adotado pela Generalitat Valenciana.
25
Os acordos são as seguintes:
-
Acordo assinado em 20 de abril de 2007. Reconhecimento de 847,4 milhões de euros na
conta 411. As despesas foram reconhecidas em 2007, mas efetuadas no período 20022004.
Acordo assinado em 13 de junho de 2008. Reconhecimento de 145,4 milhões de euros na
conta 411. As despesas foram reconhecidas em 2008, mas efetuadas no período 20022004. Este acordo é simplesmente uma extensão do acordo anterior.
Acordo assinado em 13 de março de 2009. Reconhecimento de 774,3 milhões de euros na
conta 411. As despesas foram reconhecidas em 2009, mas efetuadas no período 20062008.
Acordo assinado em 31 de julho de 2009. Reconhecimento de 82,7 milhões de euros na
conta 411. As despesas foram reconhecidas em 2009, mas efetuadas no período 20042008.
Acordo assinado em 15 de outubro de 2010. Reconhecimento de 96,3 milhões de euros na
conta 411. As despesas foram reconhecidas em 2010, mas efetuadas no período 20022004. O presente acordo é simplesmente uma segunda extensão do acordo assinado em
20-4-2007.
-
-
-
-
Sempre que um acordo era assinado, o correspondente montante reduzia o volume de
despesas não registadas e era automaticamente incluído na conta 411, tendo um impacto
imediato sobre as contas públicas e nacionais.
Isto explica o aumento na conta extraorçamental 411 para os anos de 2007 e 2009 e a
correspondente redução do volume de despesas não reconhecidas que se podem observar nos
quadros 1 e 6, respetivamente.
Em 2007, 847 milhões de euros correspondentes a despesas de saúde não reconhecidas no
período de 2002-2004 foram acrescentados à conta 411. Em 2009, 857 milhões de euros
foram acrescentados à conta 411, desta vez correspondentes a despesas de saúde não
reconhecidas efetuadas durante o período de 2004-2008. Em 2008 e 2010, foram
acrescentados à conta 411 outros pequenos montantes24 correspondentes a despesas de saúde
não reconhecidas do passado, mas devido à sua dimensão o impacto não é facilmente visível.
A redução do volume de despesas não reconhecidas não foi discernível, uma vez que o
reconhecimento dos pequenos montantes na conta 411 foi neutralizado por montantes
consideráveis de despesas não registadas efetuadas durante esse ano.
1.8.
Causas identificadas para a deturpação de dados na CA Valenciana
A presente secção enumera as irregularidades detetadas no processo de compilação, registo e
notificação das despesas na CA Valenciana. As irregularidades foram realizadas a nível
regional, pelo MF regional e, em particular, pela IGGV.
24
Incluindo algumas despesas realizadas em 2002.
26
Em primeiro lugar, o não registo de despesas efetivamente realizadas vai contra os princípios
básicos de contabilidade de exercício aplicáveis a nível nacional e em conformidade com o
SEC 9525.
Em segundo lugar, a utilização da conta 409 é especificada no plano geral de contabilidade
pública (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana) e na diretriz contabilística
para a CA Valenciana (Instrucción de Contabilidad de la Generalitat Valenciana) para o
registo de despesas que aguardam dotação no orçamento.26. Se a conta 409 tivesse sido
utilizada corretamente em conformidade com os textos citados, a correta notificação dos
dados teria sido garantida. No entanto, ao ignorar a sua utilização obrigatória, as despesas não
registadas nunca foram incluídas nesta conta pela IGGV, apesar da obrigação de o fazer. Os
montantes registados na conta 409 eram insignificantes até à notificação dos números
corretos em maio de 2012 e a subsequente revisão do défice.
Os relatórios do Tribunal de Contas regional recomendavam expressamente o registo de
despesas de saúde não contabilizadas e não registadas na conta 409. Este parecer foi também
sustentado pelo Ministério da Saúde regional27. Contudo, a recomendação não foi seguida
pela IGGV. A IGGV começou a reconhecer (registar) alguns montantes a partir de 2007, mas
apenas montantes parciais, e a prática de não registar as despesas efetivamente efetuadas
continuou, aumentando assim o volume de despesas não registadas da região.
Consequentemente, o princípio da especialização económica não foi seguido na CA
Valenciana, em violação das regras do SEC 95, e os dados referentes ao PDE bem como os
dados estatísticos relativos às finanças públicas notificados estavam incorretos e não foram
corrigidos até à revisão incluída na notificação do PDE de outubro de 2012. Não foram
transmitidos pela IGGV à IGAE no QN montantes significativos relativos a despesas que
aguardam afetação ao orçamento (conta 409). Esta situação levou ao registo incorreto das
despesas dos anos anteriores, com impacto sobre o défice (B.9) de anos em que não foram
efetuadas, através do reconhecimento de despesas anteriores na conta 411. O resultado do não
cumprimento do princípio da especialização económica pela CA Valenciana, em violação das
regras do SEC 95, foi que os dados referentes ao PDE, bem como os dados estatísticos
financeiros do Estado notificados em 2012, estavam incorretos e não foram corrigidos até à
revisão incluída na notificação do PDE de outubro de 2012.
De acordo com a Lei das Finanças Públicas (Ley de Hacienda Pública de la Generalitat
Valenciana), a IGGV é responsável pelo controlo interno das contas na região e pela
compilação da Conta Geral, que devem refletir corretamente a situação económica. Esta
tarefa não foi levada a cabo, na medida em que montantes significativos de despesas não
25
O princípio da especialização económica deve ser respeitado tanto nas contas nacionais (SEC 95) como de
acordo com o plano geral de contabilidade pública espanhol.
26
O princípio da especialização económica é um princípio universal no plano geral de contabilidade pública
espanhol (PGCP).
27
Ver anexo II do relatório do Tribunal de Contas regional para o ano de 2008.
27
foram inscritos nas contas (Conta Geral da região) e a IGGV não os reconheceu. A IGGV
teve certamente conhecimento destes montantes, dado que o Ministério da Saúde regional e o
Tribunal de Contas regional o tinham, uma vez que os comunicaram à IGGV tanto
informalmente, através de mensagens de correio eletrónico do Ministério da Saúde, como
formalmente através dos relatórios do Tribunal de Contas regional.
Mesmo que o regulamento ad hoc aprovado pela região (artigo 59bis da Lei das Finanças
Públicas e os diferentes acordos assinados pelo governo regional) tivesse permitido o
procedimento seguido pela IGGV nas contas, através do registo dos montantes relevantes de
dívidas não reconhecidos de anos anteriores na conta 411, isto não exime as autoridades
espanholas de cumprirem os princípios do SEC 95 na notificação dos dados referentes ao
PDE k.
Além disso, a Conta Geral da região, compilada pela IGGV, não parecia ser suficientemente
pormenorizada no que diz respeito às contas extraorçamentais. Montantes consideráveis de
despesas de saúde efetuadas não foram registados na Conta Geral. Os montantes
reconhecidos a partir de 2007 na conta 411 não foram claramente explicados e não se
forneceu uma discriminação dos dados. Noutros quadros, foram explicados em pormenor
montantes muito pequenos, ao passo que não foi fornecida qualquer explicação para os perto
de 2 mil milhões de euros reconhecidos na conta 411 entre o ano de 2007 e o ano de 2010. O
relatório apenas fazia uma breve referência aos credores extraorçamentais e à conta 411. Nos
seus relatórios anuais, o Tribunal de Contas regional recomendou à IGGV mais clareza a este
respeito e pediu que fornecesse mais pormenor no que se refere às explicações e à
discriminação de algumas contas na Conta Geral da região.
No que diz respeito às informações enviadas pela IGGV à IGAE no QN, não foram
notificados quaisquer montantes relativos a obrigações não registadas e não pagas no QN
enviado à IGAE em 30 de abril de 2012, sendo que esses montantes já tinham sido
transmitidos ao MF nacional nas faturas enviadas para efeitos do MEP e no plano de
ajustamento enviado ao CPFF. Além disso, a IGGV já tinha recebido informações sobre estes
montantes por correio eletrónico enviadas pelo Ministério da Saúde regional em fevereiro de
2012.
Na realidade, as irregularidades na CA Valenciana só foram reveladas ao Eurostat depois de
o INE ter comunicado a nova revisão do défice (B.9) ao Eurostat em maio de 2012. Na
sequência desta informação, o Eurostat realizou uma missão técnica em Espanha e só depois
desta missão é que se deu início na CA Valenciana a um novo procedimento de registo
utilizando a conta 409 e refletindo os montantes correspondentes na Conta Geral da região e
no QN transmitido à IGAE.
AVALIAÇÃO DAS CONSTATAÇÕES
O relatório final conclui que ocorreram irregularidades graves na contabilidade, no registo e
na notificação das despesas da CA Valenciana durante um período significativo. O princípio
28
da especialização económica não foi respeitado28, as contas extraorçamentais foram utilizadas
indevidamente, as despesas foram por vezes deixadas por registar durante anos e as
informações estatísticas comunicadas pelas autoridades regionais valencianas às autoridades
nacionais eram enganosas, o que conduziu à notificação incorreta dos dados relativos ao
défice para Espanha em 2012.
Mais tarde em 2012, pôs-se fim a esta prática de não registar despesas, devido à introdução
do MEP, que proporcionou um incentivo para que as regiões divulgassem os montantes totais
das suas obrigações não pagas a fim de beneficiar de assistência financeira por parte do
governo central. Esta divulgação integral das despesas era necessária porque, segundo uma
das principais condições do MEP, as obrigações não pagas tinham de se referir
exclusivamente a despesas já efetuadas e registadas no final de 2011.
Deve, pois, concluir-se que os dados referentes ao PDE transmitidos ao Eurostat em 2012 não
incluíam parte das despesas efetuadas pelo CA Valenciana. O princípio da especialização
económica, decorrente das regras do SEC 95, foi desrespeitado. Além disso, o quadro
orçamental, financeiro e contabilístico adotado a nível nacional e regional foi também
amplamente ignorado no que diz respeito ao registo das despesas de saúde (e, para montantes
mais reduzidos, de outros tipos de despesa). Não foram utilizadas as contas que deviam ser
usadas para registar as despesas efetuadas mas não pagas (a fim de serem inscritas no
orçamento dos anos seguintes e contabilizados em âmbito do SEC 95 no presente ano).
O não registo de algumas despesas começou em 1988. Inicialmente tratava-se de montantes
muito pequenos, e as despesas que não eram registadas num ano específico eram
subsequentemente registadas no ano seguinte. A partir de 1993, os montantes totais de
despesas não registados aumentaram e nem todas as despesas não registadas num ano foram
registadas no ano seguinte.
Até 2007, o montante total de despesas não registadas de anos anteriores atingiu mais de mil
milhões de euros. Entre 2007 e 2010 foram assinados cinco acordos que, através da adoção
de regulamentos regionais especiais, permitiram o registo nas contas da região de tais
despesas, bem como o pagamento aos fornecedores de bens e serviços que tinham sido
prestados ao governo regional no contexto da sua política de saúde, que estava muito
atrasado. Neste contexto, não foram tomadas quaisquer medidas pela IGGV para garantir um
registo correto das despesas no futuro. A prática de não registo de despesas continuou, o que
levou a uma considerável revisão em alta do défice de Espanha em 2011 de cerca de 1,9 mil
milhões de euros.
Este montante não foi notificado pela IGGV à IGAE no QN de janeiro de 2012. Também não
foi levado ao conhecimento da IGAE através da utilização do QN três meses mais tarde, no
28
O princípio da especialização económica deve ser respeitado tanto nas contas nacionais (SEC 95) como no
plano geral de contabilidade pública espanhol.
29
final de abril de 201229, aquando da segunda transmissão anual do QN, apesar de o governo
regional já ter, nessa altura, transmitido ao governo central as informações de que existiam
obrigações não pagas e não registadas correspondentes a esse montante. O número correto foi
finalmente confirmado à IGAE em maio de 2012.
O não registo de despesas na CA Valenciana, tal como se descreve no presente relatório,
resultou no envio de dados incorretos ao Eurostat no contexto da primeira notificação do PDE
em 2012.
Os principais agentes envolvidos nos factos acima descritos são a IGGV, a IGAE, o INE, o
Ministério da Saúde regional e o Tribunal de Contas regionall. Todas as entidades
entrevistadas ajudaram e cooperaram plenamente com a equipa de investigação da Comissão,
fornecendo à Comissão (Eurostat) as informações solicitadas, necessárias para a investigação.
O Tribunal de Contas regional notificou sistematicamente nos seus relatórios anuais as
despesas não registadas a partir de 1988 e recomendou que estes montantes fossem registados
nas contas da CA Valencianam n. Referiu, em especial, montantes de despesas não
reconhecidas de mais de mil milhões de euros para os anos entre 2003 e 2010 na CA
Valenciana (com exceção de 2007 e 2009, altura em que o montante foi menor devido ao
reconhecimento de despesas não registadas através da conta 411). No entanto, o facto de o
Tribunal de Contas regional ter assinalado sistematicamente a existência de despesas não
reconhecidas (com montantes cada vez maiores), não conduziu a qualquer ação específica a
nível regional para corrigir esta situação, que só o foi nas contas de 2011, como confirmado
pelo relatório do Tribunal de Contas regionalo.
O Instituto Nacional de Estatística (INE) informou o Eurostat da situação em 17 de maio de
2012, depois de a IGGV ter confirmado à IGAE que os dados tinham de ser revistos em 1,9
mil milhões de euros relacionados com despesas não registadas anteriormente.
A IGAE apercebeu-se de que algo estava errado em 2007, através do grupo de trabalho criado
para tratar o problema das despesas de saúde na região. No entanto, a IGAE considerou que o
problema tinha sido resolvido através dos acordos aprovados pela CA Valenciana, o primeiro
dos quais foi celebrado em 2007p, reconhecendo os montantes significativos de antigas
despesas não registadas que tinham nessa altura sido registadas na conta 411 (embora
devessem ter sido registadas na conta 409).30. Contudo, a prática de não registar as despesas
continuou. Além disso, a investigação parece indicar que a IGAE tinha poderes limitados
para retificar a questão, uma vez que não podia (e continua a não poder) alterar
unilateralmente os dados fornecidos pelas regiõesq.
29
Apesar de em fevereiro de 2012 o IGGV já ter recebido do Ministério da Saúde regional, por correio
eletrónico, o montante das despesas de saúde não registadas.
30
Embora não fosse correto utilizar a conta 411 em vez da conta 409, as despesas antigas não registados seriam
finalmente registadas.
30
O Ministério da Saúde regional é a entidade que forneceu os dados de base para o registo das
despesas de saúde na CA Valencianar. O Ministério da Saúde regional forneceu as
informações disponíveis sobre as despesas extraorçamentais ao Tribunal de Contas regional
(bem como ao Ministério da Saúde nacional)s de modo formal, e enviou-as ao mesmo tempo
informalmentet, por correio eletrónico, à IGGVu. Além disso, o Ministério da Saúde regional
concordou com o Tribunal de Contas regional que as despesas extraorçamentais deviam ter
sido registadas na conta 409.
A IGGV parece ter sido a principal responsável pelo facto de o princípio da especialização
económica não ter sido seguido e de um montante considerável de despesas de saúde não
terem sido registadasv, segundo os elementos de prova fornecidos por diferentes entidades,
incluindo a própria IGGV, o Ministério da Saúde regional, a IGAE e o Tribunal de Contas
regional. Cabia à IGGV a responsabilidade de compilar as contas públicas da região w. Neste
contexto, as constatações do relatório demonstram que a IGGV:
1. Não seguiu completamente nem o plano geral de contabilidade pública nacional nem o
plano de contabilidade específico da CA Valenciana, utilizando assim incorretamente as
contas 409 e 411x. Além disso, a IGGV não seguiu a diretriz contabilística da CA Valenciana
(Instrucción General de Contabilidad Pública de la Generalidad Valenciana) aprovada em
2002.
2. Não registou despesas anteriores efetuadas, em violação das regras do SEC 95 e, em
particular, do princípio da especialização económica.
3. Não tomou em consideração os relatórios do Tribunal de Contas regionaly, apoiados pelas
observações do Ministério da Saúde regionalz, o que trouxe à luz a prática de não registar
despesas efetuadasaa. Em 2008, a IGGV começou a registar montantes de despesas não
registadas efetuadas no passado, mas apenas relativamente a montantes parciais e não para a
totalidade das despesas não registadas.
4. Não alertou a IGAE para as deficiências da informação enviada pela IGGV à IGAE no
contexto do QN.
5. Enviou à IGAE, tanto no final de janeiro de 2012 como no final de abril de 2012,
questionários normalizados que não incluíam o montante das despesas não reconhecidas (1,9
mil milhões de euros) que tinham sido já fornecidas pela IGGV ao governo central noutro
contexto durante o mês de abril de 2012, apesar de a IGGV ter recebido não oficialmente esta
informação do Ministério da Saúde regional, por correio eletrónico, em fevereiro de 2012.
Este foi um dos principais motivos para a revisão em alta do défice de Espanha e 2011 entre
as notificações do PDE de abril e de outubro de 2012. O IGGV só confirmou oficialmente os
montantes corretos à IGAE em junho de 2012, isto é, não só depois de o número relativo ao
montante das obrigações não pagas (nunca antes registadas como despesas) já ter sido
enviado diretamente ao governo central, mas também depois de o plano económico e
financeiro da região (que pormenorizava a existência destas obrigações não pagas) ser
apresentado ao CPPF.
31
6. Compilou contas gerais para a região (publicamente acessível no sítio Web) que, até junho
de 2012, não mencionavam explicitamente qualquer despesa não registada e davam uma
informação mínima sobre os montantes consideráveis incluídos na conta 411.
7. Ignorou os dados do Ministério da Saúde regional enviados ao Tribunal de Contas regional
(e informalmente, e pelo menos uma vez formalmente, à própria IGGV) que demonstravam o
montante total das despesas de saúde acumuladas ao longo dos anosbb cc.
8. Não obteve nem examinou a documentação necessária a fim de elaborar a Conta Geral da
região dd, apesar de ser obrigada a fazê-lo.
9. Não recorreu à rede de inspetores delegados («Interventores delegados») nos hospitais da
região para obter diretamente os dados sobre as despesas de saúdeee.
10. Insistiu com a IGAE que os dados transmitidos através do QN eram os corretos, embora
não fossem.
11. Não enviou os dados corretos à IGAE no QN31, mesmo depois de o Tribunal de Contas
Regional ter publicado os dados corretos das despesas de saúde não registadas.
12. Não aceitou a proposta do Tribunal de Contas regional de fornecer os dados corretos
diretamente à IGGV, para inclusão nas contas da CA Valenciana, e não pediu ao Ministério
da Saúde regional que prestasse formalmente à IGGV informações sobre as despesas de
saúde não registadas que o Ministério da Saúde regional enviou ao Tribunal de Contas
regional. De acordo com as declarações dos representantes do Ministério da Saúde regional,
afigura-se que o presidente da IGGV até 2012 tinham dado instruções orais ao Ministério da
Saúde regional para não enviar formalmente os dados das despesas de saúde não registadas à
IGGV.
13. Apesar de saber que os dados indicados na Conta Geral e notificados à IGAE não
estavam corretos, não entrou em contacto com o Ministério da Saúde regional nem com
qualquer outra autoridade a fim de corrigir a situação, e não tomou nenhuma medida para
fazer uma estimativaff das despesas de saúde não registadas a fim de garantir a conformidade
com o princípio da especialização económica.
CONCLUSÕES
Com base em todos estes factos e raciocínio, pode concluir-se que uma entidade (IGGV)
pertencente ao setor da administração pública do Reino de Espanha foi seriamente negligente
no que diz respeito ao não registo das despesas de saúde (e à inobservância do princípio da
especialização económica) nas contas nacionais (SEC 95), o que levou a uma notificação
incorreta ao Eurostat dos dados relativos ao défice em 2012, ou seja, depois da entrada em
vigor do Regulamento (UE) n.º 1173/2011. O não registo de despesas não foi retificado
31
Prática frequentemente utilizada por outras Comunidades Autónomas em Espanha.
32
apesar das informações disponíveis ao público sobre a existência e a dimensão do problema
nos relatórios do Tribunal de Contas regional.
Como resultado, os dados enviados por Espanha ao Eurostat no contexto da notificação dos
dados referentes ao PDE de 2012 estavam incompletos, pois não foram notificados montantes
significativos de despesas de saúde, conduzindo a uma revisão do défice público notificado
de 1,9 mil milhões de euros.
Com base nas constatações do presente relatório no que diz respeito ao comportamento das
autoridades do Estado-Membro durante o período compreendido entre 13 de dezembro de
2011 e 11 de julho de 2014, data do início da investigação, a Comissão pode decidir adotar
uma recomendação ao Conselho no sentido de aplicar uma multa ao Reino de Espanha, tal
como previsto no Regulamento (UE) n.º 1173/2011.
33
Notas finais
a
A IGAE declarou a este respeito que «sempre que a IGAE questionava a IGGV sobre despesas não declaradas, a IGGV
respondia que não tinha conhecimento da existência de quaisquer despesas não registadas que tinham sido devidamente
verificadas. A IGAE verificava efetivamente os relatórios do Tribunal de Contas regional (embora com algum atraso, no
momento em que os relatórios em questão eram publicados) e questionava constantemente a IGGV. A resposta da IGGV foi
sempre a mesma: que os dados fornecidos à IGAE eram corretos, ou seja, que todos os dados recebidos do Ministério da
Saúde regional eram notificados à IGAE e que esta não podia garantir a qualidade dos dados publicados pelo Tribunal de
Contas regional. A IGAE não tinha competência para alterar os dados enviados pela IGGV e não tinha outros meios para
verificar se os dados enviados pela IGGV eram corretos, especialmente porque a IGGV insistia e confirmava continuamente
que os dados enviados estavam corretos.»
b
A este respeito, a IGAE declarou que «não tinha conhecimento das estimativas ou dos dados finais sobre as despesas de
saúde na Comunidade Valenciana devido ao mecanismo especial de pagamento, em abril de 2012. A IGGV nunca informou
a IGAE sobre esta questão, nem por carta nem por telefone. Aquando da recolha de dados de abril de 2012, a IGAE só
sabia o que a IGGV tinha notificado no questionário. Assim que a IGAE tomou conhecimento da revisão considerável das
despesas de saúde, o Eurostat foi informado».
c
O facto de que se deveria ter utilizado a conta 409 em vez da conta 411 foi reconhecido pela IGAE, pela IGGV e pela
Consejeria de Sanidad. Segundo a IGGV: «as despesas efetuadas, mas não pagas e não registadas, deviam ter sido
registadas na conta 409, mas por alguma razão isto não aconteceu… A IGGV não foi capaz de responder por que razão a
conta 411 foi usada no passado em vez da conta 409, conta esta que, na sua opinião, devia ter sido usada para esse tipo de
despesas.» Segundo a Consejeria de Sanidad: «estes montantes deviam ter sido registados na conta 409, que foi criada para
este efeito específico, para registar as despesas efetuadas, não pagas e não incluídas no orçamento (a fim de aplicar
plenamente o princípio da especialização económica universal ditado na Lei). No entanto, o anterior Inspetor-Geral da
IGGV sempre insistiu no facto de que a conta 409 não tinha sido criada para este efeito e que não era adequado utilizá-la
para registar este tipo de despesas. O anterior Inspetor-Geral da IGGV sempre salientou aos gestores da Consejería de
Sanidad que a conta 409 não era adequada para registar as despesas de saúde efetuadas, não pagas e não incluídas no
orçamento. Na sua opinião, estas despesas deviam ser incluídas no orçamento de dois em dois ou de três em três anos,
através de uma operação financeira que aplicasse o mecanismo previsto do artigo 59bis da Lei das Finanças Públicas da
Generalitat Valenciana». Pelo contrário, de acordo com o ex-Inspetor-Geral da IGGV «a conta 409 tinha sido usada desde o
início (ou seja, desde 2003), mas apenas para montantes muito baixos comunicados pela Consejería de Sanidad (ministério
da saúde regional). Os montantes ocultados pela Consejería de Sanidad não podiam ser registados nesta conta, porque a
IGGV não tinha conhecimento deles.»
d
Em particular, foi a Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local (SGCAL), parte do MF encarregado de
aplicar o MEP, que telefonou à IGAE para comunicar esta informação. Segundo declarou a IGAE «até 30 de abril de 2012,
data em que a IGGV enviou os dados à IGAE, nenhuma despesa de saúde não registada tinha sido reconhecida pela IGGV,
embora esses dados (ou seja, todas as obrigações não registadas) já tivessem sido enviados ao Ministerio de Hacienda. A
IGAE teve conhecimento desta questão, não através da IGGV mas através de um telefonema de um colega no Ministerio de
Hacienda, pelo que a IGAE contactou a IGGV para verificar a existência dessas consideráveis despesas de saúde não
registadas, tendo a IGGV confirmado a sua existência alguns dias mais tarde. Imediatamente depois de a IGAE ter tomado
conhecimento da questão (não através da IGGV mas através de um telefonema de um colega no Ministerio de Hacienda),
informou o INE e o Banco de Espanha, tendo também o Eurostat sido informado em 17 de maio».
e
Todas as instituições com que a equipa de investigação da Comissão se reuniu no decurso da investigação concordaram que
as recomendações da Sindicatura de Cuentas deviam ser seguidas pela IGGV. No caso da IGGV, declararam o seguinte «À
pergunta colocada pelo chefe da equipa de investigação da Comissão sobre quem é responsável pela aplicação das
recomendações da Sindicatura de Cuentas, no que diz respeito à contabilização das despesas não registadas e à utilização
sugerida da conta 409, a IGGV considera que a aplicação das recomendações nos relatórios da Sindicatura de Cuentas era
da responsabilidade da IGGV, que é o organismo responsável pela correta aplicação da contabilidade das receitas e
despesas do governo na Comunidade Autónoma Valenciana.»
No caso da Sindicatura de Cuentas, o facto de as recomendações se dirigirem à IGGV é comprovado pelo facto de ter sido a
IGGV a responder às observações da Sindicatura de Cuentas. A Sindicatura de Cuentas declarou que «é necessário
sublinhar a este respeito que, em 2003, os comentários dos organismos que foram objeto das observações, conclusões e
recomendações e as observações da Sindicatura de Cuentas sobre os comentários foram particularmente reveladoras e foram
divulgadas pela primeira vez no seu relatório. No seu relatório «Conta Anual da Administração da Generalitat Valenciana»,
a Sindicatura de Cuentas afirma que «existe um conjunto de obrigações derivadas de despesas efetuadas ou bens e serviços
recebidos que dizem respeito aos programas de cuidados de saúde da Conselleria de Sanidad no montante de, pelo menos,
1 121 379 euros, que aguardavam a inclusão no orçamento em 31 de dezembro de 2003 e que, dada a sua natureza,
deveriam ter sido incluídos na conta de resultados e, se apropriado, na conta 409 «Credores por operações que aguardam
atribuição ao orçamento». Na sua argumentação, a IGGV declarou que «o relatório da Sindicatura confunde a noção de
transações que aguardam atribuição no orçamento — correto — com o conceito de transações efetuadas fora do
orçamento. Este erro, que a IGGV considera ser um erro flagrante, põe em causa as críticas formuladas em relação à Conta
Geral da Generalitat Valenciana, que é irrepreensível, tanto de um ponto de vista jurídico como contabilístico. As pessoas
34
responsáveis pela elaboração da Conta Geral não podem ser responsabilizadas por um situação de contabilidade não
existente, a qual, por conseguinte, não podia fazer parte da dita conta.» Na sua resposta à IGGV, a Sindicatura de Cuentas
chegou à seguinte conclusão: «Tal como indicado no PGCPGV e na Regra 18 da Diretriz Contabilística da Generalitat
Valenciana, aplicando os princípios de contabilidade estabelecidos no PGCPGV, as contas anuais da administração da
Generalitat Valenciana apresentarão uma perspetiva fiel dos ativos, da situação financeira, dos resultados e da aplicação
do orçamento. A correta aplicação do princípio da especialização económica, de prudência e de registo garantirá a
contabilização correta das despesas. Quaisquer despesas efetuadas e acumuladas durante o exercício financeiro têm de ser
registadas nas contas. As despesas têm de ser inscritas na contabilidade, pelo menos financeiramente. De acordo com o
princípio da especialização económica, as despesas devem ser registadas no período em que os bens e serviços são
efetivamente prestados ou recebidos. Se as despesas não saíram da aplicação do orçamento, pelo menos quando o ano
financeiro acabar, mesmo se não houver um ato administrativo, as despesas realmente efetuadas pela entidade até essa data
devem ser reconhecidas nas contas dos resultados e, consequentemente, os montantes por pagar devem ser reconhecidos
nas dívidas.» O ex-Inspetor-Geral da IGGV discordou a este respeito, afirmando que embora as recomendações da
Sindicatura de Cuentas para registar todas as despesas de saúde não reconhecidas estivessem corretas e deviam ter sido
aplicadas, cabia à Consejeria de Sanidad a sua aplicação e não à IGGV. O ex-Inspetor-Geral da IGGV declarou neste
atinente que «as recomendações da Sindicatura de Cuentas sobre as despesas de saúde foram consideradas da competência
da Consejería de Sanidad, não da IGGV. As recomendações que eram da competência da IGGV foram sempre adotadas
pela IGGV.» Contudo, se foi este o caso, ficou por explicar por que razão foi a IGGV que respondeu às observações da
Sindicatura de Cuentas e não a Consejeria de Sanidad.
f
Em resposta à razão pela qual apenas uma parte das despesas efetuada era registada, o ex-Inspetor-Geral da IGGV declarou
que «estas despesas tinham sido ocultadas pela Consejería de Sanidad e a IGGV não tinha delas conhecimento.» No
entanto, a Sindicatura de Cuentas declarou que «não sabe se a Consejeria de Sanidad ocultou as despesas à IGGV
relativamente às despesas de saúde não registadas, embora seja difícil compreender como poderia esta informação ser
ocultada uma vez que os relatórios da Sindicatura de Cuentas, com os números corretos, sempre estiveram à disposição do
público.» Relativamente à mesma questão, a Consejeria de Sanidad sublinhou que «se esta quisesse realmente ocultar as
despesas de saúde de modo a que não fossem registadas, não as teria enviado anualmente, de forma contínua, à Sindicatura
de Cuentas. Por conseguinte, a verdadeira questão não é que a Consejeria de Sanidad tivesse a intenção deliberada de
ocultar estas despesas, mas simplesmente que estas não foram registadas nas contas da região, tarefa que cabe claramente
à IGGV».
g
Concretamente, a Sindicatura de Cuentas confirmou «que a cooperação entre ela e a Consejeria de Sanidad sempre foi
muito boa.» No que diz respeito à cooperação com a IGGV, referiu que as observações (as alegacões da IGGV e as
respostas da Sindicatura de Cuentas) incluídas nos seus relatórios (disponíveis publicamente) são particularmente
reveladoras e refletem fielmente o nível de cooperação entre a Sindicatura de Cuentas e a IGGV».
h
A IGGV foi, portanto, informada do montante das despesas de saúde não registadas no início do ano 2006, e não
indiretamente no final do ano, como habitualmente, através dos relatórios da Sindicatura de Cuentas. Esta medida foi
tomada excecionalmente porque a IGGV tinha solicitado à Consejeria de Sanidad, em 2006, que não apresentasse as contas
diretamente à Sindicatura de Cuentas, mas apenas através da IGGV. Tal não foi o caso nos anos seguintes porque a
Sindicatura de Cuentas respondeu que se tratava de uma interpretação errada da Lei das Finanças Públicas por parte da
IGGV e que a Sindicatura de Cuentas tinha o direito de pedir para receber as informações diretamente da Consejeria de
Sanidad.
i
A este respeito, a Sindicatura de Cuentas afirmou que «propôs por escrito facilitar à IGGV toda a informação (se a IGGV
não tivesse acesso a ela) sobre as obrigações não pagas não registadas no setor da saúde, tal como declaradas
publicamente e constantes do relatório da Sindicatura de Cuentas de 2010. Contudo, apesar desta proposta, a IGGV nunca
pediu à Sindicatura de Cuentas que lhe facilitasse estes dados.” Isto foi confirmado pelo facto de que, no relatório de 2011,
relativamente às contas de 2010, a Sindicatura de Cuentas afirmou que «a IGGV pode solicitar, quando considerar
adequado, a lista de obrigações não reconhecidas da Conselleria de Sanidad incluídas no relatório de auditoria da Conta
de 2010, caso não disponha das mesmas, as quais lhe serão facilitadas oportunamente». No entanto, a IGGV não aceitou a
oferta, duvidando que os números estivessem completos ou corretos. Tal como sublinhado pela Sindicatura de Cuentas, no
entanto, «sempre que um auditor assinar um relatório, trata-se de um sinal de que os dados são considerados bons. Embora
às vezes se tivessem detetado posteriormente despesas que não tinham sido incluídas no relatório original, considerou-se
que os dados indicados no relatório eram muito bons, com base nas obrigações existentes que a Consejería de Sanidad
tinha entregue à Sindicatura de Cuentas e, por conseguinte, as despesas representavam uma despesa mínima realizada e
não registada, que a IGGV devia ter registado na conta 409. Se a Sindicatura de Cuentas tivesse alguma dúvida sobre a
qualidade dos dados, não os teria incluído nos relatórios». A Sindicatura de Cuentas também sublinhou que «os dados
foram de facto utilizados como ponto de partida para determinar as despesas que deviam ser incluídas no orçamento do ano
seguinte, o que testemunha o facto de serem públicos, considerados pelo Governo da Comunidade Autónoma Valenciana
como fiáveis, e utilizados para efeitos de previsão e orçamentais». A Sindicatura de Cuentas sublinhou mais uma vez que «a
sua recomendação era clara e que todas as despesas efetuadas deviam ter sido registadas nas contas da Comunidade
Autónoma Valenciana, em consonância com o princípio da especialização económica».
j
Além disso, todos os anos, o relatório da Sindicatura de Cuentas foi apresentado e discutido nas Cortes, no Parlamento
regional da CA Valenciana, o que demonstra que a questão era totalmente pública.
35
k
Parece haver consenso geral sobre este ponto. O ex-Inspetor-Geral da IGGV, declarou, em especial, que «o artigo 59a foi
adotado especificamente para trazer à luz este tipo de despesas que não tinham sido sujeitas a auditoria, e quando a Regra
5 não tinha sido corretamente aplicada. Por conseguinte, em caso algum o artigo 59a permite a inclusão de despesas nas
contas; pelo contrário, exigia um dossiê de correção para tratar com antecedência a falta de auditoria. A inclusão das
secções 2d e 3 permitiu o reconhecimento das despesas, mesmo em caso de inexistência de uma dotação orçamental.»
l
A este respeito, saliente-se também que o ex-Inspetor-Geral da IGGV declarou: «tanto o Ministério das Finanças e como a
Consejería (Ministério regional) estavam totalmente ao corrente da existência de despesas ocultas e do desfasamento
temporal até as despesas ocultas terem saído à luz …. a IGGV também estava ao corrente desta prática. As despesas ocultas
não eram conhecidas no momento em que foram efetuadas dado que as despesas não foram divulgadas pela Consejería de
Sanidad (Ministério da Saúde regional), a única entidade que tinha conhecimento do montante efetivo das despesas de
saúde a nível regional e nacional.»
m
Todos os anos, uma frase quase idêntica sobre esta questão era inserida no relatório sobre a Conta Geral da região. A título
de exemplo, em 2006, a Sindicatura de Cuentas recomendava que «enquanto organismo responsável pela contabilidade, a
IGGV deve tomar as medidas necessárias para assegurar que o orçamento de cada exercício inclui todas as operações
económicas que têm um impacto sobre ela, de forma a refletir adequadamente a realidade da execução orçamental no final
do exercício. Neste sentido, no que se refere às despesas de bens e serviços recebidos durante o exercício financeiro, os atos
administrativos que os reconhecem devem ser emitidos de forma a assegurar que os bens e serviços são imputados ao
orçamento do exercício em que se produziram e receberam. Caso isto não seja possível, o PGCP estabelece que devem ser
lançados na conta 409 «Credores por operações que aguardam aplicação no orçamento». Quanto às obrigações com
pagamento atrasado, o critério do PGCP é que as obrigações não vencidas no final do exercício que correspondam a
despesas efetuadas ou a bens e serviços efetivamente recebidos durante o mesmo exercício devem ser registadas na conta
411 "Credores por periodificação de despesas orçamentais", que faz parte do grupo de credores não orçamentais». Como
se pode ver, a Sindicatura de Cuentas considerou que a IGGV não estava a aplicar corretamente o princípio da
especialização económica e que devia utilizar para esse efeito a conta 409. Há que sublinhar que a recomendação era óbvia e
explicitamente dirigida à IGGV e não à Consejeria de Sanidad.
n
A única opinião discordante sobre este ponto foi expressa pelo ex-Inspetor-Geral da IGGV, que alegou que «as autoridades
competentes responsáveis pela resolução da situação não o fizeram. A Sindicatura de Cuentas não tomou as medidas
necessárias e não especificou quem devia resolver o problema.»
o
No seu relatório de 2012, relativo ao exercício de 2011, afirmava «foram realizados progressos significativos, uma vez que
a Conta da Administração inclui pela primeira vez no balanço do passivo (contas 409 e 411) o total das dívidas decorrentes
de obrigações não reconhecidos no orçamento da Conselleria de Sanidad, que ascendem a um total de 2221,2 milhões de
euros.»
A IGAE declarou que «Em 2007, quando a CA de Valencia assinou o primeiro Acordo (“Acuerdos del Consell”)
consideraram que o problema teria ficado resolvido. Nesse ano, um volume considerável de obrigações não registadas
anteriormente foi finalmente notificado através da conta extraorçamental 411». A IGAE pensou, nessa altura, que «todas as
obrigações não registadas anteriormente e não pagas seriam agora registadas na conta 411 ou no orçamento e que o
problema ficaria resolvido de uma vez por todas.»
p
q
A este respeito, a IGAE declarou que «não tem competência para modificar os dados enviados pelas regiões e não pode
proceder ao controlo da qualidade das informações contabilísticas fornecidas pelas regiões. A IGAE só pode solicitar
esclarecimentos adicionais sobre os dados e tem a obrigação de aceitar os dados enviados oficialmente pelas regiões
através dos questionários. Se depois das perguntas colocadas pela IGAE as regiões confirmarem os dados enviados, a IGAE
é obrigada a aceitá-los. Durante muitos anos foram feitas perguntas sobre a qualidade dos dados enviados pela
Comunidade Autónoma Valenciana, mas todos os anos a IGGV confirmou os dados que tinha inicialmente enviado. A IGAE
só pode contactar a região por telefone ou correio eletrónico para clarificar a questão. Se a região confirmar os dados
enviados, a IGAE tem de aceitar esses dados dado que não tem competência para alterar os dados enviados oficialmente
pelas regiões. Foi isto que aconteceu, nomeadamente em 2008, no caso da CA Valenciana». A IGAE explicou que
«atualmente, continuam sem poder alterar os dados oficiais enviadas pelas regiões. Neste momento, contudo, ao abrigo da
Lei orgânica 9/2013, de 20 de dezembro de 2013, relativa ao controlo da dívida comercial no setor público, os organismos
da administração pública não sujeitos a auditoria contabilística devem efetuar controlos utilizando técnicas de auditoria
para verificar passivos não registados no orçamento. Além disso, foi criado nas Comunidades Autónomas um registo único
de faturas.»
r
Há que sublinhar a este respeito que o ex-Inspetor-Geral da IGGV é o único, entre todas as pessoas entrevistadas, que
considerou a Consejeria de Sanidad como principal responsável pelo facto de montantes consideráveis de despesas de saúde
não terem sido registados durante muitos anos. Neste contexto, o ex-Inspetor-Geral da IGGV declarou que «A contabilidade
é encerrada em 15 de janeiro (ano T+1). A Consejería de Sanidad permitiu deliberadamente que as despesas surgissem nos
meses de novembro/dezembro do ano T+1, quando já era demasiado tarde para as registar no exercício T.» Além disso,
acrescentou que «é inegável que: 1) a Conselleria de Sanidad ocultou despesas efetuadas sem uma dotação orçamental, 2)
infringiu a legislação em vigor relacionadas com o orçamento, os ativos financeiros e os contratos públicos, e 3) houve uma
tentativa injustificada de transferir a responsabilidade pelas medidas tomadas pela Consejería de Sanidad para outros
organismos, incluindo a IGGV» e que «a Consejería de Sanidad não cumpriu as suas obrigações em duas vertentes; ao
36
mesmo tempo, infringiu a lei e os regulamentos orçamentais e financeiros. As despesas não contabilizadas eram
automaticamente nulas, uma vez que tinham sido emitidas sem ser registadas no orçamento e eram ocultadas por razões de
conveniência, sendo, por isso, desconhecidas da IGGV. A Consejería de Sanidad divulgou as faturas pendentes para
conseguir obter uma melhor dotação orçamental, mas em acrescento às despesas do exercício anterior.» Por último,
também declarou que «a Consejería de Sanidad infringiu as regras, gastou mais do que as dotações orçamentais e ocultou
faturas. Revelou as despesas numa data posterior (no último trimestre do ano seguinte) a fim de negociar e obter uma
melhor dotação orçamental para o ano seguinte». O ex-Inspetor-Geral acrescentou que «se tratava de uma prática
censurável que deveria ter sido tratada com maior rigor tendo em conta a gravidade da má gestão em causa. Houve
deficiências graves que foram claramente da responsabilidade da Conselleria de Sanidad.»
s
A este respeito, há que sublinhar que, de acordo com a Consejeria de Sanidad, «a Consejería de Sanidad também enviava
anualmente todas as informações relativas às despesas de saúde efetuadas mas não registadas ao Ministério da Saúde
nacional, a fim de elaborar o Inquérito das Despesas de Saúde Pública anual, que publicava no seu sítio web:
http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/inforRecopilaciones/gastoSanitario2005/home.htm . Isto também revela
que a IGGV foi plenamente informada da existência de montantes consideráveis de despesas de saúde não registadas e que
a Consejería de Sanidad não tentou ocultar esta informação de forma alguma. Com efeito, caso a Consejeria de Sanidad
estivesse expressamente a ocultar esta informação, a IGGV deveria ter aberto um «expediente sancionador» contra ela,
coisa que a IGGV nunca fez.»
t
Exceto numa ocasião, em 2006, quando foram transmitidas formalmente à IGGV. A este respeito, a Consejeria de Sanidad
declarou que «em princípio, a Consejeria de Sanidad enviou as informações diretamente à Sindicatura de Cuentas,
enviando sempre informalmente, ao mesmo tempo, os mesmos dados num "ficheiro Excel" à IGGV (mais especificamente,
ao vice-Inspetor-Geral para a contabilidade pública da IGGV ), por correio eletrónico» e que «só foram enviados dados
oficialmente à IGGV uma vez, em 2006, e diziam respeito a despesas de saúde de 2001 a 2005. A partir de 2007, os dados
foram de novo enviados diretamente à Sindicatura de Cuentas, conforme expressamente solicitado por esta, e também à
IGGV, informalmente, por correio eletrónico.»
u
A Consejeria de Sanidad declarou a este respeito que «teria sido melhor enviar esta informação à IGGV oficialmente vez
de utilizar o canal informal (correio eletrónico). No entanto, o ex-Diretor-Geral de recursos económicos da Consejeria de
Sanidad declarou que não se seguiu este procedimento porque «o ex-Inspetor-Geral sempre deu instruções oralmente a
Consejeria de Sanidad no sentido de não enviar esta informação à IGGV. Houve muitas discussões e reuniões sobre esta
questão, tendo a Consejeria de Sanidad insistido sempre que as despesas deviam ter sido registadas na contabilidade da
região pela IGGV. Na sequência do desacordo sobre esta questão, o ex-Diretor-Geral dos Recursos Económicos da
Consejeria de Sanidad quase perdeu o emprego por duas vezes». Respondendo a uma pergunta do chefe da equipa de
investigação da Comissão quanto à razão pela qual a Consejeria de Sanidad cumpria uma instrução ditada por um organismo
(IGGV) de que a Consejeria de Sanidad não dependia, foi-lhe respondido que «as instruções verbais da IGGV tinham de ser
seguidas uma vez que a IGGV era o organismo responsável pela elaboração e publicação das contas públicas na CA
Valenciana, e tratava-se de um problema de contabilidade.»
v
O ex-Inspetor-Geral da IGGV declarou que «a equipa da IGGV estava, de facto, consciente da importância dos dados que
enviou à IGAE durante os anos em ele era Inspetor da IGGV.»
w
Em conformidade com a regra 16 da Ordem da Conselleria de Economía y Hacienda (Ministério da Economia e das
Finanças regional), de 12 de dezembro de 1994, relativa à gestão e ao registo para fins contabilísticos das operações para
gerir e executar o orçamento da Generalitat Valenciana, «é da exclusiva responsabilidade da IGGV registar as operações
nas contas». Esta questão foi também reiterada pela Sindicatura de Cuentas que, em muitos dos seus relatórios, insistiu que
«na qualidade de organismo responsável pela contabilidade, recomenda-se que a IGG tome as medidas necessárias para
assegurar que o orçamento de cada exercício financeiro fornece uma representação exata do modo como o orçamento foi
efetivamente aplicado e que as operações são corretamente inscritas no orçamento em 31 de dezembro. Neste sentido, no
que se refere às despesas de bens e serviços recebidos durante o exercício financeiro, os atos administrativos que os
reconhecem devem ser emitidos de forma a assegurar que os bens e serviços são imputados ao orçamento do exercício em
que se produziram e receberam. Se tal não for possível, os princípios contabilísticos geralmente aceites estabelecem que as
despesas devem ser registadas nas contas correspondentes ao balanço».
x
A IGAE tinha, de facto, reparado que as contas 409 e 411 não tinham sido utilizadas corretamente. A este respeito, a IGAE
afirmou que «embora, no caso específico da CA Valenciana, a utilização da conta 409 seria a correta, não cabia à IGAE
comunicar à IGGV (nem à inspeção-geral de qualquer outra região) que estava a utilizar incorretamente o plano geral de
contabilidade, dado que a IGAE não tem essa competência. A Comunidade Autónoma Valenciana começou a utilizar a
conta 411 apenas em 2008 (para os dados de 2007). Após uma chamada telefónica da IGAE, cerca de 840 milhões de euros
foram incluídos na conta 411. Na verdade, a Comunidade Valenciana foi a única região que utilizou esta conta, dado que os
montantes registados nesta conta em todas as outras CA eram insignificantes. No entanto, nunca se perguntou por que
razão utilizaram a conta 411 em vez da conta 409, uma vez que a IGAE não pode pedir às CA que alterem os registos
contabilísticos dos respetivos planos de contabilidade pública.»
y
Na verdade a IGGC contestou as observações mais do que as ignorou. A título de exemplo, nas suas alegações
(alegaciones) ao relatório da Sindicatura de Cuentas de 2011 para o exercício de 2010, a IGGV afirmou que «a IGGV
considera que a Sindicatura deve indicar o procedimento adotado para determinar e quantificar as anteriormente referidas
37
obrigações da Conselleria de Sanidad que foram tratadas sem dotação orçamental e sem o correspondente procedimento
administrativo. Deve igualmente fornecer uma lista detalhada destas obrigações e emitir um parecer quanto à sua
veracidade, de modo a não lesar os interesses da Generalitat». O ex-Inspetor-Geral da IGGV especificou a estes respeito,
que se referia a que «os juros de mora gerados por obrigações não reconhecidas de exercícios anteriores produziam uma
despesa adicional devido aos números que ficam pendentes de despesas de anos anteriores.» No entanto, não é totalmente
claro quais os «interesses» da CA Valenciana que poderiam ser realmente lesados. Com efeito, como referido pela
Sindicatura de Cuentas, «a existência de "Intereses de demora" não depende do facto de a despesa ser ou não registada nem
do seu conhecimento através dos relatórios da Sindicatura de Cuentas, mas sim do verdadeiro atraso no pagamento de uma
fatura depois de ter sido emitida e enviada». Além disso, a Sindicatura de Cuentas respondeu no mesmo relatório acima
mencionado que «relativamente à alusão que se faz nas alegações a uma possível lesão dos interesses da Generalitat, não
consideramos que a atuação da Sindicatura tenha um impacto negativo nos interesses da Generalitat; na verdade, é
precisamente o contrário, uma vez que se põe em evidência informações que deveriam ter sido automaticamente incluídas
nas contas anuais.»
z
A Consejeria de Sanidad, por exemplo, nas suas observações ao relatório da Sindicatura de Cuentas de 2010 para o
exercício de 2009, declarou que «quanto à não inclusão das obrigações a incluir nos exercícios financeiros futuros
derivadas do pagamento das obrigações provenientes de exercícios anteriores, com base nos acordos do governo regional
de 20 de abril de 2007 e de 13 de março de 2009, esta foi a posição assumida pela IGGV nessa altura.»
aa
A este respeito, o ex-Inspetor-Geral da IGGV justificou a não inclusão das despesas alegando que «as regiões registaram
os montantes que lhes foram comunicados, tal como fez a IGGV. Os custos que tinham sido ocultados não podiam ser
registados. A contabilidade encerra-se em 15 de janeiro (ano T+1). A Consejería de Sanidad permitiu deliberadamente que
as despesas surgissem nos meses de novembro/dezembro do ano T+1, quando já era demasiado tarde para as registar no
exercício T.» No entanto, não parece ser certo que nada pudesse ser registado depois de 15 de janeiro de cada ano. Tanto a
IGAE com a IGGV afirmaram que isto não era exato, uma vez que as contas extraorçamentais estão abertas e é possível
adicionar montantes até 15 de junho. De acordo com a IGAE, «Entre 2008 e 2012, a IGGV normalmente fornecia os dados
em meados de fevereiro no âmbito da recolha de dados de janeiro, e na recolha de dados de abril, os dados eram sempre
revistos (por exemplo, em 2012, a IGGV não notificou despesas na conta 409, mas notifica-as muito mais tarde no âmbito
da recolha de dados de abril, embora com um atraso considerável). A conta 413, equivalente à conta 409 das CA, não é
encerrada até 15 de junho, dado que é objeto de auditoria. Só é encerrada quando tenham sido transmitidos os dados de
todos os diferentes centros de gestão.» Na mesma linha, segundo a Sindicatura de Cuentas, «embora as contas orçamentais
se encerrem em 15 de janeiro, as contas extraorçamentais (como a conta 409) fecham-se muito mais tarde.» Referindo-se
especificamente aos acontecimentos de 2012, a IGAE também declarou que «mesmo que ainda não dispusesse de dados
definitivos, a IGGV podia ter enviado à IGAE uma estimativa até ao 15 de junho, uma vez que os dados podiam ser revistos
outra vez até ao envio da notificação do PDE em setembro de cada ano.»
bb
Sobre esta questão, convém sublinhar que, quando interrogado sobre a razão por que a IGGV nunca tinha pedido
explicitamente esta informação à Consejeria de Sanidad, o ex-Inspetor-Geral da IGGV respondeu que «esta informação
nunca foi solicitada, porque não há nenhuma obrigação de a solicitar. Era obrigação da Consejería de Sanidad transmitir
essa informação nos termos da Regra 5, quer alguém a solicitasse quer não, tivesse ou não dotação orçamental. O exInspetor-Geral assinalou que a IGGV, a partir de 2002, mandava um aviso antes do encerramento do exercício orçamental
sobre a necessidade de dar cumprimento à Regra 5. No âmbito da sua resposta, o ex-Inspetor-Geral forneceu ao Eurostat
uma cópia das cartas enviadas por correio eletrónico às vice-inspeções-gerais e às inspeções delegadas, recordando-lhes as
obrigações nos termos da regra 5. Estas cartas foram enviadas simultaneamente por correio eletrónico e por via postal,
sobretudo para recordar a obrigação de registar as obrigações de despesas que, por razões justificadas, não tinham sido
atribuídas aos orçamento. Há que salientar, no entanto, que estas cartas não foram enviadas à Consejeria de Sanidad, mas às
Vice-intervenciones Generales e Intervenciones Delegadas da IGGV, sendo na realidade notas internas da IGGV. Em
contrapartida, a Consejeria de Sanidad afirmou que «embora se possa discutir se a Consejeria de Sanidad devia ter tido a
obrigação de fornecer oficialmente os dados corretos à IGGV, em vez de os transmitir diretamente à Sindicatura de Cuentas
e apenas informalmente à IGGV, era claramente da responsabilidade da IGGV solicitar estes dados para dar uma imagem
fiel das contas da Generalitat Valenciana» e «a Consejeria de Sanidad sublinhou outra vez que, ao longo de tantos anos, a
IGGV devia ter reagido para resolver o problema. Talvez tivesse sido aconselhável que a Consejeria de Sanidad fornecesse
as informações oficialmente (e não por correio eletrónico) à IGGV, mas isto não aconteceu porque o ex-Inspetor-Geral da
IGGV solicitou que não se procedesse deste modo. Além disso, a IGGV deveria ter tomado medidas em especial numa
situação em que os relatórios da Sindicatura de Cuentas revelaram a natureza e a dimensão considerável do problema
durante mais de 20 anos». Sobre a mesma questão, a atual equipa da IGGV considerou incorretas as práticas passadas, tanto
da IGGV como da Consejeria de Sanidad, afirmando que «no que diz respeito à pergunta do Eurostat se a anterior equipa
deveria ter pedido à Consejeria de Sanidad a mesma informação que transmitiu à Sindicatura de Cuentas com o montante
total das despesas efetuadas no setor da saúde, a IGGV considera que sim, mas também acha surpreendente que a
Consejeria de Sanidad, que forneceu estas informações à Sindicatura de Cuentas todos os anos, não tenha enviado os dados
à IGGV como parte de um procedimento oficial, mesmo que a IGGV não os tivesse solicitado.»
cc
Importa sublinhar, além disso, que a IGGV tinha os seus próprios representantes em todos os grandes hospitais da CA
Valenciana. Estes inspetores delegados («interventores delegados») ou não tinham acesso ao montante total das despesas
efetuadas nos hospitais, ou não o transmitiram aos serviços centrais da IGGV. A Sindicatura de Cuentas esclarece a este
respeito que «os maiores hospitais na CA Valenciana têm os seus próprios inspetores delegados, que dependem diretamente
38
da IGGV. A Sindicatura de Cuentas não pôde confirmar oficialmente se os inspetores delegados tinham acesso a
informações completas sobre todas as despesas efetuadas pelos hospitais, mas o facto é que a Sindicatura de Cuentas teve
acesso a todos esses dados sempre que os solicitou. Ou os inspetores delegados dispunham das informações ou, caso
contrário, podiam ter solicitado pleno acesso às mesmas. No entanto, tendo em conta o grande volume de faturas não
registadas, ou os inspetores delegados tinham acesso a todos os dados e não os forneceram à IGGV ou, com efeito, não
tinham acesso aos mesmos e não os solicitaram. Em qualquer caso, é evidente que toda a informação sobre estas despesas
estava à disposição do público através dos relatórios da Sindicatura de Cuentas.»
dd
Há que sublinhar que «nos termos do artigo 3.4.c do Decreto 72/2005, de 8 de abril, do governo regional, que aprova o
Regulamento do Cuerpo Superior de Interventores y Auditores de la Generalitat (organismo superior de inspetores e
auditores da CA Valenciana) (anexo 6), a Vice Intervención General para la Contabilidad Pública é responsável pela
«obtenção e exame da documentação necessária para a elaboração da Conta Geral.»
ee
A Sindicatura de Cuentas sublinhou a este respeito que «no que diz respeito à questão de obter estas informações (que a
Sindicatura de Contas sempre conseguiu obter), a IGGV tem bastante mais poder e capacidade do que a Sindicatura de
Cuentas, posto que a lei lhe permite pedi-la e ela dispõe dos seus próprios mecanismos para as obter, por exemplo, através
das inspeções delegadas.» Há também que sublinhar que o artigo 91bis da «Ley de Hacienda Publica de la Generalitat
Valenciana» estabelece que os «interventores delegados», através da IGGV, são obrigados a comunicar às autoridades
competentes todas as infrações que possam dar origem à abertura de um «expediente administrativo», a fim de determinar
responsabilidades individuais. A este respeito, a Consejeria de Sanidad indicou que «apesar de a Sindicatura de Cuentas
sublinhar todos os anos que existiam despesas de saúde que não tinham sido registados na conta 409, a IGGV nunca iniciou
um processo contra a Conselleria de Sanitat por ocultar informações, porque era a IGGV que devia ter obtido a
documentação necessária para a elaboração da Conta Geral e que devia registar na conta 409 as despesas de saúde
efetuadas, não pagas e não incluídas no orçamento.»
ff
Quando o Eurostat perguntou o que deveria ser feito em caso de suspeita de que nem todas as despesas foram corretamente
registadas por um «Centro de Gestion» (tais como a Consejeria de Sanidad), a equipa atual da IGGV respondeu que «tal
como se faz atualmente, teria entrado em contacto com o centro de gestão e pedido mais informações e, inclusivamente,
teria feito uma estimativa dos montantes das despesas … se não se seguir o princípio da especialização económica, não é
possível apresentar a realidade económica da região.»
39