as políticas sociais como fator potencializador dos arranjos

AS POLÍTICAS SOCIAIS COMO FATOR POTENCIALIZADOR DOS ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS E DO CAPITAL SOCIAL REGIONAL 1 Edemar Rotta 2 Cristina Kologeski Fraga 3 Lislei Teresinha Preuss 4 Maria Alice Canzi Ames 5 Resumo O presente artigo reflete o processo de revitalização ocorrido na região Fronteira Noroeste do estado do Rio Grande do Sul proveniente dos desafios gerados pela crise enfrentada a partir da segunda metade da década de 1980. Uma crise decorrente do esgotamento do modelo da modernização da agricultura e ligada ao contexto de reestruturação do capitalismo internacional, porém apresentando características específicas em razão da configuração da sociedade local. No enfrentamento dessa crise ressalta­se o papel desempenhado pelas políticas sociais como fator potencializador dos arranjos produtivos locais e do capital social regional. O vínculo das políticas sociais com a orientação econômica e com o projeto de desenvolvimento para uma região ou país, embora muitas vezes negado, é uma assertiva evidente. Porém, essa ligação pode levar a análises que derivam para um determinismo simplista e simplificador e para um protagonismo individual que não deixa espaço para alternativas coletivas, não restando outro caminho a não ser a implantação de políticas restritivas, centradas no ajuste fiscal, na reforma do Estado e na produção de superávits para o pagamento de dívidas contraídas em outros períodos da história do país. Esse determinismo protagonizado pelas forças hegemônicas e conservadoras do capitalismo financeiro nacional e internacional também pode levar à produção de certo consenso de que “não reste outra alternativa às políticas sociais, a não ser atuar seletivamente, junto aos setores mais vulnerabilizados da população”. Na contracorrente de tais determinismos simplistas, simplificadores e fatalistas, a pesquisa levada a efeito sobre a região referida tem constatado, através de entrevistas com os atores envolvidos, dados empíricos e aporte bibliográfico, que as políticas sociais podem transformar­se em mecanismos impulsionadores de processos de desenvolvimento, na medida em que contribuem decisivamente na qualificação das habilidades produtivas das pessoas, na expansão da capacidade criativa dos agentes, no fortalecimento de uma cultura de solidariedade, no estímulo à prática de soluções colaborativas, na ampliação das oportunidades de negócios, de investimentos e de espaços de trabalho, na 1 O presente artigo insere­se num projeto de pesquisa em desenvolvimento na região Fronteira Noroeste do estado do Rio Grande do Sul – Brasil, com apoio financeiro da FAPERGS, através do edital PROCOREDES. Além dos autores citados, o projeto conta com a colaboração das bolsistas FAPERGS, Taísa Boelter e Vanessa Gabriela Saggin, alunas do curso de Graduação em Serviço Social da UNIJUI. 2 Mestre em sociologia, doutorando em Serviço Social (PUCRS), bolsista CAPES, professor do Departamento de Ciências Sociais da UNIJUÍ, integrante do NEPES–PUCRS e do Grupo de Estudos de Associativismo e Cooperativismo (GEAC – CNPq). E­mail – [email protected]. 3 Assistente Social, Doutora em Serviço Social (PUCRS), professora do Departamento de Ciências Sociais da UNIJUÍ e professora da URI. E­mail: [email protected]. 4 Assistente Social, mestranda em Serviço Social (UFSC), professora do Departamento de Ciências Sociais da UNIJUÍ. E­mail: [email protected]. 5 Socióloga, mestre em Educação nas Ciências (UNIJUÍ), professora do Departamento de Ciências Sociais da UNIJUÍ. E­mail: [email protected].
2 melhora das condições de vida da população e na criação de um ambiente favorável ao crescimento econômico com maior eqüidade social. Palavras­chave: políticas sociais, arranjos produtivos locais, desenvolvimento regional. Abstract The present article reflects the revitalization process happened in the area Northwest Border of the state of Rio Grande do Sul of the challenges generated by the crisis faced starting from the second half of the decade of 1980. A crisis due to the exhaustion of the model of the modernization of the agriculture and linked to the context of restructuring of the international capitalism, even so presenting specific characteristics in reason of the configuration of the local society. Facing the crisis the paper is stood out carried out by the social politics as factor potentializer of the local productive arrangements and of the regional social capital. The entail of the social politics with the economic orientation and with the development project for an area or country, although denied a lot of times, it is an assertive one evident. Even so, that connection can take to analyses that derive for a simplistic determination and simplifier for an individual protagonismo that he/she doesn't leave space for collective alternatives, not remaining other road to not to be the setting of restrictive politics, centered in the fiscal adjustment, in the reform of the State and in the superávits production for the payment of contracted debts in another periods of the history of the country. That determination played by the hegemonic forces and conservatives of the national and international financial capitalism can also take to the production of certain consent that “it doesn't remain other alternative to the social politics, to not to be to act selected, close to the sections more vulnerable of the population.” Against such simplistic determination, simplifiers and fatalistic, the taken research the effect of the referred area has been verifying, through interviews with the involved actors, concrete information and bibliographical contribution, that the social politics can become mechanisms stimulators of development processes in the measure in that they contribute decisively in the qualification of the people's productive abilities, in the expansion of the agents' creative capacity, in the invigoration of a solidarity culture, in the incentive to he/she practices it of collaborative solutions, in the amplification of the opportunities of business, of investments and of work spaces, in the improvement of the conditions of life of the population and in the creation of a favorable atmosphere to the economic growth with larger social justness. Key­Words: social politics, local productive arrangements, regional development. Considerações iniciais As políticas sociais vêm assumindo, especialmente a partir da década de 1990, espaço relevante nos debates a respeito do desenvolvimento. Espaço esse não apenas restrito ao conjunto de serviços prestados pela esfera estatal,
3 mas também ligado à produção econômica. Refletir sobre essa nova feição das políticas sociais e buscar relacioná­las com um contexto concreto é o desafio desse artigo. As políticas sociais têm suas origens nas mobilizações operárias e populares organizadas a partir do séc. XIX, procurando responder aos conflitos surgidos na relação entre capital e trabalho (VIEIRA, 1992). A emergência de uma problemática nova (“questão social”) gera uma resposta da sociedade já instituída que tende a “enquadrá­la” por meio de políticas e instituições específicas, dando origem às chamadas “políticas sociais”. Por outro lado, essa mesma questão pode ser respondida de maneiras diferentes, de acordo com diferentes contextos políticos, culturais e institucionais, gerando diversos padrões de proteção social e diversos formatos de políticas sociais (FLEURY, 2004). A análise das políticas sociais no contexto atual é considerada um campo de estudo em expansão, particularmente a partir da década de 1970 de maneira geral, e, no Brasil, a partir dos anos 1980, devido às exigências para financiamento de programas de desenvolvimento apresentadas por organismos nacionais e internacionais (SILVA, 1997) e o reconhecimento de seu papel importante na dinâmica de desenvolvimento de uma sociedade (SEN, 2000). Pastorini (1997), ao tentar precisar o termo políticas sociais, o encontra situado a partir de duas perspectivas distintas: a perspectiva tradicional e a perspectiva marxista. Na perspectiva tradicional (redistributiva), as políticas sociais são concebidas como um conjunto de ações, por parte do aparelho estatal, que tendem a diminuir as desigualdades sociais e se propõem à correção dos efeitos negativos produzidos pela acumulação capitalista: “desse modo, as políticas sociais são entendidas como um conjunto sistemático de ações do Estado que têm uma finalidade redistributiva” (PASTORINI, 1997, p. 81). Nessa ótica, as políticas sociais são entendidas como concessões, por parte do Estado, com a finalidade de melhorar o bem­estar da população e compensar aqueles que foram prejudicados pelo mercado. Segundo Pastorini, os predecessores desta perspectiva não levam em conta que as políticas sociais são um produto concreto do desenvolvimento capitalista, de suas contradições, da acumulação crescente do capital e, portanto, um produto histórico, não fruto de um desenvolvimento natural.
4 A segunda perspectiva, a marxista, parte da premissa de que as políticas sociais não podem ser pensadas como meras concessões por parte do Estado, por isso, as entende como “concessões e conquistas” (PASTORINI, 1997). A perspectiva marxista incorpora dois elementos à crítica da concepção anteriormente esboçada. Primeiramente, enfatiza que não existe uma relação bipolar, mas sim, múltipla, e que envolve ao menos três sujeitos: as classes hegemônicas, o Estado intermediador e hegemoneizado pelas classes dominantes e as classes trabalhadoras e subalternas como beneficiárias. Segundo entende que as políticas sociais, além de constituírem um instrumento redistributivo, ao mesmo tempo cumprem funções políticas e econômicas: Isto significa que as políticas sociais não podem ser vistas como meros instrumentos de prestação de serviço, mas, pelo contrário, que é necessário analisar a sua contraparte política como mecanismo de legitimação da ordem; e, econômica, que se refere principalmente ao barateamento da ordem; e, econômica, que se refere principalmente ao barateamento da força de trabalho por meio da socialização dos custos de sua reprodução (PASTORINI, 1997, p. 86). Nesse sentido a mesma autora, percebe como alternativa a incorporação da perspectiva da luta de classes e da totalidade, na análise e no debate das políticas sociais. A luta de classes indica uma relação entre os sujeitos protagonistas e a totalidade porque implica pensar as políticas sociais, a partir de uma ótica tanto política, quanto social e econômica. Para pensar as políticas sociais nessa perspectiva é fundamental que se busque compreender a articulação que elas podem estabelecer com a estrutura econômica, uma vez que a ótica do social e do político são, por si só, mais evidentes. Ao buscar uma visibilidade maior de sua função econômica é que se procura demonstrar seu caráter potencializador dos arranjos produtivos locais 6 e do capital social 7 regional, tendo por referência a Fronteira Noroeste do Rio Grande do Sul. 6 Entende­se por arranjo produtivo uma aglomeração de empresas localizadas em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm algum vínculo de articulação, interação, cooperação e aprendizagem entre si e com outros atores locais tais como governo, associações empresariais, instituições de crédito, ensino e pesquisa. Um Arranjo Produtivo Local é caracterizado pela existência da aglomeração de um número significativo de empresas que atuam em torno de uma atividade produtiva principal (SEBRAE, 2006). Nesse sentido, em relação aos arranjos produtivos presentes na região
5 1 A Região Fronteira Noroeste do estado do Rio Grande do Sul e a crise do modelo de modernização da agricultura A região Fronteira Noroeste do estado do Rio Grande do Sul é composta por vinte municípios 8 , abrangendo uma área total de 4.689 Km², com uma população de 201.435 habitantes, da qual 39,94% residem na área rural e 61,06% residem na área urbana. O Produto Interno Bruto per capita médio é de R$ 13.860,00, a expectativa de vida ao nascer situa­se na faixa de 73,87 anos e a taxa de analfabetismo fica em torno de 6,15% 9 . Está situada no noroeste do estado do Rio Grande do Sul, na fronteira com a Argentina. Origina­se da ocupação colonial ocorrida no início do século XX, resultante da instalação da Colônia Santa Rosa (Sede 14 de Julho), Colônia Boa Vista (que posteriormente transferiu sua sede para Santo Cristo), Colônia Campina, Colônia Porto Lucena e parte da Colônia Guarani. Embora sendo a última região a ser incorporada ao território gaúcho (a partir de 1801) e de colonização recente, pouco mais de um século, alcançou rápido crescimento em razão do padrão de desenvolvimento adotado, fundado na agricultura familiar, na agroindústria, no pequeno e médio comércio e possuindo indústrias de ponta, principalmente no ramo da alimentação, metal­ mecânica e construção civil. A formação cultural de sua gente, alicerçada na educação, na vida comunitária, associativa e religiosa criou um espírito de trabalho e inovação que alicerçou uma formação social dinâmica e capaz de dar conta dos desafios da realidade em constante processo de transformação. Fronteira Noroeste do Rio Grande do Sul, pode­se citar os seguintes: colheitadeiras e implementos agrícolas, madeira­moveleiro, suinocultura, leite e derivados, construção civil, tecidos e confecções. 7 Nesse projeto de pesquisa trabalha­se com a idéia de capital social sintetizada por Milani (2005), para o qual este conceito engloba o somatório de recursos inscritos nos modos de organização cultural e política da vida social de uma população. “O capital social é um bem coletivo que garante o respeito de normas de confiança mútua e de compromisso cívico; ele depende diretamente das associações horizontais entre pessoas (redes associativas, redes sociais), das redes verticais entre pessoas e organizações (indo além das mesmas classes sociais, das pessoas da mesma religião, dos membros do mesmo grupo étnico), do ambiente social e político em que se situa a estrutura social (o respeito das liberdades civis e políticas, o ambiente jurídico­legal, o compromisso público, o reconhecimento apropriado do papel e da posição do outro nas deliberações e negociações, a permissão que as pessoas se dão ou não em ter o direito ou o dever de participar de processos coletivos, bem como as normas dos compromissos assumidos entre o privado e o público) e, finalmente, do processo de construção e legitimação do conhecimento social (a transformação de informações atomizadas ou práticas referentes a apenas alguns grupos em conhecimento socialmente compartilhado e aceito)” (p. 28). 8 Alecrim, Alegria, Boa Vista do Buricá, Campina das Missões, Cândido Godói, Doutor Maurício Cardoso, Horizontina, Independência, Nova Candelária, Novo Machado, Porto Lucena, Porto Mauá, Porto Vera Cruz, Santa Rosa, Santo Cristo, São José do Inhacorá, Senador Salgado Filho, Três de Maio, Tucunduva e Tuparendi. 9 Esses dados foram obtidos junto ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (www.ibge.gov.br) e à Fundação de Economia e Estatística do Estado do Rio Grande do Sul (www.fee.tche.br).
6 A partir da segunda metade da década de 1980, essa região enfrentou um processo de crise do modelo de desenvolvimento que havia adotado a partir da década de 1960. Essa crise está ligada a fatores internos de realização do próprio modelo, na região, mas também a fatores externos, decorrentes da crise do capitalismo e do socialismo real, da crise brasileira e da crise do Estado gaúcho. O processo de reestruturação do capitalismo internacional, desencadeado a partir da crise da década de 1970, repercutiu na região, de forma mais intensa, em meados da década de 1980. A adoção de um novo modelo tecnológico, de novas formas de organização do trabalho, de novas estratégias de concorrência, de novas formas de acumulação e de novo modo de regulação (BENKO, 2002) impactam a economia local e passam a exigir adequação imediata. Ao se efetuar essa adequação intensifica­se o processo de exclusão e de contenção de direitos, gerando descontentamentos e manifestações de amplos setores da sociedade local que passam a se mobilizar para produzir alternativas capazes de dar conta dos novos desafios exigidos pelo processo de reestruturação sem gerar perda generalizada dos direitos e amplos processos de exclusão. O modelo estruturado na região a partir da modernização da agricultura possuía uma forte dependência da capacidade do Estado em subsidiar o processo produtivo e funcionar como agente indutor do desenvolvimento. A incapacidade do Estado brasileiro em continuar desempenhando essa função, em razão da crise da dívida e da redefinição do papel do Estado diante do processo econômico (BRUM, 2003), gerou a necessidade de recorrer a novos padrões de financiamento, seguro, assistência técnica, comercialização, política de preços e inserção no mercado. Esses novos padrões exigem um repensar de toda a estrutura montada para dar suporte ao processo produtivo, ocasionando redefinições também na organização das instituições e de toda a estrutura social. A capacidade do governo gaúcho de realizar investimentos ou fornecer incentivos ao processo produtivo também se reduziu drasticamente na década de 1980. Essa redução está associada ao esgotamento do sistema fiscal, à posição subalterna do Rio Grande do Sul no contexto da economia nacional e a
7 um conjunto de soluções “ad hoc” 10 marcadas pela imprevidência (FARIA, WINCKLER e DALMAZO, 1994). Os investimentos tornaram­se residuais, dependendo de momentos em que houvesse crescimento da atividade econômica ou do sucesso do governo em reduzir suas despesas com pessoal e serviços da dívida (WINCKLER e MOURA NETO, 1992). A principal conseqüência para a região foi a redução dos investimentos públicos em infra­ estrutura de transportes, armazenagem, energia e comunicações e a queda na capacidade de financiamento do processo produtivo. O modelo de inserção na economia nacional, adotado pelo Rio Grande do Sul no período pós­64, foi outro fator a servir de agravante da crise vivida pela região, pois deixou a economia local muito suscetível às flutuações cíclicas da economia nacional (ZAMBERLAM, BAIOCCHI e FLORÃO, 1989). O RS optou por uma inserção dependente e periférica ao centro dinâmico da economia nacional situado na região sudeste. O setor industrial se especializou no fornecimento de bens intermediários, especialmente na indústria química, metalúrgica, mecânica, de material de transporte, de material elétrico e de comunicações, enquanto o setor agrícola acentuou seu grau de especialização, transformando­se em exportador para o mercado internacional a fim de gerar divisas essenciais para custear as importações necessárias ao sofisticado pólo que se desenvolvia na região sudeste (CARRION JÚNIOR, 1979). Essa opção feita pelo Rio Grande do Sul representou a renúncia a um “projeto global de política industrial para o estado”, gerando a não constituição de um “bloco de poder empresarial local” capaz de influir no processo decisório nacional, inclusive na questão dos investimentos públicos e privados. Ao contrário de outros estados, esta opção fez com que o RS ampliasse sua dependência (ZAMBERLAM, BAIOCCHI e FLORÃO, 1989). Essa inserção dependente fez com que se intensificasse um sistema de trocas desiguais que foi ampliando, gradativamente, o processo de descapitalização dos agentes econômicos locais e limitando suas condições para a realização de novos investimentos no processo produtivo. Para adquirir 10 A política fazendária levou a uma substancial perda da arrecadação; os gastos foram aumentando de forma desordenada e muitas vezes eleitoreira; investimentos foram realizados sem um planejamento mais acurado; as alternativas de financiamento adotadas para cobrir os gastos crescentes produziram um endividamento de difícil administração, tanto para o tesouro como para as empresas estatais e para o sistema financeiro estadual (FARIA, WINCKLER e DALMAZO, 1994).
8 insumos, tecnologia, máquinas e implementos agrícolas, os agricultores foram obrigados a recorrer ao sistema financeiro que, na maioria das vezes, estava ligado ao setor produtor desses elementos indispensáveis ao processo produtivo e tinha controle do mercado dos produtos agrícolas e, ao fixar os preços, acabava estabelecendo uma relação de troca desigual. (PINTO, 1980; DELGADO, 1985; GREEN e SANTOS, 1991). Tornou­se muito comum que, ao final da safra, o agricultor tivesse que negociar novos financiamentos para “rolar” suas dívidas. No caso do setor industrial local a situação foi semelhante. Ao ter que adquirir novos equipamentos e tecnologias para permanecer no mercado, foi­ se ampliando a dependência em relação ao mercado financeiro ou buscou­se a parceria com grandes grupos industriais multinacionais. Essa parceria significou, gradativamente, a transferência do controle acionário das empresas locais para os grupos multinacionais parceiros 11 . Conforme Brose (2001, p. 19): As grandes empresas da região, fruto de décadas de mobilização do capital e do conhecimento regional, vão sendo vendidas uma a uma a controladores estrangeiros, que tomam suas decisões baseados em outros critérios que as demandas e especificidades da região. Processo semelhante ocorreu como o setor do comércio e da prestação de serviços, que foram forçados a buscar “alianças” com redes nacionais e internacionais para permanecerem no mercado. Com isso, o empresariado local transformou­se em mero repassador de políticas e captador de capital para inserir­se no circuito da circulação nacional e internacional, perdendo completamente sua autonomia. Quem não se ligou a essas redes ou conseguiu constituir redes alternativas 12 , foi obrigado a abandonar seus empreendimentos ou permanecer à margem 13 dos grandes negócios. A ligação direta com o mercado de outras regiões ou até mesmo com o mercado externo reduziu o efeito multiplicador dos investimentos em relação à 11 Podem­se citar os exemplos da Ideal (Santa Rosa), da Elegê Alimentos (Santa Rosa) e da SLC (Horizontina), entre outras. 12 Como exemplos de redes alternativas, constituídas pelo empresariado local, podem ser citadas a “Rede Sul 10” de Supermercados, a “Rede CNS” (Central Noroeste de Supermercados), a “Rede Panimel” (na área de panificação), o Sistema SICREDI (na área financeira), entre outros. 13 É o caso de muitos empreendimentos que redirecionaram suas atividades para atender a um mercado periférico e passaram a operar com base da mão­de­obra familiar ou num sistema cooperado com seus poucos funcionários. Na região existem muitos empreendimentos desse tipo, especialmente no setor comercial e de prestação de serviços.
9 economia local. Os setores mais dinâmicos da economia local, por estarem voltados “para fora” produziram uma fraca articulação com outros setores, uma reduzida difusão dos efeitos positivos de seu crescimento e, em alguns casos, fomentaram uma relação de trocas desiguais, drenando ainda mais os parcos recursos dos agentes econômicos locais para o circuito do grande capital (ZAMBERLAM, BAIOCCHI e FLORÃO, 1989). A estrutura fundiária 14 da região também contribuiu para agravar o processo de crise. De um lado, a pequena propriedade rural, ao adotar padrões modernos de organização e produção, com base na monocultura e na mecanização, acabou liberando ainda mais mão­de­obra e debilitando sua capacidade de investimento pelo excessivo comprometimento com o setor financeiro e pela baixa lucratividade das atividades realizadas. As cidades da região, a maioria delas de pequeno porte (até 20 mil habitantes) e funcionando apenas como centros administrativos ou prestadores de serviço ao meio rural, apresentavam pouca capacidade de absorção da mão­de­obra excedente no meio rural. Os principais centros urbanos regionais (Santa Rosa, Três de Maio, Horizontina e Santo Cristo) acabaram se transformando em opção para essa população excedente do meio rural. A maior parte dessa população excedente apresentava baixa escolaridade e qualificação, o que as prejudicava na concorrência pelos postos de trabalho melhor remunerados. Com isso, acabaram dedicando­se a atividades informais, a trabalhos precários e mal remunerados, constituindo um “cinturão de miséria” nos arredores das cidades, demandando assistência do poder público e gerando novas manifestações da questão social no espaço regional (STAS/FIDENE, 1985). Parte dessa população excedente no meio rural da região acabou migrando para centros industriais do Rio Grande do Sul (Vale dos Sinos, Grande Porto Alegre e Caxias) ou para outras regiões do país, representando uma perda de recursos humanos e até mesmo materiais ao considerar­se que é uma população adulta e em condições de exercer atividade produtiva. O Custo de formação dessa mão­de­obra ficou para a região, enquanto seu aproveitamento produtivo acabou ocorrendo em outros lugares. 14 A região Fronteira Noroeste possui uma estrutura fundiária onde predomina a pequena propriedade (até 30 ha) com base no trabalho familiar.
10 As reduzidas opções de trabalho em atividades com maior remuneração também contribuíram para a evasão de uma população com maior qualificação profissional e um desperdício do capital investido pela região para preparar essa mão­de­obra. Esse fenômeno foi muito comum em relação aos jovens que saíram da região para estudar e não retornaram a ela depois de formados. Com isso a região perdeu em potencial produtivo e em capacidade de inovação, especialmente no que se refere à mão­de­obra situada na faixa etária entre 20 e 40 anos de idade. As baixas taxas de realização do capital (ZAMBERLAM, BAIOCCHI e FLORÃO, 1989) apresentadas pela economia regional acabaram fazendo com que aqueles que tivessem capital para investir optassem por fazê­lo em outras regiões do estado e do país. Exemplos típicos desse fenômeno são agricultores que passaram a constituir empreendimentos produtivos em outros estados (no Paraná, no Mato Grosso do Sul, no Mato Grosso, na Bahia, em Goiás, entre outros) e empresários industriais e comerciantes que optaram por cidades de maior porte (na região da serra, dos vale dos sinos e metropolitana) para realizar novos investimentos. A ausência quase 15 completa de centros de pesquisa regional foi outro fator que contribuiu para desencadear a crise. A importação de tecnologia representava um custo relativamente alto para os empreendimentos produtivos. Além disso, muitas dessas tecnologias importadas demonstraram­se inadequadas para as características locais, gerando prejuízos ainda maiores. A ausência de centros de pesquisa também dificultou a construção de alternativas viáveis no contexto regional, tanto na esfera produtiva quanto na área social (ZAMBERLAM, BAIOCCHI e FLORÃO, 1989; ROTTA, 2001). A ausência de articulação política regional foi outro fator que contribuiu para agravar o quadro de crise e dificultar sua superação. As lideranças políticas, empresariais e de trabalhadores não conseguiram uma articulação mínima em torno de alguns consensos básicos capazes de garantir a conquista de investimentos públicos e a atração de investimentos privados que 15 Usa­se essa expressão em função da existência de algumas experiências de pesquisa existentes, embora pouco expressivas, como é o caso das cooperativas regionais que possuem áreas experimentais e realizam alguns experimentos para adaptar tecnologia agropecuária e de algumas empresas que realizam algumas pesquisas.
11 dinamizassem o cenário econômico regional e dessem um novo impulso ao mesmo, no sentido de enfrentar e superar a crise por que passava. Diante desse cenário de crise é que a região passa a mobilizar­se para buscar alternativas. Nessa mobilização é que se acentua o debate em torno do desenvolvimento e das políticas sociais. 2 A reflexão atual sobre o desenvolvimento A reflexão sobre o desenvolvimento a partir do final da década de 1980 vem ganhando novos contornos em decorrência da crise dos dois modelos que se constituíram no pós­guerra como referência para os diferentes Estados­ Nação e da produção de novas teorias que questionaram o substrato teórico que lhes dava sustentação. Nessa nova reflexão sobre o desenvolvimento podem­se referir alguns marcos fundamentais, tais como o Relatório Brundtland, a Eco 92, a discussão em torno da elaboração da Agenda 21 nos diferentes países e a mudança ocorrida na forma das Nações Unidas “medir” o desenvolvimento dos diferentes países a partir do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). A preocupação com a sustentabilidade do desenvolvimento e com as desigualdades sociais e econômicas deixaram evidente que não basta crescer economicamente para alcançar uma melhoria generalizada nas condições de vida de toda a população, pois a renda gerada coletivamente pode ser concentrada por uma pequena parcela da população, especialmente nas sociedades capitalistas (VEIGA, 2005; MILANI, 2005). Esta constatação remete à busca de novos indicadores para explicar o desenvolvimento ou não das diferentes sociedades. Nessa busca torna­se evidente a importância dos aspectos sociais, políticos, culturais e regionais, buscando uma visão integrada e multidimensional capaz de compreender o desenvolvimento como uma mudança não apenas quantitativa 16 , mas também qualitativa 17 nas condições de vida da população como um todo (POCHMANN, 2004; VEIGA, 2005). 16 Referindo­se ao crescimento econômico. Referindo­se ao projeto social que acompanha o crescimento econômico (VEIGA, 2005). Ou tendo­se presente que a qualidade de vida da população pode ser melhorada em muito, mesmo com baixos níveis de renda, através de um programa adequado de serviços sociais (SEN, 2000).
17 12 O reconhecimento do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) como um indicador mais consistente para mensurar o desenvolvimento de uma dada sociedade e o esforço mundial 18 em avançar na produção de novos indicadores que levem em consideração essa multidimensionalidade do desenvolvimento afirmam cada vez mais que se está em construção uma nova visão de desenvolvimento. [...] a expansão da liberdade é vista por Amartya Sen como o principal fim e o principal meio do desenvolvimento. Consiste na eliminação de tudo o que limita as escolhas e as oportunidades das pessoas. O crescimento econômico obviamente pode ser muito importante como um meio de expandir as liberdades desfrutadas pelos membros de uma sociedade. Mas as liberdades também dependem de muitos outros determinantes, com os serviços de educação e saúde, ou os direitos civis. [...] O desenvolvimento requer que se removam as principais fontes de privação de liberdade: pobreza e tirania, carência de oportunidades econômicas e destituição social sistemática, negligência dos serviços públicos e intolerância ou interferência dos Estados repressivos (VEIGA, 2005, p. 34). A partir do estudo de uma série de países, Amartya Sen demonstra que nem sempre o crescimento econômico gera, necessariamente, melhoria das condições de vida da população; que, embora se tenha gerado um aumento da opulência sem precedentes na história da humanidade, o mundo atual nega liberdades elementares a um grande número de pessoas (liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades sociais, garantias e transparência e segurança protetora); que não é preciso, necessariamente, ficar rico primeiro, para depois melhorar a qualidade de vida da população. “A qualidade de vida pode ser muito melhorada, a despeito dos baixos níveis de renda, mediante um programa adequado ou para unidades federativas como um todo, podem depender de serviços sociais” (SEN, 2000, p. 66). Os estudos sobre o desenvolvimento também têm demonstrado que as análises genéricas, para países, especificidades locais e regionais. As formas genéricas podem até mesmo esconder diferenças entre grupos e intra­grupos sociais. Por isso é necessário desenvolver indicadores mais específicos e estudos mais localizados para contrapor­se ou interagir com os dados mais gerais e genéricos. Nesse aspecto os estudos regionais e o trabalho com 18 Veiga (2005) traça um panorama dessas tentativas.
13 indicadores sociais tornam­se importantes para auferir o desenvolvimento de uma dada formação social. O Brasil, historicamente, foi marcado pela centralização das políticas de desenvolvimento. Porém, a partir do processo de redemocratização da década de 1980, consolidou­se uma tendência de descentralização, afirmada na Constituição Federal de 1988. A Constituição confere autonomia aos municípios na elaboração de suas políticas públicas, na gestão e no controle. A grande maioria dos municípios brasileiros não estava preparada para essa autonomia, tanto em termos de planejamento, quanto de gestão e de execução. Isso vai gerar um desenho das políticas de forma muito variada e até deconexa, mas também vai demonstrar que aqueles que conseguiram desenvolver mecanismos de participação da sociedade nas decisões locais avançaram na melhoria da qualidade de vida de sua população. Essa nova reflexão sobre o desenvolvimento também tem evidenciado a importância crescente que as políticas sociais vêm assumindo, quer na melhoria das condições de vida da população, no fortalecimento do capital social ou até mesmo como potencializadoras dos arranjos produtivos locais. Nos países em desenvolvimento, as políticas sociais podem funcionar como impulsionadoras do processo de desenvolvimento na medida em que ampliam as oportunidades, expandem as capacidades humanas, melhoram as habilidades produtivas das pessoas, melhoram a qualidade de vida e proporcionam um ambiente favorável ao crescimento econômico com maior eqüidade social (SEN, 2000). Entendendo assim, “a política social não pode ficar restrita aos problemas sociais, ela precisa agir sobre os padrões de produção e consumo para assegurar melhores condições de acesso da população ao conjunto de bens e serviços essenciais” (ABRANCHES, 1994). Nesse sentido, a política social torna­se elemento essencial na dinâmica do desenvolvimento de uma determinada formação social. 3 A trajetória brasileira de reflexão sobre as políticas sociais A postura liberal dominante na gestão do Estado brasileiro, na conjuntura anterior à década de 1920, ocasionou a sua total ausência das
14 questões trabalhistas e sociais. A partir da década de 1930, a ação governamental assumiu o objetivo de conciliar uma política de acumulação que não exacerbasse, além dos limites, as iniqüidades sociais. As elites passam a aliar coerção e consenso, principalmente através do controle das manifestações da questão social. Os “benefícios sociais” são concedidos de maneira discriminatória visando retornos políticos (RABELO, 1994). O projeto dominante que chegou ao poder com a “Revolução de Trinta” estabeleceu um conjunto de alianças com a Igreja católica, com as camadas médias da população, com setores do movimento operário e com setores da burguesia de forma a produzir uma legitimidade de sua ação e sustentação no poder. No projeto positivista de progresso, as políticas sociais constituíram­se em importantes estratégias para efetivar mecanismos de controle dos conflitos sociais. Como o projeto visava uma mudança gradativa na estrutura econômica e social do país, os conflitos aflorariam e era necessário ativar mecanismos de controle dos mesmos. A opção pelo viés legalista deu a tônica de um Estado social autoritário que buscava sua legitimação em medidas de cunho regulatório e assistencialista, gerando um sistema de proteção social de tipo conservador ou meritocrático­particularista, com fortes marcas corporativas e clientelelistas na consagração de privilégios e na concessão de benefícios (COUTO, 2004, p. 96). Faleiros (2000) caracteriza o modelo de proteção social que se desenvolveu no Brasil a partir do positivismo como de feição corporativista, por estar baseado em relações pessoais, de cooptação e favores, ao invés de garantia da cidadania. Esse viés legalista, clientelista e corporativista pode ser percebido no conteúdo e na forma como foram implementados os principais direitos sociais garantidos no período. Couto (2004, p. 93­104) faz uma análise pormenorizada do período, demonstrando as medidas e o caminho utilizado para sua efetivação, deixando claro que os direitos sociais foram utilizados como mecanismos de gestão governamental dos conflitos e das aspirações da população, com o objetivo claro de criar as condições para a implantação de um projeto de industrialização que atendia aos interesses da nova articulação de forças que conquistou o poder a partir da Revolução de 1930. O sistema de proteção social que se constituiu no Brasil adquiriu uma feição centralizadora, formulado a partir do Poder Executivo e orientado por
15 uma política voltada ao trabalho urbano­industrial (COUTO, 2004). Com isso, as ações do Estado deveriam se voltar para criar as condições indispensáveis para o desenvolvimento da indústria (preparação de mão­de­obra, infra­ estrutura, produção de matéria­prima, produção de máquinas e equipamentos, mercado consumidor, integração do território nacional, etc). As políticas sociais passaram a funcionar como mecanismos, nas mãos do Estado, capazes de impulsionar o processo de industrialização e urbanização e/ou mitigar e controlar seus efeitos. Conforme Couto (2004), os movimentos reivindicatórios dos trabalhadores avançaram mais no campo dos direitos civis e políticos, não sendo suficientemente fortes para garantir que as políticas e os direitos sociais ultrapassassem os limites das parcelas do mercado de trabalho urbano mais bem organizado. Dessa forma, as políticas sociais podem ser caracterizadas como políticas de recorte seletivo, dirigindo­se a um grupo específico, e fragmentadas, pois responderam de maneira insuficiente às demandas. No projeto desenvolvimentista de JK, as políticas sociais passaram a receber uma nova configuração, diferente do projeto populista onde elas tinham sido usadas para “mobilizar controladamente as massas urbanas”, a fim de obter a base de sustentação para o novo projeto social que se buscava construir no país (FEE, 1983). A viabilidade do projeto econômico desenvolvimentista passava pelo aumento da taxa de exploração da força de trabalho e pela adoção de uma política de transferência de renda da sociedade como um todo para os setores mais dinâmicos da economia. Essas medidas implicavam a perda do apoio político dado ao governo por parte da classe trabalhadora. Com isso o governo começou a lançar mão do processo inflacionário para tentar articular os interesses da classe trabalhadora com os interesses da classe dominante. O governo passou a utilizar as políticas sociais como mecanismos para garantir a implantação do novo modo de vida 19 exigido pelo modelo econômico e para suprir as necessidades advindas do aprofundamento da concentração urbana (FEE, 1983). 19 Por isso o compromisso do governo não estava mais restrito aos trabalhadores urbanos, mas começava a expandir­se também para o meio rural, onde estava a maior parte da mão­de­obra economicamente ativa.
16 Porém, a “questão social” não foi preocupação central do governo JK, pois o Plano de Metas estava centrado nos aspectos econômicos (COUTO, 2004). A leitura das metas deixa evidente que os aspectos sociais apareciam como complementares ou decorrentes das metas econômicas a serem implementadas. A visão de desenvolvimento dominante na época entendia que o crescimento econômico por si só traria melhorias generalizadas nas condições de vida da população. Por isso dispensavam­se as metas sociais. Apenas a educação aparece como a última meta do plano. Muito mais por influência política 20 do que por concepção de desenvolvimento presente na equipe que elaborou as metas. Posta no plano, a educação foi utilizada como instrumento básico para a difusão da ideologia dominante, especialmente junto à classe trabalhadora (CARDOSO, 1977). O questionamento da proposta desenvolvimentista e a mobilização dos movimentos sociais provocam um repensar no papel das políticas sociais. Porém, a rearticulação conservadora impediu que uma proposta mais universalizante fosse sequer testada. A ascensão dos militares ao poder, em 1964, acentuou o viés seletivo e de controle das políticas sociais. O Estado passou a atuar setorialmente e expandir um “corpo institucional tecnocrático para responder às demandas sociais e do capital” (COUTO, 2004). O Regime Militar imprimiu uma lógica de “tratamento técnico” dos problemas e demandas sociais, desqualificando as mobilizações e reivindicações sociais e fortalecendo os mecanismos institucionais de controle. Conforme Sposati (1998), o regime passou a tratar a questão social através da articulação repressão­assistência, com um viés do planejamento social como corretivo do planejamento econômico. A compreensão de política social presente nos diversos 21 governos militares contribuiu muito mais para o agravamento dos “velhos problemas sociais” do que para a construção da cidadania e do desenvolvimento humano. 20 No Plano de Metas, a educação ocupou a meta de nº 30. Nela estão descritas as prioridades e os investimentos previstos. Na proposta inicial do Plano de Metas a educação não estava incluída, pois o Plano era eminentemente econômico. Por influência do Ministro da Educação, Clóvis Salgado, a educação foi anexada como meta de número 30 e posta como essencial para viabilizar a formação de mão­de­obra e a criação de um ambiente favorável ao projeto desenvolvimentista. A educação foi incluída no Plano de Metas como uma rubrica de “educação para o desenvolvimento”, demonstrando com clareza o seu objetivo básico (DIAS, 1996). 21 Pereira (2002b) e Couto (2004) demonstram que o entendimento da política social durante o Regime Militar apresentou características comuns, mas também aspectos específicos, em razão das diversas conjunturas que enfrentaram e dos objetivos a que se propuseram.
17 O entendimento da política social como uma simples conseqüência da política econômica, como um meio de contribuir no processo de acumulação de riquezas ou como instrumento de legitimação do regime (PEREIRA, 2002b) fez com que se articulassem e/ou alternassem estratégias de repressão, controle, assistência e concessão (SPOSATI, 1998; VIEIRA, 1997; COUTO, 2004) no trato das diversas manifestações da questão social. Fagnani (1996), ao analisar a política social brasileira durante o Regime Militar, caracteriza­a como de “estratégia conservadora” e possuindo “cinco traços estruturais, presentes, com especificidades, em cada um e no conjunto dos setores que foram objeto da ação governamental entre 1964­85” (p. 60­61): (1) a regressividade dos mecanismos de financiamento, (2) a centralização do processo decisório, (3) a privatização do espaço público, (4) a expansão da cobertura e (5) o reduzido caráter redistributivo. O esgotamento da estratégia adotada pelo regime militar no trato da questão social torna­se evidente no final da década de 1970. A retomada do processo democrático, através de intensa mobilização da sociedade, vai colocar a discussão das políticas sociais em novos rumos. A década de 1980, considerada por muitos como a “década perdida”, foi palco de intensos debates a respeito dos rumos da sociedade brasileira. A organização do movimento operário, sindical e social garantiu a retomada do processo democrático e a elaboração de uma Constituição que efetivou direitos reivindicados de longa data. De acordo com Raichelis (2000), a crise social do final dos anos setenta desencadeou a emergência de novos espaços e forças sociais que passaram a formular projetos para fazer frente à crise, forçando redefinição das relações entre o Estado e a sociedade civil. No campo dos direitos sociais, Pereira (2002b) ressalta que a Constituição consolidou um conjunto de categorias­chave que nortearam a elaboração de um novo padrão de política social a ser adotado no país, onde todo o cidadão brasileiro é titular de um conjunto de direitos sociais independente de sua capacidade de contribuição para o financiamento dos benefícios e serviços implícitos nesses direitos. Destaca­se os conceitos de “direitos sociais”, “seguridade social”, “universalização”, “eqüidade”, “descentralização político­administrativa”, “controle democrático, “mínimos sociais”, entre outros.
18 As inovações trazidas pela Constituição de 1988 geraram uma sensação, especialmente nos movimentos sociais que haviam pressionado pela conquista de direitos, de que já estava “assegurada a implantação de uma sociedade democrática, com a garantia de liberdade e igualdade para todos e correção das injustiças sociais históricas” (DALLARI, 2000, p. 478). Com isso diminuiu a mobilização popular para garantir que os direitos consolidados fossem realmente efetivados na prática. Por outro lado, as inovações assustaram os adeptos da “ortodoxia liberal no Brasil” (PEREIRA, 2002b) que passaram a mobilizar­se intensamente para que esses direitos não fossem regulamentados 22 e efetivados na prática. A rearticulação das elites dominantes 23 impediu que a maior parte dos direitos sociais consagrados na Constituição fossem regulamentados e colocados em prática. A virada neoliberal que se consolidou na primeira metade da década de 1990 garantiu uma ampla política de ajuste econômico (Plano Real), uma profunda reforma do Estado, uma desqualificação das oposições e suas bandeiras político­sociais, uma quebra dos marcos jurídico­ legais que garantiam direitos, uma nova inserção do país no cenário internacional e a hegemonia de uma parcela da burguesia comprometida com os interesses do capital financeiro (NETTO, 2000). O reflexo dessa nova realidade para as políticas sociais foi drástico. Para Belluzo (1997), as políticas de recorte neoliberal implementadas no Brasil a partir do final da década de 1980 colocoram o Estado a serviço dos interesses econômicos dos grupos privilegiados, enfraquecendo as políticas sociais. De acordo com Santos (2002a), a compreensão neoliberal propagou a possibilidade de transformar a economia de mercado numa sociedade de mercado, eliminando as interações não­mercantis. Com isso, o Estado adquiriu um papel apenas residual na definição das políticas sociais. 22 Muitos artigos da Constituição não eram auto­aplicáveis, mas exigiam regulamentação em legislação ordinária. Nessa regulamentação existia um grande espaço para a reação por parte dos grupos conservadores e alinhados ao capital internacional. Isso não quer dizer que esses grupos não tenham se mobilizado durante a Constituinte para barrar maiores avanços e para manter seus interesses. A formação de lobbies, a criação do Centrão (grupo de parlamentares conservadores que se organizaram para defender os interesses das elites e barrar os avanços populares) e a pressão das organizações rurais e empresariais sobre os parlamentares foi prática constante durante o processo de elaboração da Constituição. Da mesma forma, esses grupos garantiram que não se fizessem grandes avanços na “ordem econômica”, onde conseguiram evitar mudanças na política fundiária e na própria política econômica do país (NADAI e NEVES, 1989). 23 Ver Dreifus, 1989; Netto, 2000.
19 Os programas sociais 24 implantados pelo governo FHC, em seus dois mandatos, tendo como “carro chefe” o Programa Comunidade Solidária 25 , seguiram a lógica do ideário neoliberal que orientou a reforma dos programas sociais na América Latina, especialmente a partir do final de década de 1980. Essa lógica estava fundada num tripé expresso pelos princípios da focalização, da parceria e da descentralização (SILVA, 2001). O desgaste produzido pelas políticas de recorte neoliberal implementadas nos dois mandatos de FHC 26 conjugado com o cenário internacional de críticas cada vez mais constantes a esse ideário 27 , fortaleceu um discurso de oposição, liderado por forças de centro­esquerda, que derrotaram o candidato do governo nas eleições presidenciais de 2002. Ao assumir o governo, Lula procurou adotar medidas para estabilizar a economia, retomar o crescimento econômico e diminuir as desigualdades regionais. Porém, não demonstrou uma agenda de prioridades para melhorar as condições de vida da classe trabalhadora e para tratar as diferentes manifestações da questão social. O governo Lula continuou praticando uma política de arrocho salarial; tomou medidas muito tímidas no combate ao desemprego; deu seqüência à reforma da previdência iniciada no governo FHC, retirando direitos conquistados a duras penas pelos trabalhadores do setor público e privado; deu continuidade ao processo de flexibilização do mercado de trabalho; fez poucos avanços na política agrária e agrícola de forma a ampliar o acesso à terra e a criar melhores condições de vida para os 24 O Comunidade Solidária, instituído em 1995; o Comunidade Ativa, em 1999; o Projeto Alvorada, em 2000; o Bolsa Escola, em 2001; o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, em 1996; o Benefício de Prestação Continuada, entre outros. Para maiores detalhes a respeito desses programas pode­se consultar SILVA, 2001. 25 Uma preciosa e detalhada análise do Programa Comunidade Solidária pode ser encontrada em SILVA, 2001. 26 Uma análise consistente do resultado das políticas implementadas por FHC pode ser encontrada em LESBAUPIN, 2003; POCHMANN, 2004; 27 Em pouco mais de duas décadas as propostas de solução para a crise do capitalismo e do socialismo com base em estratégias de recorte neoliberal expandiram­se pelo mundo e demonstraram que a tão propalada alternativa não solucionava os problemas para os quais se propunha, mas, em muitos casos os agravava. As propostas levaram a “um desempenho econômico medíocre do crescimento como um todo; um alto (e incontrolável) grau de volatilidade financeira; uma fraqueza exacerbada das instituições públicas internacionais; e uma contínua deterioração da distribuição da renda em nível global” (SUNKEL, 1999, p. 175). “No que tange ao controle e à redução da inflação, uma das metas mais perseguidas pelos neoliberais, com suas políticas monetárias e fiscais, os resultados foram exitosos, porém socialmente perversos” (PEREIRA, 2002a, p. 38). As promessas de benefícios globais não foram cumpridas (STIGLITZ, 2003). O que parecia consenso rapidamente deixou de sê­lo. Suas concepções equivocadas são cada vez mais percebidas e criticadas em lugares muito variados onde foram implementadas, nos diferentes continentes e nas mais diversas formações sociais (SANTOS, 2002b).
20 trabalhadores do campo, os pequenos e médios proprietários (BOITO, 2005; MARQUES e MENDES, 2005). A parcela da classe trabalhadora em que o governo parece ter centrado sua atenção e para a qual adotou uma política mais incisiva para conquistar seu apoio foi a dos trabalhadores pauperizados, desorganizados e politicamente desinformados (BOITO, 2005), dando a idéia da edificação de um “novo populismo” e da construção de uma nova base de sustentação política para além daquela em que se sustentou historicamente o Partido dos Trabalhadores (MARQUES e MENDES, 2005). Na definição da direção a ser impressa nas políticas sociais, o governo Lula acabou optando por ações focalizadas sobre os mais pobres, como o centro da política social do novo governo (ALMEIDA, 2004). Por mais que se tenha apresentado o “Fome Zero” como sendo um programa que continha políticas estruturais e conjunturais de combate à fome e à miséria, a maioria das ações implementadas ficaram restritas à transferência direta de dinheiro ou alimentos, seguindo a lógica de atender a uma população vulnerabilizada nos moldes históricos do populismo, sem se fazer acompanhar de um programa político­pedagógico de emancipação, permanecendo assim como benesse, doação, e não como direito (PAIVA, 2006). Embora com a aprovação da opinião pública e da publicidade (BOITO, 2005), as deficiências do programa Fome Zero foram sentidas durante o ano de 2003, levando o governo a criar, no início de 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à Fome 28 , nele centralizando o conjunto de programas sociais de caráter assistencial. A partir dessa decisão, os programas de transferência de renda 29 existentes até então foram unificados em um único, o Bolsa Família (Lei 10.836/2004) (MARQUES e MENDES, 2005). O Bolsa­Família passou a ser anunciado como o carro­chefe da política social do governo Lula (ALMEIDA, 2004). Do ponto de vista das políticas sociais, esperava­se do governo Lula uma ação mais incisiva no rompimento das práticas restritivas de direitos apregoadas pelo ideário neoliberal e a efetivação de ações mais decisivas que 28 Através da unificação do Ministério da Segurança Alimentar e o Ministério da Assistência Social. Para uma análise dos programas de transferência de rendas pode­se consultar SILVA; YAZBEK; GIVANNI, 2004.
29 21 garantissem o financiamento público para as políticas de expansão de direitos, para além da lógica orçamentária, monetarista e economicista. Isso não quer dizer que o governo Lula não tenha feito avanços importantes na área social 30 , sobretudo quando comparado aos feitos desastrosos dos dois mandatos de FHC. Mas as ações foram tímidas e alteraram muito pouco a composição das relações e das estruturas de poder político e econômico que dominam o país desde a sua consolidação como nação independente. Da mesma forma, enfatiza­se que a alteração dessas estruturas de dominação torna­se condição vital para se pensar num sistema público e universalista de garantia de direitos. Considerações finais Mesmo que as políticas sociais, no Brasil, ainda sejam fortemente marcadas por um viés assistencialista, paternalista e clientelista, pouco propícios ao desenvolvimento de uma cultura de emancipação, cidadania e garantia de direitos, é preciso avançar no debate e na análise de experiências que liguem as políticas sociais com as propostas de desenvolvimento. No caso da Fronteira Noroeste do Rio Grande do Sul, pode­se constatar que o processo de descentralização desencadeado a partir da Constituição de 1988 foi extremamente importante para redefinir o papel desempenhado pelas políticas sociais na dinâmica de desenvolvimento da região. Praticamente todos os passos significativos dados na busca de alternativas para sair da crise do modelo de modernização da agricultura estão associados às políticas sociais. As mudanças efetivadas na área da educação, da saúde, da habitação, da assistência social e das políticas de geração de trabalho e renda foram essenciais para a qualificação e potencialização dos arranjos produtivos locais e para que estes buscassem incorporar as exigências trazidas pelo processo de reestruturação produtiva e situarem­se na nova dinâmica do mercado regional, nacional e internacional. 30 Tais com o SUAS (Sistema Único de Assistência Social), o PROUNI, o FUNDEB, a Farmácia Popular, o Luz para Todos, entre outros.
22 Da mesma forma, as mudanças produzidas na área das políticas sociais desempenharam papel importante na vitalização do capital social regional, na medida em que fortaleceram o espírito de participação e comprometimento individual com as diversas instituições sociais e espaços públicos de deliberação sobre o futuro da região. A efetivação da prática conselhista, nos diferentes municípios, possibilitou avançar no debate a respeito das funções do Estado, dos direitos do cidadão e do compromisso coletivo com a elaboração, implantação, gestão e avaliação das políticas públicas. A criação de fóruns permanentes de debate a respeito de desenvolvimento regional (a exemplo dos COREDES e das Associações de Municípios) fez despertar para a criação de uma “consciência coletiva regional” que vem favorecendo o despertar de novas atitudes em relação ao patrimônio histórico, às raízes culturais, às instituições sociais e às empresas locais, aspectos esses essenciais para que a região possa relacionar­se com as esferas estaduais, nacionais e globais a partir de um referencial de identificação e não de massificação. As políticas sociais foram a área das políticas públicas onde mais se avançou no processo de descentralização e democratização, especialmente no caso da Fronteira Noroeste. Com isso, elas podem estar contribuindo para retomar o lugar da política como o lugar do debate aberto e democrático das diferentes compreensões; como o espaço de “disputa” dos diferentes interesses individuais, de grupos e de classes; como o lugar de mediação; como o lugar de articulação; como o espaço da governance; como o lugar da concertação. Ao contribuir para retomar o espaço da política como o lócus privilegiado de definição dos interesses coletivos, as políticas sociais estão dando uma contribuição essencial para o debate a respeito do desenvolvimento e das teorias afeitas ao mesmo. O presente projeto de pesquisa, ainda em curso, deve avançar na qualificação das assertivas expostas nesse artigo. Referências ABRANCHES, Sérgio H. Política social e combate à pobreza: a teoria da prática. In: ABRANCHES, Sérgio H.; SANTOS, Wanderlei G. dos.; COIMBRA,
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