Arranjos Produtivos Locais Industriais Sob Ambientes Periféricos

Arranjos Produtivos Locais industriais sob ambientes periféricos: os condicionantes
territoriais das externalidades restringidas e negativas
1. Introdução
O objetivo deste artigo é analisar os condicionantes territoriais das externalidades restringidas e
negativas dos arranjos produtivos locais (APLs) industriais, localizados em países periféricos. É uma
análise, portanto, dos atores econômicos imersos no território urbano-periférico, em suas dimensões
nacional, regional e local.
A redescoberta do território como objeto de investigação econômica, seja em elevado nível de
abstração (Krugman,1991), seja através da noção de “lugares reais” (Martin, 1999), ganhou força na
literatura econômica a partir de alguns trabalhos do início dos anos noventa. Uma das vertentes teóricas
está associada a trabalhos de autores do mainstream econômico, especialmente Krugman (1991), que
buscam tratar a questão dos retornos crescentes de escala como um fenômeno de natureza espacial,
retomando, assim, a tradição de autores heterodoxos dos anos cinqüenta e sessenta, relacionada à
problemática dos retornos crescentes de escala no espaço e do desenvolvimento econômico desigual,
dentre elas destacando-se as contribuições dos autores estruturalistas, em especial Myrdal (1957),
Hirschman (1958) e Kaldor (1966).
Mais recentemente, trabalhos mais formalizados da chamada Nova Geografia Econômica,
inspirada na contribuição de Krugman, como Fujita, Krugman e Venables (1999) e Fujita e Tisse (2002),
têm reconhecido também as contribuições seminais de autores da tradição da economia regional e urbana
clássica, mesmo que ainda timidamente, como von Thünen [1826], Lösch (1954) e Chistaller (1933),
além dos conhecidos capítulos do Livro IV dos Princípios ... de Marshall [1920]. Ao seu modo, o
mainstream busca, assim, retomar a questão da economia espacial a partir das fontes originais, mais
férteis e teoricamente mais promissoras, já que nos modelos teóricos destes autores os fatores
aglomerativos e desaglomerativos são forças endógenas de atração e repulsão das atividades econômicas,
quer sob uma ótica estritamente urbana (monocêntrica) quer sob uma ótica regional (área de mercado). É
uma retomada que não chega a renegar, explicitamente, a contribuição dos anos cinqüenta e sessenta da
Regional Sciences, especialmente de Isard (1956), mas resgata, em seu arcabouço, exatamente os aspectos
teóricos mais relegados ou frágeis desta contribuição, em particular o tratamento dos retornos crescentes
advindos de economias de aglomeração no espaço sob a perspectiva do equilíbrio geral dos mercados de
bens e fatores.
Já a recuperação contemporânea do território localizado, não abstrato, como unidade relevante de
análise teve como uma de suas vertentes, no início dos anos noventa, a literatura fronteiriça entre
economia industrial, estratégias empresariais e desenvolvimento econômico, especialmente os estudos de
clusters inspirados pelo trabalho de Porter (1990), que retoma especialmente a contribuição de Marshall
para analisar, em uma perspectiva, macro as vantagens competitivas dos países baseadas em economias
externas de aglomeração. A questão micro da revalorização do papel das pequenas e médias empresas –
PMEs, em ambientes aglomerativos locais, recebe também atenção especial neste corpo de literatura
(p.ex., Lawson, 1999).
Como, porém, ressaltam Martin (1999) e Scott (2000), estas redescobertas do espaço como
unidade analítica têm uma faceta de “reinventar o roda” no sentido de que o território localizado, de
“lugares reais”, nunca chegou a ser abandonado pela geografia econômica. Em articulação com a
heterodoxia econômica estruturalista, pós-keynesiana, neo-schumpeteriana e neo-institucionalista, um
vasto espectro de literatura desenvolveu-se ao longo do período de “esquecimento” do espaço pelo
mainstream. Ganhou vigor, especialmente nos anos oitenta e noventa, com a contribuição das vertentes
saxônica, italiana e francesa, respectivamente, através da teoria do ciclo do produto e especializaçãolocalização flexível (Markusen, 1985; Storper 1995, Scott, 1986); distritos industriais e a dinâmica
global-local (Beccattini, 1995); e millieu innovateur e economia da proximidade (Rallet e Torre, 1995).
Parte destes trabalhos tiveram influência também da sociologia neo-marxista e institucionalista, como
Castells (1996), e Grannoveter (1985) e da teoria da regulação francesa, no que toca à concepção de
“fordismo” e “pós-fordismo” (Boyer, 1986). Soma-se a esta literatura a vertente evolucionária da
economia da inovação, através da análise dos sistemas locais de inovação, em especial, da economia do
aprendizado (Lundvall e Johnson, 1994).
Sem a pretensão de revisitar toda esta literatura1, nosso objetivo é partir de alguns de seus
desdobramentos relativos ao tratamento das aglomerações industriais, surgidas em ambientes locais fora
do eixo das economias industrializadas - doravante denominados ambientes periféricos - em geral,
relegados ao segundo plano nestas análises. Vale notar, entretanto, que existem exceções relevantes, que
têm incorporado, de alguma forma, em seus estudos a especificidade das aglomerações periféricas. A
literatura sobre globalização, relacionada a cadeias globais de commodities, toca na análise destes
ambientes, já que elos destas cadeias se localizam nos países periféricos, especialmente os de
industrialização recente (ex.: Schmitz, 2000). Da mesma forma, a literatura relacionada à economia
política do espaço centrada no papel dos atores, especialmente das grandes empresas, aborda os distritos
industriais de forma ampla e, desta forma, incorpora distritos de ambientes tipicamente periféricos, como
o distrito “plataforma satélite” (Markusen, 1995). Por fim, mas não menos importante, a literatura
evolucionária e institucionalista de sistemas produtivos locais tem avançado no refinamento analítico e
empírico na identificação e tipologia destas aglomerações (p.ex., Mytelka, 1999), introduzindo, desta
forma, a questão de suas formas de reprodução em ambientes periféricos. No entanto, estes trabalhos não
são focalizados na problemática periférica em si, no sentido de utilização de uma metodologia específica.
O trabalho coordenado por Cassiolato e Lastres (Cassiolato et al., 2000; Lastres et al., 1998) tem
se constituído em um importante esforço metodológico nesta direção, através da acumulação de
conhecimento empírico de aglomerações industriais locais em ambientes periféricos, visando um
processo gradual de refinamento teórico-analítico. Tendo como marco teórico uma perspectiva
evolucionária, esta abordagem recupera, para o contexto territorial, os três fatores-chave da economia da
inovação e do aprendizado, quais sejam, especificidade, cumulatividade e apropriabilidade. A
especificidade territorial é entendida na forma em que o passado produtivo da localidade - isto é, sua
história pregressa - conta para seu presente – i.e, o que faz e como faz - e seu futuro – i.e., como inovar e
o que inovar. O específico da localidade é seu conhecimento tácito, não codificável, que é um ativo
localizado não reproduzível em outras localidades e não transportável. A cumulatividade no território é o
aprendizado coletivo local de conhecimento tácito que, através de redes internas formais e informais,
possibilita arranjos institucionais como formas particulares de cooperação sob as regras da competição e
rivalidade. Cria as possibilidades de dinamismo pela crescente capacitação para inovar. A
apropriabilidade territorial é a possibilidade criada pela aglomeração local de ganhos privados das
empresas estabelecidas através de barreiras territoriais à entrada e saída. É isto que possibilita a
perenidade e estabilidade da aglomeração na medida em que cria uma ancoragem territorial para as
firmas estabelecidas, que se manifesta tanto através de custos imateriais irrecuperáveis de saída pelas as
firmas estabelecidas e a não apropriação dos ganhos imateriais locais pelas entrantes potenciais.
Dado o caráter “incompleto” destas aglomerações locais na periferia, existem sérias limitações
para a exploração destes três fatores-chave associados às vantagens da proximidade geográfica, como
mostram os estudos da REDSIST (Lastres et al., 1998). Neste sentido, adotou-se um termo geral para
caracterizá-las de tal forma a incluir um conjunto heterogêneo de aglomerações, já que a maioria não se
enquadra nas formas teóricas abstratas de sistemas locais de inovação, distritos industriais, clusters ou
milieu innovateurs. O termo arranjos produtivos locais – APLs atende estas preocupações conceituais,
pois estes não são vistos como aglomerações em um estágio anterior de desenvolvimento, mas como um
produto histórico do espaço social local. Assim, parte deles pode não progredir necessariamente em
direção a formas mais sistêmicas de organização produtiva local. Outros podem ter, ao contrário, formas
organizacionais mais desenvolvidas como verdadeiros sistemas produtivos localizados.
Nossa contribuição, para esta abordagem evolucionista da localidade, é articular
dimensões puramente espaciais, como as escalas territoriais intermediárias entre o local e o global, de tal
1
Veja, por exemplo, a releitura realizada por Rallet e Torre (1995).
forma a introduzir na análise as dimensões nacional, regional e urbana dos APLs periféricos e, assim,
contemplar seus condicionantes territoriais.
2. Os condicionantes territoriais
Entendemos por território o espaço socialmente construído, dotado não apenas dos
recursos naturais de sua geografia física, mas também da história construída pelos homens que nele
habitam, através de convenções de valores e regras, de arranjos institucionais, que lhes dão expressão, e
de formas sociais de organização da produção. Como espaço social, o território é um campo de forças
políticas conflituosas, com estruturas de poder e dominação. Assim, o território é tanto locus de produção
de bens e acumulação de capital como locus de construção de arranjos institucionais do poder instituído,
mas mutante, que abriga conflitos de interesses e formas de ação coletiva e coordenação. Como afirma
Storper (1995: 111), a natureza da atividade produtiva “é, por necessidade, uma forma de ação coletiva
fundada sobre o paradoxo das ações individuais”, que são interdependentes e, portanto, caracterizadas
pela incerteza. A questão relevante, para a redução da incerteza, “é saber como os atores conseguem
estabelecer formas de ação coletiva eficazes, isto é, coordenadas com sucesso” (Ibid.). As formas de ação
coletiva são territorializadas, pois não ocorrem no espaço abstrato, mas no espaço socialmente construído.
O ponto específico que nos interessa é entender os limites da ação coletiva sob ambientes periféricos e,
especificamente, dos APLs também considerados uma forma de organização produtiva da ação coletiva
da atividade econômica no espaço social.
Queremos, portanto, entender os condicionantes territoriais dos APLs periféricos. Estes
condicionantes podem ser divididos segundo a escala territorial e a forma das externalidades que afetam
os APLs. As escalas territoriais, que consideramos relevantes para o desenvolvimento dos APLs, são a
escala nacional, regional e local. Esta última compreende o lugar produtivo e o espaço urbano em que os
APLs estão inseridos. A escala internacional condiciona a forma de inserção do país na economia
mundial. Esta determinação, que denominamos condicionante periférico,
manifesta-se nas escalas
nacional e sub-nacionais, através das formas de externalidades positivas restringidas e negativas. Estas
formas de externalidades compreendem o que denominamos de externalidades institucionais e estruturais,
em escala nacional; as externalidades perrouxianas, em escala regional, e as externalidades marshallianas,
schumpeterianas, transacionais e jacobianas, em escala local.
O termo periferia descreve uma situação geral mas tem um sentido estrito, decorrente do
desenvolvimento desigual da economia capitalista. O argumento chave do desenvolvimento desigual
(Myrdal, 1957, Hirschman, 1958) deve-se ao fato de que as forças econômicas de atração e repulsão
atuam no espaço, de forma desequilibrada, através de um processo circular cumulativo. Uma vez que as
forças de atração favoreçam uma região, em detrimento de outra, estabelece-se um processo de
concentração de fatores e de produção de bens no espaço - o centro -, cujas relações de troca com a região
desfavorecida - a periferia - reproduzem a dinâmica centro-periferia. O fator escala da produção
aglomerada, ao nível do território, é o fator chave desta dinâmica, pois cria retornos crescentes
localizados. Isto, por sua vez, estabelece uma retroalimentação interna entre oferta-demanda ampliada e
cumulativa, via expansão da demanda por fatores, da produção e da demanda intermediária e final de
bens. Mesmo que a teoria vislumbre uma eventual reversão deste movimento de polarização espacial,
favorecendo a atração de fatores e de produção de bens nas regiões periféricas, nada indica uma
convergência inter-regional do nível de desenvolvimento. Ao contrário, a dinâmica de reversão da
polarização é geograficamente restrita a localidades próximas ao centro, caracterizando o que Richardson
(1973) denominou de “dispersão concentrada”.
O refinamento do argumento de escala da produção aglomerada é feito por Kaldor (1966)
em sua teoria do crescimento, que entroniza a indústria de transformação como motor do crescimento. Os
retornos crescentes de escala da produção industrial agregada, via coeficiente de Verdoon, vão alimentar
o aumento da produtividade na forma do processo de crescimento circular cumulativo. Mesmo sem
precisar a decomposição das fontes de crescimento do coeficiente de Verdoon, na forma de economias
internas e externas à firma, pecuniárias e tecnológicas, o argumento kaldoriano traz um significativo
ganho analítico, especialmente para analisar diferenças de crescimento econômico entre escalas
territoriais nacionais.
A incorporação do substrato, estritamente territorial, das vantagens de escala da produção
aglomerada é realizada por Jacobs (1969), na forma do território urbano. Ao invés do argumento centrado
na indústria em si, como na tradição marshalliana, o urbano assume, para a autora, lugar central na
geração de externalidades aglomerativas dinâmicas. A escala da aglomeração urbana diferencia-se, neste
caso, da escala da aglomeração industrial, no sentido de que esta última é, em geral, entendida como
geradora de externalidades de especialização produtiva, centrada num ramo industrial, com base
tecnológica específica. A primeira, em contraste, explora as externalidades de diversificação produtiva,
que não são, simplesmente, um somatório de especializações, mas um produto, genuinamente urbano,
gerado por inovações produtivas induzidas pelo próprio crescimento urbano. A diversificação, portanto,
varia de forma diretamente proporcional à escala econômica urbana, que é capaz de superar os limites da
divisão de tarefas de uma base técnica específica, ou seja, os limites da especialização, para avançar no
desenvolvimento da divisão social do trabalho.
A última peça analítica que falta na busca de nosso “lugar real” é a análise da dinâmica
centro-periferia, no contexto do território macro-regional latino-americano, e de suas formas concretas, ao
nível dos países, tal como realizada pelo pensamento econômico cepalino. A problemática periférica,
segundo os cepalinos, é a problemática da industrialização, quer seja sua ausência (Prebisch, 1949), quer
seja seus problemas estruturais (Tavares, 1972). Tendo em vista nossos objetivos da análise de APLs
periféricos, nos interessa o segundo aspecto desta problemática, qual seja, a análise dos problemas
estruturais da industrialização possível na periferia via substituição de importações. A questão kaldoriana
dos problemas de crescimento, relacionados à restrição da escala da produção-demanda industrial
agregada, manifesta-se aí de forma aguda e articulada à restrição externa. As restrições interna de escala e
externa de divisas compõem os limites do crescimento e da própria industrialização.
A contradição recorrente entre progressão na substituição de importações de novos elos industriais
e o aumento da demanda de importações (bens de capital e produtos intermediários) manifesta-se através
da restrição de divisas cambiais, dada a relativa rigidez da pauta de exportações, essencialmente primárioexportadora. O protecionismo à indústria nascente tem suas vantagens potenciais restringidas pelo
pequeno tamanho relativo do mercado interno, o que dificulta ganhos de escala, em especial no caso de
indústrias capital-intensivas, e pela dificuldade de endogeneização da geração do progresso técnico. Estes
dois fatores, combinados, determinam uma pequena competitividade das exportações. No caso de países
de grande porte, como Brasil e México, as restrições de escala interna são atenuadas e permitem uma
maior progressão da industrialização substitutiva. Mas o problema cíclico de crise do balanço de
pagamentos, como fator de restrição ao crescimento do produto interno, e a baixa capacitação tecnológica
mantêm-se crônicos. O lado fiscal destas dificuldades é o déficit público, associado ao elevado custo da
industrialização, de natureza essencialmente irrecuperável. Este custo está relacionado aos significativos
requerimentos de investimentos em capital social básico, especialmente infra-estrutura física, não
empreendidos pelo setor privado. Seu lado monetário é o processo inflacionário. Em síntese, as restrições
interna de escala e externa de divisas, bem como a baixa capacitação tecnológica, impõem limites
estreitos ao crescimento, que se manifestam em crises cíclicas do balanço de pagamentos e inflação
crônica. Este é o ambiente periférico de natureza estrutural, da escala territorial nacional, no qual os
APLs dos países de industrialização recente, em particular os latino-americanos, estão imersos. Como se
verá, diversos problemas de externalidades positivas restringidas ou negativas dos APLs serão replicados
aos níveis das três escalas territoriais anteriormente mencionadas, como mostra o Quadro 1.
Quadro 1
APLs: Condicionantes Territoriais das Externalidades Restringidas/Negativas
Escala
Territorial
Tipo de
Externalidades
Nacional
Institucionais
Nacional
Difusão
Regional
Perrouxianas
Local
Marshallianas
Local
Schumpeterianas
Local
Transacionais
Local
Jacobianas
Restrição
Incerteza
Macroeconômica
SNI incompleto
Absorção limitada
Desigualdade interregional
Entorno subsistência
Impacto Negativo
Preço relativo/crédito
Políticas longo prazo
Hiato tecnológico
Produto padronizado
Complementaridade intraregional ausente
Desenvolvimento
desigual APLs
Ausência ou limitação
ligações inter-setoriais locais
Cadeias locais
incompletas ou
inexistentes
Ausência de cooperação Desenvolvimento restringido
voltada para a inovação do conhecimento tácito
coletivo
Governança frágil ou
Aumento dos custos de
ausente
transação
Interações tênues
Escala econômica das
conhecimento tácito e
cidades
codificado
Meio urbano não
Contato face a face limitado
inovativo
Natureza das
externalidade
s
Pecuniárias
Tecnológicas
Pecuniárias
Pecuniárias/
Tecnológicas
Tecnológicas
Pecuniárias
Tecnológicas
3. Externalidades Territoriais em Escala Nacional
As externalidades aqui consideradas são (des)economias externas aos APLs e às regiões
onde se localizam. Possuem uma dimensão institucional, relacionada à incerteza macroeconômica, e uma
dimensão tecnológica, relacionada ao processo de difusão internacional de tecnologia.
3.1 Externalidades Institucionais Negativas
A dimensão territorial nacional do Estado-Nação joga um papel decisivo no
desenvolvimento de longo prazo dos APLs periféricos, em função da incerteza macroeconômica crônica,
que afeta o arranjo institucional do sistema de preços e crédito; o processo de tomada de decisão; a
definição de políticas2 e os relacionamentos inter-firmas.
O sistema de preços funciona como caixa de ressonância da luta distributiva entre os agentes
econômicos para a apropriação do excedente, que é exarcebado em períodos inflacionários. O processo de
antecipação de expectativas intensifica esta luta distributiva com impactos diferenciados entre os APLs.
Os APLs, ancorados por grandes empresas, são menos vulneráveis aos riscos de redução de seus preços
relativos, posto que os preços finais, na ponta da cadeia produtiva, são administrados por estruturas
oligopolísticas. Suas empresas líderes conseguem minimizar as oscilações de seus mark-up programados,
através de colusão de preços formal ou informal. Mesmo que as empresas da cadeia de fornecedores
sofram com eventuais acomodações de preços intra-cadeia na preservação dos mark-up programados das
empresas âncoras, elas sofrem impactos relativamente menores vis-à-vis empresas de APLs baseados em
2
Utilizamos o conceito de instituições enquanto o aparato de regras e convenções de coordenação da atividade econômica
(North, 1977).
pequena e média empresas – PMEs. As antecipações de expectativas, frente à incerteza macroeconômica,
são limitadas para as PMEs, pois são tomadoras de preços no mercado e mais expostas às variações
cambiais, principalmente se pertencerem a cadeias internacionais de commodities.
O segundo tipo de externalidades institucionais negativas sobre os APLs são as situações de
regime monetário, âncora do controle de preços e de atração de divisas cambiais, baseado em uma
política ativa de juros reais elevados e indexados ao risco cambial precificado no mercado financeiro
internacional. Neste caso, as formas de coordenação intra-arranjo produtivo, voltadas para a redução da
incerteza dos atores locais, são inoperantes, pois o impacto sobre o crédito e a demanda final é inexorável.
Frente a estes componentes da incerteza macroeconômica, as políticas de longo prazo, voltadas
para o desenvolvimento dos APLs, são seriamente comprometidas. Quer seja na forma de política
industrial, focalizada na cadeia ou aglomeração produtiva local, quer seja na forma de política regional,
focalizada na infra-estrutura e complementaridades urbano-regionais, o planejamento do desenvolvimento
local estará subordinado às políticas monetária e cambial de curto prazo. Como os impactos
macroeconômicos não são neutros no espaço (Bosier, 1989), os APLs das regiões mais vulneráveis às
oscilações conjunturais serão mais afetados em seu desenvolvimento.
Deve-se considerar, ainda, a interferência que o ambiente econômico e institucional em condições
periféricas exerce sobre as relações cooperativas no nível local . Neste caso, a instabilidade
macroeconômica vem sempre acompanhada de mudanças freqüentes e, na maioria das vezes, arbitrárias,
nas regras que governam o ambiente de negócios e o mercado de fatores (no que se refere à taxação,
regulação dos mercados de câmbio e financeiro, aos ajustes de preços, ao nível das taxas de juros
reais/nominais e dos salários nominais/reais, etc.)3. Neste tipo de ambiente, os fundamentos necessários à
criação de confiança em contratos futuros e em relacionamentos inter-firmas de longo-prazo é abalado,
nutrindo uma atitude de negócios essencialmente não-cooperativa, não somente entre os diversos atores,
mas entre estes e as instituições governamentais e não-governamentais. Como resultado, torna-se difícil o
desenvolvimento de relações cooperativas sistêmicas e elevam-se significativamente os custos de
transação locais4. Por isso, este tipo de ambiente não-cooperativo estimula a integração vertical, que surge
como forma de isolar as atividades da firma da influência das constantes mudanças no ambiente externo e
de reduzir os custos de transação. Como resultado, observa-se uma pequena especialização produtiva das
empresas e uma perda dos ganhos de produtividade associados a uma menor divisão do trabalho. Sem
dúvida, a inserção de arranjos produtivos em ambientes desta natureza dificulta o desenvolvimento dos
elementos necessários à realização da eficiência e do aprendizado coletivos, notadamente daqueles que
dependem da ação conjunta dos diversos atores e da interação face-a-face (como, por exemplo, a geração
e transferência de conhecimento tácito).
Vale notar, ainda, que a incerteza macroeconômica estimula um comportamento míope, curtoprazista dos agentes em relação aos seus planos de investimento. Neste caso, a dimensão financeira das
capacitações das empresas é privilegiada em detrimento de sua dimensão tecnológica, que requer tempo e
investimentos de longo prazo para serem construídas. Um dos principais resultados deste tipo de
comportamento míope é a redução sistemática das taxas de investimento da economia, que, sem dúvida,
compromete a capacidade do país em acompanhar o progresso técnico mundial e construir vantagens
comparativas dinâmicas.
3.2 Externalidades restringidas de difusão tecnológica
De acordo com os modelos de catching up, baseados na difusão tecnológica, os países
seguidores retardatários beneficiam-se de externalidades positivas de acesso às tecnologias provenientes
dos países líderes, posicionados na fronteira tecnológica. A hipótese básica é que o crescimento da
produtividade de um país, originado do processo de difusão, varia de forma inversamente proporcional ao
3
Ver Altenburg & Meyer-Stamer (1998).
Em tais ambientes, os agentes desejariam especificar todas as possíveis contingências em contratos, o que elevaria
sobremaneira os custos de negociação, manutenção e renegociação dos contratos.
4
nível inicial de sua produtividade em relação ao país líder, refletindo, portanto, seu hiato de capacitação
tecnológica (Abramovitz, 1987). Segundo esta hipótese, dentre o conjunto de países tecnologicamente
retardatários, os países periféricos de industrialização recente poderiam ser os maiores beneficiários do
processo de difusão internacional de tecnologia, desde que possuíssem. a chamada capacitação social
mínima de absorção (Ibid.). Esta pré-condição acaba por excluir vários países periféricos das
possibilidades de alcance tecnológico, não obstante apresentarem significativos hiatos de produtividade.
No entanto, os modelos mais recentes de catching up (Fagerberg, 1988 e 1994) explicam as
diferenças de difusão entre os países não apenas pelas diferenças dos hiatos, mas pelas diferenças de
capacitação social acima do piso de exclusão, na forma de capacidade interna de absorção e inovação.
Esta característica resultaria em ganhos restringidos das externalidades de difusão para alguns países,
dentre os quais se incluiriam os países latino-americanos, com uma experiência particular de
industrialização substitutiva (Tavares, 1962 e Fanzylber, 1983).
Albuquerque (2000) argumenta que estas limitações de capacitação social derivam das
limitações dos sistemas nacionais de inovação – SNI destes países, caracterizados como “incompletos”.
No caso dos países latino-americanos, e do Brasil em particular, isto significa: a) uma escala
relativamente pequena de infra-estrutura de ciência e tecnologia; b) uma atrofia do “T” no binômio C&T;
c) uma distribuição enviesada dos gastos de P&D em direção ao setor público, levando a uma atrofia do
“D” no binômio P&D pela pequena presença do setor privado; e d) considerável heterogeneidade intersetorial de capacitação tecnológica, enviesada para setores baseados em recursos naturais, onde se
concentram as ex-empresas estatais. Resta saber, portanto, em que medida estas peculiaridades,
associadas à construção de um SNI em condições periféricas, implicariam numa capacidade de absorção
tecnológica restringida e, portanto, enfrentariam externalidades de difusão restringidas.
Acreditamos que a explicação mais convincente está relacionada às condições de entrada no
mercado de tecnologia. Vários estudos mostram que as condições de entrada variam de acordo com o
ciclo de vida da tecnologia, principalmente quando se trata de uma inovação radical. Esta cria um
conjunto de tecnologias integradas ou um sistema tecnológico, que possui um processo de difusão e
amadurecimento, relativamente longo, no aparato produtivo (Perez e Soete, 1987). Na fase de introdução
da tecnologia, os custos de entrada são elevados, em função do custo de conhecimento relevante
acumulado requerido, haja visto que a tecnologia está ainda pouco codificada em seus procedimentos e
rotinas. É improvável que países com SNI incompletos consigam superar esta barreira do conhecimento
prévio, pois isto supõe uma significativa capacidade tecno-científica para apreender o conhecimento não
codificado e imitar o inovador. As duas fases subseqüentes, a fase inicial de difusão e a fase de difusão
em massa, também possuem altas barreiras à entrada, pois os requerimentos do conhecimento relevante
são ainda significativos, apesar de decrescentes. Além disso, deve-se considerar os custos crescentes de
experiência acumulada de aprendizado na produção (as rotinas de conhecimento incremental das
tentativas e erros na superação dos gargalos, que funcionam como “instrumentos de indução”5) e de
localização (o capital social básico, relevante para a difusão em massa da tecnologia, é, na maioria das
vezes, um bem público localizado e de alto custo). Este é o momento em que a concorrência está mais
intensa para a apropriação do sobrelucro do inovador, criando barreiras à competição, como o segredo
comercial e as patentes. Consequentemente, é na fase de maturidade da tecnologia que a entrada de países
mais retardatários periféricos, mas que possuem capacitações sociais mínimas, torna-se possível. Nesta
fase, eles beneficiam-se de externalidades de difusão. Restam como custos de entrada relevantes o custo
de localização - ainda elevado, mas decrescente em razão da padronização da infra-estrutura propiciada
pelo efeito lock-in das trajetórias da tecnologia – e o custo do capital fixo – elevado, mas também
padronizado. No entanto, os países retardatários auferem um benefício restrito destas externalidades, já
que as possibilidades de apropriação do sobre-lucro já se esvaíram nas fases precedentes, restando a
competição concorrencial no mercado internacional de commodities industriais, distante dos nichos em
segmentos da cadeia produtiva mais intensivos em conhecimento, como design e desenho básico de
projetos, já dominados por produtores estabelecidos nas fases anteriores do ciclo tecnológico.
5
Rosenberg, 1976.
Evidentemente que APLs em setores de alta tecnologia ou indústrias dinâmicas podem beneficiarse de nichos tecnológicos para entrarem nas fases anteriores, aproveitando-se, por exemplo, das janelas
de oportunidade da fase de introdução do produto, como sugerem Perez e Soete (1987), ou mesmo nas
fases de intensa difusão e competição oligopolística, na condição de hospedeiros de empresas estrangeiras
líderes da tecnologia. No entanto, os APLs de indústrias tradicionais, baseados em PMEs, teriam ganhos
menores de externalidades de difusão, pois as condições de entrada de suas empresas aproximam-se da
condição de livre entrada, em que o próprio capital fixo pode ser vendido na forma modular, como
acontece em alguns segmentos da indústria de calçados, enquanto os nichos intensivos em conhecimento
ainda mantêm significativas barreiras à entrada..
4. Externalidades perrouxianas restringidas na escala regional
Denominamos de externalidades perrouxianas as economias externas ao local mas internas à
região em que se localiza o APL. Elas são os ganhos decorrentes do ambiente regional, propiciados pela
organização sócio-econômica da região, definida como uma escala territorial intermediária entre as
escalas nacional e local. O arcabouço conceitual de região compreende os conceitos de “área de
mercado”, “centralidade urbana”, “base exportadora” e “polarização econômica”.
Segundo Lösch (1954), a área de mercado de um bem representa sua curva de demanda no espaço,
ao preço CIF (preço de produção mais custo de transporte por unidade de produto), em que a quantidade
consumida varia de maneira inversamente proporcional à distância, supondo o mesmo custo unitário de
transporte por unidade de área. A curva de demanda no espaço, assim, depende do preço de produção
localizado acrescido do custo de transporte decorrente da distância. Por sua vez, a elasticidade-preço é
suposta igual para todas a localidades para efeito de simplificação, já que o que se pretende captar são os
efeitos puramente espaciais da curva de demanda. Mesmo supondo concorrência perfeita nos mercados de
fatores, os mercados de bens são imperfeitos, pois tanto o preço de produção como o preço de mercado
localizado podem variar entre diferentes localidades. Na esfera da produção, o preço de mercado varia em
função da existência de retornos crescentes de escala internos à firma localizada, ou seja, o preço de
produção localizado é função da escala de produção. Na esfera da circulação, a distância funciona como
uma diferenciação de produto no espaço, pois os consumidores localizados preferem consumir bens dos
produtores alocalizados com menor preço CIF. Apesar do custo de transporte por unidade de área e
unidade de produto ser constante, o preço de mercado localizado varia, portanto, como função da escala
de produção e da distância. É possível a concentração da produção em uma localidade, em detrimento de
outras, pela existência de economias de escala, que possibilitam, ao produtor localizado, atingir a
demanda de outras localidades se seu preço CIF for menor do que o preço de produção de um eventual
concorrente destas localidades. Existe, ao mesmo tempo, um processo de retroalimentação temporal, pois
os ganhos iniciais de escala do produtor localizado possibilitam a expansão de sua área de mercado, cuja
demanda incremental opera via encadeamentos para trás, induzindo a ampliação da escala de produção e,
assim, sucessivamente, sob a restrição do limite da escala de produção geradora de retornos crescentes.
Além disso, a natureza dinâmica do conceito de área de mercado também se manifesta pelo processo
concorrencial em si, sendo que, eventualmente, inclusive em função acidentes históricos, os produtores de
outras localidades iniciam sua produção com ganhos de escala suficientes para aplacar o preço CIF do
produtor estabelecido localizado.
Entretanto, existem algumas dificuldades em delimitar uma região pela área de mercado, que não
decorrem da natureza intrinsecamente dinâmica deste conceito. Pelo contrário, pelo prisma puramente
econômico, incluir a área de mercado como um dos fatores para a delimitação de uma região lhe confere
dinamismo, sendo redimensionada a cada mudança dos parâmetros (escopo da escala dos retornos
crescentes, concorrência inter-temporal no espaço, variação no custo de transporte, etc.). No entanto,
existem duas dificuldades que podem ser superadas pelas três outras contribuições acima destacadas.
A primeira é o fato de cada bem possuir uma área de mercado, cuja dimensão varia em função das
curvas de custo e demanda de longo prazo. Assim, uma localidade que produz n bens possui n áreas de
mercado, distintas entre si. A solução para esta dificuldade é buscada, pelo próprio Lösch, em Christaler
(19...), que introduz a idéia de centralidade urbana. A natureza da centralidade do urbano surge, em
oposição à dispersão espacial dos indivíduos, não apenas como lugar central da produção mas também
como lugar central do consumo. Dados os diferentes requerimentos de escala mínima eficiente na
produção de bens, haverá uma hierarquia urbana, de tal sorte que os lugares centrais de ordem superior
serão centros de produção e consumo de bens não produzidos por lugares centrais de ordem inferior, que
se constituem nas áreas de mercado das centralidades urbanas hierarquicamente superiores. Mesmo
podendo haver interseções de áreas de mercado concorrentes entre centros urbanos, é possível vislumbrar
uma região como uma rede urbana hierarquicamente centralizada na produção e consumo de bens.
O conceito de base de exportação regional de North (19...) resolve a segunda dificuldade
relacionada ao problema de autarquia ou auto-suficiência das regiões, ao introduzir a distinção entre bens
de exportação e bens de consumo residencial. A renda regional e seu crescimento no tempo são funções,
respectivamente, da base exportadora e seu crescimento. As atividades residenciais crescem, por sua vez,
como função do crescimento da renda regional. Assim, a base exportadora extravasa os limites do que
poderia ser concebido por região, constituindo-se na especialização produtiva regional, com vantagens
comparativas, o que a torna exportável para outras regiões na divisão inter-regional do trabalho. Ou seja,
a produção da base atinge uma área de mercado que ultrapassa a centralidade urbana regional, ao mesmo
tempo em que lhe confere vitalidade como força motora do crescimento do todo regional.
Por fim, o conceito de “polarização econômica” de Perroux (1961) complementa o de base
exportadora para uma delimitação mais precisa do conceito de região. A polarização econômica é o poder
de dominação no espaço, inicialmente concebida por Perroux na forma de indústria motriz e empresa
motriz, capazes de estabelecer encadeamentos de compras e vendas em um espaço geograficamente
delimitado. A constituição de uma região supõe um nível de polarização do pólo irradiador de demanda
induzida no espaço suficiente para estabelecer uma forte complementaridade produtiva via trocas intraregionais de insumo-produto. Desta forma, as interdependências setoriais são territorializadas, através da
complementaridade produtiva intra-regional, a qual possibilita endogeneizar os efeitos de encadeamentos
no espaço localizado regional. Podemos articular esta idéia à da teoria da base se supusermos que esta
complementaridade integra as atividades da base em si e as atividades residenciais com os requerimentos
de “insumos urbano” da base, especialmente os serviços e a força de trabalho do mercado regional
constituído. Os “vazamentos” - isto é, os efeitos não endogeneizados regionalmente - representam as
trocas inter-regionais que, de um lado, viabilizam as exportações da região e, de outro, possibilitam suas
importações de insumos complementares. Em certa medida, estas trocas permitem a apropriação dos
benefícios associados à difusão inter-regional de conhecimento tecnológico.
O resgate do urbano, como organizador do espaço regional, pode ser feito pela extensão da idéia
de polarização da indústria motriz para a de centro urbano polarizador de produção e consumo, ou seja,
aquele que exerce a função de lugar central de ordem superior na rede urbana regional. Uma segunda
extensão seria da empresa motriz industrial para a aglomeração industrial de um conjunto de empresas,
que podem ou não estar coordenadas por uma empresa âncora ou motriz. Ou seja, o ambiente regional
perrouxiano seria aquele constituído por APLs geradores de externalidades via interdependências setoriais
e complementaridades produtivas da rede urbana regional, criando um mecanismo de retroalimentação
entre sua base exportadora, o crescimento da renda regional e as atividades residenciais.
A maior restrição para os APLs periféricos capturarem as externalidades perrouxianas, em nível
nacional, é a forte segmentação regional dos APLs, expressa pela predominância de regiões de baixa
renda e a distribuição significativamente desigual da renda regional. Neste sentido, pode-se dizer que o
grau de integração regional dos APLs e, em decorrência, a sua capacidade de se apropriarem dos efeitos
pecuniários de encadeamentos inter-regionais, variam entre dois extremos.
No extremo virtuoso, encontram-se os APLs integrados regionalmente, localizados próximos aos
centros urbanos industrializados de grande e médio porte, como as aglomerações do interior paulista,
providas de capital social básico desenvolvido como rede integrada de transportes, infra-estrutura urbana
consolidada e sistema educacional sofisticado. Neste caso é possível implementar a estratégia perrouxiana
de desenvolvimento local à la APLs, baseada em complementaridades produtivas entre as empresas do
pólo urbano regional e seu entorno, de tal forma a se apropriarem dos efeitos pecuniários de
encadeamentos inter-regionais.
No extremo vicioso, estão os APLs desintegrados regionalmente, como é típico no Nordeste
brasileiro. De um lado, eles podem se localizar no entorno de centros metropolitanos regionais, sem
conurbação urbana. Vale dizer, estes centros concentram parte significativa da população e renda
regional, mas possuem um entorno de subsistência, vazio economicamente, com uma rede urbana
fragilmente integrada. De outro lado, podem se constituir em enclaves produtivos, localizados em lugares
sem centralidade, caracterizados pela ausência de uma rede urbana estruturada. Assim, ambos são bases
exportadoras localizadas, desintegradas regionalmente, mas parcialmente integradas ao mercado nacional
e, em alguns casos, ao internacional. Estes APLs sofrem não apenas das dificuldades de integração
regional, decorrentes do baixo nível de renda, mas também da dificuldade de implementação de uma
estratégia de desenvolvimento local baseada na complementaridade setorial da base exportadora. De fato,
em muitos casos, a indústria local não está ancorada localmente (foot loose), estando sempre em aberto a
possibilidade de sua relocalização.
Os casos intermediários de localização dos APLs são possivelmente os mais freqüentes em países
como o Brasil, já que se enquadram em situações de economias externas perrouxianas restringidas. Os
APLs não conseguem nem a plena exploração destas externalidades, como os APLs em regiões virtuosas,
nem enfrentam as desvantagens de sua completa ausência, como ocorre no caso extremo dos enclaves
produtivos localizados. As possibilidades de sua exploração vão depender da inserção do APL na rede
urbana regional, caracterizada por significativa heterogeneidade intra-regional. Vale dizer, quanto melhor
localizado em relação à centralidade urbana regional, maior serão as suas possibilidades de
desenvolvimento, pois o lugar central de ordem superior - o centro urbano regional - possui concentração
industrial e de serviços com capacidade suficiente para induzir seu entorno metropolitano, ao passo que
que é limitada a capacidade de indução para o entorno regional mais distante, especialmente pela pequena
integração da rede de transportes.
5. Externalidades Territoriais em Escala Local Restringidas
As externalidades territoriais em escala local são economias externas às firmas ou ao APL
em seu conjunto e internas ao lugar em que se localiza. Mesmo que os APLs estejam localizados em um
mesmo espaço regional, as condições do ambiente urbano local podem resultar em externalidades locais
diferenciadas. Estas possuem uma dimensão produtiva, relacionada às formas de organização da
produção; uma dimensão inovativa, atinente à organização do arranjo cooperativo; uma dimensão
transacional, ligada às formas de governança e coordenação; e, finalmente, uma dimensão urbana,
atinente ao território urbano que vai muito além de um aglomerado produtivo especializado.
5.1 Externalidades marshallianas
O universo marshalliano dos distritos têxteis do Lancashire, no norte da Inglaterra, é
baseado nas vantagens aglomerativas da escala territorial local, mas restrito aos ganhos de especializaçãolocalização. Vale dizer, elas são decorrentes de economias externas às firmas mas internas à aglomeração
produtiva estrito senso, sem maiores considerações do meio urbano em que aglomeração se insere. As
economias externas da famosa tríade de Marshall são provenientes dos ganhos da proximidade geográfica
entre as firmas da aglomeração por meio de ganhos pecuniários via (1) encadeamentos produtivos na
forma de trocas inter-setoriais; (2) constituição de um mercado de trabalho local com qualificação
específica acumulada pela experiência; e (3) ganhos tecnológicos via transbordamentos (spillovers) de
conhecimento relevante, quer seja pela mobilidade intra-distrito da força de trabalho, quer seja pela
interação entre fornecedores e usuários.
As externalidades, via encadeamentos inter-setoriais e formação do mercado de trabalho
especializado, são as mais tangíveis, pois são pecuniárias, expressas nos preços dos insumos e no custo
unitário da força de trabalho. Por isto mesmo, elas são mais afeitas à formalização, como evidenciam os
trabalhos recentes da economia geográfica (Fujita et a., 1999). Tal fato, entretanto, não reduz a
complexidade de seu desenvolvimento nos APLs, especialmente em ambientes periféricos. Neste caso, o
principal condicionante territorial para seu surgimento é a capacidade de atração de atividades correlatas e
complementares, capazes de estabelecerem uma cadeia produtiva localizada, de tal forma que o poder de
indução inter-setorial seja internalizado na aglomeração.
Existem duas situações de cadeia local “incompleta” são mais comuns em ambientes periféricos. A
primeira é quando a aglomeração local está ancorada por uma ou poucas grandes empresas, identificada
por Markusen (1999) como “centro-radial”, no sentido de que os fornecedores e as atividades
relacionadas se dispersam em torno da(s) firma(s) âncora(s) como os aros de uma roda. Estes arranjos
originam-se da desintegração vertical da empresa âncora e subseqüente integração vertical no nível do
território, observando-se uma acentuada hierarquização nas relações inter-firmas internas ao arranjo. As
funções estratégicas (design, marketing, comercialização, desenvolvimento tecnológico, etc.) são,
basicamente, centralizadas na empresa âncora (e, em menor extensão, nos fornecedores de primeiro
nível), enquanto as atividades produtivas são descentralizadas para pequenas empresas altamente
especializadas. A versão periférica deste tipo de arranjo, como pondera Cassiolato et al. (2000),
confunde-se com as aglomerações plataforma- satélite de Markusen (1995), pois a empresa âncora local
é, em geral, uma subsidiária de uma empresa multinacional, que centraliza, em sua sede mundial, as
tarefas de desenvolvimento tecnológico e concentra, no arranjo local, apenas as tarefas da esfera estrita de
produção. Neste caso, as relações inter-setoriais da cadeia local são limitadas, pois não envolvem os
fornecedores de bens de capital à montante, nem os serviços superiores de concepção de projetos básicos
de engenharia e design à jusante.
Na segunda situação, encontram-se as chamadas aglomerações produtivas informais, que
não podem ser classificadas, no sentido estrito, como distritos marshallianos. São compostas, geralmente,
por PMEs, cujo nível tecnológico é baixo em relação à fronteira da indústria e cuja capacidade de gestão é
precária. Além disso, a força de trabalho possui baixo nível de qualificação, sem sistema contínuo de
aprendizado. Embora as baixas barreiras à entrada possam resultar em crescimento no número de firmas e
no desenvolvimento de instituições de apoio dentro do aglomerado, isto não reflete, em geral, uma
dinâmica positiva, como nos casos de uma progressão da capacidade de gestão; de investimentos em
novas tecnologias de processo; de melhoramento da qualidade do produto; de diversificação de produtos;
ou de direcionamento de parte da produção para exportações. As dificuldades de verticalização intersetorial local podem resultar em APLs que são um aglomerado de empresas mono-produto, com baixo
nível de trocas intra-arranjo. Ou seja, a fonte mais tangível de externalidades localizadas é comprometida
pelo baixo desenvolvimento da cadeia local.
No entanto, é possível reproduzir cadeias relativamente completas em localidades
periféricas, que se beneficiam de externalidades perrouxianas, desde que puxadas por um centro
industrial nacional ou regional de grande porte, capaz de adensar o espaço regional. O desenvolvimento
da divisão intra-regional do trabalho possibilita, neste caso, uma especialização local em atividades
industriais tradicionais e a internalização substantiva da cadeia produtiva, inclusive os segmentos de
máquinas e equipamentos. Assim, o poder de indução inter-setorial é potencializado e o mercado de
trabalho é capaz de acumular, ao longo do tempo, capacitações específicas, não reproduzíveis em outras
localidades.
5.2 Externalidades schumpeterianas locais
O surgimento de externalidades, via transbordamentos tecnológicos, é menos perceptível através
dos estudos de caso, pois tratam-se de transmissão inter-firmas de conhecimento intangível de
característica tácita, de forma não intencional ou intencional. No universo de análise marshalliano
original, estes transbordamentos não são intencionais: "os segredos da indústria não se tornam nenhum
mistério...eles estão...no ar". Entretanto, as interações intencionais, desenvolvidas pela cooperação entre
os atores, têm sido ressaltadas à luz da vertente italiana dos distritos marshallianos (Becattini, 1995).
Em geral, a transmissão de conhecimento tácito não intencional é rara em cadeias localizadas
“mais completas” mas pouco inovativas. Faltam nestas cadeias a busca sistemática da inovação, a qual
possibilitaria seu surgimento espontâneo através de intensas relações de interdependência não
comercializáveis e não intencionais. Este tipo de arranjo assemelha-se ao que Mytelka e Farinelli (2000)
chamam de sistemas locais de produção organizados. Estes são aglomerações locais compostas,
geralmente, por PMEs, nas quais a capacidade tecnológica, se não está absolutamente up to date com a
fronteira, encontra-se em expansão e, em alguns casos, muito próxima ao estado da arte em equipamentos
e processos. A força de trabalho recebe treinamento constante e a capacidade gerencial tende a se elevar
com o passar do tempo. Contudo, a principal característica deste arranjo é sua capacidade de coordenação
entre as empresas. A formação de redes de cooperação inter-firmas – direcionadas à provisão de infraestrutura e serviços e ao desenvolvimento de estruturas organizacionais vinculadas à solução de
problemas comuns - faz elevar tanto a capacidade de adaptação tecnológica quanto o tempo de resposta às
mudanças do mercado. Seu principal problema parece ser a dificuldade de diversificação de sua
composição setorial em direção a atividades geradoras de inovação, com uma base tecnológica mais
ampla e, principalmente, com encadeamentos mais potentes à jusante, no tocante aos serviços superiores
de engenharia e design. Mesmo assim, possuem competitividade para ter acesso ao mercado nacional e,
muitas vezes, internacional, na forma de excedentes exportáveis ou através de sua integração às cadeias
internacionais de commodities de bens de consumo final. Em suma, existe cooperação nas atividades
estritas de produção e comercialização, mas não para inovação, pela ausência de ações coletivas capazes
de induzir dentro do arranjo a transmissão inter-firmas de conhecimento tácito e intencional.
No caso dos APLs, a busca inovativa possui especificidade pelo fato de não resultar apenas da
ação individual do empresário – que visa a apropriação do sobrelucro - mas da ação coletiva – que visa a
apropriação recíproca de conhecimento disponível no aglomerado -, capturando, desta forma, um
sobrelucro extra via empreendedorismo coletivo. O aglomerado permite o desenvolvimento de
interdependências não comercializáveis, na forma de transmissão de conhecimento tácito, não codificado
e intencional. Estas interdependências adquirem sistematicidade e recorrência através da cooperação,
entendida como ação coletiva consciente dos atores, firmas e instituições de pesquisa, internas ao arranjo,
que tendem a constituírem redes locais de informação e conhecimento. Sabe-se também que estas redes
locais não são autocontidas e seu sucesso depende da capacidade dos agentes locais se articularem a redes
externas ao arranjo, de tal forma a buscarem capacitações tecnológicas complementares, que ampliem as
oportunidades tecnológicas das firmas locais. Estas aglomerações produtivas se assemelham às
aglomerações inovativas, descritas por Mytelka e Farinelli (2000), nas quais a capacidade inovativa é a
grande chave de seu desempenho, coincidindo com a conceituação evolucionista de sistema local de
inovação.
Aglomerações inovativas possuem elevada capacidade gerencial e adaptativa, nível e treinamento
da força de trabalho bem acima da média, estrutura de ligações inter-setoriais difundida e caracterizada
por pequenas porosidades, vinculação estreita com o mercado externo, além de um elevado grau de
confiança e cooperação entre os agentes. Estes atributos fazem com que este tipo de arranjo produtivo
detenha uma dinâmica diferenciada em relação ao arranjo que se sustenta basicamente em externalidades
marshallianas. A capacidade de geração de novos produtos e a flexibilidade e rapidez nas respostas às
demandas do mercado são as peculiaridades que fazem com que mesmo indústrias tradicionais (têxteis,
calçados, móveis, etc.), organizadas em aglomerações inovativas, tenham um dinamismo diferenciado.
A diferença entre as aglomerações produtivas - baseadas em externalidades marshallianas - e
inovativas - baseadas em externalidades schumpeterianas - é, principalmente, a capacidade de criação de
um ambiente inovativo, caracterizado por: (a) elevado número de pessoas engajadas em atividades de
design e inovação e elevado nível de qualificação da mão de obra; (b) recorrentes trocas de pessoal entre
fornecedores e usuários; (c) encadeamentos à jusante, à montante e horizontais extensivos; (d) presença
de associações de classe e comerciais dedicadas à qualificação da força de trabalho e capacitação
tecnológica às firmas, além da assistência de rotina às atividades produtivas técnicas e produtivas,
comerciais e financeira; e (e) intensa cooperação entre firmas competidoras (para compartilhar riscos e
inovações e para estabilizar o mercado) e entre usuários e produtores (no desenvolvimento de produtos e
processos, na troca de informação, etc.) - a qual se sustenta no médio e longo prazos, pois estão baseadas
em relações de confiança altamente desenvolvidas e sedimentadas.
Dadas as condições do ambiente local periférico, podemos dizer que estas formas cooperativas,
voltadas para inovação, são ausentes na maioria dos APLs, dependentes que são do meio urbano, capaz de
oferecer diversidade e criatividade produtiva para o desenvolvimento do conhecimento tácito coletivo.
Como ficará claro na sub-seção 5.4, existe uma forte correlação entre esta forma de ação coletiva e a
ambientação urbana requerida para desenvolvê-la.
5.3 Externalidades transacionais
Denominamos de externalidades transacionais as economias de custos de transação externas às
firmas localizadas e internas ao aglomerado. Os casos clássicos de redução de custos de transação,
analisados por Williamson (1975), enquadram-se nas possibilidades de transações via mercado ou via
hierarquia (integração vertical). Uma das alternativas à dicotomia mercado-hieraquia são as estruturas de
governança bilaterais e os “contratos relacionais”(Williamson, 1985), adequadas a aquelas situações que
envolvem especificidade de ativos e trocas recorrentes entre os agentes. O sucesso deste tipo de estrutura
de governança depende da continuidade do relacionamento entre as partes e, portanto, do
desenvolvimento de redes cooperativas. Estas podem compreender as formas de proximidade geográfica
e organizacional. No caso das redes organizacionais sem proximidade geográfica, existem dificuldades
para que a coordenação dos atores assuma formas mais sistêmicas de governança, tendo em vista a
ausência do contato face a face que possibilita relações não comercializáveis intensas capazes de
fortalecer a cooperação e a confiança recíproca. Para efeito de nossa análise, aqui vamos considerar
apenas o caso de redes organizacionais com proximidade geográfica, que se enquadram no escopo das
aglomerações produtivas localizadas.
Neste caso, as relações não comercializáveis, possibilitadas pelo contato face a face, podem
estabelecer confiança recíproca suficiente para que a coordenação entre os atores resulte em efetiva
governança das transações recorrentes entre os atores locais, com redução dos custos de transação interfirmas dentro do arranjo. Sabe-se que as formas de governança vão depender da especificidade do ativo
transacionado. No caso dos APLs, o principal ativo são as trocas freqüentes e recorrentes de informações
de conhecimento relevante entre os atores locais, principalmente em suas formas não-codificadas ou
tácitas. Portanto, APLs cujos atores realizam trocas de informações com menor freqüência e recorrência
tendem a possuir formas de governança menos evoluídas, ao passo que APLs com intensas trocas
informacionais tendem a desenvolver formas de governança mais evoluídas e complexas. O nível de
desenvolvimento da governança local afeta as relações de mercado fora do aglomerado, especialmente de
compra de insumos, venda de produtos finais e financeiras. O custo de transação externo ao aglomerado
tende a se reduzir pari passu com a capacidade interna de governança, particularmente no caso de
arranjos baseados em PMEs, posto que estas, individualmente, enfrentam elevados custos de transação
externos, mas podem ser beneficiadas pela ação coletiva através da governança local..
Interessa-nos aqui discutir, particularmente, os tipos mais comuns de APLs em ambientes
periféricos, que são caracterizados por cadeias locais “incompletas” e ausência de governança local ou
governança externa ao local.
O caso de governança externa ao local é típico das aglomerações centro-radiais periféricas ou
plataforma satélite. O Quadro 2 sintetiza suas principais características.
Quadro 2 – Principais Características de Aglomerações Centro-Radias com Governança Local de
Grandes Empresas
APLs Periféricos Controle
Características
APLs Centrais Controle
Grandes Empresas sem Sede
Grandes Empresas com
Local
Sede Local
Economias externas marshallianas
Economias de escala à firma
ou ao aglomerado
Trocas intra-aglomerado
Poder de indução ligações intersetoriais no aglomerado
Cooperação produtor-usuário
na produção
Cooperação com firmas
Externas ao aglomerado
Economias externas
Vertente italiana
Cooperação inovativa
Produtor-usuário
Cooperação inovativa externa
ao aglomerado
Economias externas transacionais
Investimentos-chave
Regulação das relações internas
Fontes de financiamento
Ganhos de compras e vendas
Possibilidades de crescimento de
longo prazo
Papel do Governo Local
Mercado
Alta
Altas
Moderada
Altas
Empresa âncora e fornecedores
Alto (para trás e para frente –
inclui serviços tecnológicos e
financeiros)
Moderada, podendo crescer
significativamente
Alta
Empresa âncora e fornecedores
Moderado (para trás - esfera
produtiva)
Moderada
Nula
Moderada
Nula
Moderada
Nula
Alta
Decisão local
Longo prazo
Interna
Alto
Depende da empresa âncora
Moderada
Decisão Externa (matriz)
Curto prazo
Externas (matriz)
Alto
Ameaçada pela relocalização das
atividades
Importante
Nacional/Externo
Importante
Nacional/Externo
Baixa, restrita à eficiência produtiva
Alta com empresa matriz
Fonte: adaptado de Cassiolato, Lastres e Szapiro, 2000
Em aglomerações centro-radiais e plataforma satélite (Markusen 1995), a grande empresa âncora
da aglomeração é, em geral, subsidiária de uma empresa multinacional, exercendo uma governança sob o
controle de sua matriz localizada fora do país hospedeiro, como é típico da indústria automotiva. O ativo
específico, que governa as transações entre a empresa âncora e seus fornecedores, é o domínio da
tecnologia do produto final pela empresa âncora, que confere à subsidiária o papel de uma plataforma de
produção. Como o desenvolvimento tecnológico se concentra na matriz e nas suas relações com
fornecedores parceiros internacionais, as transações locais envolvem atividades estritamente produtivas e
a adaptação das tecnologias às condições locais, através de ajustamentos marginais. O que possibilita
alguma densidade nas transações locais são ligações interindustriais tradicionais, que criam poder de
indução inter-firmas dos investimentos puxado pela expansão da demanda da empresa âncora. A
regulação das transações são através de contratos de curto prazo, mesmo que recorrentes. Assim, as
externalidades transacionais são restringidas pelo baixo conteúdo tecnológico das transações, que
requerem formas de governança para coordenar preço, qualidade e regularidade do fornecimento de
insumos e componentes.
Por outro lado, as empresas destas aglomerações são beneficiadas pelo governança da empresa
âncora nas transações externas ao arranjo, quer sejam na compra de insumos e venda de produtos, quer
sejam na obtenção de financiamentos, ao nível da matriz e das fontes públicas e privadas.
Nos casos de APLs periféricos sem a presença de grandes empresas, o papel da
governança interna ao aglomerado é decisivo, já que as empresas locais não têm poder individual de
mercado, nem no mercado de bens e muito menos nos mercados financeiros. A cooperação é o principal
ativo específico do aglomerado capaz de induzir as empresas locais a constituírem formas mas estáveis e
duradouras de governança local . Existem interações evidentes entre as economias de custos de transação
e as economias marshallianas e schumpeterianas descritas anteriormente. Mas sem dúvida a busca de
formas mais desenvolvidas de governança pode cumprir uma função virtuosa neste processo de interação,
na forma de ganhos institucionais locais favorecendo ganhos de eficiência produtiva.Como ilustra o
Quadro 3, os benefícios de APLs com governança local são significativos, como evidenciados nos
diversos estudos de caso brasileiros conduzidos pela REDESIST (Cassiolato et al., 2003). Os APLs
surgidos a partir de infra-estrutura de C&T possuem, em geral, formas de coordenação embrionárias,
ainda longe de operarem como verdadeiros sistemas de governança, sendo que seus ganhos transacionais
surgem do apoio explícito que recebem do setor público, pois são APLs de setores de alta tecnologia. A
situação mais dramática são os APLs sem formas de governança, identificados com o que denominamos
de APLs de subsistência, que podem entrar em um círculo vicioso de estagnação ou regressão caso não
recebam apoio explícito do setor público, especialmente do poder local.
Quadro 3 -- Características de Aglomerações Periféricas de PMEs segundo Formas de Governança
APLs de PMEs
APLs de PMEs
Características
APLs de PMEs
surgidas a partir da
com governança sem governança
infra-estrutura de C&T
local
local
Economias externas
marshallianas
Economias de escala ao
aglomerado
Trocas intra-aglomerado
Poder de indução ligações
intersetoriais no aglomerado
Cooperação produtor-usuário na
produção
Cooperação produtiva produtorusuário
Economias externas vertente
italiana
Cooperação inovativa produtorusuário
Cooperação inovativa externa ao
aglomerado
Economias externas
Transacionais
Investimentos-chave
Regulação das relações
Fontes de financiamento
Ganhos de compras e vendas
Possibilidades de crescimento de
longo prazo
Papel do Governo Local
Mercado
Altas
Baixas
Moderadas
Altas
Baixas
Moderadas
Altamente
desenvolvidas
Alto
Baixas
Baixo
Altas entre instituições e
fornecedores
Baixo ou nulo
Alta
Baixa
Baixa
Alta
Baixa
Baixa
Baixas
Nula
Baixas
Baixa
Nula
Baixa
Nula
Nula
Altas
Baixas
Moderada (com
instituições)
Moderadas
Decisão local
Decisão local
Longo prazo
Internas ao
aglomerado
Altos
Boas
Curto prazo
Internas ao
aglomerado
Baixos
Limitadas
Importante
Importante
Nacional/ Externo
Local
Fonte: adaptado de Cassiolato, Lastres e Szapiro (2000)
Governo local ou externo
ao aglomerado
Curto prazo
Externas
Baixos
Depende das instituições
governamentais
Fraco na promoção
Importante em infraestrutura
Regional/Nacional
5.4 Externalidades jacobianas
As externalidades “jacobianas” são externalidades urbanas propriamente ditas, isto é, os ganhos
aglomerativos locais externos ao aglomerado industrial em si mas internos ao centro urbano que o abriga.
Em nosso esquema analítico é possível a existência de um ou mais APLs localizados num mesmo centro
urbano, ou um APL localizado simultaneamente em centros urbanos contíguos, estruturados dentro de
uma mesma região. As externalidades jacobianas são de um centro urbano específico, mesmo que
levando em conta sua expansão urbana, como o caso das áreas metropolitanas. Beneficiam-se,
diretamente, mesmo que de formas distintas, os APLs da localidade e, indiretamente, os APLs regionais,
localizados em outros centros urbanos da região. Para efeito destes benefícios indiretos, consideramos que
estão incluídos nos ganhos perrouxianos de complementaridade regional. Os ganhos jacobianos são
restringidos, portanto, àqueles provenientes apenas diretamente da localização urbana específica,
entendida como o centro urbano estendido a partir de seu próprio crescimento geográfico-territorial.
Nosso argumento é que um aspecto crucial para o florescimento da ação coletiva inovativa referese à sua localização urbana, pois depende, em grande medida, do que Storper e Venables6 denominam de
“burburinho da cidade” (buzz of the city), ou seja, o “ruído” das relações sociais formais e informais do
meio urbano em que estas interdependências se desenvolvem. Na medida em que o contato face a face é
um elemento chave destas relações, sua natureza e sua especificidade são determinados pela aglomeração
urbana, que cria externalidades diferentes daquelas produzidas pela aglomeração produtiva em si. Por um
lado, os ganhos aglomerativos marshallianos são originados de economias de especialização. Sua
dinâmica de reprodução está centrada, portanto, na qualidade e escala da aglomeração industrial local. Por
outro lado, os ganhos aglomerativos “jacobianos” derivam de economias de urbanização, cuja dinâmica
de reprodução depende da qualidade e escala da economia da aglomeração urbana em seu conjunto, que
envolve ativos específicos que ultrapassam os contornos da aglomeração do arranjo produtivo em si.
Sabemos que a combinação entre escala e qualidade do urbano é uma área cinzenta na economia,
mesmo sendo claro na literatura de tamanho ótimo das cidades (Henderson, 1994) que algumas atividades
conferidoras de alta qualidade produtiva ao urbano, como os serviços financeiros superiores, dependem
sobremaneira da escala urbana. Mas existem outras situações mais complexas, como o caso do Vale do
Silício, na Califórnia, cuja qualidade produtiva decorre mais de serviços urbanos que são ativo específico,
em particular a Universidade de Stanford, do que de um centro urbano singular, em que pese o fato de
que sua localização se beneficiou também de uma rede urbana sofisticada em escala considerável, cuja
centralidade é San Francisco. Ousaríamos a dizer que a escala urbana é condição necessária para a
emergência e florescimento de aglomerações inovativas, que vão também depender de ativos específicos
urbanos resultado de construções sociais da história local. No limite, seria ilógico, analiticamente, pensar
uma aglomeração inovativa “ilhada”, sem meio urbano capaz de criá-la e reproduzi-la.
A importância da escala da aglomeração urbana como fator de retroalimentação do crescimento
urbano, na forma de processo de causação circular cumulativa de ganhos aglomerativos auto-sustentados,
é formulada por Jacobs (1969), em que pese o não reconhecimento devido, pela literatura, da estatura de
sua contribuição singular. As chamadas economias de urbanização são derivadas da diversificação
produtiva urbana que, por sua vez, depende da escala econômica do centro urbano em questão. Ao
contrário da divisão de trabalho baseada na especialização, que encontra na base técnica de uma indústria
específica um limite na divisão de tarefas, a diversificação produtiva ultrapassa estes limites à medida que
se beneficia dos ganhos ilimitados da divisão social do trabalho. A forma privilegiada de
desenvolvimento da diversificação é a concentração urbana, que em si atua como uma força centrípeta de
atração e criação de novas atividades produtivas. Os gargalos enfrentados na fase de “explosão” do
6
Storper, M. and Venables, A. J. (2002): Buzz: The Economic Force of the City. Paper presented at the
DRUID Summer Conference on ‘Industrial Dynamics of the New and Old Economy -- Who is Embracing
Whom?’ in Copenhagen & Elsinore.
crescimento de uma cidade funcionam como mecanismos de indução de inovações7 no sistema produtivo,
inovações estas que renovam incessantemente a própria base produtiva local e sua capacidade de
exportação de bens e serviços. A renovação da economia local representa um processo de substituição de
importações que possibilita, posteriormente, a substituição de exportações. Cria-se o que Jacobs (op.cit.)
denomina de um menismo de reciprocidade entre os dois processos de substituição, haja visto que o ponto
de ignição da substituição de importações são as demandas da base exportadora original.
A ótica “jacobiana” nada mais é do que vislumbrar o APL imerso no seu meio urbano, mas
dinamicamente, em que cada processo de inovações possibilita sua renovação, em função da maior oferta
de bens e serviços a disposição de seu desenvolvimento8, ou sua substituição enquanto um produto
exportável e, desta forma, seu eventual declínio na economia local9. Por certo que cidades mono-APL
são, em geral, menores do que as “cidades médias”, e. por isto, possuem menor escopo de diversificação
e, consequentemente, de entrarem na dinâmica substitucionista, “contentando-se” com os limites dos
ganhos de especialização marshallianos. As cidades de grande porte, as metrópoles, têm, por sua natureza
e tamanho, maior escopo subsititucionista, mesmo que poucas consigam acompanhar o ritmo desenfreado
de inovações de cidades como Nova York, Londres, Paris e Los Angeles. No caso das cidades médias
mono-APL, seu crescimento é muito dependente da própria evolução do APL e de seus limites, restritos à
divisão de trabalho intra-urbana, baseada em uma atividade específica e especializada. Neste sentido, são
economias urbanas eficientes (elevado nível de produtividade do APL), mas pouco dinâmicas no longo
prazo, com o dinamismo limitado pelas externalidades de especialização e que bloqueiam crescimento
nos moldes do seu período de “explosão”. As cidades que conseguem romper estes limites e desenvolvem
outros APLs tornam-se cidades multi-APLs e, eventualmente, viram metrópoles.
O drama dos APLs localizados em territórios nacionais periféricos é a possibilidade de romperem
com a barreira dos ganhos marshallianos de especialização e, deste forma, entrarem no círculo virtuoso
das economias externas “jacobianas”. Afora localidades no entorno de centros urbanos de grande escala,
como a cidade de São Paulo, seus limites para explorarem estas externalidades de urbanização são
significativos. Problemas estruturais do sistema nacional inovação, como a ausência de segmentos do
núcleo duro da indústria de bens de capital, a base estreita de capacitação tecnológica dos agentes
nacionais, típicas das restrições das externalidades de difusão, replicam com intensidade nos grandes
centros urbanos, contaminado negativamente o desenvolvimento dos serviços produtivos superiores e o
ambiente local do aglomerado produtivo. Mesmo no caso de indústrias tradicionais, é improvável que
APLs periféricos tornem-se inovativos e mutantes10 no sentido estrito aqui definido, na medida em que as
deficiências do meio urbano tornam tênues as interações entre conhecimento codificado e tácito,
restringindo os ganhos potenciais do contato face a face.
7
O conceito de “inovação” utilizado pela autora é semelhante ao do jovem Schumpeter da “Teoria do desevolvimento
econômico”, com a diferença daquele ser um conceito de “inovação localizada”. Assim, todo produto novo é um bem ou
serviço antes não produzido pela cidade e que começa a ser produzido com os recursos tangíveis e intangíveis próprios da
cidade em questão, por princípio diferentes dos recursos de outras cidades, à la J. Penrose em relação aos recursos internos das
firmas para sua diversificação. Um exemplo fascinante, dado pela autora, é o início da produção de bicicletas em Tóquio, que
substituiu as importações da Inglaterra. Considerado uma inovação para a cidade, a produção local baseou-se nas capacitações
tecnológicas das oficinas de reparo de Tóquio, artesanais mas com grande capacitação acumulada, e não na importações de
bens de capital ingleses, o que reduziu substancialmente o custo da substituição e possibilitou em pouco tempo o início da
exportações japonesas deste “novo produto”.
8
A criação do sistema de financiamento a empresas de base tecnológica em Boston nos anos 50 é exemplar do que a autora
entende diversificação dos serviços fianaceiros na cidade, que na verdade foi um novo serviço para todo o país, inexistindo
mesmo em Nova York. Este novo serviço foi decisivo para mudar na época a base produtiva da cidade.
9
A subsituição das exportações da indústria naval de Detroit pelas exportações de automóvel no início do século, com o
advento do “fordismo”, ilustra bem a dinâmica de auge e declínio de APLs nas grandes cidades americanas (Ibid.).
10
A história das grandes cidades do mundo é rica em mostrar a mutação de atividades que experimentam ao passar do tempo,
na forma de uma progressão gradativa mas incessante, que envolve substituição e relocalização da atividades, não competitivas
para permanecerem usufruindo daquela diversidade urbana, e substituição e progressão de exportações. A progressão de
Londres desde o século XVIII como exportadora de serviços financeiros, i.e., exportadora de capital, é conspícua deste efeito
mutante de uma cidade originalmente mercantil.
6. Considerações finais
A novidade de nossa contribuição pode ser sintetizada em dois aspectos fundamentais. O
primeiro refere-se às particularidades dos APLs em ambientes periféricos, que condicionam as
possibilidades de exploração das externalidades aglomerativas advindas da proximidade geográfica. A
abordagem utilizada pela literatura sobre clusters ou distritos, que toma o aglomerado em si como
unidade de análise, é insuficiente para dar conta destas particularidades, como procuramos mostrar em
nosso desenvolvimento analítico. A inserção territorial periférica dos APLs vai muito além do lugar da
aglomeração, já que as questões da industrialização retardatária nacional traz em seu bojo externalidades
institucionais negativas, desenvolvimento regional profundamente desigual e urbanização socialmente
segmentada, que interferem direta ou indiretamente nas possibilidades de reprodução ampliada destes
arranjos produtivos. No âmbito local, as maiores restrições referem-se às externalidades tecnológicas
schumpeterianas, decorrentes da ação coletiva intencionalmente voltada para o compartilhamento de
conhecimento tácito e a busca de inovações do conjunto do arranjo.
O segundo aspecto é de natureza metodológica mais geral, que evidentemente replica a questão da
problemática periférica. Diríamos que a forma que esta literatura aborda a relação capital e espaço é
insuficiente. A “ida” analítica para o “local” deixou ao longo do caminho velhas questões fundamentais
para o entendimento do movimento do capital no espaço. A abordagem centrada no aglomerado privilegia
as economias externas, chamadas de especialização ou localização, tão bem caracterizadas na conhecida
tríade marshalliana. Em particular, este viés das externalidades marshallianas desconsidera, de um lado,
os ganhos de complementaridade produtiva regional e, de outro lado, os ganhos de diversificação
produtiva propiciada pela escala econômica das cidades. O território “local” é diferente do território
“regional”, o qual abriga os transbordamentos das atividades inicialmente localizadas na aglomeração
urbana original, que através de vazamentos produtivos para seu entorno possibilita o desenvolvimento da
divisão do trabalho no espaço geográfico contíguo, criando assim externalidades positivas, perrouxianas,
para a reprodução das aglomerações produtivas, inicialmente locais, para o espaço econômico regional. O
território “local” também é diferente do território “urbano”, que abriga não apenas um APL especializado,
mas um conjunto diversificado de atividades, das quais podem se constituir outros APLs. As
externalidades positivas da diversificação produtiva, jacobianas, são ganhos crescimento urbano,
propiciados pela divisão social do trabalho intra-urbano, que ultrapassa os limites tecno-econômicos de
um arranjo produtivo em si. Em função da capacidade substitucionista de uma cidade, é até possível que,
ao longo de sua evolução econômica, ocorram “ciclos de vida” dos APLs, os quais podem experimentar
fases de desenvolvimento, auge e, eventualmente, declínio. Ou seja, as cidades são mais perenes do que
os APLs que abrigam.
As implicações de políticas públicas, a partir de nossa análise, são quase que imediatas.
Em primeiro lugar, não é possível formular políticas para arranjos produtivos como uma “política
industrial local”. Mais do que isto, as políticas de desenvolvimento de APLs devem ser diretamente
políticas de desenvolvimento regional. No caso das regiões periféricas, a não contemplação da questão
regional significaria o apoio ao desenvolvimento de enclaves produtivos, que podem ser eficientes em si,
mas incapazes de integrar o todo regional, ficando como ilhas de excelência imersas em áreas de
subsistência e pobreza. Em segundo lugar, deve-se tomar como ponto de partida, para as políticas de
desenvolvimento de APLs, a questão do desenvolvimento urbano, especialmente em ambientes
periféricos, marcados por profunda segmentação social intra-urbana, em que existe uma desproporção
entre o tamanho populacional das cidades e seus tamanhos econômicos. Sem as vantagens mínimas de
diversificação, propiciada pelo desenvolvimento urbano, ficam limitados os ganhos externos localizados
para o crescimento dos APLs, o que pode resultar em arranjos sem dinamismo ou arranjos de
subsistência.
Sem dúvida, a agenda de pesquisa proposta contempla o desafio da definição de diretrizes
de políticas de desenvolvimento de APLs enquanto políticas integradas de desenvolvimento urbano e
regional. Outro aspecto desta agenda é testar, teórica e empiricamente, a relevância de nossos
argumentos, os quais, ao invés de serem submetidos a uma formalização a priori, foram desenvolvidos
para repensar o já muito construído pela literatura internacional e brasileira.
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