modelo liberal-periférico e bloco de poder: política e dinâmica

Os anos Lula: contribuições para um
balanço crítico 2003-2010. Rio de Janeiro:
Ed. Garamond, 2010, p. 35-69.
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO
E BLOCO DE PODER: POLÍTICA E DINÂMICA
MACROECONÔMICA NOS GOVERNOS LULA
Luiz Filgueiras
Bruno Pinheiro
Celeste Philigret
Paulo Balanco
Introdução
O desempenho da economia brasileira, durante o período de Lula como
Presidente do Brasil, evidencia resultados gerais melhores do que o do período
de FHC – muito especialmente quando se considera o seu segundo mandato.
Este fato – identificado através das estatísticas macroeconômicas usualmente
utilizadas – é consensual entre os economistas, variando apenas o grau de
importância que lhe é atribuído, de acordo, quase sempre, com o posicionamento
político de cada um: alinhado ou crítico (à direita ou à esquerda) do governo
Lula.
Contudo, com relação ao debate em torno das razões explicativas para essa
melhor performance macroeconômica, bem como o seu significado, não há
qualquer convergência no diagnóstico, explicitando-se avaliações e posições
mutuamente excludentes.
O governo Lula e seus aliados, em especial o petismo, atribuem os melhores
resultados da economia brasileira à ruptura com a política econômica anterior
e, até mesmo, com o modelo econômico até então vigente – ruptura esta que
teria sido efetivada a partir do segundo governo Lula. Segundo essa visão, no
primeiro mandato, em virtude da “herança maldita” recebida dos governos
anteriores e da necessidade de administrar os problemas daí decorrentes, a
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política econômica implementada foi, no fundamental, a mesma do segundo
mandato de FHC. Contudo, a partir de 2006/2007, o país teria iniciado um
ciclo virtuoso de crescimento econômico – denominado por alguns de “Novo
desenvolvimentismo: crescimento com distribuição de renda” (Barbosa e
Souza, 2010).
A nova fase, segundo essa visão oficial, teria sido impulsionada pelas
seguintes razões: 1- retomada da participação do Estado na condução do
processo econômico (planejando, investindo diretamente ou através das
empresas estatais e induzindo investimentos do setor privado); 2- ampliação da
oferta de crédito que, juntamente com a política de aumentos reais do salário
mínimo e a política social (em especial o Bolsa-Família), propiciaram uma
melhor distribuição de renda e com isso uma maior participação do mercado
interno no crescimento econômico; e 3- a reorientação da política externa,
em particular a política de comércio exterior, que permitiu a ampliação e
diversificação (destino e natureza dos produtos) das exportações brasileiras.
Em suma, o “novo momento” teria sido, fundamentalmente, mérito e resultado
da nova política econômica adotada, que, adicionalmente, também expressou
uma redefinição do modelo econômico anterior.
A oposição de direita ao governo Lula, por sua vez, identifica o “novo
momento” como resultado das reformas neoliberais implementadas durante
a década de 1990 (governos Collor e FHC), bem como da maturação e
persistência da mesma política macroeconômica iniciada no segundo governo
FHC, após a crise cambial de janeiro de 1999, qual seja: metas de inflação,
elevados superávits fiscais primários e câmbio flutuante. A orientação neoliberal
e a política macroeconômica teriam tornado o capitalismo brasileiro mais
competitivo, estabelecendo novas condições para o crescimento econômico.
Adicionalmente, essa visão ressalta a “sorte” de Lula, por ter se beneficiado
da fase ascendente de um novo ciclo de crescimento da economia mundial
(2002/2008). Em resumo: segundo essa visão, apesar de algumas escorregadelas
do governo Lula – em especial o aumento dos gastos correntes e o uso exagerado
e político das empresas estatais e dos bancos públicos –, a manutenção das
reformas neoliberais e da mesma política macroeconômica, associadas a um
novo ciclo da economia mundial, teria permitido um desempenho melhor da
economia brasileira.
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O embate político e econômico entre o governo Lula e a oposição de
direita, que domina a cena brasileira, sempre se expressa e se reduz às seguintes
disjuntivas: “petistas” versus “tucanos” ou “governos de Lula” versus “governos
de FHC”. Uma espécie de círculo de ferro que, de fato, estreita a percepção
sobre a natureza do capitalismo brasileiro, pois circunscreve a observação e a
análise à esfera fenomênica e aparente dos processos econômico-sociais.
Como resultado, aprisiona-se o horizonte e as perspectivas políticoeconômico-sociais do país a um mesmo padrão de desenvolvimento capitalista,
no interior do qual a mesma política econômica pode ser mais ou menos
flexibilizada, de acordo com cada conjuntura. Neste contexto, debate-se a
pertinência de uma maior ou menor participação do Estado na economia, os
detalhes técnicos referentes à melhor operacionalização da política econômica
(os valores das metas de inflação a serem estabelecidos, os montantes de
superávits fiscais de cada ano e a taxa de câmbio mais adequada) e o uso mais
amplo ou mais restrito da política social focalizada.
Em suma, a questão central se desloca, no essencial, para a avaliação acerca
da maior ou menor competência dos gestores da política econômica – uma vez
que não há discordância fundamental entre os contendores sobre a correção
da política econômica implementada. A expressão sintética dessa situação é
o posicionamento do candidato do PSDB à Presidente da República, que se
coloca numa perspectiva pós-Lula (não anti-Lula) de dar “continuidade sem
continuísmo” a um mesmo período que, de fato, teria sido inaugurado, segundo
ele, ainda no primeiro governo FHC.
Situando-se numa perspectiva à esquerda do atual debate políticoeconômico, a abordagem do presente texto – sobre a política e a dinâmica
macroeconômica nos governos de Lula – desloca a discussão para fora desse
círculo de ferro e trás para o primeiro plano do debate a natureza da estrutura
e dinâmica do capitalismo brasileiro. Em especial, ao evidenciar o seu novo
padrão de acumulação – constituído a partir dos anos de 1990 –, apresenta uma
interpretação distinta das duas visões anteriores para o período em questão.
Especificamente, defende:
1- A existência de uma linha de continuidade entre os governos de FHC
e de Lula, com a manutenção, no fundamental, do mesmo modelo econômico
– intrinsecamente instável e gerador de vulnerabilidade externa estrutural – e
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da mesma política macroeconômica ortodoxa; constituindo ambos, modelo e
política macroeconômica, uma unidade impossível de ser separada.
2- Apesar disso, e em razão da conjuntura internacional favorável – que
reduziu a restrição externa da economia –, houve espaço para flexibilização
(em termos de grau) dessa política macroeconômica (redução da taxa de juros,
ampliação do crédito e maiores gastos de investimento por parte do Estado). Essa
flexibilização permitiu a ampliação dos gastos com a política social focalizada
(Bolsa-Família) e a adoção de uma política de aumento real do salário mínimo.
3- Os resultados mais importantes dessa flexibilização foram maiores
taxas de crescimento da economia e redução das taxas de desemprego, com
a ampliação do mercado interno, uma pequena melhora (na margem) da
distribuição funcional da renda e, sobretudo, na distribuição pessoal (portanto,
no interior dos rendimentos do trabalho). Adicionalmente, reduziram-se os
níveis de pobreza considerados mais dramáticos – conforme definido por
“linhas de pobreza” subestimadas, próprias das políticas sociais focalizadas.
4- Concomitantemente, essa flexibilização da política macroeconômica
está sendo acompanhada pela presença mais incisiva do Estado no processo
econômico, através das empresas estatais – especialmente, a Petrobras e os
bancos oficiais – e dos fundos de pensão comandados pela aristocracia sindical.
Com isso, vem se alterando, aos poucos, o bloco de poder político dominante
no país, alteração esta que é, ao mesmo tempo, causa e consequência de uma
nova acomodação e, sobretudo, fortalecimento do modelo econômico vigente.
À hegemonia financeiro-exportadora (bancos e agronegócio) que comanda a
economia brasileira, vieram se juntar segmentos nacionais do grande capital,
articulados por dentro do Estado.
5- Desse modo, o “retorno” do Estado à esfera econômica está recriando,
sob novas circunstâncias e de outra maneira, o tripé capital internacional/Estado/
capital nacional, agora sob a hegemonia do capital financeiro (internacional e
nacional) e de sua lógica, com o reforço e internacionalização de grandes grupos
econômicos nacionais. Mais uma vez, coerentemente com a trajetória histórica
do capitalismo retardatário brasileiro, o capital privado nacional vai a reboque
do Estado – que se mostra peça fundamental na organização e legitimação
do bloco de poder dominante. É a isto que se vem chamando de “novo
desenvolvimentismo”, que, tal como o velho, sintetiza o capitalismo possível
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de existir na periferia do capitalismo na “era imperialista”, cujas características
fundamentais são: dependência tecnológico-financeira, concentração de renda,
exclusão social e democracia restrita.
6- Por isso, o êxito de toda essa operação, tal como no “velho
desenvolvimentismo”, tem necessitado de um elemento político essencial, qual
seja: o “apaziguamento” e consentimento dos setores dominados, em especial
a cooptação do sindicalismo e dos movimentos sociais, redirecionando suas
energias para apoiar as políticas do governo, com o atendimento marginal das
demandas sociais dos setores subalternos da sociedade.
7- Em suma, a situação internacional altamente favorável, a decisão
política de “retorno” do Estado ao processo econômico e o consentimento dos
setores subalternos permitiram a Lula acomodar e compatibilizar interesses
potencialmente conflitantes. De um lado, os juros, lucros e rendas das frações
do grande capital financeiro/agronegócio/empresas estatais/fundos públicos/
grandes grupos nacionais/ e, de outro, a ampliação do crédito para segmentos
da população com menor renda, os aumentos reais do salário mínimo e a
ampliação da política social focalizada.
Assim, o que caracteriza o período de Lula como presidente da República
são a consolidação e o fortalecimento do Modelo Liberal-Periférico que
se constituiu a partir da crise e esgotamento do Modelo de Substituição de
Importações - MSI (Filgueiras e Gonçalves, 2007). A melhora dos indicadores
macroeconômicos no período, decorrente, sobretudo, da conjuntura econômica
internacional favorável, acompanhada pela flexibilização da política econômica,
vem se constituindo em fator fundamental de legitimação desse modelo e de
sua política macroeconômica, contribuindo decisivamente para a consolidação
da hegemonia – no sentido preciso de Gramsci – das frações financeiroexportadoras do capital e dos grandes grupos econômicos privados e estatais
nacionais.
Além desta introdução, o texto conta com mais três seções e uma
conclusão. Na primeira caracteriza-se o que se denomina de Modelo LiberalPeriférico, destacando-se a natureza de sua estrutura e dinâmica, bem como
a composição do bloco de poder dominante no qual se assenta esse modelo.
Na seguinte, reconsidera-se esse tema no âmbito temporal do governo Lula,
identificando-se as eventuais diferenças introduzidas. Na última seção são
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analisados a operacionalização da política econômica e seus efeitos na dinâmica
macroeconômica durante o período; os dados utilizados podem ser consultados
nas tabelas e gráficos apresentados no apêndice.
Estrutura e dinâmica do modelo econômico neoliberal1
O que se identifica como sendo o Modelo Econômico Liberal-Periférico no
Brasil – com sua respectiva dinâmica macroeconômica extremamente instável
–, se estruturou a partir de profundas mudanças – capitaneadas por sucessivos
governos2 – em pelo menos cinco dimensões da organização econômico-
social e política do país, quais sejam: 1- a relação capital/trabalho, 2- a
relação entre as distintas frações do capital, 3- a inserção internacional
(econômico-financeira) do país, 4- a estrutura e o funcionamento do
Estado e 5- as formas de representação política.
- Mudanças na relação capital-trabalho
Quanto à relação capital-trabalho, as mudanças decorreram,
antes de tudo, do processo de reestruturação produtiva, que redefiniu
radicalmente, no plano objetivo material, a correlação de forças existente,
com o claro enfraquecimento da capacidade política e de negociação da
classe trabalhadora e de suas representações. A reestruturação produtiva
das empresas – privadas e públicas –, através da reorganização dos seus
processos de produção, com a introdução de novos métodos de gestão do
trabalho e de novas tecnologias, teve implicações devastadoras sobre o
mercado de trabalho. Esse impacto negativo foi reforçado pela abertura
comercial e financeira da economia e pelo longo ciclo de estagnação
iniciado no começo dos anos 1980 e prolongado na década de 1990 –
caracterizado por baixíssimas taxas de crescimento do PIB e reiteradas
flutuações de curto prazo.
Junto com o desemprego, e como produto de uma ampla desregulação
do mercado, veio um processo generalizado de precarização das condições
1 Esta parte do texto reproduz a análise feita em Filgueiras e Gonçalves (2007) e, sobretudo, Filgueiras (2006).
2 Isto significa dizer que a ação política, a partir do aparelho de Estado, foi crucial para a estruturação, evolução e dinâmica
do modelo neoliberal; ao contrário de uma redução do poder do Estado, conforme propagado pela doutrina, a implementação
e condução desse modelo implicaram, e implicam, uma participação fundamental do Estado, com reforço e ampliação do
seu poder (Gray, 1999).
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
de trabalho: formas de contratação instáveis que contornam ou burlam a
legislação trabalhista, prolongamento da jornada de trabalho, redução de
rendimentos e demais benefícios, flexibilização de direitos trabalhistas e
ampliação da informalidade; tudo isso enfraquecendo e deslocando mais
ainda a ação sindical para um comportamento defensivo.
Do ponto de vista da distribuição da renda, assistiu-se, desde o início
da implementação do modelo neoliberal, a uma redução da participação
do montante total dos rendimentos do trabalho na renda nacional (de
mais de 50% para apenas 36%), tendo por contrapartida o crescimento da
participação do montante total dos rendimentos do capital, especialmente
os juros do capital financeiro, e das receitas fiscais do Estado.
Enfim, a desregulamentação do mercado de trabalho, a flexibilização
do trabalho – em suas diversas dimensões – e o enfraquecimento do poder
político e de negociação das representações das classes trabalhadoras
se constituem em um dos pilares fundamentais do modelo neoliberal,
redefinindo radicalmente, a favor do capital, a correlação de forças
políticas.
- Mudanças nas relações intercapitalistas
No que concerne à relação entre as distintas frações do capital, as
mudanças caminharam em múltiplas direções. Antes de tudo, assistiuse, com a abertura e desregulamentação dos mercados financeiros, ao
aprofundamento da financeirização da economia, apoiada essencialmente
na dívida pública e que abarcou todas as frações do capital – no sentido
da predominância da lógica financeira no interior de seus processos de
decisões. Esse processo foi, ao mesmo tempo, causa e consequência do
fortalecimento econômico e político dos grandes grupos financeiros,
nacionais e internacionais, levando também grandes grupos econômicos,
de origem não financeira, a criarem suas próprias instituições financeiras.
Em outra dimensão, os processos de abertura comercial e financeira
e de privatização – acompanhados, durante o primeiro governo FHC,
por uma política cambial de sobrevalorização do real – levaram a um
movimento impressionante de centralização de capitais, através de
aquisições, incorporações e fusões, concomitantemente a uma maior
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desnacionalização e internacionalização da economia brasileira. O capital
internacional e os grandes grupos econômico-financeiros nacionais, que
vêm conseguindo se transnacionalizar, vêm também aumentando sua
participação na economia e seu poder político. O mesmo pode-se dizer
das frações de capital com fortes vínculos com o comércio exterior,
especialmente o chamado agronegócio, que passou a se fortalecer
a partir da importância estratégica que as exportações passaram a ter
para a dinâmica do modelo neoliberal, ao possibilitar-lhe uma menor
instabilidade.
As filiais de multinacionais que, durante o período do MSI, tinham
uma razoável autonomia relativa em relação às suas matrizes, passaram a
se integrar mais estreitamente às redes corporativas, comandadas a partir
dos países desenvolvidos, como fruto de um processo de terceirização
em escala global. Com isso, redefiniram, no interior do Brasil, as suas
articulações e encadeamentos com as eventuais cadeias produtivas nas
quais participavam como um dos elos constitutivos, além de dificultarem
muito a execução de políticas industriais por parte dos Estados Nacionais
da periferia.
Por fim, o processo de reestruturação produtiva, em especial a
prática generalizada da terceirização, produziu novas formas de
articulação entre os grandes, médios e pequenos capitais, e mesmo
de segmentos de trabalhadores “autônomos”, através da constituição
de redes de subcontratação, principalmente de mão de obra (Druck,
1999). Isto implicou uma articulação mais orgânica entre essas
distintas frações do capital, tornando-as aliadas e sócias no processo
de precarização das condições de trabalho e de flexibilização do
mercado de trabalho.
- Mudanças na inserção internacional
No âmbito da inserção econômica internacional do país, as
mudanças também foram significativas, tendo sido implementadas a
partir da abertura comercial, com a queda das alíquotas de importação,
e da desregulamentação financeira, que integrou o mercado financeiro
nacional ao movimento dos mercados financeiros internacionais.
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Na nova lógica, derivada das novas relações internacionais, o país
passou, inicialmente, a ser importador líquido de bens e serviços –
implicando elevados saldos negativos na conta de transações correntes do
balanço de pagamentos. Esses saldos foram financiados pela privatização
de empresas públicas, aquisições de empresas nacionais por capitais
estrangeiros e pelos fluxos internacionais de capitais (superávits na conta
de capital), equilibrando-se, desse modo, o seu balanço de pagamentos.
Contudo, depois de sucessivas crises internacionais, e após a
suspensão do processo de privatizações de empresas públicas, essa lógica
se redefiniu, de forma compulsória, a partir da crise cambial ocorrida no
início do segundo governo FHC. Essa redefinição se deu no sentido da
obtenção de elevados superávits na balança comercial, como condição
essencial para a remuneração do capital financeiro internacional. Essa
remuneração não pode ser garantida apenas através da realização,
por parte do setor público, de elevados superávits fiscais primários; é
necessário que esses recursos, denominados em moeda nacional (real),
possam ser trocados por dólares, para que sejam remetidos à circulação
internacional de capital.
No início, com a abertura comercial e as privatizações, importantes
segmentos industriais foram afetados, com vendas e fusões de empresas
nacionais (privadas e públicas) para e com o capital estrangeiro
(desnacionalização) ou a reconversão de suas atividades para montagem de
componentes importados. Em certa medida, assistiu-se a um processo de
desindustrialização, com redução da participação relativa da indústria na
economia nacional e especialização regressiva – com menor diversidade
e desarticulação de cadeias produtivas nos segmentos industriais mais
dinâmicos, intensivos em capital e tecnologia, e ampliação do peso
relativo de ramos industriais de pouco dinamismo, intensivos no uso
de recursos naturais e mão de obra (Carneiro, 2002). Os setores mais
afetados pelas importações e a valorização cambial (Plano Real) foram
os mais intensivos em tecnologia e capital, e os menos afetados foram os
intensivos em mão de obra e, principalmente, recursos naturais.
Em suma, no âmbito da inserção do país na nova divisão internacional
do trabalho, há uma articulação e um processo complexos: de um lado, a
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reprimarização relativa das exportações – agronegócio e indústria de baixo
valor agregado (Gonçalves, 2000) – em novas bases tecnológicas e financeiras
(mas com uso intensivo de mão de obra e recursos naturais) e, de outro, o
fortalecimento de alguns segmentos industriais típicos da 2a Revolução
Industrial, modernizados pelas tecnologias difundidas pela 3a Revolução
(automóveis, petroquímica e aviões); estes últimos segmentos integrados ou
não em redes transnacionais e grandes grupos econômicos.
O mercado interno, inicialmente, perdeu importância relativa na formação
do PIB, deixando de ser relevante para frações significativas do capital, em
particular aquelas voltadas, principalmente ou exclusivamente, para o mercado
externo e o capital financeiro estrito senso (este último não depende de forma
imprescindível do crescimento do PIB para viabilizar sua rentabilidade,
conseguindo ganhar mesmo com a estagnação do produto e da renda per capita).
- Mudanças na estrutura e funcionamento do Estado
Da mesma forma que as empresas, o Estado também se reestruturou,
redefinindo-se enquanto expressão das disputas entre as diversas classes
e frações de classe. O processo de desregulamentação – com a quebra dos
monopólios estatais em vários setores da economia –, juntamente com o
processo de privatização das empresas públicas, reduziu bastante a presença
do Estado nas atividades diretamente produtivas, fortalecendo grupos privados
nacionais e estrangeiros – dando origem a oligopólios privados, redefinindo a
força relativa dos diversos grupos econômicos e enfraquecendo grupos políticos
regionais tradicionais, além de permitir demissões em massa e enfraquecer os
sindicatos.
As privatizações, que também funcionaram como uma âncora na estratégia
de estabilização de preços – ao permitir, durante o primeiro governo FHC, a
existência de crescentes déficits na conta de transações correntes do balanço
de pagamentos –, contribuíram de forma importante para os processos de
desnacionalização da economia e de centralização de capital, processos estes
que contaram com a participação central do BNDES, de bancos nacionais e
estrangeiros e de fundos de pensão.
Adicionalmente, a reforma administrativa permitiu a criação de
mecanismos de demissão e contratação de funcionários para além dos concursos,
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flexibilizando também as relações trabalhistas no setor público, enquanto duas
reformas da Previdência Social – a primeira no governo FHC e a segunda no
governo Lula – redefiniram as regras de aposentadoria, reduzindo benefícios e
direitos em nome do equilíbrio fiscal, abrindo espaço para a atuação dos fundos
de pensão privados.
Por fim, a instituição de elevados superávits fiscais primários levou
ao crescimento sistemático da carga tributária, através da criação de novas
contribuições ou do aumento das alíquotas de contribuições já existentes. A
ênfase nas contribuições, e não nos impostos, foi determinada pelo fato das
mesmas não terem as suas arrecadações divididas entre a União, estados e
municípios, isto é, pertencerem apenas à União.
Em síntese, a retirada do Estado de setores estratégicos da atividade
econômica, juntamente com o agravamento da sua fragilidade financeira, a
redução de sua capacidade de investimento e a perda de autonomia da política
econômica, enfraqueceu-lhe a possibilidade de planejar, regular e induzir o
sistema econômico. O crescimento acelerado da dívida pública – com encargos
financeiros elevadíssimos –, juntamente com a livre mobilidade dos fluxos
de capitais, é parte central da subordinação da política macroeconômica aos
interesses do capital financeiro, ao mesmo tempo em que redefiniu a presença
dos interesses das distintas classes e frações de classe no interior do Estado.
- Mudanças nas formas de representação política
Do ponto de vista político, a transição da ditadura para a democracia
burguesa representativa no Brasil, que de resto ocorreu em toda a América
Latina, não foi capaz de se constituir em um instrumento de transformações
econômico-sociais importantes para as classes subalternas, em que pese a maior
organização e o crescimento dos movimentos sociais e a inclusão formal, na
Constituição de 1988, de um amplo conjunto de direitos sociais.
Nos anos 1990, com a vitória do projeto neoliberal, as decisões relevantes,
cruciais com relação aos interesses e disputas de classes, foram cada vez mais
deslocadas para fora das instâncias formais dos parlamentos, encapsuladas nas
agências e nos órgãos “técnicos” do Estado, “autônomos e livres de influências
políticas”. Esse fenômeno, no qual as relações sociais em geral, e as relações
econômicas em particular, vêm passando por uma operação de despolitização,
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em que o social é substituído pelo econômico e o econômico pelo mercado, foi
denominado por Oliveira (2005) de “deslocamento, ou colonização, da política
pela economia”.
Essa operacionalização de “despolitização da política”, reduzida à pequena
política, se constitui, no plano político-ideológico, na expressão maior da
dominação do capital financeiro nessa época de “capitalismo turbinado”, que
tem nos mercados financeiros o sujeito regulador da economia e, no limite, da
própria sociedade. A partir do final dos anos 1980 ela se constituiu no carrochefe das reformas econômicas liberais, sendo fundamental para a construção
de uma espécie de círculo de ferro, onde não se vislumbra qualquer saída
alternativa. O resultado é a ditadura do ‘mercado’, a chamada ‘via única’. Esse
círculo de ferro, de natureza economicista, e que é apresentado e imposto à
sociedade de forma absolutamente objetiva e determinista, procura descartar
totalmente a possibilidade de ação dos sujeitos políticos ao substituir a política
pela economia e esta pelo “mercado”.
Daí o comportamento pífio dos parlamentos na América Latina,
especialmente a partir da “Era Neoliberal”, quando só são ativados, e assumem
posição relevante de fato, quando a burguesia necessita reformar algum aspecto
da Constituição que lhe é inconveniente.
- A instabilidade da dinâmica macroeconômica
O resultado mais geral de todas essas mudanças foi o de atualizar,
radicalizando-a, a dependência tecnológica e financeira do país, agravando a
vulnerabilidade externa da economia brasileira e a fragilidade financeira do
Estado. É da natureza do modelo neoliberal periférico a reiteração permanente
dessa vulnerabilidade e fragilidade como condição de reprodução do capital
financeiro e, portanto, de sua própria reprodução. Assim, a dinâmica do modelo
é, intrinsecamente, instável, e isto é verdadeiro mesmo quando da existência de
superávits comerciais no balanço de pagamentos.
Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante o primeiro
governo FHC, quando a vulnerabilidade externa crescente levou à crise cambial
de 1999. A partir daí, apesar da reversão dos saldos negativos da balança
comercial, com a consequente redução conjuntural da vulnerabilidade externa,
a instabilidade permaneceu, como ficou evidenciado pelos efeitos provocados
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pela crise da Argentina em 2001 e pela nova crise cambial brasileira de
2002.
A partir de 1994, a estabilidade relativa dos preços – drástica redução das
taxas de inflação –, sustentada por uma política de sobrevalorização do real
e uma indiscriminada abertura comercial e financeira da economia brasileira,
implicou uma profunda instabilidade macroeconômica, que se evidenciou
sucessivamente nas crises do México (1994), da Ásia (1997), da Rússia (1998),
do próprio Brasil (1999), da Argentina (2001) e, de novo, do Brasil (2002). Essa
permanente instabilidade está associada a uma grande dependência da dinâmica
econômica brasileira para com o capital financeiro nacional e internacional, que
se alimenta das altas taxas de juros pagas pelos títulos das dívidas interna e
externa.
Essa dependência, por sua vez, tem como causa primária a fragilidade
competitiva da economia brasileira, o que tornou extremamente vulneráveis
as contas externas do país, em razão de crescentes saldos negativos na balança
comercial que só a partir de 2001 começaram a ser revertidos, em razão das
sucessivas desvalorizações do real e de uma conjuntura internacional muito
favorável a partir de 2002. Ao vulnerabilizar o balanço de pagamentos do país,
a abertura comercial e financeira – reforçada pela sobrevalorização do real –
exigiu a prática continuada de elevadas taxas de juros.
Desse modo, a economia brasileira, exposta de forma abrupta à
concorrência internacional, estagnou e se tornou extremamente instável. As
reduzidíssimas taxas de crescimento e a dramática deterioração do mercado
de trabalho apareceram como um resultado “natural”, num ambiente interno
marcado por elevadas taxas de juros e precárias condições da infraestrutura,
além da mais absoluta ausência de qualquer tipo de política industrial, agrícola,
tecnológica e de comércio exterior por parte do Estado. Fechando o círculo
deletério, as elevadas taxas de juros e a enorme dependência externa, além de
comprometerem o crescimento econômico, fragilizaram também as finanças
públicas e inviabilizaram a ação e os investimentos do Estado em todas as áreas.
Essa dinâmica também se articula com uma nova dependência tecnológica –
definida a partir das redes transnacionalizadas (Arceo, 2005; Basualdo e Arceo,
2006), que também decidem em grande medida, e para além das decisões dos
Estados Nacionais, a localização das atividades produtivas e o agravamento da
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dependência financeira, que restringem a capacidade de execução das políticas
macroeconômicas (monetária e fiscal e cambial), tecnológica e industrial..
Em resumo, as sucessivas crises econômicas das décadas de 1990 e 2000,
expressão aguda da extrema instabilidade do modelo, evidenciaram que o
desempenho das exportações passou a ser decisivo para a remuneração do capital
financeiro, dando ao modelo neoliberal periférico o mínimo de estabilidade e
capacidade de enfrentar as crises cambiais (fugas de capitais) recorrentes com
a menor desorganização possível da economia.
Desse modo, o papel crucial das exportações, para o funcionamento do
modelo neoliberal periférico – cada vez mais evidente no período do governo
Lula –, faz com que o crescimento econômico do país fique na dependência
cada vez maior do comércio internacional – portanto, em grande medida, à
revelia das decisões internas. Isto significa que a dinâmica do mercado interno
fica fortemente condicionada à capacidade da economia de exportar e obter
superávits comerciais, de modo a reduzir a vulnerabilidade externa e, assim,
abrir espaço para o seu crescimento sem ter ameaça imediata de nova crise
cambial.
Essa dinâmica, do ponto de vista estrutural, agrava a dependência externa
do país, cuja economia fica com seu desempenho estreitamente atrelado aos
ciclos do comércio internacional – colocando em questão a viabilidade de novos
ciclos de crescimento econômico sustentado. O agravamento da vulnerabilidade
no longo prazo se associa diretamente, também, à natureza das exportações
brasileiras no que se refere à sua composição, isto é, ao fato dela ser constituída,
principalmente, de produtos de baixo conteúdo tecnológico – intensivos em
trabalho e recursos naturais, em especial commodities ou produtos associados à
2a Revolução Tecnológica.
Do ponto de vista das contradições atualmente existentes no interior do bloco
dominante, os principais atritos se referem à condução da política econômica
(sobretudo, monetária e cambial) e ao papel mais ativo ou não do Estado no
que tange ao exercício de uma política industrial e de desenvolvimento. Nesse
contexto, o capital financeiro, sob pena de colocar em risco a sua remuneração
– por falta de divisas –, tem que fazer concessões à política de exportação, à
burguesia industrial e agrária, mas sem afetar, no fundamental, seus interesses
(Boito, 2006 e 2004).
48
| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
Modelo econômico e bloco de poder político dominante no período
Lula
A seguir, são reconsideradas as características das grandes transformações
acontecidas a partir dos anos 1990, que deram origem ao novo modelo
econômico e redefiniram o bloco de poder político dominante no Brasil, com o
intuito de evidenciar eventuais modificações ocorridas no período Lula. Assim,
pode-se constatar que:
1- Em primeiro lugar, não houve alteração essencial na correlação de
forças entre capital e trabalho. Por isso, não se verificou qualquer ruptura no
processo de precarização social do trabalho – terceirização, cooperativas de
trabalho, informalidade, etc.; os sindicatos continuaram na defensiva e sem
capacidade de mobilização dos trabalhadores, reforçada agora pelo processo
de transformismo político ocorrido em sua vanguarda; no plano institucional,
com exceção da política de salário mínimo, não se registrou nenhuma ação no
sentido de se reverter a situação criada anteriormente.
Entretanto, no período, assistiu-se à recuperação do emprego, à redução
das taxas de desemprego e a uma pequena melhora do salário médio real e do
salário mínimo, como resultado do maior crescimento econômico ocorrido a
partir de 2006. Todavia, isto não significou o retorno a taxas de desemprego
prevalecentes até os anos 1980; a flexibilização dos direitos trabalhistas –
legal e ilegalmente – ainda continua na ordem do dia. Na área da fiscalização
dos direitos do trabalho, com exceção das ações contra o trabalho escravo, o
comportamento contemporizador, ineficiente e conivente das instituições do
Estado continuou o mesmo.
Por fim, no campo, a situação só piorou para os trabalhadores sem terra,
com o processo de reforma agrária praticamente paralisado, o apoio e a
conivência do governo na implantação dos transgênicos e o estabelecimento de
uma relação privilegiada entre o governo Lula e o agronegócio.
2- Na esfera das relações intercapitalistas, o governo Lula, através do
Estado (empresas estatais e bancos oficiais), vem promovendo e impulsionando
um processo de concentração e centralização de capitais no âmbito dos grandes
grupos nacionais, tanto na esfera produtiva quanto na financeira, bem como na
relação entre ambas. Com isso, vem fortalecendo e intensificando o processo
de internacionalização desses grupos, tornando-os mais competitivos em escala
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 49
global. Em particular, observa-se uma articulação desses grandes grupos no
interior do Estado, através da sua imbricação com as instituições financeiras
estatais, os fundos públicos e os fundos de pensão.
O “retorno” do Estado aponta para um objetivo claro, qual seja: o
fortalecimento de um segmento do capital financeiro no Brasil, no sentido
clássico de junção do capital bancário com o capital produtivo (Hilferding,
1985). O BNDES é o locus privilegiado desta operação. Como corolário de todo
o processo em curso, vem-se redefinindo a participação do capital privado e
estatal nacional no bloco de poder dominante. No âmbito político-institucional,
as divergências de interesse, no limite, são arbitradas por Lula.
3- Quanto à natureza da inserção internacional do país, o período Lula
não implicou qualquer alteração significativa em relação ao período anterior.
As exportações cresceram fortemente em razão da fase ascendente do ciclo
econômico internacional e, em especial, em virtude do “efeito China”, em que
pese a política cambial equivocada de valorização do real.
Além disso, apesar de ter ocorrido uma maior diversificação no destino das
exportações brasileiras, motivado principalmente pelo crescimento econômico
generalizado que atingiu todos os países, as estruturas das exportações e das
importações mantiveram-se praticamente as mesmas: de um lado, exportações
de commodities (agrícolas e minerais) e produtos industriais de baixo conteúdo
tecnológico e, de outro, importações de produtos com alto conteúdo tecnológico,
em particular componentes e bens de capital.
Em suma, do ponto de vista qualitativo, a estrutura de exportação atual é,
no fundamental, a mesma que prevaleceu no período do Modelo de Substituição
de Importações, mas com uma participação percentual no comércio mundial
menor.
4- No que concerne ao Estado, o governo Lula promoveu o seu “retorno”,
com a tarefa de reforçar um segmento do capital financeiro brasileiro (junção do
capital bancário com o produtivo) e fortalecer os grandes grupos econômicos
nacionais (privados e estatais). A ação dos bancos oficiais e das empresas
estatais tem sido decisiva no cumprimento dessa tarefa.
Esta nova orientação ficou definitivamente explícita quando da crise
mundial recente, quando o Estado interveio diretamente no processo de
associação de grandes grupos econômicos (Sadia e Perdigão), por intermédio
50
| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
do BNDES, e comprou, através do Banco do Brasil, parte do Banco Votorantim.
O mesmo ocorre na área de infraestrutura e petroquímica, onde grandes grupos
econômicos nacionais, associados ao Estado, participam da implantação de
megaempreendimentos e na futura exploração dos serviços que daí derivarão.
5- No âmbito político, o deslocamento e a autonomia cada vez maior de
Lula em relação ao PT – assumindo uma posição de “neutralidade”, às vezes um
arremedo de “bonapartismo” –, bem como a submissão incondicional desse partido
a ele, foram condições necessárias para a condução do processo de acomodação do
bloco de poder político dominante, alcançando-se o consenso através da obtenção
da confiança do grande capital e do consentimento dos setores subalternos.
Do ponto de vista das ações e práticas do governo Lula, também não se
consegue constatar nenhuma alteração com relação às situações anteriores. O
processo político-institucional e partidário continuou seguindo a longa tradição
histórica brasileira, qual seja: estatização dos partidos no poder, cooptação
fisiológica para formação de maiorias, patrimonialismo e esvaziamento das
instâncias parlamentares, com o fortalecimento das agências governamentais
executivas.
6- Por fim, no que se refere à instabilidade macroeconômica, observou-se
no período Lula uma redução da vulnerabilidade externa conjuntural do país,
decorrente direta e indiretamente da situação internacional, que possibilitou
inclusive a permanente valorização do câmbio no período. Esta se expressou na
melhora radical da balança comercial, na redução da dívida externa pública e
no acúmulo de reservas internacionais.
A crise, explicitada em 2008, impactou fortemente a economia brasileira,
com a redução da taxa de crescimento, que estava em torno de 6% em 2008
e passou a 0,2% negativo em 2009. O “efeito China” e a ação do Estado –
inicialmente claudicante – na sustentação da demanda agregada foram decisivos
para a situação não ter se deteriorado mais ainda.
No entanto, do ponto de vista da vulnerabilidade estrutural, nenhum passo
significativo foi dado no sentido de melhorar o perfil de nossa estrutura produtiva
e, por consequência, o de nossas exportações. A política de infraestrutura,
consignada no PAC, apenas reforça a produtividade e o desempenho da mesma
estrutura produtiva já existente, cada vez mais especializada em commodities
agrícolas e minerais.
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 51
Política econômica e dinâmica macroeconômica no período Lula
A análise que se segue, sobre a política e a dinâmica macroeconômica do
período Lula, tem como referência maior a afirmação, feita no início deste texto,
de que a conjuntura econômica internacional, especialmente favorável nos anos
2000, foi decisiva para o melhor desempenho macroeconômico verificado,
quando comparado ao período anterior. Além de reduzir a restrição externa, o
novo cenário internacional permitiu – principalmente a partir do final do primeiro
governo Lula – a flexibilização (em grau) das políticas macroeconômicas, em
especial a monetária (redução das taxas de juros e ampliação do crédito) e a
fiscal (maiores investimentos por parte do Estado, através do PAC).
- Inserção internacional, política cambial e balanço de pagamentos
Desde a mudança do regime cambial, ocorrida no início de 1999, o
comércio exterior brasileiro passou a ter uma nova dinâmica, o que implicou,
do ponto de vista macroeconômico, a redução da vulnerabilidade externa
conjuntural da economia.3 De fato, todos os indicadores de endividamento
externo do Brasil usualmente utilizados (serviço da dívida/exportações,
dívida total/PIB, dívida total líquida/PIB, reservas/dívida total, dívida
total/exportações e dívida total líquida/exportações), e que podem ser
admitidos como indicadores (conjunturais) de vulnerabilidade externa,
melhoraram sistematicamente, invertendo-se a tendência prevalecente
no período imediatamente anterior.4
O crescimento do saldo da balança comercial brasileira iniciou-se, de fato,
durante os dois últimos anos do período FHC como Presidente (1995-2002).
Ao longo dos seis primeiros anos (1995-2000), os resultados anuais da balança
comercial foram negativos, após o que se inicia um novo período, de nove anos
(2001-2009) – que abarca sete anos da era Lula –, em que o saldo da balança
comercial se torna sistematicamente positivo ano após ano.
O fator determinante para a obtenção desse desempenho foi a excepcional
expansão das exportações, cujos valores apresentaram um crescimento de
240% entre 2001 e 2008. Esse saldo comercial foi crescente até 2006, voltando
3 Definida como “a probabilidade de resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques externos, bem como o
custo dessa resistência. Quanto mais baixa essa probabilidade, maior é a vulnerabilidade externa” (Gonçalves, 2005, p. 19).
4 Com exceção de 2009, quando parte desses indicadores pioraram em razão da crise mundial que afetou negativamente
todas as variáveis macroeconômicas do país, em especial o PIB.
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
a cair a partir de 2007, com uma redução abrupta em 2008-2009; essa inflexão
se deveu à ocorrência de taxas de crescimento das importações maiores do que
as das exportações – puxadas por taxas de crescimento do PIB mais elevadas e
uma expressiva valorização do real.
O crescimento do valor das exportações brasileiras no período mencionado
se deveu, inicialmente, à desvalorização da taxa de câmbio ocorrida após a
crise cambial de janeiro de 1999 – que inviabilizou a âncora cambial adotada
como um dos fundamentos do Plano Real. O valor médio da taxa de câmbio no
período 1999-2009 foi significativamente superior ao do período 1994-1998.
Todavia, esse potencial fator de alavancagem não teria força suficiente para
alçar as exportações brasileiras aos níveis alcançados na era Lula.
A causa mais remota, e estrutural, para a explosão das exportações no
período Lula se encontra nas mudanças ocorridas no âmbito do mercado
mundial, com o surgimento de novos eixos geoeconômicos da acumulação
de capital durante os anos 1980 e 1990. A ampliação das relações capitalistas
para territórios econômicos até então não integrados à reprodução sistêmica do
capital na fase expansionista dos “anos dourados” implicou um crescimento
acentuado da demanda por determinados bens, majoritariamente intensivos
em recursos naturais e energia: commodities agrícolas e minerais. A China,
muito especialmente, passou a apresentar taxas de crescimento muito acima da
média da economia mundial, constituindo-se, rapidamente, em um dos polos
fundamentais da acumulação capitalista em escala mundial.
Desse modo, a demanda por produtos primários experimentou um
incremento extraordinário em um período relativamente curto, modificando
favoravelmente as relações entre os seus preços e os preços dos produtos
industriais – o que favoreceu a posição comercial dos países produtores que,
como o Brasil, dispõem de grandes extensões de terras férteis e de recursos
minerais. A expansão da fronteira agrícola e o aprofundamento da modernização
agropecuária nos anos 1980, articulada à criação, no mesmo período, de
condições propícias para a geração de divisas estrangeiras visando o pagamento
da dívida externa, expandiram a capacidade produtiva e elevaram o nível de
produtividade da agropecuária brasileira.
Dessa maneira, quando a China se tornou o grande comprador mundial
de bens primários – e, mais recentemente, acatou as regras da Organização
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 53
Mundial do Comércio (OMC) –, o Brasil se encontrava em uma situação
excepcional para fornecer esses produtos. Mas isto não impactou apenas o
Brasil; todos os países que dispunham de capacidade produtiva e recursos
naturais se beneficiaram, revertendo a condição de deficitários ou aumentando
ainda mais os seus respectivos saldos positivos no comércio exterior. A melhora
da conta de transações correntes desses países foi generalizada, apesar do déficit
histórico e crônico de suas respectivas contas de serviços; os saldos positivos
de suas balanças comerciais mais do que compensaram esses déficits.
No caso do Brasil, o déficit da conta de renda e serviços, no intervalo de
quinze anos, que vai de 1994 a 2009, é crescente praticamente em todos os
anos e dá um salto impressionante a partir de 2005. Nos primeiros dez anos
(1994-2004), o saldo líquido médio anual negativo foi de aproximadamente
US$ 23,5 bilhões, saltando no período seguinte (2005-2009) para um déficit
de quase US$ 45,0 bilhões. A inflexão observada se deveu a duas razões. A
primeira diz respeito à maturação dos grandes fluxos de investimentos diretos
que entraram no país, particularmente devido às privatizações levadas a efeito
durante os mandados de FHC, o que implicou, como contrapartida, a expansão
posterior das remessas de lucros e dividendos. A segunda razão vincula-se a
maiores taxas de crescimento da economia e, recentemente, à eclosão da crise
econômica em 2007, que induziu empresas estrangeiras atuantes no Brasil a
incrementarem o envio de capitais para suas matrizes, já que boa parte delas foi
fortemente afetada por esse evento.
Como reflexo direto do salto nas exportações, a conta de transações
correntes apresentou, inusitadamente, saldo positivo durante cinco anos (20032007), e crescente entre 2003 e 2005. A expansão das receitas com exportações
foi tão acentuada que foi possível neutralizar os déficits da conta de “rendas e
serviços”. No entanto, a partir de 2006 esse saldo se torna decrescente e, depois,
deficitário de novo – em razão, conforme já mencionado, do maior crescimento
das importações vis-à-vis as exportações e também em virtude do crescimento
acelerado do déficit da conta de rendas e serviços. Desse modo, ficam evidentes
duas coisas: 1- a importância crucial da obtenção de elevados superávits
comerciais para compensar os déficits estruturais, e com tendência crescente,
da conta de rendas e serviços; e 2- a existência de uma forte restrição externa
subjacente, que limita potencialmente a obtenção de taxas de crescimento
elevadas por um período mais longo.
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
Essa situação é que caracteriza a vulnerabilidade externa estrutural da
economia brasileira, que se alimenta, de um lado, do perfil inadequado das
exportações – centrada em commodities e em produtos industriais de baixo
conteúdo tecnológico – e, de outro, da abertura da conta financeira e de capitais.
Nessas áreas, o governo Lula não implementou nenhuma política para melhorar
o perfil das exportações, nem tampouco para dificultar a livre movimentação de
capitais; no caso desta última, ao contrário, foram adotadas medidas na direção
de uma maior liberalização.
A abertura comercial e financeira da economia brasileira a partir dos anos
1990 afetou radicalmente a evolução da conta de capital e financeira do balanço
de pagamentos do país. Do ponto de vista dos fluxos de capitais, no primeiro
governo FHC (1995-1998) os grandes montantes dos investimentos em carteira
(aplicações em títulos da dívida pública e bolsa de valores) e dos investimentos
diretos (com destaque para a aquisição de empresas nacionais e estatais) foram
peça-chave para o equilíbrio (instável e precário) do balanço de pagamentos.
Posteriormente, no período 1999/2002, com o refluxo momentâneo da
liquidez internacional depois de sucessivas crises cambiais – inclusive as do
Brasil de 1999 e 2002 –, os montantes dos investimentos em carteira desabaram;
contudo, os fluxos dos investimentos diretos cresceram nos dois primeiros anos
e, apesar de reduzirem posteriormente, se mantiveram elevados até o final do
período, garantindo o equilíbrio do balanço de pagamentos.
No primeiro governo Lula (2003/2006), com o fim das privatizações, os
investimentos diretos se reduziram significativamente e, no final do período, o seu
montante, de forma inusitada, chegou a ser negativo em virtude do crescimento
dos investimentos diretos de empresas brasileiras (transnacionalizadas) no
estrangeiro – impulsionados pela liquidez propiciada pelos elevados superávits
comerciais dos últimos anos. Finalmente, no período mais recente (2007/2009),
os investimentos em carteira e, sobretudo, os investimentos diretos voltaram a
crescer fortemente, agora em busca de novas oportunidades, abertas pelo maior
crescimento da economia, taxas de juros ainda muito elevadas e possibilidade
de especulação na Bolsa de Valores.
Como consequência dessa evolução do movimento de capitais e dos
superávits da balança comercial, os saldos da conta financeira do balanço de
pagamentos chegaram a ser negativos em 2004 e 2005, fazendo do Brasil,
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
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irônica e surpreendentemente, um exportador de capitais. Adicionalmente,
o período favorável da economia mundial também permitiu a elevação das
reservas internacionais, que superou US$ 240 bilhões em meados de 2010,
assim como a redução do endividamento externo absoluto do país entre 2004 e
2005; a partir de 2006 esse montante voltou a crescer
Em suma, a evolução das contas externas do país evidencia que o período
Lula (2003-2009) tem sido caracterizado por uma menor vulnerabilidade
externa conjuntural da economia brasileira e, por consequência, uma menor
instabilidade macroeconômica.
No entanto, a vulnerabilidade externa estrutural continua no horizonte: em
dezembro de 2009, o estoque de investimentos estrangeiros diretos, aplicações
em carteira no país, somados à divida externa brasileira (passivo externo do
país), ultrapassava em mais de US$ 605 bilhões as reservas internacionais,
investimentos e empréstimos no exterior (o ativo externo do país). Essa
posição devedora revela uma potencial incapacidade de pagamento, que pode
se complicar em circunstâncias internacionais desfavoráveis.
- Política monetária, inflação, emprego e renda
A retomada vigorosa das exportações a partir de 2003, agora como elemento
central da dinâmica macroeconômica do MLP, reduziu a vulnerabilidade
externa – através da diminuição, ou mesmo eliminação, do déficit da conta de
transações correntes do balanço de pagamentos – e abriu espaço para o controle
mais eficaz da inflação e a obtenção de taxas de crescimento mais elevadas.
A redução das restrições externas, numa conjuntura de crescimento da
economia mundial até 2007, possibilitou uma menor instabilidade macroeconômica
e alargou, ainda dentro das premissas do modelo em vigor, o espaço de manobra da
política econômica: as taxas de juros foram reduzidas e o crédito foi ampliado. Por
isso, o período Lula, mais especificamente o segundo governo, apresentou maiores
taxas de crescimento do produto, com expansão do consumo e do investimento,
além do crescimento do emprego, da massa salarial e mesmo da participação da
remuneração do trabalho no total da renda – o que implicou uma maior importância
do mercado interno para as taxas de crescimento do PIB.
Inicialmente, a partir de 2003, com a aceleração e consolidação de
elevados saldos na balança comercial – juntamente com a radicalização da
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
política econômica ortodoxa, com novo período de taxas de juros mais elevadas
e o aumento dos superávits fiscais primários –, as taxas de inflação caíram
sistematicamente. No período 2003-06, elas se fixaram abaixo dos intervalos
superiores estabelecidos para as metas de inflação, chegando mesmo a ficar,
em 2006, abaixo da meta estabelecida, de 4,5%. Essa trajetória de redução das
taxas de inflação de forma semelhante ao período inicial pós-Plano Real (19951998) foi fortemente influenciada por uma nova tendência de valorização do
real. No período mais recente (2007-2009), com uma trajetória declinante da
taxa de juros e maiores taxas de crescimento, as taxas de inflação cresceram um
pouco, mas ainda ficaram abaixo das metas em dois desses anos.
No primeiro governo Lula (2003-2006), o crescimento do PIB variou entre
1,1% e 5,7%, sendo ainda afetado pela radicalização da política econômica
ortodoxa, qual seja: elevação das taxas de juros em 2003 e aumento dos
superávits fiscais primários durante todo o período. No segundo governo
(2007-2009), embora o intervalo de variação das taxas de crescimento tenha
aumentado (entre -0,2% e 6,1%), a taxa média de crescimento será maior do que
a do período anterior: as previsões para 2010 são de uma taxa de crescimento
em torno de 6%.
Se desconsiderarmos os anos extremos da série dos dois períodos Lula, o
espaço de variação das taxas se restringe significativamente, situando-se entre
um mínimo de 3,2%, em 2005, e um máximo de 6,1%, em 2007, resultando
em uma taxa média de crescimento bem acima do período FHC. Em 2003,
primeiro ano de mandato de Lula, ocorreu uma redução do PIB per capita,
assim como em 2009, quando o desempenho econômico foi fortemente afetado
pela crise internacional.
O melhor desempenho do PIB apoiou-se, direta ou indiretamente, numa
expansão forte e continuada das exportações durante praticamente todo o
período Lula. Contudo, a partir de 2005-2006, com a redução das taxas de juros
e a ampliação do crédito, o consumo das famílias passou a ser o determinante
principal das maiores taxas de crescimento. O setor externo, que chegou a
representar em 2004 16,4% do PIB, reduziu sua participação a partir de 2005,
atingindo 11,3% em 2009.
A partir de 2005, e até 2008, houve uma recuperação da participação da
formação bruta de capital fixo como proporção do PIB: passou de 15,9% para
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
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18,7%. No 3º trimestre de 2008, chegou a atingir 20%, mas, com a crise mundial,
caiu para 15,8% no segundo trimestre de 2009, retomando posteriormente uma
trajetória ascendente, fechando o ano com 16,7%.
A relação poupança bruta/PIB, que se manteve em torno dos 18% entre
2004 e 2008, registrou uma queda mais acentuada, chegando a 14,6% em
2009. Entre 2003 e 2007, houve uma tendência de redução da participação das
construções enquanto componente da formação bruta de capital fixo, ao tempo
em que as máquinas e equipamentos registravam uma trajetória oposta.
Quanto ao comportamento do consumo das famílias, que representa a
maior parcela dentre os componentes da demanda (cerca de 60%), e que inicia
o período com taxa de crescimento negativa, a partir de 2005 passa a evoluir
num ritmo superior ao do crescimento do PIB, inclusive em 2009, ano de crise,
com um crescimento de 4,1%. A observação do desempenho da economia
pela ótica da despesa em 2009 revela, claramente, não só o impacto da crise
mundial, como também os efeitos das políticas de renúncia fiscal e de estímulo
à expansão do crédito adotadas pelo governo: despencam os indicadores dos
níveis de investimento, das exportações e importações, mas crescem tanto o
consumo das famílias quanto o da administração pública.
Do ponto de vista setorial, pode-se constatar uma tendência de redução
do peso da agropecuária entre 2003 e 2006 e reversão, ainda que não muito
acentuada, dessa tendência a partir de 2007. A indústria vem perdendo
participação desde 2005, sobretudo pelo comportamento da indústria de
transformação, segmento de maior peso relativo nessa classe de atividade.
Embora não se possa falar em reprimarização da estrutura do produto, o que
é visível na composição das exportações, a perda de importância relativa da
indústria, aliada ao comportamento inverso da agropecuária nos últimos anos,
expressa a trajetória de especialização das exportações. O segmento composto
pelo conjunto dos serviços segue ganhando representatividade na composição
do valor adicionado.
O maior crescimento do PIB, a partir de 2004, melhorou o quadro do
mercado de trabalho, com forte recuperação dos empregos formais e a redução
na taxa de desemprego. Esta, depois de se elevar em 2003 (19,9% pela
PED, na RMSP), caiu nos anos seguintes, chegando a 15,9% da população
economicamente ativa em 2006 e a 12,8% em 2009. O crescimento das
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
exportações, e do saldo comercial, influenciou nessa queda de duas maneiras:
diretamente, pelo crescimento do setor exportador e seus efeitos multiplicadores
internos, e principalmente de forma indireta, ao relaxar a restrição externa e,
desse modo, permitir um maior espaço para a expansão do mercado interno.
Quanto ao comportamento da distribuição funcional da renda, que revela a
estrutura de repartição entre capital, trabalho e administração pública, os dados
disponíveis indicam uma pequena alteração: entre 2003 e 2007, elevou-se a
parcela relativa à remuneração dos empregados – que passou de 39,5% para
41,3% –, enquanto a proporção da renda apropriada na forma de remuneração
do capital, ou excedente operacional bruto, variou de 35,3% para 34,4%. Os
impostos líquidos de subsídios avançaram de 14,6% para 15,2%, e o rendimento
misto bruto, que representa a remuneração dos proprietários de empresas não
constituídas (autônomos), sem possibilidade de identificação entre capital e
trabalho, e engloba parcela menos significativa da renda, apresenta tendência
declinante, com redução de 1,6 pontos percentual no período. A explicação para
essa tendência deve ser buscada na expansão e maior formalização do mercado
de trabalho verificada nesses anos.
O mais significativo, em termos de política de rendas, foi o aumento
sistemático do salário mínimo real, que afetou a grande massa de trabalhadores
situados na base da pirâmide salarial e também os aposentados e pensionistas.
A pequena melhora na distribuição pessoal da renda também está ligada ao
fluxo de transferências representadas pelos programas sociais, que atingiram as
camadas da população com renda mais baixa e, em alguns casos, praticamente à
margem da economia monetizada, criando certa capacidade de consumo. Essas
transferências, contudo, se situam muito distantes daquelas representadas pelo
pagamento de juros da dívida pública.
- Política fiscal, superávit primário e dívida pública
No âmbito das finanças públicas, a melhora das contas externas do
país, associadas a taxas de crescimento mais elevadas, também impactou
favoravelmente, permitindo, a partir do segundo governo Lula, a flexibilização da
política fiscal. A nova situação se expressou em saltos sucessivos na arrecadação
tributária, na redução da relação dívida líquida do setor público/PIB e em maiores
gastos correntes e de investimento, com a implementação do PAC.
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
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Anteriormente, durante o segundo governo FHC (1999-2002), a fragilidade
financeira do setor público só fez piorar, apesar da melhora das contas externas
a partir de 1999, com a sua dívida líquida total crescendo quase 130% em
valores absolutos e mais de 13 pontos percentuais como proporção do PIB,
apesar da obtenção de superávits fiscais primários acima de 3,75% do PIB. Essa
piora decorreu tanto do crescimento da dívida interna quanto da externa, mas
principalmente desta última. Nos dois casos, entretanto, a questão essencial
que motivou a deterioração foi a situação ainda precária das contas externas,
apesar do início da melhora da balança comercial. Esta situação problemática,
herdada do período anterior – cuja política de apreciação do real, num contexto
de abertura comercial, aumentou rápida e significativamente a vulnerabilidade
externa do país –, tendo como pano de fundo um cenário internacional marcado
ainda pelas consequências de várias crises sistêmicas, exigiu permanentemente
a manutenção de taxas de juros muito elevadas.
Durante o primeiro mandato do governo Lula (2003-2006), foram
mantidas todas as restrições ao gasto e ao endividamento, especialmente a
Lei de Responsabilidade Fiscal e as restrições à expansão do crédito ao setor
público, reguladas pelo Banco Central. No entanto, a mudança do cenário
internacional e a acentuada melhora das contas externas do país, a partir de
2003, tal como no caso das demais variáveis macroeconômicas, acabou por
implicar também em resultados mais favoráveis para a trajetória da dívida
pública – com a manutenção, ou mesmo aprofundamento, da mesma política
econômica que vinha do período anterior. No período 2003-06, os superávits da
balança comercial e a continuação da obtenção de superávits fiscais primários
acima de 4% reduziram em 5,4 pontos percentuais a dívida líquida total do
setor público como proporção do PIB, apesar do crescimento do seu montante
absoluto.
No entanto, a redução só começou a ocorrer a partir de 2004, pois a
manutenção das taxas de juros em níveis tão elevados quanto aos do período
anterior, juntamente com a estagnação do PIB, implicou um aumento da dívida
em 2003 (53,5% do PIB) – apesar da redução, em real, da dívida pública
externa, em virtude de uma nova apreciação cambial. Portanto, o relaxamento
da política de juros, o crescimento da economia e, principalmente, a continuação
da apreciação cambial foram decisivos para a trajetória descendente iniciada no
ano seguinte.
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| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
A trajetória descendente da dívida líquida externa se deveu diretamente aos
grandes saldos da balança comercial, o que possibilitou ao governo aumentar
suas reservas em dólares (US$ 85,8 bilhões no final de 2006) e pagar uma parte
do seu principal, em ambos os casos tendo como contrapartida o aumento da
dívida interna; portanto, uma política de troca de dívida externa, de maior prazo
e menores juros, por dívida interna, de prazo menor e taxas de juros também
maiores. Adicionalmente, a revalorização do real, impulsionada pelos saldos
do comércio exterior e a entrada de capitais especulativos em busca de taxas
juros mais elevadas, também vem colaborando para a redução da dívida pública
externa.
Em resumo, a melhora das contas externas a partir de 2003 impactou de
forma positiva, direta e indiretamente, a trajetória da dívida pública total. Ao
relaxar a restrição externa, permitiu taxas de crescimento do PIB um pouco
maiores que as do período anterior, mesmo que ainda muito reduzidas conforme
já visto anteriormente. Ao propiciar uma oferta excedente de dólares, apreciou
o câmbio e permitiu ao governo aumentar suas reservas – de forma similar aos
países em desenvolvimento em geral – e implementar uma política de troca
de dívida externa por dívida interna. Por ambos os caminhos, os superávits
comerciais foram responsáveis pela redução da dívida externa, numa proporção
menor em termos absolutos e, em termos relativos, maior do que o aumento
(absoluto e relativo) da dívida interna.
Finalmente, no período mais recente (2007-2009), a política de elevados
superávits fiscais primários foi flexibilizada: como proporção do PIB, esses
superávits evoluíram de um máximo de 4,83% para menos de 4% em 2007
e 2008, e praticamente para 2% em 2009; neste último ano, explicado pela
política anticíclica implementada para enfrentar a crise. Em que pese essa
flexibilização, a melhoria da relação DLSP/PIB continuou ocorrendo, assim
como o crescimento da dívida interna e o acúmulo de reservas – que atingiram
US$ 240 bilhões.
Do ponto de vista da gestão da dívida pública, a partir de 2002 houve
uma leve mudança na composição dessa dívida. Por um lado, reduziu-se
consideravelmente a participação dos títulos indexados ao câmbio. Por outro,
cresceu a participação dos títulos prefixados. Ambos diminuem a exposição
das contas públicas ao risco de mercado, especialmente ao cambial. Entretanto,
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 61
os títulos vinculados à Selic ainda constituem a maioria da dívida mobiliária
federal, o que contribui para deteriorar as condições financeiras do governo,
tendo em vista a adoção de uma política de juros altos.
A carga tributária bruta elevou-se de 31,9% do PIB em 2003 para 35,0%
em 2009, mas do ponto de vista do destino das receitas a gestão dos gastos
públicos como um todo e da dívida pública em particular, aliada à manutenção
de superávits primários e juros altos, continuou promovendo uma distribuição
funcional da renda às avessas. No governo Lula, as receitas de impostos ainda
são utilizadas em volume muito maior para o serviço da dívida pública, que
remunera os investimentos de grupos de altas rendas, do que para a provisão
de bens públicos: gastos em saúde, educação e investimento. Além disso,
em recente estudo publicado pelo Ipea, observa-se que a arrecadação fiscal
continua aumentando mais claramente entre os mais pobres, ou seja, quem
está na base da estrutura de renda (até 3 salários mínimos) paga mais imposto,
proporcionalmente, que os do topo da pirâmide de renda (mais de 30 salários
mínimos).
Desse modo, a despeito de uma leve melhora na gestão da dívida pública
– no que se refere à composição e alongamento da dívida –, não se observa
mudança estrutural nem na forma de arrecadação tributária (regressividade nos
impostos) nem na forma de gastos públicos (privilegiando os gastos com juros),
não permitindo avançar na melhora da distribuição funcional da renda.
Conclusão
A dinâmica da economia brasileira do período Lula, bem como a natureza
da sua política macroeconômica, só podem ser avaliadas no seu sentido político
mais profundo, quando se consideram certas características estruturais que
configuram o atual padrão de desenvolvimento capitalista – associado a um
determinado bloco de poder político, ambos constituídos ao longo dos anos
1990 no Brasil.
Esse bloco de poder passou por uma acomodação a partir do segundo
governo FHC, com a incorporação em seu núcleo da fração exportadora do
capital, especialmente o agronegócio – quando as crises cambiais recorrentes
evidenciaram a impossibilidade de manutenção da hegemonia, estrito senso,
do capital financeiro. Como sua consequência, e ao mesmo tempo condição
62
| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
para se processar essa acomodação, a política macroeconômica se modificou
sem, contudo, alterar a essência do Modelo Liberal Periférico: a âncora cambial
e as privatizações foram substituídas pelas metas de inflação, os superávits
fiscais primários e o câmbio flexível. Com isso, redefiniu-se a importância das
exportações no novo padrão de acumulação como condição necessária para
reduzir a sua instabilidade macroeconômica intrínseca, instituída pela abertura
comercial e financeira.
O primeiro governo Lula herdou essa nova configuração política do
bloco de poder, bem como sua política macroeconômica, consolidando ambas
e legitimando-as frente aos setores subalternos da sociedade. A conjuntura
extraordinariamente favorável às exportações dos países periféricos a partir de
2002-2003, associada à mudança do regime cambial quando da crise de 1999,
foi crucial para a acomodação do bloco de poder e a sua consolidação. Portanto,
ao contrário de questioná-los (bloco de poder e política macroeconômica), o
novo governo referendou e assumiu a condição de árbitro do novo arranjo,
incorporando e ratificando no interior do aparelho de Estado – Banco Central,
MDIC e MDA –, de forma explícita, os interesses e as demandas do capital
financeiro e da fração exportadora do capital, em particular o agronegócio.
Posteriormente, entre o final do primeiro (2006) e início do segundo
governo Lula (2007), com a continuidade da fase ascendente do ciclo econômico
mundial e a melhora radical das contas externas do país, flexibilizou-se o
manejo da política macroeconômica, obtendo-se resultados melhores em
termos de controle da inflação, crescimento, emprego e salário, dívida pública
etc. Nesse novo contexto, a expansão e melhoria da infraestrutura existente
do país tornaram-se essenciais para o novo arranjo político-econômico. Uma
leitura e implementação particular das “parcerias público-privadas”, criadas
legalmente no período FHC, permitiram o “retorno” do Estado como condição
insubstituível na periferia do capitalismo, mais uma vez para organizar, realizar
e “puxar” os novos blocos de investimentos. E isto vem sendo feito com o
apoio das instituições financeiras estatais, a Petrobras e os grandes fundos de
pensão dessas empresas, de forma articulada com grandes grupos econômicos
nacionais.
Por fim, incorporaram-se parcialmente as demandas dos setores subalternos,
sem ferir os interesses do grande capital – que compreendeu a oportunidade e
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 63
a importância de legitimação política do modelo de desenvolvimento que o
governo FHC só conseguiu parcialmente na fase inicial do Plano Real. Isto
foi feito com a expansão do crédito, em particular do crédito consignado, o
aumento real do salário mínimo e a política social focalizada do programa
Bolsa-Família.
Essa é a base do “novo consenso”, do “crescimento com distribuição”
na era do capital financeiro, que levou à incorporação marginal de parcelas
da população de menor renda ao consumo, tendo como contrapartida a
desmobilização política dos movimentos sociais e dos sindicatos, a tutela
direta do Estado sobre a parte da população mais pobre, a despolitização da
política, a desqualificação maior ainda dos partidos e, como resultado disso
tudo, o surgimento, desenvolvimento e consolidação do “lulismo”. O “expríncipe dos sociólogos” não teria a capacidade de assumir a linha de frente
dessa etapa de construção da hegemonia burguesa no Brasil; o perfil e a origem
de Lula, juntamente com o processo de transformismo político do Partido dos
Trabalhadores e outros segmentos da esquerda, foram decisivos. E esse “novo
consenso”, tal como o anterior (a via única), embora também tendo vocação
política autoritária, convive, quando necessário, com a mobilização popular
como base de apoio.
Indicadores de vulnerabilidade externa – 1994/2006 (%)
Período
Serviço da
dívida/exp.
Dívida total/
PIB
Dívida total
líquida/PIB
Reservas /
dívida total
Dívida total/
exp.
Dívida total
líquida/exp.
1994
38,2
26,3
15,3
27,1
3,3
1,9
1995
44,5
21,7
12,2
33,9
3,3
1,9
1996
54,7
22,3
12,1
34,7
3,6
2,0
1997
72,6
23,7
15,2
27,2
3,6
2,3
1998
87,4
28,4
20,9
19,9
4,4
3,2
1999
126,5
42,0
32,5
16,1
4,7
3,6
2000
88,6
36,0
28,4
15,2
3,9
3,1
2001
84,9
41,2
31,9
17,1
3,6
2,8
2002
82,7
45,9
35,9
18,0
3,5
2,7
2003
72,5
42,4
29,8
22,9
2,9
2,1
2004
53,8
33,3
22,5
26,3
2,1
1,4
2005
56,0
21,3
12,8
31,9
1,4
0,8
2006
41,3
15,9
6,9
49,7
1,3
0,5
2007
32,4
14,1
-0,9
93,3
1,2
-0,1
2008
19,0
12,1
-1,7
104,3
1,0
-0,1
2009
28,6
12,6
-3,9
120,6
1,3
-0,4
Fonte: Banco Central do Brasil
64
| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
Transações correntes - 1994-2009 (US$ milhões)
Ano
1994
Exportações
Importações
43 545,16
33 078,69
Balança
comercial saldo
Serviços e rendas
saldo
10 466,47
Transações
correntes
-14 691,77
-1 811,23
1995
46 506,28
49 971,90
-3 465,62
-18 540,51
-18 383,71
1996
47 746,73
53 345,77
-5 599,04
-20 349,52
-23 502,08
1997
52 994,34
59 747,23
-6 752,89
-25 522,28
-30 452,26
1998
51 139,86
57 714,36
-6 574,50
-28 299,39
-33 415,90
1999
48 011,45
49 210,31
-1 198,87
-25 825,31
-25 334,78
2000
55 085,59
55 783,34
-697,75
-25 047,85
-24 224,53
2001
58 222,64
55 572,18
2 650,47
-27 502,52
-23 214,53
-7 636,63
2002
60 361,79
47 240,49
13 121,30
-23 147,74
2003
73 084,14
48 290,22
24 793,92
-23 483,23
4 177,29
2004
96 475,24
62 834,70
33 640,54
-25 197,65
11 679,24
2005
118 308,39
73 605,51
44 702,88
-34 275,99
13 984,66
2006
137 807,47
91 350,84
46 456,63
-37 120,36
13 642,60
2007
160 649,07
120 617,45
40 031,63
-42 509,89
1 550,73
2008
197 942,44
173 106,69
24 835,75
-57 251,64
-28 192,02
2009
152 994,74
127 647,33
25 347,41
-52 944,53
-24 334,48
Fonte: Banco Central do Brasil
Conta de capital e financeira (US$ milhões),
dívida externa bruta (US$ milhões) e taxa de câmbio
Ano
Investimento em
carteira
Investimento
direto (líquido)
1994
50 642,20
1 460,00
Conta capital e
financeira (líquido)
8 692,20
Dívida externa
bruta total
Taxa de
câmbio*
148 295,20
0,85
1995
9 216,79
3 309,48
29 095,50
159 256,00
0,97
1996
21 618,87
11 260,75
33 968,10
179 934,00
1,04
1997
12 615,57
17 877,37
25 800,30
199 997,50
1,11
1998
18 124,97
26 001,60
29 701,70
241 643,63
1,21
1999
3 801,56
26 888,02
17 319,10
241 468,84
1,84
2000
6 955,06
30 497,65
19 325,80
236 156,61
1,96
2001
76,99
24 714,94
27 052,10
209 934,26
2,36
2002
-5 118,57
14 108,10
8 004,40
210 711,32
3,63
2003
5 307,52
9 894,22
5 110,90
214 929,64
2,93
2004
-4 750,13
8 338,90
-7 523,30
201 374,11
2,72
2005
4 884,54
12 549,59
-9 464,00
169 450,35
2,29
2006
9 081,24
-9 380,28
16 298,80
172 588,91
2,15
2007
48 390,36
27 518,24
89 085,60
193 218,88
1,79
198 340,23
2,39
2008
1 133,12
24 601,09
29 351,70
2009
50 283,05
36 032,81
70 551,30
-------------
1,75
* Valores médios em dezembro; R$/US$
Fonte: Banco Central do Brasil
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 65
Metas de inflação e IPCA (1995-2009)
ANOS
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
66
Metas de
inflação (%)
8,0
6,0
4,0
3,5
8,5
5,5
4,5
4,5
4,5
4,5
4,5
IPCA (%)
22,41
9,56
5,22
1,66
8,94
5,97
7,67
12,53
9,30
7,60
5,69
3,14
4,46
5,90
4,31
Fonte: IBGE e IPEA
| Os anos Lula - Contribuições para um balanço crítico 2003-2010
Dívida líquida do setor público (1994-2009)
Dívida total
Dívida interna
Dívida externa
Ano
R$ Bilhões
% do PIB
R$ Bilhões
% do PIB
R$ Bilhões
% do PIB
1994
153 162,9
30,0
108 805,7
21,3
44 357,3
8,7
1995
208 460,3
28,0
162 376,2
24,4
38 132,4
5,1
1996
269 193,4
30,7
237 600,3
27,1
31 593,2
3,6
1997
308 426,3
31,8
269 846,0
27,9
38 580,3
4,0
1998
385 869,6
38,9
328 693,0
33,2
57 176,6
5,8
1999
516 578,7
44,5
407 809,9
35,2
108 768,8
9,4
2000
563 163,1
45,5
451 840,9
36,5
111 322,3
9,0
2001
680 077,7
49,9
551 349,1
40,4
128 728,6
9,4
2002
896 096,3
51,3
658 556,8
37,7
237 539,4
13,6
2003
933 630,1
53,5
739 024,1
42,4
194 606,0
11,2
2004
981 972,9
48,2
824 991,2
40,5
156 981,7
7,7
2005
1 035 278,4
48,0
964 657,8
44,7
70 620,5
3,3
2006
1 112 701,3
45,9
1 138 232,3
46,9
-25 531,0
-1,1
2007
1 200 799,1
43,9
1 397 393,6
51,1
-196 594,5
-7,2
2008
1 153 631,5
38,8
1 482 193,0
49,9
-328 561,5
-11,1
2009
1 345 325,0
42,9
1 614 176,7
52,3
-287 930,0
-9,2
Fonte: Banco Central do Brasil
MODELO LIBERAL-PERIFÉRICO E BLOCO DE PODER
| 67
Juros, superávit fiscal primário e dívida pública
Período
Juros
(R$ bilhões)
SFP (R$ bilhões)
Aumento da DP (R$
bilhões)
1995-1998
211,4
-6,5
232,7
1999-2002
365,8
165,4
495,1
2003-2006
589,8
291,9
297,8
2007-2009
494,1
TOTAL
260,7
1661,1
233,4
711,5
1259
Fonte: Banco Central do Brasil
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