Vulnerabilidades às Mudanças Climáticas no Litoral Paulista

VI Encontro Nacional da ANPPAS
18 a 21 de setembro de 2012
Belém – PA – Brasil
______________________________________________________________________________
Vulnerabilidades às Mudanças Climáticas no Litoral
Paulista: Urbanização, Saneamento e Saúde
Roberto Luiz do Carmo (UNICAMP)
Professor do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas (IFCH) e Pesquisador do Núcleo de
Estudos de População (NEPO)
[email protected]
Sônia Regina da Cal Seixas (UNICAMP)
Pesquisadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM), Professora do Doutorado
em Ambiente e Sociedade (NEPAM-IFCH) e do Planejamento de Sistemas Energéticos (FEM)
Bolsista de Produtividade CNPq
Marcelo Coutinho Vargas (UFSCar)
Professor da Graduação em Ciências Sociais, dos programa de pós-graduação em Ciência
Política (PPGPOL) e Ciência, Tecnologia e Sociedade (PPGCTS)
Resumo
As mudanças climáticas representam o recrudescimento de uma série de perigos e de riscos, que
são especialmente significativos para as zonas costeiras. Nesse sentido, é fundamental
compreender, no contexto de processos como a intensificação da expansão urbana e o aumento
dos investimentos econômicos que ocorrem nessas regiões, as novas condições de
vulnerabilidade que emergem e os prováveis impactos socioambientais sobre as respectivas
populações. Por um lado, este trabalho tem como objetivo contribuir para o debate teórico sobre o
conceito de vulnerabilidade, especificamente quando aplicado aos estudos sobre o processo de
urbanização. Por outro lado, aplicar criticamente o conceito ao conjunto de riscos decorrentes das
mudanças climáticas no litoral do estado de São Paulo, abordando especificamente questões
referentes a saúde e saneamento. As informações foram obtidas através do levantamento de
dados em fontes secundárias (IBGE, SNIS, SINAN-DATASUS) e de trabalhos de campo com
realização de entrevistas com agentes institucionais. A partir da revisão bibliográfica optou-se por
trabalhar com um conceito de vulnerabilidade que engloba três dimensões: exposição,
susceptibilidade e capacidade de resposta aos riscos decorrentes das mudanças climáticas.
O processo de urbanização das décadas recentes evidenciou diferenciação entre as três regiões
que compõem o litoral paulista: Litoral Norte, Região Metropolitana da Baixada Santista e Litoral
Sul. Os investimentos realizados e previstos no Litoral Norte acentuam o potencial de
vulnerabilidade daquela região em comparação com as demais. Os dados levantados sobre o
perfil epidemiológico e internações para as três regiões, no período de 1995-2009, indicam
variações significativas entre as mesmas na exposição aos riscos e possivelmente na capacidade
de resposta.
Palavras-chave:
mudanças climáticas, vulnerabilidade, urbanização, saúde, saneamento
Vulnerabilidades às Mudanças Climáticas no Litoral Paulista:
Urbanização, Saneamento e Saúde1
Roberto Luiz do Carmo
Sônia Regina da Cal Seixas
Marcelo Coutinho Vargas
Introdução
De acordo com Hogan e Marandola Jr. (2009), ao longo das últimas duas décadas houve
uma ampliação das discussões sobre as mudanças climáticas, suas origens e implicações sobre o
ambiente e a humanidade. Estudos recentes, como os de Marengo (2006), Lindzen (2002),
Gornitz e Lebedeff (1987), Hogan & Tolmasquim (2001), Giddens (2008) têm assinalado a
importância dos riscos decorrentes das mudanças ambientais globais. Dentre os fenômenos
associados a essas mudanças estão à elevação do nível do mar e o aumento da frequência de
eventos extremos, como chuvas intensas, secas, tempestades e fenômenos relacionados às
ressacas marítimas.
Um conjunto de elementos dessa discussão apontava a incerteza em relação à efetividade
dessas mudanças, principalmente considerando que tais transformações poderiam refletir
variações naturais cíclicas. O aspecto mais polêmico dos debates refere-se, entretanto, ao papel
das ações humanas sobre as mudanças climáticas, pois, de um lado, alguns cientistas apontam
que as mudanças seriam resultantes do processo de industrialização ocorrido no último século, e
de outro, encontram-se afirmações que as mudanças climáticas são decorrência de processos
naturais, recorrentes ao longo da História do Planeta, sem que a participação humana seja
significativa frente a esses processos (MARENGO, 2006).
O relatório do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, IPCC (2007 e 2007a),
utilizando bases de informação e metodologias computacionais de modelagens climáticas mais
apuradas, diminui significativamente as incertezas nos dois sentidos. Primeiro, de que as
mudanças climáticas realmente estão em andamento, com uma elevação da temperatura que
pode chegar a 5ºC até o final do século XXI. Em segundo, concluiu-se que as mudanças
climáticas estão em grande parte associadas às emissões realizadas por atividades humanas.
Assim, a partir dessa perspectiva, se faz presente o reconhecimento de que as mudanças
ambientais globais, especialmente as climáticas, estão se tornando objeto de análise de cientistas
de diversas áreas do conhecimento, em função de suas inegáveis dimensões humanas,
justificando-se, desta forma, o interesse dos cientistas sociais, em função da intima relação entre
esses eventos, as ações antrópicas e os impactos sociais, ambientais, econômicos e culturais
1
Este trabalho baseia-se em resultados da pesquisa interdisciplinar em andamento “Urban Growth, Vulnerability And Adaptation: social
and ecological dimensions of climate change on the Coast of São Paulo”, financiada pela FAPESP (Processo n.o 2008/58159-7), a
quem os autores agradecem pelo apoio recebido para a realização da pesquisa.
sobre a sociedade.
Esse processo de mudanças poderá impactar de maneira ainda mais acentuada grupos
populacionais que historicamente vivem em áreas expostas aos perigos de eventos climáticos.
Caso estes eventos se tornem mais intensos e mais frequentes, conforme previsto pelo IPCC, a
situação desses grupos populacionais pode se tornar ainda mais crítica. O processo de
urbanização acontecido no Brasil durante a segunda metade do Século XX, foi caracterizado por
ser socialmente excludente e pela ocupação de espaços segregados, inadequados em termos
ambientais para a construção de habitações. A velocidade em que o processo aconteceu, assim
como a falta de investimentos suficientes em infraestrutura por parte do poder público, explicam
as deficiências atuais nas condições de vida das cidades brasileiras.
Transpor
de uma sociedade rural para uma sociedade predominantemente urbana
significou transformações decisivas em termos sociais, que se refletiram na configuração precária
do espaço urbano criado durante o processo. Considerando que a população urbana do país foi
acrescida em cerca de 142 milhões de habitantes, passando de 18,7 ( 36,1%) a 160,9 (84,3%)
milhões habitantes em áreas definidas como urbanas entre 1950 e 2010, segundo os resultados
dos Censos Demográficos do IBGE, permite compreender
as dimensões e a velocidade do
processo ocorrido. Esse processo de urbanização aconteceu de maneira acentuada também no
estado de São Paulo, que já possuía 62,8% (8,1 milhões de habitantes) residindo em áreas
urbanas em 1960, chegando a 96% (39,6 milhões) em 2010.
O objetivo deste trabalho, desta forma, é mostrar como esse processo de urbanização
gerou grupos populacionais e infraestruras urbanas vulneráveis, especialmente a partir da
perspectiva das mudanças climáticas, quando se acentuam perigos que vão atingir de maneira
mais acentuada determinados espaços, como é o caso das zonas costeiras. Essa é a justificativa
para focalizar o caso dos municípios do litoral do estado de São Paulo, considerando os aspectos
relacionados com a saúde e infraestrutura urbana nesse novo contexto de mudanças ambientais
globais.
O litoral do estado de São Paulo pode ser dividido em três sub-regiões historicamente
constituídas a partir de suas características sociais e econômicas: o Litoral Sul, a Baixada Santista
e o Litoral Norte, que juntas contém 16 municípios (CARMO ET ALL, 2012). A urbanização é uma
característica antiga da Baixada Santista, onde o município de Santos, tendo o porto como
polarizador, é o município mais populoso e eminentemente urbano, principalmente por conta das
suas especificidades territoriais. O Litoral Sul é uma área que apresenta-se relativamente
estagnada em termos demográficos, com exceção do município de Ilha Comprida, que apresentou
crescimento significativo de sua população urbana. No Litoral Norte a situação é dinâmica em
termos econômicos e demográficos, especialmente em função dos investimentos previstos por
conta da recente descoberta de jazidas de petróleo e gás.
Este é o contexto geral das discussões que são apresentadas a seguir, que analisam as
situações relativas à saúde e infraestrutura hídrica urbana no litoral do estado de São Paulo,
considerando as novas questões trazidas pelas mudanças climáticas.
Saúde e vulnerabilidade no litoral Paulista
Alguns autores têm apontado para inúmeros problemas que a humanidade deverá
enfrentar nas próximas décadas em função das mudanças ambientais globais, principalmente
relacionadas à saúde humana. Confalonieri e Menne et al. (2007); Confalonieri e Marinho (2007)
destacam que os fenômenos associados às mudanças ambientais globais, sobretudo as
climáticas significam um estresse adicional sobre determinados problemas já existentes em
diversas regiões do planeta e, também, do Brasil, tais como: desnutrição, doenças infecciosas
endêmicas e acidentes por eventos extremos como ondas de calor, tempestades, aumento do
nível do mar, inundações, tempestades, incêndios e secas, e que também contribuem nas taxas
de morte e de acidentes; escassez ou deficiência da qualidade dos recursos hídricos; aumento da
demanda por água; deficiência na produção de alimentos; aumento de desconforto térmico em
regiões mais quentes; aumento do perigo de incêndios florestais.
Além desses aspectos, são esperados, também, aumento nas taxas de morte por doenças
cardiorrespiratórias diretamente relacionadas com a mudança do clima; e alteração na distribuição
espacial de alguns vetores de doenças infecciosas (SCPPEC, 1998; IPCC, 2007 e Confalonieri e
Menne et al, 2007). Em geral os grupos populacionais mais afetadas por esses riscos são os
idosos, os portadores de doenças crônicas, as crianças até cinco anos de idade e os mais pobres.
De acordo com o IPCC (2007a), será notória a redução da qualidade de vida das pessoas nas
áreas quentes e urbanas, e em condições precárias de habitação (EFFEN, 2002).
Obviamente que o impacto das mudanças climáticas na saúde irá variar nas diferentes
regiões e mudará ao longo do tempo. Regiões e populações mais vulneráveis, e que já sofrem
diretamente impactos em sua saúde, evidenciarão ainda mais problemas sociais relacionados à
educação, atendimento médico, prevenção e infra-estrutura da saúde pública, além de
dificuldades no processo de desenvolvimento sócio-econômico regional.
Nesse sentido, Minayo (2004), ao analisar o impacto das mudanças climáticas sobre a
saúde, afirma que quatro aspectos devem ser considerados: as condições de saúde, as situações
e estilos de vida; a situação ambiental; os avanços das ciências biológicas e a organização da
assistência à saúde. Apesar do reconhecimento do impacto das mudanças climáticas sobre a
saúde humana, deve-se destacar também que ainda são muito incipientes as análises mais
contundentes sobre essa relação.
Através da literatura corrente, pode-se reconhecer que os primeiros estudos sobre a
temática estão relacionadas
às análises do fenômeno da Oscilação do Sul - El Niño -
(RASMUSSON e CARPENTER, 1982; TRENBERTH, 1997; TRENBERTH e HOAR, 1996; QUINN,
NEAL, MAYOLO, 1987). El Niño é um fenômeno de interação atmosfera-oceano, associado a
alterações dos padrões normais da Temperatura da Superfície do Mar (TSM) e dos ventos alísios
na região do Pacífico Equatorial, entre a Costa Peruana e a Austrália. Nos anos 1990, esse
fenômeno se destacou por sua ampla influência geográfica e a longa duração de suas condições
extremas, provocando aquecimento/resfriamento das águas na região (WYRTKI, 1975;
TRENBERTH, 1997; CIRAM, 2008).
O fato de esse fenômeno ter efeitos prolongados e em grande escala sobre o clima tornouo extremamente importante para a saúde pública. E a capacidade de prever suas variações
oferece ao setor saúde a oportunidade de preparar-se para suas consequências, e controlar
melhor a transmissão de doenças (OPAS-OMS, 1998). De acordo com a OPAS-OMS (1998), no
período de 1997-1998, a infraestrutura dos serviços de saúde, e os serviços básicos de
saneamento foram afetados por El Niño (KOVATS, 2000; BOUMA, 2003).
Apesar de não se dispor de dados concretos que demonstrem uma correlação sistemática
e confiável entre El Niño e a incidência de doenças infecciosas, percebeu-se que o risco potencial
das doenças transmissíveis variou bastante no período, não só pelas alterações provocadas no
ambiente, mas também pelas variações na densidade demográfica, problemas e interrupção no
funcionamento dos serviços públicos e de saúde, em muitas das regiões atingidas (BOUMA,
2003).
Segundo a OPAS-OMS (1998), é fundamental a necessidade de contar com um programa
eficaz de vigilância e monitoramento de doenças, antes que surja El Niño, considerando suas
consequências quanto à transmissão e ecologia de morbidades
e as mudanças sociais. As
principais doenças transmissíveis nas Américas que têm sido objeto de pesquisas com a
finalidade de vincular o fenômeno El Niño com as alterações nas condições da saúde são:
malária; dengue e demais doenças causadas por arbovírus; encefalites viróticas; e doenças
transmitidas pela água (KOVATS, 2000; BOUMA, 2003).
A partir dessas constatações percebe-se a importância do monitoramento das morbidades
de notificação compulsória, visando avaliar o impacto das mudanças climáticas na saúde humana.
Por outro lado, como apontado por Confalonieri e Marinho (2007), outras morbidades que tendem
a crescimento são as doenças cardiovasculares e respiratórias, como consequência do aumento
da concentração de poluentes atmosféricos em aglomerados urbanos.
Em relação às doenças respiratórias Beggs e Bambrick (2006), apontam que o
crescimento na incidência e prevalência da asma (morbidade respiratória) durante as recentes
décadas representa importante desafio para a saúde pública. Os autores destacam que o pólen é
um importante desencadeador de alguns tipos de asma, e tanto a sua quantidade, como as
especificidades das estações em que eles mais se disseminam, dependem de variáveis climáticas
e meteorológicas.
No mesmo período, em que se observa o incremento na incidência da asma, houve
considerável crescimento de concentração de dióxido de carbono na atmosfera e aumento da
média de temperatura da superfície da terra. Desta forma apontam que as mudanças climáticas
decorrentes de ações antropogênicas constituem um fator plausível para o incremento da
incidência da morbidade , bem como, maiores concentrações de dióxido de carbono e elevadas
temperaturas podem aumentar a quantidade de pólen e induzir o aumento de variações climáticas
que facilitam sua dispersão.
Para Beggs e Bambrick (2006), as alergias a pólen podem aumentar como resultado de
mudanças climáticas; e a exposição precoce a ambientes que predisponham a alergias também
podem provocar o desenvolvimento de eczema e rinite alérgica. Mesmo considerando a
complexidade da etiologia da asma, os autores destacam que o recente incremento de sintomas
de asma, em nível global, pode significar um dos antecipados efeitos sobre a saúde de mudanças
climáticas antropogênicas (BEGGS E BAMBRICK, 2006).
Para exemplificar esse contexto, utilizou-se da sistematização de dados do Sistema de
Informação de Agravos de Notificação – Sinan - que é alimentado pela notificação e investigação
de casos de doenças e agravos que constam da lista nacional de doenças de notificação
compulsória, na base do DATASUS/Ministério da Saúde. Duas morbidades foram escolhidas:
doenças do aparelho respiratório e dengue, destacadas na literatura como diretamente
relacionadas à vulnerabilidade promovida pelas mudanças ambientais globais, especialmente as
climáticas.
Os dados levantados sobre o perfil epidemiológico dessas duas morbidades sobre
internações, para as três regiões litorâneas do estado de São Paulo (litoral norte, baixada Santista
e litoral Sul), foram calculados em taxas para 100 mil habitantes, para o período de 1995-2009, e
comparativamente à média do Estado de São Paulo indicaram variações significativas na
exposição aos riscos e possivelmente na capacidade de resposta entre as três regiões, objeto
desse estudo (quadros 01 e 02).
Como já foi apontado por Seixas et al. (2010) as doenças respiratórias são as maiores
causas de morbidade e internações nos últimos anos, ficando atrás apenas de gravidez, parto e
puerpério. O quadro 01 mostra a evolução da média das taxas por 100 mil habitantes, de doenças
do aparelho respiratório durante o período 1995-2009.
Quadro 01: Doenças do Aparelho Respiratório - taxa
por 100 mil habitantes, morbidade hospitalar por local
de residência, 1995-2009
1995 1996* 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Litoral Norte
1128
990
992
957
854
858
646
589
687
708
593
549
643
315
449
Litoral Sul
858
613
184
203
179
168
133
104
110
146
86
114
111
99
90
Baixada Santista
794
717
871
729
776
734
608
582
547
542
511
499
512
569
427
Estado de S.P.
869
819
788
765
762
755
709
687
692
662
618
635
647
564
628
Fonte: Ministério da Saúde - Sistema de Informações Hospitalares do SUS (SIH/SUS) e IBGE -Estimativas populacionais para o TCU
* Fonte: Ministério da Saúde - Sistema de Informações Hospitalares do SUS (SIH/SUS) e Fundação Sistema Estadual de Analise de
Dados – SEADE.
Observa-se que as taxas de doenças do aparelho respiratório do Litoral Norte, Litoral Sul e
Baixada Santista não se encontram em uma situação de baixo risco, comparativamente a média
do Estado de São Paulo. Entretanto o Litoral Norte é a região que possui o maior número de
casos de doenças do aparelho respiratório de todo o Litoral Paulista. Apenas no ano de 2008, a
Baixada Santista apresentou uma taxa mais elevada, já o Litoral Sul é a região que apresenta
menor número de casos.
Como o Litoral Norte é uma região turística, e de população flutuante, o tráfego de veículos
vem aumentando a cada ano, contribuindo para o crescimento da poluição atmosférica na região.
Importante destacar que essa vulnerabilidade torna-se bastante evidente, já que o município de
Caraguatatuba, considerado a porta de entrada da Região encontra-se em intenso processo de
transformação, com pesados investimentos em infraestrutura, como a construção do anel viário de
Caraguatatuba/ São Sebastião, assim como a Unidade de Tratamento de Gás Caraguatatuba
(UTGCA) e a ampliação da rodovia Caraguatatuba/São José dos Campos, entre outros (HOGAN,
2009).
A dengue é considerada uma das doenças, causadas por vírus, de maior importância na
atualidade. De acordo com Waldman et al (1999), os principais motivos que facilitam a
disseminação da doença estão relacionados com o crescimento desordenado das cidades, que
apresentam muitas vezes uma falta de saneamento adequado, sem abastecimento regular de
água e armazenamento inadequado do lixo, os quais facilitam e aumentam a proliferação do vetor
da doença; além da intensificação de trocas comerciais entre os países e os movimentos
migratórios. Um exemplo desta observação é o ocorrido no Litoral Norte Paulista, em relação à
presença e aumento de vetores importados de outras localidades, tais como, o surgimento de
outras espécies do mosquito transmissor da dengue, oriundos dos navios que atracaram no Porto
de São Sebastião.
O quadro 02 ilustra a evolução da média das taxas dos casos de dengue três regiões do
Litoral Paulista e Estado de São Paulo.
Quadro 02: Dengue - taxa por 100 mil habitantes,
morbidade hospitalar por local de residência 1995-2009
1995
1996*
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 2006 2007 2008 2009
Litoral Norte
0
0
0
0
0
0
0
7
3
7
0
3
14
4
5
Litoral Sul
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Baixada Santista
0
0
0
1
3
1
8
38
11
5
6
12
7
4
3
Estado de S.P.
0
0
0
0
0
0
1
3
2
1
1
4
10
2
2
Fonte: Ministério da Saúde - Sistema de Informações Hospitalares do SUS (SIH/SUS) e IBGE -Estimativas populacionais para o TCU
* Fonte: Ministério da Saúde - Sistema de Informações Hospitalares do SUS (SIH/SUS) e Fundação Sistema Estadual de Analise de
Dados – SEADE.
Nota-se que, a partir do ano de 1998, as taxas de casos de dengue aumentaram
progressivamente. O ano de 2002 foi crítico para o Litoral Paulista, principalmente para a Baixada
Santista. Já o Litoral Norte apresentou um aumento da taxa de casos de dengue no ano de 2007,
acima da média do Estado de São Paulo. O Litoral Sul não apresentou nenhum caso de
internação causado pela dengue durante o período de 1995 a 2009. Vale ressaltar, no entanto,
que esses dados dizem respeito aos casos de internação, não significando com isso que não
ocorreu à presença da morbidade nos ambulatórios dos municípios, ou mesmo que um grupo de
pessoas tenha sido contaminado pela doença e não procurado o sistema de saúde.
No ano 2000, de acordo com a Superintendência de Controle de Epidemias da Secretaria
Estadual de Saúde, o Estado de São Paulo apresentou uma queda nos casos de dengue em
relação a 1999. A ausência de medidas profiláticas acarretou numa explosão de casos da doença
no ano de 2001, com 51.668 casos registrados de dengue, comparados aos 3.532 casos
registrados no ano de 2000 (STACHUK, 2004).
Segundo o relatório do Centro de Vigilância Epidemiológico (CVE) em maio de 2002 o
Litoral Paulista apresentou um aumento de 122,4% em pouco mais de um mês nos casos de
dengue, onde o número de casos confirmados no litoral foi de 10.828 casos, equivalente a
60,13% de todo o Estado (KORMANN, 2002). Para a diretora do Departamento de Controle de
Vetores SUCEN (Superintendência de Controle de Endemias), o motivo do aumento de casos de
dengue no Litoral Paulista no ano de 2002 ocorreu devido ao aumento atípico da temperatura no
verão, contribuindo para a proliferação do vetor Aedes Aegypti na região, com isso, antecipou-se o
período inicial de transmissão da doença (KORMANN, 2002).
Segundo estudos realizados por Ribeiro et al. (2006), foi analisada a ocorrência de casos
de dengue autóctone segundo local provável de infecção e sua relação com variáveis
climatológicas no município de São Sebastião. A associação entre o número de casos da doença
e fatores abióticos identificou o intervalo de tempo em que a chuva e a temperatura contribuíram
na geração de novos casos da doença, associados à vulnerabilidade turística da região litorânea,
propiciaram condições para a proliferação do vetor de transmissão , e consequentemente a
ocorrência da dengue na região.
Um exemplo significativo que ocorreu no Litoral Norte é o caso do município de
Caraguatatuba, pois de acordo com a Secretaria de Saúde da cidade, a dengue foi considerada
uma das doenças de maior preocupação: até meados do mês de novembro de 2009, foram
notificados 191 casos da doença; sendo 27 casos confirmados; destes, 20 casos são autóctones,
e 7 são importados, sendo um caso vindo da Bolívia, um caso de Belo Horizonte e cinco casos de
São Sebastião.
As características de precariedade da infraestrutura urbana dos municípios do Litoral Norte
são considerações importantes, pois dificultam o controle de doenças como a dengue, na qual os
fatores ambientais são fundamentais para compreender o surgimento de epidemias. Os resultados
do Censo de 2010 mostram, por exemplo, que embora 98% da população urbana residente em
domicílios particulares permanentes possuírem acesso ao serviço de água da rede geral de
distribuição, ainda existem 14% que estão localizados em áreas onde existe esgoto a céu aberto,
enquanto cerca de 12% dos domicílios possuem lixo acumulado nos logradouros. Em um contexto
de grandes variações climáticas essa situação pode potencializar a ocorrência de epidemias.
A associação entre as características climáticas, as características de infraestrutura urbana
e a falta de medidas não-estruturais de controle da dengue (como campanhas educativas) fazem
com que a população que habita o litoral de São Paulo, especialmente do Litoral Norte, seja
relativamente mais susceptível a doenças como a dengue. Nesse caso, pode-se dizer que a
população do Litoral Norte tem sido mais vulnerável ao risco de contrair dengue.
A seguir apresenta-se uma análise sobre como os recursos hídricos e a infraestrutura de
saneamento estão sendo trabalhados, considerando o novo leque de aspectos trazidos à tona por
conta das discussões relativas às mudanças climáticas.
Vulnerabilidade dos recursos hídricos e do saneamento
A questão da água tem papel fundamental na gênese e no enfrentamento dos principais
problemas socioambientais derivados das mudanças climáticas. Em primeiro lugar, cabe observar
que o vapor d’água é, isoladamente, o mais poderoso gás de efeito estufa, contribuindo três vezes
mais que o CO2 para aquecer o planeta. Porém, sendo sua concentração muito variável e
dependente da temperatura, funciona antes como um mecanismo de retroalimentação positiva do
aquecimento global, pois este intensifica a evaporação e aumenta o volume de vapor d’água na
atmosfera (BARROS DE OLIVEIRA, 2008). Por outro lado, a maior parte dos riscos e
vulnerabilidades socioambientais associadas a este fenômeno, e as principais medidas de
adaptação e mitigação que requerem, está direta ou indiretamente relacionada aos recursos
hídricos que, além de essenciais à vida e a inúmeras atividades econômicas, também podem ser
veículo de calamidades, destruição e transmissão de doenças.2 Discute-se a seguir alguns
aspectos gerais da relação entre as mudanças climáticas e o ciclo da água nas áreas urbanas,
antes de examinar a situação específica do litoral paulista, focada na Baixada Santista.
Para a maior parte dos climatologistas, o aquecimento global deve provocar intensificação
e aceleração no ciclo hidrológico. O nível médio de precipitações tende a aumentar globalmente,
em decorrência de taxas mais elevadas de evaporação e da maior capacidade de retenção de
vapor d’água na atmosfera aquecida. Porém, tais tendências se manifestam de modo
regionalmente diferenciado.
Em linhas gerais, os modelos do IPCC indicam tendências de aumento anual das
precipitações nas altas latitudes e nas áreas tropicais úmidas, ao lado da diminuição de chuvas
nas áreas tropicais áridas e subtropicais. Também indicam aumento de áreas assoladas por
secas, bem como ampliação da variabilidade sazonal e interanual das chuvas em todas as regiões
(SVENDSEN & KUNKEL, 2008). Nas últimas décadas têm mudado não apenas a quantidade e a
distribuição das chuvas no Dô,jFdê@çgDô,jFaê@.çôgj-F êpgçj cpe
mundo. O estresse hídrico, definido como a disponibilidade média anual inferior a 1700m3 per
capita, que hoje atinge 700 milhões de pessoas em 43 países, afetará cerca de três bilhões por
volta de 2025 (VIVEKANANDAN & NAIR, 2009).
Por outro lado, há os efeitos do aquecimento global sobre a elevação do nível do mar. De
acordo com as projeções mais conservadoras do IPCC, o aumento do volume do oceano,
decorrente do aquecimento das águas e do derretimento crescente das calotas polares e geleiras
da Groenlândia, provocará uma elevação média do nível do mar situada entre 18 e 60 cm até o
final do século, contribuindo para aumentar as inundações urbanas e a erosão nas zonas
costeiras, onde vive cerca de metade da população mundial. Outras consequências seriam o
aumento da salinidade no estuário de rios e da intrusão salina em aquíferos litorâneos,
prejudicando a biodiversidade e fontes de abastecimento de água doce (LOZAN, 2007).
Como observa Marengo (2008, p. 84), “as mudanças climáticas vão tornar a oferta de água
cada vez menos previsível e confiável” . Segundo o autor, “o conhecimento sobre possíveis
cenários climático-hidrológicos futuros e as suas incertezas pode ajudar a estimar demandas de
água e também a definir políticas ambientais de uso e gerenciamento da água para o futuro” (p.
86). Para tanto, é preciso aprofundar pesquisas e reduzir a escala espacial e temporal em que se
modelam tais cenários, tendo em vista subsidiar as políticas de adaptação e mitigação neste
campo, conforme se discute a seguir.
Neste ponto, há que considerar o impacto da urbanização nas mudanças climáticas. Este
se dá principalmente na escala local e regional, na medida em que as cidades formam grandes
ilhas de calor que dificultam a dispersão dos poluentes e potencializam a ocorrência de chuvas
torrenciais (NOBRE, 2010; TUCCI, 2008; IHDP, 2005).3 Estes fatores, associados à
impermeabilização do solo e outros efeitos negativos da urbanização sobre o ciclo da água
(VARGAS, 1999), tornam necessário repensar as questões de vulnerabilidade e adaptação no
contexto urbano, à luz da noção de “saneamento integral”. Esta noção implica considerar as
interações sistêmicas que se estabelecem entre os serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem de águas pluviais, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
(definidos como “saneamento básico” na lei federal 11.445/07), juntamente com os sistemas de
saúde e de defesa civil, visando integrar ações que favoreçam a salubridade do ambiente e o bem
estar social.
Nesta perspectiva, podemos dizer que a vulnerabilidade dos recursos hídricos e do
saneamento aos riscos da mudança climática se desdobra em dois campos analiticamente
distintos: a vulnerabilidade hidrotécnica e a vulnerabilidade hidropolítica, cada qual envolvendo
diferentes dimensões.4
No primeiro caso, estão em jogo os riscos que se colocam à gestão da água em seus
3
Na Grande São Paulo, por exemplo, dados do projeto Megacidades, coordenado pelo INPE, indicam que a temperatura média da
cidade de São Paulo teria aumentado cerca de 2,5 graus Celsius nos últimos 70 anos (Nobre et al., 2010; Ereno, 2010).
4
Os termos foram tomados livremente de Guivant & Jacobi (2003), numa acepção similar.
aspectos técnicos e operacionais. No contexto urbano, são os riscos de colapso nos sistemas de
abastecimento público de água potável, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de águas
pluviais, causado por eventos hidrometeorológicos extremos e/ou pela elevação do nível do mar.
Já na esfera regional, a vulnerabilidade hidrotécnica diz respeito aos riscos relacionados ao uso
múltiplo das águas, que pode ser comprometido por estiagens prolongadas nas bacias
hidrográficas onde a demanda humana já se aproxima do limite crítico de 50% da vazão mínima
de estiagem.
Quanto à vulnerabilidade hidropolítica, que abarca a vulnerabilidade hidrotécnica, pode-se
dizer que tal noção se desdobra em três dimensões analíticas, a saber: física, gerencial e social. A
vulnerabilidade física diz respeito à possibilidade de colapso na infraestrutura e nos serviços de
saneamento diante de desastres relacionados a eventos extremos. A gerencial diz respeito à falta
de preparo adequado dos gestores de recursos hídricos para lidar com as incertezas que
envolvem o ciclo da água no contexto das mudanças climáticas e a necessidade de novas
abordagens. A falta de articulação destes gestores entre si e com a defesa civil pode ser
considerada um dos principais sintomas deste tipo de vulnerabilidade. Por fim, a vulnerabilidade
social concerne a falta de acesso ou a exclusão temporária de determinados grupos sociais dos
serviços saneamento básico.
Vejamos como os conceitos acima podem nos ajudar a compreender a situação de
vulnerabilidade hidropolítica da Baixada Santista face às mudanças climáticas de origem
antropogênica.
Formada por nove municípios − Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Peruíbe, Praia
Grande, Mongaguá, Santos e São Vicente − a Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS),
abriga hoje mais de 1,6 milhão de habitantes, numa área de 2.373km2, na zona central do litoral
paulista (CBH-BS, 2009). Trata-se de uma região economicamente dinâmica, altamente
industrializada e urbanizada que, no entanto, apresenta fortes disparidades socioeconômicas
entre os municípios que a compõem.5 Além de capital administrativa, sede das instituições
metropolitanas descritas adiante, Santos é também a cidade mais populosa e a capital econômica
da região.
Embora já apresentasse problemas típicos de uma aglomeração metropolitana no início
dos anos 80 do século passado, a RMBS só foi criada em 30 de julho de 1996, através da lei
complementar estadual nº 815. Para operacionalizar a governança metropolitana, foram criados e
regulamentados sucessivamente um Conselho, um Fundo e uma Agência de Desenvolvimento da
Baixada Santista (AGEM). Esta foi criada pela lei complementar nº 853, no final de 1998, como
autarquia vinculada à Secretaria Estadual de Economia e Planejamento, com a finalidade de
integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum
5
O PIB per capita de Santos, por exemplo, é cerca de oito vezes superior ao de São Vicente, o menor da região. Disparidades
semelhantes ocorrem no Indice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), calculado pela Fundação SEADE: enquanto o de
Santos é o terceiro maior do Estado, as demais cidades da Baixada ocupam posições muito inferiores, variando da 179ª (São Vicente)
à 378ª (Cubatão) posição. Fontes: SEADE, apud CBH-BS (2007 e 2008).
da metrópole.
Além das instituições metropolitanas mencionadas, a Baixada também conta com uma
organização voltada para garantir os usos múltiplos dos recursos hídricos regionais de maneira
sustentável: o Comitê da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista (CBH-BS), colegiado normativo e
deliberativo, composto paritariamente por representantes do Estado, dos municípios e da
sociedade civil, criado em obediência à lei nº 7663/91. Suas principais atribuições são aprovar
Planos de Bacia e Relatórios de Situação dos Recursos Hídricos, deliberando sobre a aplicação
dos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO) destinados à região. Desde
que foi instalado em dezembro de 1995, o CBH-BS aprovou dois Planos de Bacia (2000-2003 e
2008-2011) e dois relatórios de situação (1999 e 2006). Atualmente, desenvolve estudos para
implantar a cobrança pelo uso da água na região, além de uma agência de bacia com funções
executivas.
A bacia hidrográfica da Baixada Santista caracteriza-se por alta pluviosidade, com uma
precipitação média anual de 2.670mm, que não se distribui linearmente na região, nem tampouco
entre os doze meses do ano (CBH-BS, 2009). É bastante alta de novembro a janeiro, caindo
consideravelmente de junho a agosto. As áreas urbanas dos nove municípios são altamente
vulneráveis a enchentes, devido a chuvas convectivas e orográficas persistentes e chuvas de
intensidade moderada com duração prolongada, combinadas com o efeito das marés (idem).
Tais características indicam que a região apresenta alta vulnerabilidade aos efeitos
esperados da mudança climática global sobre as águas, como o agravamento de inundações,
processos erosivos e deslizamentos de terras, associados às previsões de maior frequência e
intensidade dos eventos hidrometeorológicos extremos, bem como à elevação do nível do mar,
dificultando o escoamento das águas pluviais nas áreas mais baixas. Acrescente-se, ainda, o
provável aumento nos episódios de interrupção temporária ou duradoura no abastecimento de
água, na coleta e no tratamento de esgotos, devidos a enchentes urbanas, estiagem prolongada,
ondas de calor ou dificuldades mais amplas de planejamento e adaptação dos sistemas face às
incertezas da maior variabilidade climática esperada, com possíveis mudanças no regime
hidrológico dos rios.
Em breve pesquisa de campo realizada na RMBS em fevereiro de 2011, buscou-se
analisar como e até que ponto os riscos acima estão sendo percebidos e enfrentados pelos
poderes públicos. A pesquisa limitou-se ao levantamento e análise de dados e documentação do
comitê de bacias e da agência metropolitana da Baixada Santista, além da realização de
entrevistas com representantes destes órgãos e da Defesa civil do município de Santos.
Verificou-se que, a despeito de existirem estudos abrangentes sobre áreas sujeitas a
riscos de inundação, deslizamento e erosão, desenvolvidos por iniciativa da AGEM para o
conjunto da região metropolitana, tais estudos não trazem qualquer referência às mudanças
climáticas. Referimo-nos ao Programa Regional de Identificação e Monitoramento de Áreas
Críticas a Inundações, Erosões e Deslizamentos (PRIMAC), concluído em 2002, e ao Programa
Regional de Identificação e Monitoramento de Habitações Desconformes (PRIMAHD), encerrado
três anos depois. Ora, das 323 áreas críticas identificadas pelo PRIMAC, 79% concernem riscos
de inundação. Por outro lado, como notaram Carmo e Silva (2009), as obras de drenagem eram
responsáveis por mais de 50% dos recursos solicitados ao FEHIDRO no âmbito do CBH-BS.
Porém, observa-se que tais questões não vêm sendo tratadas na escala metropolitana, mas antes
via soluções isoladas, sem articulação regional. Afora a contratação destes estudos, com
divulgação insuficiente6 e precária implantação das obras, a AGEM não tomou qualquer outra
iniciativa para intervir no planejamento da macrodrenagem da metrópole.
O mesmo se repete, por outro lado, quando se verifica a atuação do comitê da bacia
hidrográfica neste campo. Assim, de acordo com informações contidas no último Plano de Bacia
da Baixada Santista, cobrindo o período 2008-2011 (CBH-BS, 2009), dos nove municípios da
região, apenas São Vicente, Praia Grande e Guarujá tinham planos de macrodrenagem em curso,
com financiamento do FEHIDRO; Itanhaém e Bertioga tinham projetos em fase de avaliação. No
Plano de Bacia, cuja formulação foi coordenada pelo Comitê, não constam informações sobre
planos de drenagem que busquem integrar as obras, medidas e ações na escala metropolitana.
Ainda que a drenagem urbana seja considerada uma atribuição típica das prefeituras municipais,
nas áreas metropolitanas a macrodrenagem poderia ser alvo de projetos e políticas regionais
economicamente viáveis; as obras seriam deliberadas no âmbito do comitê de bacia e
coordenadas pelo DAEE, cujas atribuições legais dizem respeito à gestão da disponibilidade
quantitativa dos recursos hídricos (outorga de direitos de uso, construção de reservatórios para
controle de cheias, etc.).
Contudo, o fenômeno da mudança climática não é mencionado sequer uma única vez nos
Planos de Bacia ou nos Relatórios de Situação coordenados pelo CBH-BS, mesmo que um dos
Programas de Duração Continuada do Plano Estadual de Recursos Hídricos incluídos nos Planos
de Bacia da Baixada Santista seja o “Programa de Prevenção e Defesa contra Eventos
Hidrológicos Extremos”. Assim, não surpreende que o secretário executivo deste comitê tenha
respondido de maneira tão direta ou evasiva nossas indagações sobre o tema na mencionada
entrevista. Questionado a respeito da percepção deste colegiado sobre os impactos da mudança
climática na disponibilidade dos recursos hídricos ou na macrodrenagem da bacia hidrográfica,
respondeu singelamente: “no comitê, a gente não trata muito da questão climática; o problema
aqui é água mesmo.”
Ora, nossa pesquisa foi realizada na RMBS em fevereiro de 2011, mais de um ano depois
da aprovação da lei nº 13.798, de novembro de 2009, que institui a Política Estadual de Mudança
Climática (PEMC) de São Paulo. Além de estabelecer a meta de redução de 20% das emissões
estaduais de GEE até 2020, esta lei reconhece explicitamente os impactos do aquecimento global
sobre a gestão da água, preconizando, em diversos artigos, a articulação da PEMC com a política
6
Conforme opinião dos técnicos da Defesa Civil de Santos entrevistados na pesquisa.
e o sistema estadual de recursos hídricos. Assim, na seção XIII, especificamente dedicada a este
tema, o artigo 17 estabelece:
“A Política Estadual de Recursos Hídricos, o Sistema Integrado de Recursos Hídricos, o
Plano Estadual de Recursos Hídricos, os Planos de Bacias Hidrográficas, os Comitês de
Bacia Hidrográfica, o Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos e o
Conselho Estadual de Recursos Hídricos devem considerar as mudanças climáticas, a
definição das áreas de maior vulnerabilidade, as ações de prevenção, mitigação e adaptação
estabelecidas nesta lei.
7
Portanto, com a aprovação da Lei Estadual de Mudanças Climáticas, a preocupação com
os impactos da mudança climática sobre os recursos hídricos e a vulnerabilidade dos sistemas de
gestão das águas urbanas não pode mais ficar fora da pauta dos comitês de bacia hidrográfica,
como acontece até o momento na Baixada Santista, devendo, ao contrário, fazer parte dos planos
de bacia e das decisões do colegiado quanto à alocação dos recursos do FEHIDRO sob sua
responsabilidade.
O mesmo poderia ser dito em relação às políticas de ordenamento territorial metropolitano
e ao papel da AGEM, pois o Decreto Estadual n° 55947, de julho de 2010, que regulamentou a lei
estadual, ao criar o Conselho Estadual de Mudanças Climáticas com uma estrutura tripartite, cujo
plenário é composto por 14 representantes do Estado, 14 da Sociedade Civil e 14 dos municípios,
fixou três representantes dos últimos: os prefeitos de São Paulo, Campinas e Santos, como
líderes dos municípios sede das três principais regiões metropolitanas do Estado, têm cadeira
cativa neste colegiado. Os demais onze representantes municipais no plenário do conselho devem
ser prefeitos eleitos por seus pares dentro de 11 grupos de bacias hidrográficas. Esse desenho vai
na direção da necessária articulação entre o comitê e a agência metropolitana na definição de
políticas ou planos de uso e ocupação do solo na Baixada Santista (dada a interação dos padrões
de uso e ocupação do solo com a qualidade e disponibilidade dos recursos); articulação que, no
entanto, não se verifica efetivamente, uma vez que o comitê não atua junto à AGEM ou ao
Conselho de Desenvolvimento da Baixada Santista.
Contudo, o desenho institucional estabelecido na legislação da Política Estadual de
Mudança Climática de São Paulo, parcialmente favorável à formulação de uma política
metropolitana do clima nas principais aglomerações urbanas do Estado, não garante a
mobilização política e social necessária para a formulação e implementação de políticas de
adaptação e mitigação nesta escala territorial, como se constatou na pesquisa de campo realizada
na Baixada Santista.
7
Lei nº 13.789, de 09 de novembro de 2009, seção XIII, artigo 17, publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 10/11/09, p.
15.
Algumas conclusões
O processo de urbanização foi decisivo para a reconfiguração da dinâmica da ocupação do
espaço a partir da segunda metade do Século XX. No caso do litoral do estado de São Paulo a
ocupação urbana é relativamente antiga, principalmente em sua porção central. Entretanto, os
processos recentes de expansão urbana têm repetido a forma de urbanização do restante do
país, com a ocupação de áreas não adequadas à construção de moradias. Principalmente áreas
sujeitas a alagamentos e inundações, assim como áreas sujeitas a deslizamentos de terra.
A falta de uma política habitacional que seja capaz de equacionar a falta de moradias
adequadas é um problema que pode fazer com que ainda perdure a situação atual de existência
de um grupo populacional significativo que reside em áreas consideradas como de risco nas
cidades brasileiras. Essa situação tende a ser agravada na medida em que se confirmem os
prognósticos de aumento de intensidade e frequência dos eventos climáticos extremos. Nesse
contexto, os grupos populacionais que atualmente são mais vulneráveis a esse conjunto de riscos,
tendem a ter sua situação piorada.
Ao longo do texto evidenciou-se que a vulnerabilidade é definida em função dos riscos.
Na primeira parte do texto os riscos apontados são os riscos representados pelas doenças
que possuem relação com as variações climáticas, especificamente doenças respiratórias e
dengue. Nesse caso, um amplo conjunto de fatores pode estar associado à incidência e à
gravidade da doença. Fatores que vão desde as condições ambientais, passando pelas
características de infraestrutura urbana, até constituição física dos indivíduos.
Na segunda parte do texto salientaram-se os riscos associados à questão hídrica. Por um
lado, existem os riscos relacionados aos aspectos técnicos e operacionais, que condicionam a
vulnerabilidade hidrotécnica. Por outro lado, os riscos relacionados às demandas decorrentes do
uso múltiplo das águas, que dizem respeito à vulnerabilidade hidropolítica.
O contexto apontado pelo IPCC, de aumento da quantidade e intensidade de eventos
climáticos extremos, pode recrudescer o conjunto de riscos apontados ao longo do texto, fazendo
com que as diversas situações de vulnerabilidade venham a ser potencializadas.
Verificou-se que permanência no tempo das principais vulnerabilidades está associada à
falta de articulação das ações do Estado, nos diversos níveis de gestão, para lidar com os riscos
de inundação e deslizamentos de terra, que impactam a saúde, a infraestrutura e a prestação de
serviços de saneamento ambiental, dificultando a obtenção de respostas efetivas que dependem
de uma articulação supra municipal.
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