cesap jonas coutinho lisboa

FACULDADE DE AFONSO CLAUDIO - FAAC
CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS E EM PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA –
CESAP
JONAS COUTINHO LISBOA
VALDIRENE PEREIRA DE OLIVEIRA SANTOS
ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ORIENTADA PARA RESULTADOS: UMA ANÁLISE À LUZ DA EXPERIÊNCIA EM
UMA AUTARQUIA ESTADUAL
VITÓRIA/ES
2013
JONAS COUTINHO LISBOA
VALDIRENE PEREIRA DE OLIVEIRA SANTOS
ADAPTANDO O BALANCED SCORECARD À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ORIENTADA PARA RESULTADOS: UMA ANÁLISE À LUZ DA EXPERIÊNCIA EM
UMA AUTARQUIA ESTADUAL
Monografia apresentada ao Centro de Estudos Avançados e em PósGraduação e Pesquisa - CESAP, como requisito parcial para a
conclusão do curso de Pós-Graduação em Gestão Pública e Contábil,
orientado pela professora Msc. Grece Teles Tonini.
Vitória/ES
2013
Dedicamos
todos
este
que
indiretamente
para
a
sua
contribuindo
trabalho
direta
nos
a
ou
apoiaram
concretização,
assim
para
o
nosso processo contínuo de
aprendizagem e crescimento.
AGRADECIMENTOS
Agradecemos primeiramente a Deus, por ter nos dado saúde e força para superar as
dificuldades.
A esta Instituição, seu corpo docente, direção e administração que nos deram a
oportunidade de ampliar os nossos horizontes através do conhecimento.
Aos nossos familiares e amigos, pela compreensão nos momentos de ausência, por
conta da necessidade de dedicação a este trabalho.
E a todos que direta ou indiretamente fizeram parte da nossa formação, o nosso
muito obrigado.
“A estratégia sem tática é o caminho mais lento
para a vitória. Tática sem estratégia é o ruído
antes da derrota”.
(Sun Tzu)
RESUMO
Atualmente, percebe-se o crescimento de uma preocupação nas organizações, tanto
nas privadas quanto nas públicas, no que diz respeito à implantação de soluções
integradas para gerirem seu desempenho. Neste contexto, a elaboração de um
planejamento estratégico adequado às características da organização é essencial. O
Balanced Scorecard (BSC) é uma metodologia que auxilia na formulação do
planejamento das organizações, permitindo visualizar a organização sob várias
perspectivas, ao mesmo tempo. Nesse sentido, este estudo teve como motivação
principal realizar uma análise crítica na adaptação e utilização do BSC para
monitoramento do desempenho no cenário de uma autarquia pública estadual,
comparando com outras formas de adaptação contidas em bibliografias existentes e
refletindo sobre sua eficiência e aplicabilidade em outros cenários. Para tanto, fez-se
uso de pesquisa descritiva e um estudo de caso no Instituto Capixaba de Pesquisa,
Assistência Técnica e Extensão Rural (Incaper), com o intuito de reunir subsídios
que proporcionassem responder as questões necessárias, visto que o BSC já teria
sido implantado nesta instituição. Inicialmente, são apresentadas informações sobre
as etapas do processo de formulação do BSC: a descrição da estratégia; a
elaboração das perspectivas; a construção do mapa estratégico com as relações de
causalidade entre os elementos e a definição de objetivos, indicadores, metas e
iniciativas. Na sequência, são apresentados aspectos importantes e situações
relevantes observadas no Incaper que devem ser consideradas na implementação
do BSC em outras instituições públicas. Por fim, foi possível perceber que o BSC se
apresenta como um instrumento gerencial capaz de ser implementado na esfera
pública com eficiência satisfatória, caso exista um modelo de gestão orientado para
resultados como alicerce para a sua concepção.
Palavras-chave: Balanced Scorecard; Administração Pública; Gestão Pública
orientada para resultados; Indicadores.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Elementos básicos da Nova Gestão Pública
20
Figura 2: Balanced Scorecard como sistema gerencial estratégico
35
Figura 3: Pilares básicos para a estruturação do BSC
40
Figura 4: Exemplo de relações de causa-efeito
44
Figura 5: Estrutura básica do Balanced Scorecard
47
Figura 6: Diferenças entre o BSC tradicional e o adaptado ao setor público
58
Figura 7: Missão do Incaper
61
Figura 8: Visão de Futuro do Incaper
62
Figura 9: Valores do Incaper
62
Figura 10: Modelo de BSC definido para o Incaper
64
Figura 11: Modelo de BSC para o setor público proposto por Martins (2005)
65
Figura 12: Modelo de BSC para o setor público proposto por Osório (2003)
66
Figura 13: Identificação das Fronteiras Estratégicas
67
Figura 14: Mapa Estratégico do Incaper
69
Figura 15: Integração entre a formulação e a implementação da estratégia
71
Figura 16: Desdobramento das estruturas de controle
72
Figura 17: Indicadores por Perspectiva e Objetivo Estratégico
75
Figura 18: Sistema Geplanes
76
Figura 19: Estabelecimento de metas no sistema Geplanes
77
LISTA DE FIGURAS
Figura 20: Tratamento de anomalias no sistema Geplanes
78
Figura 21: Exemplo de visualização de indicadores no Geplanes pelo método de
gestão à vista
79
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Principais funções dos indicadores
30
Quadro 2: Motivos para uma organização elaborar um Balanced Scorecard
38
Quadro 3: Particularidades da gestão no setor público
51
LISTA DE SIGLAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
BSC – Balanced Scorecard
EC – Emenda Constitucional
INCAPER – Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NGP – Nova Gestão Pública
SGMPOG – Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 12
1.1 OBJETIVOS ............................................................................................................... 13
1.1.1 Objetivo geral....................................................................................................... 13
1.1.2 Objetivos específicos ........................................................................................... 14
1.2 JUSTIFICATIVA .......................................................................................................... 14
1.3 METODOLOGIA DA PESQUISA ................................................................................ 16
2 REFERENCIAL TEÓRICO .............................................................................................. 18
2.1 REFORMA DO ESTADO ............................................................................................ 18
2.2 NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUAS CARACTERÍSTICAS ......................................... 18
2.2.1 O princípio da Eficiência ...................................................................................... 21
2.2.2 Vantagens da Nova Gestão Pública sobre o Modelo Burocrático Brasileiro ......... 23
2.3 GOVERNANÇA E GOVERNANÇA PARA RESULTADOS .......................................... 24
2.4 GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO ...................................................... 27
2.4.1 Indicadores e Indicadores de Desempenho ......................................................... 29
2.4.2 Tipo e Classificação de Indicadores..................................................................... 30
2.5 BALANCED SCORECARD E SEU HISTÓRICO ........................................................ 33
2.5.1 Descrição da Estratégia e Perspectivas ............................................................... 39
2.5.2 Elaboração do Mapa Estratégico ......................................................................... 43
2.5.3 Definição dos Indicadores e Metas ...................................................................... 45
2.6 BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO..................................................... 48
2.6.1 As Perspectivas do BSC na Administração Pública ............................................. 52
2.6.1.1 Perspectiva Financeira ................................................................................. 52
2.6.1.2 Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento .............................................. 53
2.6.1.3 Perspectiva dos Processos Internos ............................................................. 55
2.6.1.4 Perspectiva do Cliente .................................................................................. 56
2.6.2 Perspectivas do BSC: relações de causa-efeito................................................... 57
2.7 BALANCED SCORECARD APLICADO AO CENÁRIO DO INCAPER ........................ 59
2.7.1 Informações Iniciais ............................................................................................. 59
2.7.2 Descrição da Estratégia ....................................................................................... 60
2.7.3 Elaboração das Perspectivas............................................................................... 63
2.7.4 Construção do Mapa Estratégico ......................................................................... 68
2.7.5 Definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas ....................................... 73
3 CONCLUSÃO .................................................................................................................. 80
REFERÊNCIAS .................................................................................................................. 83
ANEXO A – FOLHA DE APROVAÇÃO.................................................................................90
12
1 INTRODUÇÃO
As perspectivas a respeito do planejamento estratégico e sua relação estreita com a
gestão sofreram transformações com o passar do tempo. Atualmente, percebe-se o
crescimento de uma preocupação nas organizações, tanto nas privadas quanto nas
públicas, no que diz respeito à implantação de soluções integradas para gerirem seu
desempenho.
Para Gomes, Mendes e Carvalho (2010) e Leão Filho e Nascimento (2010), esta
preocupação é resultado, entre outros fatores, das mudanças ocorridas na
sociedade, nos negócios, na economia e na gestão das organizações em geral.
Dentre estes aspectos, os autores destacam a mudança nas relações “tangíveis x
intangíveis” e a valorização do capital humano e da informação como os principais
fatores responsáveis pelo atual enfoque na gestão do desempenho.
Definir o melhor instrumento e as técnicas adequadas, que respeitem e vão ao
encontro da cultura organizacional, que tornem a avaliação da performance menos
subjetiva possível e que sejam capazes de propiciar um adequado processo de
feedback são grandes desafios.
Ao longo dos últimos vinte anos, uma das ferramentas de gestão de desempenho
que têm conquistado grande destaque é o Balanced Scorecard (BSC). A sigla
significa, em tradução literal, “Indicadores Balanceados de Desempenho”, em que o
termo balanceado diz respeito à utilização de quatro perspectivas distintas
(indicadores financeiros, de clientes, de processos internos e de aprendizado e
crescimento), porém, muito bem inter-relacionadas entre si.
Mesmo tendo sido um modelo elaborado originalmente para o setor privado, o BSC
também foi percebido pela Administração Pública como um instrumento de gestão
que pode ser adaptado e utilizado para comunicar, implementar e avaliar a execução
da estratégia nas organizações públicas, através de um planejamento estratégico
eficiente. Diante das responsabilidades e exigências complexas e de desafios cada
vez maiores, estas organizações vêm enfrentando a necessidade de desenvolver
mecanismos e modelos eficazes para medir, avaliar e gerir o seu desempenho.
13
Este monitoramento e avaliação do desempenho são possíveis por meio da criação
de indicadores, que são instrumentos utilizados pelas organizações para controlar e
melhorar a qualidade e o desempenho dos seus produtos e processos ao longo do
tempo, além de permitirem acompanhar o alcance das metas, identificar avanços,
correção de problemas, necessidades de mudança, etc.
Portanto, o presente estudo busca identificar, através de uma análise prática, as
possíveis respostas para as seguintes questões:
É possível adaptar o Balanced Scorecard para que esta ferramenta seja bem
aplicada no setor público do estado do Espírito Santo? Como deve ser tratado o
monitoramento dos indicadores de desempenho neste cenário?
Acompanha-se através da mídia e também de ações direcionadas que existe uma
clara preocupação do Governo do Estado com a eficiência e a transparência do
desempenho nos serviços prestados para a sociedade. A criação em 2009 do
“Programa de Controle e Eficiência do Gasto Público – Mais com Menos”, por
exemplo, evidencia esta iniciativa. O Programa tem como diretrizes, além da
eficiência e a transparência, o controle e a ética, sem que a prestação dos serviços
públicos perca em qualidade (otimização de recursos). Desta forma, com a visão de
utilidade sobre o estudo proposto, apresenta-se a seguir os objetivos da pesquisa
realizada.
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 Objetivo Geral
O objetivo geral deste trabalho é realizar uma análise crítica na adaptação e
utilização do Balanced Scorecard (BSC) para monitoramento do desempenho no
cenário de uma autarquia estadual, comparando com outras formas de adaptação
contidas em bibliografias existentes e refletindo sobre sua eficiência e aplicabilidade
em outros cenários.
14
1.1.2 Objetivos Específicos
Para alcançar o objetivo geral, foram traçados os seguintes objetivos específicos:

Realizar revisão bibliográfica sobre conceitos da Nova Gestão Pública e
Governança para resultados;

Conceituar Balanced Scorecard e apresentar o seu contexto histórico;

Esclarecer as diferenças entre a utilização do Balanced Scorecard no âmbito
da Administração Pública e do setor privado;

Apresentar
formas
de
adaptação
do
Balanced
Scorecard
para
a
Administração Pública;

Analisar os fatores importantes encontrados em uma experiência prática de
implantação do Balanced Scorecard no setor público Estadual.
1.2 JUSTIFICATIVA
Diante do processo de modernização que a Administração Pública vem
atravessando nas últimas décadas, a sociedade tem cobrado das organizações da
esfera pública maior eficiência na execução de suas atividades e na prestação de
serviços, por meio do aumento da sua produtividade e do aperfeiçoamento de suas
práticas administrativas. Este fato tem contribuído para aproximar o desempenho e a
gestão destas instituições dos padrões encontrados na iniciativa privada.
No entanto, para realizar esta mudança, os gestores geralmente encontram enormes
dificuldades, tais como uma legislação densa e burocrática, um padrão salarial
defasado, a impossibilidade de contratar ou demitir ou, até mesmo, de estabelecer
reconhecimento financeiro por melhoria no desempenho dos funcionários, as
restrições para o remanejamento de recursos de uma rubrica para outra, além da
complexidade desse tipo de organização e dos aspectos culturais que sempre
exercem influência na gestão da instituição.
Em virtude dessa complexidade e das peculiaridades das organizações públicas, é
essencial que seus gestores disponham de ferramentas administrativas que lhes
permitam elaborar um planejamento estratégico que determine metas e ações para
15
atuar nesse contexto caracterizado pelo envolvimento de vários atores (políticos,
servidores, sociedade, etc.), por objetivos difusos, limitação orçamentária, a rigidez
da estrutura legal que limita a autonomia do gestor, etc. Um desses instrumentos
que demonstram ter o dinamismo e a capacidade de trabalhar a estratégia e a
mensuração de desempenho em instituições públicas é exatamente o Balanced
Scorecard (BSC).
Como foi orginalmente planejado por Kaplan e Norton para o setor privado, que
segue a racionalidade gerencial e visa o lucro, o Balanced Scorecard para ser
aplicado
em
organizações
públicas
deve
adaptar
suas
perspectivas
às
especificidades e preceitos inerentes ao setor público, que tem a finalidade de
prestar
serviços
à
coletividade,
conciliando
gestão,
formalismo
legal
e
responsabilidade social.
Por outro lado, são várias as possibilidades de modificação do BSC para o setor
público. Essas adequações devem procurar atender às peculiaridades de cada caso,
bem como a diversidade de organizações existentes. A utilização do Balanced
Scorecard para uma instituição da esfera pública deverá estabelecer perspectivas
que se ajustem melhor à sua realidade, sempre mantendo uma relação lógica de
causalidade, em que, ao final, deverão estar o cidadão e a sociedade a quem
procuram servir, os quais se configuram como a razão de ser destas organizações.
Portanto é necessário considerar a diversidade das organizações, mas ao mesmo
tempo identificar modelos para medição de desempenho que sejam de fato
eficientes e adaptáveis aos cenários mais importantes na esfera pública, buscando
alcançar e evidenciar os resultados esperados pela sociedade.
Contudo, não é interesse, neste trabalho, o esgotamento acerca de todos os
conceitos e potencialidades do Balanced Scorecard como modelo de gestão
estratégica. O que se fará é uma síntese dos principais conceitos relacionados,
incluindo referências históricas desde o surgimento da Nova Gestão Pública até a
utilização de indicadores para gerir o desempenho organizacional, com o intuito de
oferecer subsídios para uma análise crítica sobre a aplicabilidade do Balanced
Scorecard na esfera pública estadual com eficiência. Este tema de discussão está
diretamente relacionado ao conteúdo do curso de Pós-Graduação em Gestão
Pública e Contábil do CESAP, principalmente às disciplinas “As ações de controle da
16
administração pública - Auditoria X Fiscalização”, “Controle de orçamento e finanças
públicas” e “Gestão e orçamento público”.
Buscou-se construir um texto o mais sucinto possível, com exemplos de aplicação
que possam facilitar a compreensão. O texto está dividido em três partes: a primeira
parte é a própria introdução, onde estão contidos os objetivos do trabalho e a própria
justificativa para sua realização; a segunda parte é conceitual e contextual,
buscando elaborar uma aproximação ao tema, conceituando os novos preceitos da
Gestão Pública, os princípios da mensuração do desempenho e os elementos gerais
do escopo da metodologia de mensuração. Esta parte também tem um enfoque na
mensuração do desempenho na Administração Pública propriamente dita,
concentrando-se na construção de indicadores; a terceira e última parte elabora
algumas considerações finais a respeito da aplicação do Balanced Scorecard na
Administração Pública e os resultados encontrados.
1.3 METODOLOGIA DA PESQUISA
Quanto aos “objetivos”, a presente pesquisa pode ser classificada como descritiva
exploratória, visto que expõe as características e os principais aspectos sobre o
tema (aplicação do BSC em uma organização do setor público). Por isso, no
presente trabalho não se busca verificar teorias e, sim, dar maior familiaridade com o
problema, com vistas a torná-lo explícito e de mais fácil aplicabilidade (GIL, 1999).
A investigação do tipo descritiva é útil no diagnóstico de situações, uma vez que visa
à identificação, ao registro e à análise das características, fatores ou variáveis que
se relacionam com o objeto, fenômeno ou processo em estudo. As pesquisas
descritivas, juntamente com as exploratórias, são habitualmente utilizadas por
pesquisadores sociais preocupados com a atuação prática (GIL, 1999).
Para Triviños (1995), a pesquisa descritiva exige do investigador uma série de
informações sobre o que deseja pesquisar. Alguns dos principais métodos utilizados
neste tipo de pesquisa, na percepção de Mattar (2004), são a entrevista, os
questionários pessoais e a observação.
17
Quanto aos “procedimentos técnicos”, a presente pesquisa pode ser classificada
como bibliográfica, em conjunto com um estudo de caso, pois foi desenvolvida com
base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos
científicos. Ao aliar a pesquisa bibliográfica ao estudo de caso, procurou-se uma
análise profunda ao objeto relevante na Instituição estudada, de maneira que
permita seu amplo e detalhado conhecimento (GIL, 2006).
18
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 REFORMA DO ESTADO
O primeiro modelo de administração do Estado moderno foi o patrimonialista. Este
modelo era caracterizado pela mistura do interesse público com o privado. O Estado,
nessa visão, era quase que uma extensão da família real e tinha como atribuição
fundamental administrar os bens da realeza. As consequências inevitáveis dessa
abordagem foram: a corrupção, o clientelismo, o nepotismo e o fisiologismo.
Com a preocupação de combater os excessos do patrimonialismo, surgiu na
segunda metade do século XIX o modelo de administração pública burocrática
(PEREIRA, 2001). Nessa forma de administração do Estado, é valorizada a
impessoalidade, a profissionalização, a carreira, o controle dos processos, a divisão
do trabalho, a hierarquia funcional e a competência técnica baseada no mérito. A
administração burocrática está baseada no formalismo, no excesso de normas e na
rigidez dos procedimentos.
Marini (1999) afirma que a implementação dos princípios do modelo burocrático
cumpriu com propriedade o papel de frear a lógica patrimonialista e foi determinante
tanto na administração pública como na administração de empresas privadas,
principalmente as empresas de base familiar.
Contudo, este modelo baseado em princípios racional-burocráticos, ao concentrar-se
no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a
magnitude e a complexidade dos novos desafios da gestão pública.
2.2 NOVA GESTÃO PÚBLICA E SUAS CARACTERÍSTICAS
Em 1995 iniciou-se um processo de modificação das bases da administração pública
no Brasil. Este processo veio por uma necessidade crescente na proposta de romper
velhos paradigmas que até então, dominavam a cultura política brasileira, herdada
de governos anteriores e situações políticas não democráticas e centralizadoras.
Este processo foi conduzido pelo então Ministério da Administração Federal e
19
Reforma do Estado - MARE, que mais tarde seria transformado no Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.
Prado (2010) afirma que a globalização foi um fator decisivo que adiantou e
influenciou o processo de reforma da administração pública brasileira. Influenciado
pelo movimento que adota métodos de mérito, resultados, foco no cliente (cidadão),
descentralização, transparência e melhor qualidade nos serviços públicos, nosso
país foi o primeiro, dentro os países em desenvolvimento, a adotar estas novas
ideias. Assim, em menos de uma década depois que Inglaterra, Nova Zelândia e
Austrália começaram a influenciar o mundo com estas novas propostas, o Brasil ao
adotá-las vem obtendo avanços significativos no processo de mudança da
administração pública.
O ponto de partida no Brasil deu-se com a publicação do Plano Diretor da Reforma
do Estado em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso. Este plano trouxe a
proposta de adoção de um padrão gerencial no âmbito da administração pública
inspirado na ideia da “Nova Gestão Pública”.
A Nova Gestão Pública (NGP) limita a possibilidade do Estado de intervir na vida
das pessoas, respeita a liberdade e a auto responsabilização dos indivíduos. Com
isso, o conceito básico de Nova Gestão Pública passa a propor um alto nível de
transparência e racionalização de custo e prima ainda, pela igualdade dos cidadãos
em relação aos serviços do Estado (PRADO, 2010).
Segundo Martins (2004), a Nova Gestão Pública propõe uma gestão pública
composta das seguintes características:
a) caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório;
b) descentralização;
c) flexibilidade;
d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade;
e) competitividade interna e externa;
f) direcionamento estratégico;
20
g) transparência e cobrança de resultados (accountability);
h) padrões diferenciados de delegação e mais liberdade para tomada de decisões;
i) separação da política de sua gestão;
j) desenvolvimento de habilidades gerenciais;
k) terceirização;
l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; e
m) estruturas diferenciadas.
Assim, podemos traduzir agregando às características acima citadas, alguns
elementos básicos da Nova Gestão Pública, tais como:
Figura 1: Elementos básicos da Nova Gestão Pública
Fonte: adaptado de Prado (2010)
21
2.2.1 O Princípio da Eficiência
A partir das características apresentadas no tópico anterior, percebe-se que a NGP
está diretamente atrelada ao desempenho eficiente da tarefa administrativa,
relacionada a uma estratégia e a um comportamento organizacional. A busca pela
eficiência se torna o foco que impera na administração pública (PRADO, 2010).
Aliado a este propósito, o Brasil realizou várias parcerias internacionais e acordos de
cooperação com Reino Unido, Nova Zelândia, Austrália, França, Espanha e Canadá,
com o objetivo de trazer novas perspectivas e discutir as experiências destes países
na implantação de tais propostas em suas respectivas administrações.
Destes intercâmbios e ideias, foi destacada como a principal iniciativa realizada pela
reforma da administração do Estado brasileiro, a Emenda Constitucional 19 de 1998,
que introduziu em nosso sistema legal a flexibilização da estabilidade do servidor, a
avaliação de desempenho periódico, aumentou o período de estágio probatório,
fixou um teto máximo de remuneração dos servidores públicos, instituiu o regime do
emprego público, a ampliação das autonomias administrativas, recomendou a
criação das escolas de governo nos Estados-Membros, instituiu os contratos de
gestão com a criação das Agências Executivas (Lei 9649/98) e também criou as
Organizações Sociais (Lei 9637/98).
Segundo Prado (2010), o que trouxe um maior destaque à EC 19 de 1998 foi a
introdução do princípio da eficiência aos outros princípios da administração pública,
modificando o caput do Artigo 37 da Constituição Federal, que passou a ter a
seguinte redação:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência...” (grifo nosso).
Assim, foi acrescido mais um princípio na constituição, que a partir de então, obriga
toda a administração pública a conseguir os melhores resultados (apesar dos meios
escassos de que dispõe) com o menor custo possível (SILVA, 2009).
22
Contudo, a introdução pela EC 19/98 do princípio da eficiência, trouxe um debate
sobre a sua real importância para o comportamento e responsabilização do
administrador público brasileiro e ainda, discutiu-se se a introdução do princípio foi
realmente uma novidade.
Sabia-se que a Constituição Federal trazia antes da referida emenda citações
indiretas sobre o princípio, mas não de modo direto e incisivo como um preceito
fundamental da administração pública. Como exemplo, podemos elencar o inciso II
do Artigo 74, onde traz que todos os poderes manterão um sistema de controle
interno com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à
eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidade da administração federal (PRADO, 2010).
Até mesmo antes da referida emenda, Meireles (2000) já apontava como dever do
administrador público ser eficiente e, posteriormente, classificou a eficiência como o
mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros.
De acordo com Prado (2010), o princípio da eficiência apresenta dois aspectos
importantes. Primeiramente, classifica o modo de atuação do agente público, do
qual se espera de sua parte o melhor desempenho possível de suas funções
visando sempre o melhor resultado; e também, em segundo lugar, em relação ao
modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, tendo os
mesmos objetivos do primeiro aspecto. O que se deve destacar nestes aspectos é
que o administrador público ao ser eficaz, jamais deve ultrapassar o limite da
legalidade. Deve respeitar a lei acima de todo e qualquer princípio, pois só assim,
dará a segurança jurídica devida para se alcançar os resultados estabelecidos,
preservando assim, o Estado de Direito.
Morais (2009) afirma que o princípio da eficiência compõe-se, portanto, das
seguintes características básicas: direcionamento da atividade e dos serviços
públicos à efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparência,
participação e aproximação dos serviços públicos da população, eficácia,
desburocratização e a busca da qualidade.
23
Sendo assim, vale a pena observar que a adoção do princípio da eficiência pela
Constituição Federal faz com que a administração pública não fique simplesmente
restrita à prestação de serviços eficazes e pontuais, mas sim, faz com que ela
busque tecnologias e métodos modernos para obter a qualidade total na execução
de suas atividades, como por exemplo, quando falamos das ideias de Nova Gestão
Pública, buscando um novo foco na administração dos serviços e atividades
públicas, de meramente fiscalistas, como em tempos atrás, para um foco no
desenvolvimento (MARINI; MARTINS, 2004).
2.2.2 Vantagens da Nova Gestão Pública sobre o Modelo Burocrático Brasileiro
Os problemas da administração pública brasileira são amplamente conhecidos. Em
pesquisas de opinião pública, são raríssimos os serviços fornecidos pelo Estado que
os indivíduos avaliam como de boa qualidade. Talvez apenas os bombeiros tenham
a imagem de honestidade e eficiência que a população espera dos aparatos
governamentais. Mas segundo Freire (2010), uma mudança no paradigma de
prestação de serviços públicos pode fazer com que isso mude. E quais são as
vantagens da Nova Gestão Pública sobre o atual modelo burocrático brasileiro?
Desde o início do Século XX, com a ampliação da esfera de atuação do Estado,
tem-se desenvolvido diferentes teorias para estimular a eficiência do aparelho
público. Weber (1994) enfatizava a necessidade de racionalidade, a eficiência, a
divisão especializada de tarefas, a existência de regras impessoais de conduta e a
total separação da pessoa e do cargo por ela ocupado. Tudo isso seria implantado
tendo em vista o oferecimento de melhores serviços a um menor custo. Hoje em dia,
atualizando algumas dessas premissas, a Nova Gestão Pública deseja estabelecer
um modelo de administração ainda mais eficaz, com a utilização de práticas
realizadas por empresas privadas nos órgãos governamentais (FREIRE, 2010).
Um importante aspecto da Nova Gestão Pública é sua defesa intransigente da
descentralização de recursos e de competências. Se, por um lado, essa ferramenta
é amplamente usada em empresas modernas é, por outro, um retorno ao princípio
da subsidiariedade, o qual pretende assegurar uma tomada de decisões tão próxima
quanto possível do cidadão, mediante a verificação constante de que a ação a
24
empreender a nível comunitário se justifica relativamente às possibilidades
oferecidas pelo nível nacional, regional ou local (FREIRE, 2010). Desta forma, as
autoridades maiores vão sendo acionadas apenas na medida em que os indivíduos
e a organização mais próxima não são capazes de resolver, sozinhos, os problemas
que enfrentam. Com isso, o indivíduo pode agir com maior liberdade e expor suas
preferências de modo mais aberto, ajudando na formulação de políticas mais
eficazes. Afinal, em uma cidade, os moradores sabem quais são os problemas de
seu bairro, e quem os analisa apenas de longe nem sempre consegue entender as
questões tais como elas se colocam localmente. São, portanto, as melhores pessoas
para avaliar as condições de sua vizinhança e sugerir as reformas necessárias.
A Nova Gestão Pública, dessa forma, preconiza para melhoria do seu desempenho
oferecer aos cidadãos mais poder para cooperarem com os agentes públicos, seja
por meio de pesquisas a respeito de sua satisfação com as ações do governo, seja
pelo seu envolvimento direto no desenho e implementação dos projetos estatais. No
próximo tópico serão apresentadas informações relacionadas à mensuração deste
desempenho, abordando conceitos como governança, governança para resultados,
gestão e mensuração do desempenho e indicadores, a fim de estabelecer os
elementos fundamentais para a compreensão adequada da administração pública
orientada para resultados.
2.3 GOVERNANÇA E GOVERNANÇA PARA RESULTADOS
A Governança e a Governança para Resultados são expressões em crescente uso
na literatura gerencial no setor público que possuem fortes e centrais significados
para o processo de mudança organizacional e para a mensuração do desempenho.
O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração
pública. Conforme apresentado em tópicos anteriores, o termo administração pública
está associado a um papel preponderante do Estado como executor direto no
desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O
modelo de gestão alinhava‐se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos,
espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de
hierarquia, verticalização, rigidez e insulamento (SGMPOG, 2009).
25
A Governança pública, por sua vez, baseia‐se em múltiplos arranjos com a
participação de diversos atores (Estado, terceiro setor, mercado, etc.) no
desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Este
modelo não diminui a importância do Estado, mas qualifica‐o com o papel de
orquestrador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente
essencial para a ativação e orientação das capacidades dos demais atores.
Segundo Ferrer (2010), este paradigma promove a adoção de modelos de gestão
pós ou neo‐burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis,
orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de
accountability, controle e permeabilidade.
A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que
está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto
contemporâneo complexo e diversificado.
Nesse contexto, uma gestão eficiente é aquela que alcança resultados,
independentemente dos esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor
público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários,
sejam cidadãos ou organizações, criando valor público.
No entanto, os resultados não acontecem por acaso, pois governos, organizações
públicas, políticas, programas e projetos não são auto-orientados para resultados.
Assim como, também não basta apenas definir bem os resultados, pois não são
autoexecutáveis (SGMPOG, 2009). Portanto, a implementação passa a ser a
variável crítica.
Ainda segundo os estudos realizados pela Secretaria de Gestão do Ministério do
Planejamento brasileiro, existem diversos fatores com diferentes pesos que são
responsáveis pela promoção de resultados, tais como consciência estratégia
(formulação compartilhada e comunicação da estratégia), liderança (capacidade de
influenciar e mobilizar pessoas), estrutura (definição clara de competências, áreas e
níveis de responsabilidade), processos (definição detalhada de procedimentos),
projetos (desdobramento de resultados em ações que perpassam estruturas e
processos
que
se
submetem
a
regimes
intensivos
de
monitoramento),
contratualização (pactuação de resultados mediante mecanismos de monitoramento
e avaliação, e incentivos), pessoas (dimensionamento de equipes, capacitação,
26
comprometimento,
comunicações
alinhamento
(inovação
e
de
valores),
integração
tecnologias
tecnológicas,
de
informação
automação),
e
recursos
financeiros (disponibilidade, previsão e regularidade de fluxo).
Assim, a principal questão concentra‐se em como fazer os resultados serem obtidos
e, para isso, faz‐se necessário harmonizar todos esses fatores sob o abrigo de um
modelo robusto de gestão para resultados (SGMPOG, 2009).
Por sua vez, o conceito de Gestão para resultados não se restringe apenas em
formular resultados que satisfaçam às expectativas dos legítimos beneficiários da
ação governamental de forma realista, desafiadora e sustentável. Requer, também,
alinhar os arranjos de implementação (que envolvem conjuntos complexos de
políticas, programas, projetos e organizações) para alcançá‐los, além de envolver a
construção de mecanismos de monitoramento e avaliação que promovam
aprendizado, transparência e responsabilização.
Um bom modelo de gestão para resultados deve possuir um conjunto de atributos
essenciais, tais como: ser dinâmico, abrangente e multidimensional (SGMPOG,
2009).
Ser dinâmico significa não se limitar apenas em definir e mensurar resultados, mas
sim, em definir resultados (a partir de um planejamento abrangente), alcançá‐los
(mediante processos claros de implementação), monitorá‐los e avaliá‐los (a partir de
“controles”, acompanhamentos e ajustes decorrentes). Em resumo, trata‐se de uma
visão de geração e incorporação das informações sobre desempenho nos processos
decisórios tanto internos quantos externos da organização, criando demandas para
estas informações (situação de institucionalização).
Além disso, ser abrangente é basear‐se num conceito amplo de desempenho que
inclua tanto os esforços quanto os resultados propostos, presumindo que não há
resultados sem alinhamento de esforços, assim como, esforços desalinhados só
promovem desempenho por conta do acaso. Portanto, gerir o desempenho não
significa somente monitorar resultados, mas também promover o alinhamento dos
esforços para os resultados esperados.
Por último, mas não menos importante, um modelo ideal de gestão para resultados
deve ser multidimensional, isto é, considerar as múltiplas dimensões de esforço
27
(processos, recursos, estruturas, sistemas de informação e pessoas) para alinhá‐los
aos resultados.
Para isso, deve‐se evitar definições reducionistas e unidimensionais, em que
aspectos significativos do esforço e do resultado sejam deixados de fora, ou
aspectos pouco significativos permaneçam dentro do modelo de gestão para
resultados.
Em suma, a concepção e a implementação de modelos de gestão para resultados
dinâmicos, abrangentes e multidimensionais são um desafio. Os fatores e elementos
detalhados representam variáveis fundamentais de modelos de desempenho.
Através da linha de evolução dos modelos de gestão do desempenho desenvolvida
por Bouckaert e Halligan (2008), pode-se deduzir que existem quatro modelos de
gestão, a saber:

Tradicional/Pré-Performance: não possui agenda, estruturas consideradas
autistas, sem nenhum monitoramento e avaliação.

Gerenciamento de Desempenhos: possui agendas setoriais, o alinhamento
das estruturas é circunscrito a sistemas diferentes para funções gerenciais
específicas, monitoramento e avaliação setorial.

Gestão para o Desempenho: tem uma agenda central, integração sistêmica
interna, monitoramento e avaliação interna (baseada em regras e incentivos).

Governança para o Desempenho: permite integração das agendas, apresenta
redes de governança com integração sistêmica (interna e externa) e
mecanismos claros de monitoramento e avaliação, que fortalecem o uso
social e a consciência estratégica.
2.4 GESTÃO E MENSURAÇÃO DO DESEMPENHO
Desempenho é um termo sujeito a inúmeras variações semânticas e conceituais,
embora existam alguns consensos majoritários em torno de uma definição. Segundo
uma abordagem abrangente, o desempenho pode ser compreendido como esforços
empreendidos na direção de resultados a serem alcançados.
28
A análise de desempenho das organizações não é tema novo no estudo das teorias
organizacionais, mas ainda envolve complexidade. Na administração pública, a
dificuldade maior refere-se aos critérios para medir a produtividade de serviços. Para
Ribeiro e Camargo (1994), o principal problema da mensuração da produtividade no
setor público reside no fato de que o fornecimento de grande parte dos serviços não
pode ser facilmente medido e que a maior parte das receitas não provém da
prestação desses serviços.
Assim, a definição sintética e ao mesmo tempo ampla para o desempenho é
estabelecida pela atuação de um objeto (uma organização, um projeto, um
processo, uma tarefa, etc.) para se alcançar um resultado. Logo, desempenho é um
conceito peculiar, um caso específico, para cada objeto.
Entretanto, a construção de definições peculiares de desempenho, a partir das quais
modelos de mensuração do desempenho possam ser concebidos caso a caso,
devem respeitar algumas “regras” e considerações metodológicas segundo Palvarini
(2010), tais como: a) evitar definições reducionistas e unidimensionais; b) incluir os
aspectos e dimensões significantes no modelo; e c) deixar os aspectos e dimensões
pouco significativas fora do modelo.
Para isso, torna‐se necessária a criação de um modelo de mensuração do
desempenho que seja robusto o suficiente para ser capaz de unir as mais diversas
abordagens.
Uma vez definido desempenho, o conceito de gestão do desempenho precisa ser
qualificado. A gestão do desempenho constitui um conjunto sistemático de ações
que buscam definir o conjunto de resultados a serem alcançados e os esforços e
capacidades necessários para seu alcance, incluindo‐se a definição de mecanismos
de alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática de monitoramento e
avaliação (SGMPOG, 2009).
A mensuração é parte essencial de um modelo de gestão do desempenho. Um
sistema de mensuração deve permitir a geração de indicadores em distintas
dimensões de esforços e resultados (com diferentes pesos entre eles) e a geração
de uma nota para cada indicador, apurando o seu valor no ato da medição e
comparando com o valor da meta.
29
2.4.1 Indicadores e Indicadores de Desempenho
Conforme Tadachi e Flores (1997), indicadores são formas de representação
quantificáveis das características de produtos e processos. São utilizados pelas
organizações para controlar e melhorar a qualidade e o desempenho dos seus
produtos e processos ao longo do tempo, além de serem instrumentos de gestão
essenciais nas atividades de monitoramento e avaliação, assim como seus projetos,
programas e políticas, pois permitem acompanhar o alcance das metas, identificar
avanços, correção de problemas, necessidades de mudança, etc.
Indicador pode ser definido como o parâmetro que medirá a diferença entre a
situação desejada e a situação atual, ou seja, ele indicará um problema. Assim, são
instrumentos importantes para controle da gestão não apenas na administração
privada, mas também e principalmente na administração pública, por aumentarem a
transparência na gestão e facilitarem o diálogo entre os mais diversos grupos sociais
organizados. Em outras palavras, pode-se dizer que os indicadores são, por um
lado, importantes ferramentas gerenciais para a administração pública e, por outro,
um instrumento fundamental para a fiscalização da gestão pública por parte dos
movimentos populares.
O uso de indicadores está relacionado à necessidade de tomar decisões sobre fatos,
para garantir um processo de gestão sobre as variáveis internas e externas da
organização. Nessa perspectiva, de acordo com Falconi (1992), os indicadores são
essenciais no gerenciamento dos processos, pois “o que não se mede não se
gerencia”.
Pode‐se dizer que os indicadores possuem, minimamente, duas funções básicas: a
primeira é descrever por meio da geração de informações o estado real dos
acontecimentos e o seu comportamento; a segunda é de caráter valorativo que
consiste em analisar as informações presentes com base nas anteriores de forma a
realizar proposições valorativas (SGMPOG, 2009). O “quadro 1” a seguir mostra as
cinco principais funções dos indicadores:
30
Quadro 1: Principais funções dos indicadores
Embasam a análise crítica dos resultados obtidos e do processo
de tomada de decisão;
▼
INDICADORES
Mensuram os resultados e subsidiam a gestão o desempenho;
Contribuem
para
a
melhoria
contínua
dos
processos
organizacionais;
Facilitam o planejamento e o controle do desempenho;
Viabilizam a análise comparativa do desempenho da organização
e do desempenho de diversas organizações atuantes em áreas ou
ambientes semelhantes.
Fonte: Adaptado de SGMPOG (2009)
2.4.2 Tipo e Classificação de Indicadores
Grateron (1999) identifica os seguintes critérios de classificação de indicadores: de
acordo com a natureza, com o objeto e com o âmbito. No primeiro, os indicadores
são agrupados segundo o critério ou atributo que se procura avaliar ou medir, ou
seja: eficiência, eficácia, economia, efetividade, equidade, excelência, cenário,
perpetuidade e legalidade.
De acordo com o objeto, os indicadores são reunidos segundo o alvo de medição ou
avaliação:

Indicadores de resultado: resultados obtidos em relação a resultados
esperados ou desejados. Normalmente, referem-se a indicadores de eficácia,
considerando a consecução dos objetivos fixados.

Indicadores de processos: referem-se aos indicadores de eficiência e são
utilizados normalmente quando não é possível utilizar indicadores de
resultado.

Indicadores de estrutura: procuram avaliar o custo e a utilização de recursos.
Pela sua natureza, podem ser considerados como indicadores de economia.

Indicadores estratégicos: procuram avaliar os aspectos não relacionados
diretamente com as atividades desenvolvidas, mas que tenham efeito sobre
31
os resultados dessas atividades. Normalmente, esses fatores são de caráter
externo.
De acordo com o âmbito de atuação, os indicadores são:

Internos: consideram variáveis de funcionamento interno da entidade ou
organização.

Externos: consideram o efeito ou impacto, fora da entidade, das atividades e
serviços prestados.
Batista (1999) tipifica os indicadores da seguinte forma:

Indicadores estratégicos: informam o quanto a organização se encontra na
direção da consecução de sua visão, refletindo o desempenho em relação
aos fatores críticos do sucesso.

Indicadores de produtividade (eficiência): medem a proporção de recursos
consumidos com relação às saídas dos processos.

Indicadores de qualidade (eficácia): focam as medidas de satisfação dos
clientes e as características dos produtos ou serviços.

Indicadores de efetividade (impacto): focam as consequências dos produtos
ou serviços.

Indicadores de capacidade: medem a capacidade de resposta de um
processo por meio da relação entre as saídas produzidas por unidade de
tempo.
O uso de indicadores pode também ser otimizado da seguinte forma:

Análise crítica e atualização;

Redução do ciclo de tempo desde a coleta de dados até a análise crítica e
implementação das ações corretivas/recomendações;

Acesso dos indicadores a todos que dele necessitam;

Integração dos dados com os planos de melhoria;

Relação dos indicadores com os registros da qualidade.
De forma geral, os indicadores não são simplesmente números, ou seja, são
atribuições de valor a objetivos, acontecimentos ou situações, de acordo com regras,
32
que possam ser aplicados critérios de avaliação, como, por exemplo, eficácia,
efetividade e eficiência.
Para que os indicadores sirvam de impulso para a melhoria, eles devem ser
compreendidos e aceitos pelos usuários. Uma maneira de aumentar a compreensão
e aceitação é envolver os usuários no seu desenvolvimento. A medição serve como
feedback para permitir que as pessoas saibam como estão o seu desempenho.
Dessa forma, a medição é um componente importante do processo de motivação.
O conceito de desempenho é específico para cada organização, e justamente por
ser peculiar requer das organizações a utilização de uma metodologia dinâmica,
abrangente e multidimensional que permita a construção caso a caso de seu próprio
conceito de desempenho e mensuração através dos indicadores.
Existem
várias
metodologias
já
testadas
e
consagradas,
que
possuem
características próprias e fornecem subsídios importantes para a melhoria do
desempenho organizacional. Além da diversidade de enfoques, o que se observa é
uma espécie de áreas de abordagens, o que requer a construção de modelos
integradores de diversas perspectivas. Ou seja, embora todos sejam necessários,
nenhum deles, isoladamente, é capaz de atender a todas as necessidades, razão
pela qual se faz necessária a compreensão da contribuição de cada um para efeito
da composição de um modelo abrangente de gestão para resultados.
No entanto, uma das metodologias mais eficientes neste conceito de gestão e
planejamento estratégico, fundamentados em indicadores e em que os ativos
intangíveis (conhecimento, informações, rede de relacionamentos, tecnologia e
aprendizagem) assumem importância significativa para a organização, é o Balanced
Scorecard (BSC). Desta forma, optou-se neste trabalho focar no estudo da
metodologia BSC, por existir outras diversas bibliografias sobre o tema que são
voltadas para a administração pública, mas sem desconsiderar a importância dos
outros modelos existentes.
Em suma, no próximo tópico apresentam-se o conceito e o histórico do Balanced
Scorecard, suas principais características e perspectivas, bem como os aspectos
que tornaram esta ferramenta uma importante aliada na formulação e na
33
implementação do planejamento estratégico e indicadores de desempenho nas
organizações.
2.5. BALANCED SCORECARD E SEU HISTÓRICO
O Balanced Scorecard (BSC) é uma ferramenta de gestão de desempenho que foi
criada no início dos anos 90, a partir de um estudo desenvolvido, junto a diversas
empresas, pelo professor Robert S. Kaplan (Harvard Business School), e por David
P. Norton (consultor de negócios e presidente da Renaissance Solutions na
ocasião). A sigla significa, em tradução literal, “Indicadores Balanceados de
Desempenho”, em que o termo balanceado diz respeito à utilização de quatro
perspectivas distintas (indicadores financeiros, de clientes, de processos internos e
de aprendizado e crescimento), porém, muito bem inter-relacionadas entre si. Esse
estudo tinha por base mostrar que a medição da atuação empresarial focada na
contabilidade financeira era uma forma que estava ultrapassada e era extremamente
limitada para mensurar e gerir os ativos intangíveis (LIMA; CAVALCANTI; PONTE,
2004; PINTO, 2005; RIBEIRO, 2005; GALAS; PONTES, 2006).
O primeiro artigo sobre a metodologia do BSC, intitulado “Balanced Scorecard:
indicadores que impulsionam o desempenho”, foi publicado na Harvard Business
Review, em 1992. Foi, então, apresentado, pela primeira vez, o termo “Balanced
Scorecard” como uma proposta de mensuração estruturada que complementa a
abordagem tradicional de avaliação de resultado, integrando os indicadores
financeiros com indicadores representativos dos processos internos, da relação
entre a empresa e o cliente e da capacidade de organização no que se refere ao
aprendizado e ao crescimento (KAPLAN; NORTON, 1992).
Para António e Rodrigues (2006), o BSC pretendia dar respostas a duas questões
pertinentes, a saber: sendo a estratégia referente ao futuro, como explicação que a
sua avaliação seja feita com base em indicadores do passado? E, considerando que
os ativos intangíveis têm cada vez maior peso na evolução das organizações, como
se explica que os mesmo não apareçam em termos de objetivos estratégicos?
34
No entanto, assim como a própria concepção de planejamento estratégico, o
conceito do Balanced Scorecard está em constante evolução com o passar do
tempo. Desde sua origem, ele vem incorporando o aprendizado contínuo
desenvolvido pelo conhecimento adquirido nas implementações de suas técnicas em
organizações de diversas partes do mundo (FERNANDES, 2013). Se fosse traçada
uma linha de evolução do Balanced Scorecard, segundo Ramos (2006), seria
considerada como a primeira fase o período marcado pela pesquisa liderada por
Kaplan e Norton, iniciada em 1990, que buscava
[...] desenvolver um sistema de desempenho que sirva ao mesmo tempo de
guia e controle, contemplando o ambiente em que a organização se insere e
também, as diferentes áreas a desenvolver, sem privilegiar uma em
detrimento de outra, proporcionando equilíbrio organizacional [...]
(RHODEN; HENKIN, 2004, p. 4).
Algumas organizações começaram a utilizar o Balanced Scorecard logo no início da
década de 90, tendo obtido resultados imediatos que demonstravam a capacidade
desta nova ferramenta. Logo se constatou que o BSC, além da sua utilização básica
no complemento de indicadores financeiros, constituía um elemento essencial para
comunicar e avaliar a estratégia em todos níveis da organização (FERNANDES,
2013). A segunda fase do Balanced Scorecard é identificada neste momento,
quando a ferramenta passa a ser tratada como um sistema gerencial estratégico
(Figura 2), capaz de alinhar o chão de fábrica ao topo da empresa, no intuito de
enfrentar reais desafios na busca da sobrevivência, sucesso e crescimento dentro
do contexto competitivo do mercado (GALINDO, 2005; PINTO, 2005).
A criação de uma visão partilhada é fundamental para uma aprendizagem
estratégica e contínua, na opinião de Santos (2000). Dessa forma, os objetivos do
Balanced Scorecard convertem-se numa responsabilidade conjunta da equipe de
gestores e dos demais funcionários da organização, permitindo servir de instrumento
organizador de um grande conjunto de ações e processos importantes de gestão
(FERNANDES, 2013).
Segundo Ramos (2006), o desenvolvimento da utilização do Balanced Scorecard em
várias empresas fez com que surgissem inovações importantes por meio da
35
incorporação de novas técnicas ao processo, tais como a tradução da visão, a
comunicação da estratégia a todos os gestores da organização, a interligação entre
objetivos de longo prazo e os de curto prazo, o planejamento das ações, o feedback
e o aprendizado.
Figura 2: Balanced Scorecard como sistema gerencial estratégico
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997)
A terceira fase do BSC vem do contínuo aperfeiçoamento do método pelas
empresas que o implementaram com sucesso. Traduzir a estratégia em termos
operacionais, alinhar a organização à estratégia, transformando-a em processo
contínuo, e mobilizar a mudança por meio da liderança executiva são avanços que
transformam o BSC em um sistema de gestão que direciona a organização
efetivamente para a estratégia (RAMOS, 2006).
36
O Balanced Scorecard é um instrumento de gestão organizacional robusto, capaz de
fornecer um referencial de análise da estratégia orientada para a criação de valor
futuro. Para o funcionamento pleno deste instrumento, Matias-Pereira (2012) afirma
que é preciso: a) definir claramente os objetivos e estratégias e alinhar o resto da
organização com os objetivos propostos; b) revisar os processos internos ineficazes
para o atendimento desses objetivos; e c) definir indicadores controláveis e
quantificáveis, e efetuar seu controle sistemático. Nesse sentido, busca-se proceder
inicialmente um alinhamento entre a visão e a missão da organização e objetivos e
estratégias.
Ainda na década de 90, de acordo com Leão Filho e Nascimento (2010), o Balanced
Scorecard passou a ser associado a outro instrumento muito importante, chamado
“mapa estratégico”. Atualmente, é quase impossível separar um conceito do outro,
pois de falamos de BSC estamos falando também de mapas estratégicos e viceversa (FERNANDES, 2013). Neste sentido, a quarta fase do BSC é a que mostra o
valor do mapa estratégico dentro do planejamento, que se revela tão importante
quanto o próprio Balanced Scorecard inicial. Conforme Kaplan e Norton (2004), os
objetivos deveriam interligar-se em relações causa-efeito. À medida que distribuíam
os objetivos entre as quatro perspectivas, os gestores instintivamente começaram a
uni-los com setas.
Nesse contexto, conseguiam enxergar que, aperfeiçoando as capacidades e as
habilidades de funcionários de determinado setor, possibilitariam a melhoria de
algum processo crítico. Este processo aprimorado aumentaria o valor fornecido aos
clientes / sociedade, resultando em satisfação e retenção dos clientes para a
empresa. A melhoria desses indicadores, por consequência, levaria ao aumento da
receita e, em última instância, ao crescimento significativo no valor para os
acionistas (FERNANDES, 2013). A esquematização desta relação causa-efeito
chamou-se, então, de mapa estratégico (RAMOS, 2006).
Constata-se, portanto, que, ao longo da década de 90 e início da década seguinte, a
metodologia do BSC evoluiu do foco inicial na avaliação de desempenho, para fazer
parte do escopo do planejamento e, em seguida, do escopo mais amplo da própria
gestão estratégica, propiciando uma visão dos principais elementos da estratégia
das organizações, focando não apenas a tomada de decisão, mas também a
37
comunicação da estratégia e o retorno de seus resultados e, principalmente,
funcionando
como
alavanca
para
promover
uma
gestão
bem
planejada
(FERNANDES, 2013). Assim sendo, para Pinto (2005), estas potencialidades e a
versatilidade decorrentes da evolução e do desenvolvimento da utilização do modelo
fizeram com que o BSC integrasse três capacidades fundamentais (sistema de
medição, ferramenta de comunicação e sistema de gestão estratégica) que
contribuíram para a sua disseminação por todas as partes do mundo.
Para Galindo (2005), a aplicação do BSC nas empresas superou as expectativas
iniciais de Kaplan e Norton, na medida em que o método passou a ser usado,
efetivamente, como sistema gerencial estratégico capaz de propiciar melhor
alinhamento das ações operacionais com a missão e os objetivos da organização.
Este sucesso demonstrava, na visão de Pinto (2004), que não estávamos na
presença de mais um slogan de gestão, mas sim de posse de uma ferramenta de
fácil compreensão e interiorização, a qual, desde que corretamente implementada,
ajudava as organizações no alinhamento de todas as suas atividades com a
estratégia.
É importante salientar que, para que um BSC esteja bem estruturado, não basta
apenas uma combinação de medidas financeiras e não financeiras, indicadores
tangíveis e intangíveis, agrupados em perspectivas distintas. É necessário que
aconteça a transmissão da estratégia por meio de um conjunto integrado de
medidas, visto que o BSC possibilita a comunicação da estratégia por meio da
criação de um modelo abrangente (ALEIXO; HOLANDA; ANDRADE, 2006).
Apesar de cada organização ter seus próprios objetivos com o Balanced Scorecard,
na maioria delas, a discussão da estratégia e a obtenção de clareza e consenso
sobre ela são algumas de suas principais finalidades. De acordo com os seus
estudos, Kaplan e Norton (1997) listaram os motivos mais comuns que levam as
organizações a implementarem o Balanced Scorecard, mostrados a seguir no
Quadro 2:
38
Alcançar foco
Desenvolver liderança
▼
Intervenção estratégica
Educar a organização
Estabelecer metas estratégicas
Alinhar programas e investimentos
Criar um novo sistema gerencial
Obter clareza e consenso em relação à estratégica
▼
Construir um Balanced Scorecard
Quadro 2: Motivos para uma organização elaborar um Balanced Scorecard
Criar um sistema de feedback
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997)
Ao mesmo tempo, Costa (2009) lista quais seriam os maiores benefícios do uso do
Balanced Scorecard pelas organizações. São eles:
a) Mobiliza os gestores para a liderança do projeto de mudança;
b) Clarifica a estratégia de uma forma perceptível e implementável por todos os
membros da organização;
c) Focaliza a organização na execução da estratégia e na obtenção de sinergias
entre os vários níveis e áreas de responsabilidade funcional;
d) Seleciona
as
variáveis,
financeiras
e
operacionais,
necessárias
ao
monitoramento dos processos com maior impacto na geração de valor;
e) Estabelece as relações causa-efeito entre as diversas variáveis, ao longo das
diferentes perspectivas;
39
f) Envolve os responsáveis na execução de iniciativas estratégicas e na
melhoria de performance estratégica.
Para se alcançar todos estes benefícios, a filosofia do BSC deve estar estruturada
na abordagem global da estratégia organizacional e apoiada sobre quatro
perspectivas, para as quais são fixadas metas e determinados indicadores, os quais
devem funcionar de forma interligada, estabelecendo, como já dito, relações de
causalidade ente todas as perspectivas (MIZRAHI; CANEN, 2012). Diante da
importância destes fatores para o pleno funcionamento dessa metodologia, no
próximo tópico abordam-se os principais elementos do Balanced Scorecard:
perspectivas, mapa estratégico, indicadores e objetivos.
2.5.1 Descrição da Estratégia e Perspectivas
Assim como o planejamento estratégico, o Balanced Scorecard tem início com a
definição da missão e da visão da organização, para, em seguida, considerando
seus valores, avaliar quais seriam as melhores estratégias para alcançar os
objetivos previstos em cada uma das perspectivas que compõe esta ferramenta
(FERNANDES, 2013).
Para Santos (2006), o BSC está estruturado sob quatro pilares básicos: a missão, os
valores, a visão e a estratégia (Figura 3).
a) Missão: o ponto de partida de qualquer sistema de avaliação de desempenho
de uma organização, a definição da missão, segundo Santos (2006), também
é o primeiro passo para a construção do BSC, visto que ela representa o
propósito central da organização. O BSC é uma técnica que, para Gomes,
Mendes e Carvalho (2010), procura decodificar e traduzir a missão em
objetivos e metas passíveis de serem alcançados.
b) Visão: para Santos (2006), a visão é uma declaração de intenções que define
o posicionamento da organização no futuro e o Balanced Scorecard é a
metodologia que permite o controle dos objetivos intermediários, de forma a
garantir o cumprimento do objetivo principal, ditado pela visão.
40
c) Valores: Na percepção de Santos (2006), como os valores são as crenças
mais aprofundadas demonstradas por meio do comportamento cotidiano e
representam os alicerces em que a organização se sustenta, o BSC
representa a melhor solução para disseminá-los, repensá-los no tempo e para
criar uma cultura comum em todos os níveis da organização.
d) Estratégia: o passo seguinte é a formulação das iniciativas ou estratégias
organizacionais, que são as providências que devem ser tomadas para que
se realizem os objetivos estabelecidos, ou seja, é a elaboração do chamado
“plano de ação”. Nesse sentido, o BSC apresenta-se como instrumento capaz
de descrever a estratégia, desdobrando-a pelos seus componentes por meio
de objetivos e indicadores, selecionados em cada uma de suas perspectivas
mais comuns: financeira, clientes, processos internos e aprendizagem e
crescimento (SANTOS, 2006).
Figura 3: Pilares básicos para a estruturação do BSC
Fonte: Adaptado de Níven (2003)
Desse modo, o Balanced Scorecard procura traduzir a visão, a missão e a estratégia
da organização em objetivos, indicadores, metas e iniciativas, sob a ótica de
41
perspectivas diferentes, que equivalem a vetores ou dimensões, cuja união,
consequentemente, dá forma à metodologia (FERNANDES, 2013).
Kaplan e Norton (1997) definiram quatro perspectivas básicas para o BSC. São elas:
a) Perspectiva financeira: objetiva evidenciar os resultados financeiros, cujas
medidas indicam se a estratégia da empresa, sua implementação e execução
estão contribuindo para melhorar os resultados, ou seja, analisa a
lucratividade da estratégia adotada. As medidas e objetivos neste segmento
devem definir a situação financeira que se espera alcançar com o
planejamento estratégico, bem como servir de meta principal para as demais
perspectivas;
b) Perspectiva dos clientes: traduz a missão e a estratégia da empresa em
objetivos
específicos
para
segmentos
focalizados
que
podem
ser
comunicados a toda a organização. Além disso, permite a clara identificação
e avaliação das propostas de valor dirigidas a esses segmentos. A
continuidade de uma organização depende da sua capacidade para descobrir
e satisfazer as necessidades de potenciais clientes e, por este motivo, uma
das regras do BSC é identificar os fatores que são importantes na conquista
de clientes. Kaplan e Norton (1996) referem que o valor oferecido ao cliente
mostra a forma como a organização vai se diferenciar e em que mercados irá
atuar.
c) Perspectiva dos processos internos: busca identificar os fatores que atraem,
mantêm e valorizam os clientes. Procura compreender e identificar os
métodos produtivos que a organização utiliza e que realmente são os grandes
responsáveis pela criação de valor, assim como identificar e mensurar a
utilização dos recursos disponíveis, das capacidades e talentos que
verdadeiramente contribuem para um produto final de nível superior. Os
processos internos são responsáveis pelas ações implementadas dentro da
organização, que valorizam as necessidades para o atendimento das
diretrizes financeiras e a satisfação dos clientes. O diferencial do BSC é a
tentativa de encontrar processos completamente novos em que a instituição
42
deve atingir a excelência, enquanto a maioria dos outros instrumentos de
mensuração de desempenho foca nos processos já existentes.
d) Perspectiva do aprendizado e crescimento: é o alicerce para o alcance dos
objetivos das outras perspectivas. Procura identificar a infraestrutura de que a
organização precisa ter para elaborar processos internos capazes de gerar
valor aos clientes, além de propiciar a disseminação de conhecimentos
implícitos e explícitos, no intuito de otimizar a utilização dos recursos.
Segundo Kaplan e Norton (1997), tem seu foco voltado ao treinamento da
força de trabalho, ao aperfeiçoamento da tecnologia da informação e ao
alinhamento dos procedimentos e rotinas organizacionais.
O BSC inova com a junção de medidores de desempenho futuro, focados
estrategicamente nas perspectivas financeira, dos clientes, dos processos internos e
do aprendizado e crescimento. A definição e a integração dos objetivos e das
iniciativas dessas quatro perspectivas constituem os pilares do sistema BSC, que
devem ser conectados ao pensamento estratégico das organizações.
Kaplan e Norton (2004) afirmam que estas quatro perspectivas do BSC têm se
revelado adequadas a diversas organizações. Todavia, os autores ressaltam que
elas devem ser consideradas como um modelo e não como uma regra imutável. Não
há um teorema matemático em que as quatro perspectivas sejam necessárias e
suficientes para todos os tipos de empresas e situações. Embora seja improvável
que a metodologia seja aplicada com menos de quatro perspectivas, dependendo
das circunstâncias, é possível que seja preciso agregar uma ou mais perspectivas,
de forma a complementar a realidade da organização (FERNANDES, 2013).
Nesse contexto e considerando o que deve ser abordado em cada uma das
perspectivas, uma etapa essencial na formulação do BSC é a construção do mapa
estratégico. Para Ramos (2006), este mapa mostra como a estratégia liga os ativos
intangíveis a processos que criam valor para os clientes por meio da aprendizagem,
da disseminação de conhecimento e do aperfeiçoamento dos processos internos. No
próximo tópico serão apresentados mais detalhes sobre esta ferramenta.
43
2.5.2 Elaboração do Mapa Estratégico
Os mapas estratégicos constituem guias que permitem aos gestores comunicar a
sua estratégia e os processos e sistemas utilizados na implementação da mesma.
Nestes mapas devem constar os objetivos críticos da organização e as relações
entre si, que determinam o desempenho organizacional (KAPLAN; NORTON, 2000).
A sua importância na sociedade do conhecimento resulta da necessidade crescente
de se criarem ativos intangíveis, como por exemplo: o relacionamento com os
clientes, capacidades e conhecimentos dos colaboradores, tecnologias de
informação e uma cultura organizacional que encoraje a inovação, a resolução de
problemas e o desenvolvimento organizacional.
Assim sendo, os intervenientes obtêm uma representação visual de como as suas
tarefas estão relacionadas com os objetivos da organização. Por outro lado, os
gestores adquirem uma compreensão clara das suas estratégias e de que meios
dispõem para corrigir falhas detectadas.
Para Kaplan e Norton (2004), o mapa estratégico pode variar de organização para
organização e acrescenta uma segunda chamada de detalhes ao BSC, na medida
em que ilustra a dinâmica temporal da estratégia e também adiciona um nível de
detalhe que melhora a clareza e o foco, ao mesmo tempo traduz os objetivos em
indicadores e metas.
Vale destacar que o mapa estratégico de uma organização só será eficaz se ficarem
claras as relações de causa-efeito entre os objetivos que deverão estar distribuídos
entre as diversas perspectivas (FERNANDES, 2013). O mapa estratégico deve
desmembrar a estratégia em temáticas, problemas e oportunidades, vinculando uma
das perspectivas às áreas e setores operacionais. Assim, a causa em uma dada
perspectiva gera efeito em outra, e assim sucessivamente (KAPLAN; NORTON,
1997; RAMOS, 2006).
Na mesma direção, Níven (2003) e Mizrahi e Canen (2012) afirmam que a
comunicação das relações de causa-efeito deve ser realizada por meio de um mapa
gráfico que as articule e que possibilite visualizar em apenas uma página toda a
estratégia da organização.
44
Para Costa (2009), o que estabelece a diferença entre outras ferramentas que
incorporam indicadores de gestão e o BSC é o reconhecimento de que este faz das
relações de causalidade, ou seja, entre os objetivos e metas em cada uma das
diferentes perspectivas.
Essas relações de causa-efeito evidenciadas no mapa estratégico (Figura 4) são um
aspecto central na metodologia do Balanced Scorecard, pois, com base nas
medidas das áreas não financeiras (aspectos intangíveis), verifica-se a possibilidade
de fazer prognósticos e prospecções para as medidas financeiras futuras
(FERNANDES, 2013). Nesse sentido, para Kaplan e Norton (1997), o sistema de
medição deve estabelecer de forma clara as relações (hipóteses) entre os objetivos
e medidas em todas as perspectivas, para que assim possam ser geridas e
validadas, por meio de um acompanhamento constante e de revisões periódicas.
Figura 4: Exemplo de relações de causa-efeito
Fonte: Adaptado de Ribeiro (2005)
Mizrahi e Canen (2012) consideram que essa cadeia de relações identificadas por
meio do mapa estratégico reflete a causalidade das ideias estratégicas, além de
45
demonstrar que os objetivos se relacionam entre si e sofrem influência mútua. Essas
cadeias de causa-efeito conseguem:
a) Evidenciar as relações e as dependências existentes entre objetivos
estratégicos numa perspectiva e entre ela e as restantes;
b) Impulsionar a compreensão conjunta de toda a estratégia;
c) Representar a forma de atuação conjunta de todos os setores, níveis e áreas,
no intuito de colocar em prática o que foi planejado;
d) Promover a colaboração entre os objetivos e as áreas;
e) Identificar os indicadores de controle.
2.5.3 Definição dos Indicadores e Metas
Dentre os elementos que compõem a construção do Balanced Scorecard, a
definição dos indicadores é outro passo importante, assim como a estruturação do
mapa estratégico. Fernandes (2013) afirma que os indicadores do BSC devem
mensurar o que se pretende alcançar com o objetivo estabelecido e podem ser
divididos em duas espécies: os relacionados com os resultados (perspectiva
financeira e dos clientes) e os que determinam os resultados (perspectiva dos
processos internos, e de aprendizagem e crescimento). Estes indicadores devem
estar fundamentados no planejamento estratégico da organização e devem incluir
parâmetros de sucesso a serem utilizados por ela. A gestão da estratégia passa a
ser realizada por meio do acompanhamento desses indicadores, os quais se tornam
fatores cruciais para o alinhamento da empresa com seu plano de ações. Ramos
(2006) aponta que os indicadores auxiliam a organização a direcionar seus esforços
em direção à estratégia e, por este motivo, devem ser escolhidos criteriosamente
para não distorcer o desempenho organizacional.
O Balanced Scorecard utiliza tanto indicadores financeiros quanto não financeiros,
conforme mencionado anteriormente. Por esta razão, quando se decide pela
aplicação desta metodologia em uma organização, é importante optar pela seleção
46
de um conjunto de indicadores, de forma a conseguir o balanceamento entre eles e,
dessa forma, construir uma estratégia equilibrada (FERNANDES, 2013).
Ainda na visão de Fernandes (2013), para cada uma das perspectivas do BSC os
gestores devem estabelecer indicadores que determinarão qual o desempenho da
organização perante suas metas previamente definidas.
Os indicadores também exercem a função de comunicar a estratégia a todos os
membros da organização, conforme sugerem Kaplan e Norton (2000).
[...] rapidamente aprendemos que a mensuração envolve consequências
que vão além do simples relato do passado. A mensuração converge o foco
para o futuro, pois indicadores escolhidos pelos gerentes comunicam à
organização o que é importante [...] (KAPLAN; NORTON 2000, p.19).
Definindo-se indicadores a partir dos objetivos estratégicos e de suas relações,
reforça-se o vínculo com a estratégia e, consequentemente, com o planejamento
estratégico, uma vez que promove a coerência com as hipóteses delineadas e com
a capacidade de aprofundar (por meio do indicador) a descrição do processo de
criação de valor (CESENA, 2006).
Entretanto, para que o processo de elaboração do Balanced Scorecard fique
completo, além do mapa estratégico (e a relação de causa-efeito entre as
perspectivas) e da determinação das medidas de desempenho, é necessária a
atribuição de metas a cada um desses indicadores, considerando o objetivo inicial
estabelecido, para que se possa explicitar a trajetória de evolução da estratégia da
organização (FERNANDES, 2013).
A partir das metas é possível identificar as principais iniciativas estratégicas a serem
executadas para sustentar a evolução da organização em direção ao que foi
estabelecido em seu planejamento estratégico que, por consequência, levará à
construção de valor ao longo do tempo e refletirá o que prevê a visão da
organização.
O conceito de iniciativa estratégica é lembrado por Kaplan e Norton (2004), como
sendo as responsáveis pelo alcance dos objetivos e para o preenchimento das
47
lacunas de desempenho existentes entre o desempenho atual dos indicadores e as
metas estabelecidas pela organização. Para Caiuby (2011), é com a execução do
conjunto das iniciativas estratégicas que será possível atingirem os objetivos
estratégicos, que por fim, viabilizará a estratégia da organização. As iniciativas
podem se caracterizar como processos, projetos ou eventos. Devem ter início e
conclusão preestabelecidos e devem ter funcionários, equipes ou, mesmo, setores
responsáveis por sua execução (KAPLAN; NORTON, 1997).
Apresentados os principais elementos que compõem o Balanced Scorecard, na
Figura 5 observa-se a estrutura básica da ferramenta.
Figura 5: Estrutura básica do Balanced Scorecard
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1997)
Portanto, com a descrição da estratégia e a elaboração das perspectivas; a
construção do mapa estratégico com as relações de causalidade entre os elementos
e a definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas, a etapa de formulação do
Balanced Scorecard está concluída.
48
Esta visão da gestão do desempenho associado a um plano de ação integrado ao
BSC pode ser aplicada a qualquer organização, seja empresa privada ou uma
instituição pública. No entanto, é evidente que nesta última é preciso adotar outros
conceitos, fazer algumas adaptações e gerenciar ações específicas que diferenciam
a condução da gestão, e do planejamento estratégico em si, entre uma empresa
privada e um órgão público.
Em virtude dessas diferenças, no próximo tópico aborda-se especificamente a
utilização do Balanced Scorecard em organizações do setor público, procurando
apresentar as principais características desta aplicação e os aspectos que
distinguem o modelo do BSC para a administração pública orientada para
resultados.
2.6 BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO
A Administração Pública, assim como as organizações sem fins lucrativos, estão
constantemente diante de responsabilidades e exigências complexas e de desafios
cada vez maiores, os quais são basicamente decorrentes das metas e dos objetivos
a serem alcançados, por vezes conflitantes: por exemplo, aumentar o número e a
qualidade dos serviços prestados e, concomitantemente, aumentar a eficiência.
Estas organizações enfrentam a necessidade de desenvolver mecanismos e
modelos eficazes para medir, avaliar e gerir o seu desempenho (PINTO, 2005;
GHELMAN; COSTA, 2006b).
Diante deste cenário, as organizações do setor público não estiveram alienadas ao
sucesso dos resultados obtidos com a implementação do Balanced Scorecard,
apesar de esta ferramenta ter sido criada e desenvolvida para aplicação nas
empresas do setor privado, como mencionado anteriormente. Diante da necessidade
de modernizar a gestão e implantar um planejamento estratégico eficiente, a
Administração Pública percebeu rapidamente que o BSC pode ser um instrumento
de gestão para comunicar, implementar e avaliar a execução da estratégia em
segmentos além da fronteira do setor privado (PINTO, 2004).
Nesta mesma direção estão as palavras de Silva (2009), segundo o qual o BSC
49
[...] foi originalmente criado para organizações que têm como objetivo a
obtenção de lucro. Sendo um modelo idealizado para o setor privado, teve
de sofrer ajustes para poder ser utilizado no setor público, desde logo
justificados pelo fato destas organizações não visarem a obtenção de lucro.
As características destas organizações são muito particulares destacandose desde logo a excessiva burocracia existente e a hierarquia rígida [...]
(SILVA, 2009, p. 10).
O BSC firma-se como um modelo de gestão útil para a realidade pública por
conseguir estabelecer uma ligação entre a declaração da missão e da estratégia e
as medidas de desempenho da operacionalização da organização. O modelo
também contribui com uma mudança de foco da coordenação de programas e
projetos para os resultados que se pretende alcançar a partir destas ações (gestão
orientada para resultados). Dessa forma, possibilita-se o alinhamento das iniciativas
da organização, de departamentos e dos indivíduos, de forma a reforçar a
performance uns dos outros e, por consequência, conquistar um desempenho
conjunto bem melhor (FERNANDES, 2013).
No BSC original, voltado para empresas privadas, todo o desempenho é norteado
por um objetivo final: o aumento de valor para os investidores, por meio da obtenção
de resultados financeiros crescentes, em outras palavras, a maximização do lucro.
Por esta razão, a perspectiva financeira é colocada no topo do Balanced Scorecard,
servindo de fio condutor para as outras três perspectivas (PINTO, 2004). No entanto,
para Ghelman e Costa (2006b), esta estrutura original do BSC não está alinhada aos
propósitos de uma organização pública, pois o sucesso financeiro não é considerado
o principal objetivo organizacional. O foco são os clientes das instituições ou a
própria sociedade em si, que ocupam, portanto, o topo da hierarquia no Balanced
Scorecard.
Complementando esta perspectiva, Pinto (2004) ressalta que o BSC adaptado às
organizações do setor público coloca importante ênfase na missão, que passa a
status de elemento essencial. Segundo o mesmo autor, muito embora os serviços
públicos tenham que gerir eficientemente os recursos, este não se configura como
seu principal objetivo. As organizações públicas são, acima de tudo, responsáveis
pelos resultados e impactos das atividades inerentes à sua missão diante seus
clientes e stakeholders.
50
Bocci (2005) afirma que a metodologia do BSC pode ser adotada de maneira
satisfatória pelas entidades públicas, e a única alteração importante a fazer consiste
na “arquitetura” de perspectivas que o suporta, pois todos os outros principais
aspectos relacionados à ferramenta, tais como o alinhamento, o foco na estratégia e
as relações de causa-efeito, necessitam apenas de pequenas adaptações. O
mesmo autor revela, ainda, a importância de alterar a designação clientes, presente
na perspectiva de topo, para “comunidade”, vista como a célula social composta
pelos cidadãos em sua relação com o Estado.
Ghelman e Costa (2006b) ressaltam que o Balanced Scorecard na esfera pública
também deve considerar ações direcionadas para garantir efetividade, eficácia e
eficiência, uma vez que qualquer organização pública, para prestar serviços com
excelência, precisa realizar a sua função social (efetividade) com qualidade na
prestação de serviços (eficácia) e com o menor consumo de recursos possível
(eficiência). Para estes autores, uma instituição pública que pretenda apenas ser
mais eficiente, reduzindo custos e aumentando a sua produtividade, pode
comprometer a qualidade da prestação do produto/serviço ofertado, da mesma
forma que ofertar um produto e/ou serviço com eficiência e eficácia não é garantia
de alcançar efetividade, que se configuraria na geração de benefícios, efeitos ou
impactos diretos ou indiretos no cumprimento da função organizacional.
Kaplan e Norton (1997) afirmam que o Balanced Scorecard, ao ser utilizado na
Administração Pública, potencializa a razão principal da sua existência (servir a
população/clientes e não apenas controlar os gastos) e permite a comunicação, aos
funcionários e à sociedade, dos resultados e dos indutores de atuação que
permitirão alcançar os objetivos estratégicos.
Azúa (1998) apud Fernandes (2013) cita algumas das principais vantagens da
adoção do BSC na Administração Pública. São elas:
a) Favorece a transparência da gestão pública, o que agrada aos cidadãos;
b) Promove o desenvolvimento de uma cultura mais empreendedora na gestão
pública;
51
c) Equilibra a gestão pública entre as ações de curto prazo e a gestão de longo
prazo.
Considerando todos os aspectos levantados no que se refere à transposição da
metodologia do Balanced Scorecard para a esfera pública, Erig, Antunes Júnior e
Raimundini (2009) elencam algumas das principais particularidades da gestão de
organizações públicas se comparada à administração de empresas privadas, como
se observa no Quadro 3.
Quadro 3: Particularidades da gestão no setor público
Características
Setor Privado
Setor Público
Competitividade
Sucesso da missão
(Efetividade)
Objetivos estratégicos
Liderança
Objetivos financeiros
Partes interessadas
(Stakeholders)
Melhores práticas (Eficácia)
Lucro
Produtividade
Crescimento
Eficiência
Participação no mercado
Valor
Investidores
Contribuintes
Clientes
Usuários
Gestores
Legisladores
Satisfação dos cidadãos
Resultados esperados
Satisfação dos clientes
Satisfação das instituições
Fonte: Adaptado de Erig, Antunes Júnior e Raimundini (2009)
52
Nota-se que as divergências existentes entre as diretrizes da gestão pública e
privada levam a mais do que uma simples mudança geográfica na estrutura do
Balanced Scorecard (FERNANDES, 2013).
Considerando que o sucesso financeiro não é o objetivo primordial nas organizações
públicas, estas não podem utilizar a arquitetura padrão das perspectivas e do mapa
estratégico do BSC original, segundo os quais os objetivos financeiros são os
principais resultados de alto nível a serem alcançados (FERNANDES, 2013). É
fundamental que se considere, a priori, questões como o impacto social e a missão
da organização, que representa a prestação de contas que ela e a sociedade, assim
como a justificativa para a sua existência e apoio continuo (KAPLAN; NORTON,
2010; MATHIAS-PEREIRA, 2012).
Nesse sentido, para que a ferramenta seja utilizada com o máximo de sua
capacidade na Administração Pública, as concepções e aos aspectos que envolvem
suas perspectivas também devem ser adaptados.
2.6.1 As Perspectivas do BSC na Administração Pública
Enquanto o setor privado segue a racionalidade gerencial e visa o lucro, a esfera
pública busca prestar serviços à coletividade, conciliando gestão, formalismo legal e
responsabilidade social. O Balanced Scorecard aplicado em organizações públicas
deve adaptar suas perspectivas, para que estas especificidades e preceitos
inerentes ao setor público sejam preservados (FERNANDES 2013).
2.6.1.1 Perspectiva Financeira
Na Administração Pública, o aspecto financeiro se refere, basicamente, ao
orçamento, o qual se configura como um fator limitador das ações de governo.
Dessa maneira, sem uma boa execução orçamentária, dificilmente um órgão público
conseguirá obter recursos para a aquisição de máquinas e equipamentos, para a
manutenção da sua infraestrutura (água, luz, telefone, pagamento de contratos, etc.)
e para a qualificação de seus funcionários (FERNANDES, 2013). Por isso, a
53
perspectiva financeira, ao ser colocada na base do BSC, permite um melhor
funcionamento da organização. Logo, um bom desempenho dos objetivos
financeiros impacta positivamente as outras perspectivas (GHELMAN, 2006).
No entanto, Ghelman e Costa (2006a) e Osório (2003) ressaltam que um orçamento
bem executado ou uma ampliação da capacidade financeira do órgão não significa
que ele conseguiu desenvolver ações de forma eficiente, eficaz e efetiva, ou
atendendo melhor o seu cliente direto e a sociedade.
Apesar disso, a perspectiva financeira, segundo Níven (2003), permanece
exercendo um papel importante na estrutura do Balanced Scorecard, visto que é
essencial medir a eficiência e a criação de valor ao menor custo possível.
Determinar os custos das várias atividades e dos diferentes produtos e serviços é
indispensável e pode influenciar a forma de financiamento das instituições públicas.
2.6.1.2 Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento
Kaplan e Norton (2004) afirmam que, na perspectiva do aprendizado e do
crescimento, estão contemplados os funcionários (pessoas) e o aperfeiçoamento da
gestão interna por meio da utilização da tecnologia da informação e da melhoria das
práticas gerenciais.
Nesse sentido, no setor público, a perspectiva aprendizado e crescimento é ainda
mais decisiva, se comparada à iniciativa privada, pois há pouca flexibilização na
gestão de pessoas. É expressamente proibida a contratação de servidores sem
haver um concurso público, por exemplo. Por esta razão, mesmo que uma
autarquia, fundação ou órgão da Administração Pública necessite de um profissional
com um determinado perfil, ele só poderá ser contratado mediante aprovação em
concurso público (GHELMAN; COSTA, 2006a).
Adicionado a este aspecto, é comum a remuneração de servidores públicos
altamente especializados e capacitados estar muito defasada em relação ao
mercado, o que torna a retenção dos mesmos, apesar da estabilidade que a
Administração Pública proporciona, uma tarefa bastante difícil. Além disso, para
Ghelman e Costa (2006a), a política de remuneração do serviço público não
54
diferencia o servidor que exerce com excelência as suas funções, em detrimento de
servidor que desempenha de forma ineficiente o seu papel e não alcança o resultado
esperado.
Para tentar contornar as limitações na gestão de recursos humanos na esfera
pública, deve existir um esforço em treinamento, no intuito de aumentar a
qualificação dos funcionários, os quais passarão a ter maior capacidade de
promover mudanças significativas em tecnologia, métodos e processos que
acarretarão uma melhora dos produtos e serviços ofertados pela organização.
Ghelman (2006) aponta que o desempenho organizacional depende da capacitação,
motivação e do bem-estar da força de trabalho. Por isso, para que a gestão pública
esteja orientada para resultados, é preciso realizar um amplo programa de
sensibilização, buscando assegurar o comprometimento das pessoas, capacitar a
força de trabalho para as novas competências demandadas e promover ações de
valorização do servidor.
O autor destaca, ainda, que algumas instituições públicas que adotam o Balanced
Scorecard dividem a perspectiva aprendizado e crescimento em duas novas
perspectivas. Melgaço (2003) apresenta como exemplo a Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão responsável pela
modernização da gestão do Governo Federal, o qual separa a perspectiva
aprendizado e crescimento em: pessoas e modernização administrativa.
A complexidade e a importância da gestão de pessoas na Administração Pública
justificam a criação de uma perspectiva exclusivamente para as pessoas, uma vez
que o desenvolvimento dos recursos humanos representa a sustentação deste
processo, visto que não são as organizações que são mudadas; mudam-se as
pessoas, as quais são responsáveis pela promoção dos processos de modernização
organizacional (GHELMAN; COSTA, 2006a).
Levando-se em conta a importância da modernização administrativa para tornar a
Administração Pública mais voltada para os resultados e para o desempenho
organizacional, é possível compreender também a necessidade de se criar uma
perspectiva específica para este processo. Para Fernandes (2013), modernizar e
reduzir a burocratização rompem com paradigmas há décadas incorporados à
55
Administração Pública e contribuem para uma gestão administrativa mais eficiente e
que atenda melhor a seus clientes (população/sociedade).
Nesse contexto, a perspectiva modernização administrativa busca o aprimoramento
da gestão interna por meio da utilização da tecnologia da informação e da melhoria
das práticas gerenciais. Para Ghelman (2006), o que se busca é construir um
modelo de gestão que alinhe excelência dirigida ao cidadão, gestão participativa,
gestão baseada em processos e informações, valorização das pessoas, visão de
futuro, aprendizado organizacional, agilidade, foco em resultados, inovação e
controle social. A modernização administrativa deve promover uma nova gestão
pública, mas sem ferir os princípios constitucionais constantes no artigo 37 da
Constituição Federal: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e
eficiência.
2.6.1.3 Perspectiva dos Processos Internos
O aperfeiçoamento na execução dos processos internos promove um impacto
positivo e significativo nos resultados institucionais, o que contribui para o
alinhamento da organização rumo à eficiência administrativa (FERNANDES, 2013).
É por meio da racionalização dos recursos públicos que o Estado busca atender
satisfatoriamente à população, além de fortalecer a democracia e proporcionar
condições para a ampliação da prestação dos serviços públicos (GHELMAN, 2006).
Para que a Administração Pública amplie seu atendimento às necessidades da
sociedade, faz-se necessário melhorar a qualidade do gasto público, reduzindo
custos, evitando o desperdício e aumentando a produtividade na prestação de
serviços públicos. Para Ghelman e Costa (2006a), a perspectiva dos processos
internos com foco na eficiência contribui para este objetivo de implantar medidas e
programas de racionalização da ação pública.
Neste sentido, Kaplan e Norton (2000) afirmam que, nas instituições públicas, os
gestores devem procurar identificar tanto os processos chave da organização quanto
o processo de inovação, pois o aperfeiçoamento dos processos existentes e a
identificação de processos inteiramente novos retratam um aumento da eficiência na
56
organização. Segundo os autores, a ampliação dos universos populacionais a serem
atendidos pelos programas/ações do Estado depende, essencialmente, do aumento
da eficiência organizacional e, consequentemente, da otimização na aplicação de
seus recursos.
Portanto, a perspectiva dos processos internos no âmbito da Administração Pública
deve voltar-se para a melhoria dos processos e a imediata eficiência nas ações
públicas, que possibilitarão satisfazer, da melhor forma, as necessidades dos
clientes (população/sociedade).
2.6.1.4 Perspectiva do Cliente
No Brasil, em qualquer instituição pública, não é permitido atender qualquer parcela
da sociedade de maneira diferenciada, em detrimento dos demais cidadãos, uma
vez que esta postura vai de encontro ao princípio da impessoalidade, o que torna
esta ação um ato inconstitucional (FERNANDES, 2013).
Por este motivo, Ghelman e Costa (2006a) consideram que a perspectiva cliente, na
ótica da Administração Pública, deve ser retratada de maneira completamente
diferente da esfera privada. Enquanto, na iniciativa privada, só existe um tipo de
cliente, o consumidor que paga e recebe o produto/serviço, para as organizações do
setor público, há dois tipos de clientes: o cliente direto, que consome o serviço e um
cliente indireto, que também é beneficiário desse serviço (cidadão/sociedade).
[...] na administração pública, além de medir a melhoria da qualidade da
prestação dos serviços para o cliente direto é preciso aferir se o
cidadão/sociedade está satisfeito com a prestação de um serviço público,
ou seja, é preciso demonstrar os benefícios, efeitos ou impactos diretos ou
indiretos do exercício da atividade pública para o cidadão [...] (GHELMAN;
COSTA, 2006a, p. 6).
Algumas organizações públicas, por entenderem a necessidade de medir o alcance
de suas ações junto ao cidadão, ao adotarem o Balanced Scorecard, mantiveram a
perspectiva cliente e criaram uma perspectiva para a sociedade. Dessa maneira, há
uma perspectiva para os clientes que avalia o atendimento dos requisitos de
57
qualidade dos produtos/serviços ofertados e a satisfação do cliente, e outra
perspectiva, com foco no cidadão/sociedade, que procura avaliar a efetividade das
ações públicas (GHELMAN, 2006; GHELMAN; COSTA, 2006a).
Para Níven (2003), a própria missão da organização na esfera pública estabelece
uma visão orientada para os clientes e não para os aspectos financeiros. Kaplan e
Norton (2010) defendem que os cidadãos e beneficiários dos serviços prestados
pelas instituições da esfera pública devem ser colocados no topo do mapa
estratégico, pois o sucesso destas organizações está diretamente associado ao
alcance da eficácia na prestação de serviços para a população.
Desta forma, o BSC na Administração Pública deve ter sua estrutura orientada nos
clientes e na satisfação das suas necessidades, o que levará ao alcance do objetivo
final: o cumprimento da sua missão.
2.6.2 Perspectivas do BSC: relações de causa-efeito
Embora apresentem diferenças, os modelos do BSC para os setores público e
privado têm em comum um elemento muito importante que se posiciona no centro
do modelo: a estratégia. De fato, a estratégia é o elemento que está na origem do
BSC e que assegura sua consistência, continuidade e versatilidade como ferramenta
de gestão, independentemente de se estar perante uma empresa privada, um
serviço público ou uma organização não governamental sem fins lucrativos (PINTO,
2004). Nesse sentido, Niven (2003) assinala que as relações de causa-efeito
também esboçam o caminho para que a estratégia possa ser alcançada na
aplicação do BSC em uma instituição pública.
Conforme mencionado anteriormente, enquanto no setor privado as ações previstas
no planejamento estratégico têm como objetivo principal a maximização do lucro, no
setor público, a estratégia a ser seguida pela organização tem como objetivo cumprir
a sua função social. Em virtude dessa mudança de foco, a relação de causalidade
entre as perspectivas do BSC apresenta uma dinâmica diferente no âmbito das
organizações públicas (KAPLAN; NORTON, 2010). Na figura 6 a seguir, é possível
58
verificar esta dinâmica através de um exemplo de adaptação do BSC ao setor
público.
Figura 6: Diferenças entre o BSC tradicional e o adaptado ao setor público
Fonte: Ghelman e Costa (2006a)
Na proposta de Balanced Scorecard adaptado às dimensões de desempenho de
eficiência, eficácia e efetividade para a esfera pública de Ghelman e Costa (2006a),
um bom andamento da perspectiva financeira impacta positivamente a perspectiva
pessoas e a perspectiva de modernização administrativa. Estas duas perspectivas,
por sua vez, conduzem a uma melhoria nos processos internos. Estas perspectivas
(pessoas, modernização administrativa e processos internos) têm relação direta com
a perspectiva cliente, pois uma organização que tem um quadro de funcionários
capacitado e motivado busca permanentemente melhorar a sua gestão interna e tem
processos eficientes e clientes satisfeitos (FERNANDES, 2013).
Portanto, independente das adaptações que foram feitas no modelo original do BSC
para utilizá-lo no setor público, após a definição das perspectivas, o passo seguinte
59
é reconfigurar os objetivos estratégicos e as metas, para que possam ser definidas
as relações causa-efeito entre eles e seus indicadores.
No entanto, como o modelo de Balanced Scorecard proposto por Ghelman e Costa
(2006a) não é o único desenvolvido para a Administração Pública, é comum se
encontrar
outras
adaptações
de
BSC
que
foram
criadas
para
atender
especificamente às necessidades de organizações públicas, bem como suas
estruturas e suas principais características/particularidades. No próximo tópico,
apresenta-se uma das outras adaptações possíveis de BSC, desta vez analisando
como foi este processo de adaptação e o seu funcionamento na prática.
2.7. BALANCED SCORECARD APLICADO AO CENÁRIO DO INCAPER
2.7.1 Informações Iniciais
A utilização do Balanced Scorecard para uma instituição da esfera pública deve
estabelecer perspectivas que se ajustem melhor à sua realidade, sempre mantendo
uma relação lógica de causalidade, em que, ao final, deverão estar o cidadão e a
sociedade a quem procuram servir, os quais se configuram como a razão de ser
destas organizações.
Existem muitas possibilidades de modificação do modelo do Balanced Scorecard
originalmente planejado por Kaplan e Norton. Essas adequações procuram atender
às peculiaridades de cada caso, bem como a diversidade de organizações
existentes. Então, nesse momento, será analisado de que forma o BSC foi
adequado à realidade do Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e
Extensão Rural (Incaper) e quais foram os passos para sua implementação.
O Incaper é o principal órgão capixaba de pesquisa aplicada, assistência técnica e
extensão rural, responsável pela elaboração e execução de programas e projetos
que proporcionam o desenvolvimento rural sustentável no Espírito Santo. É uma
autarquia vinculada à Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento,
Aquicultura e Pesca (SEAG).
60
São objetivos estratégicos do Instituto a garantia de geração de renda, a inclusão
social e a transferência de informações, conhecimentos e tecnologias para melhorar
a qualidade de vida da população. Além disso, proporciona o atendimento, a
orientação e o apoio aos agricultores, especialmente os de base familiar, que
ocupam 84,4% dos estabelecimentos rurais no Espírito Santo.
Observou-se no decorrer deste trabalho que o processo de formulação do Balanced
Scorecard é composto pelas seguintes etapas: a descrição da estratégia, a
elaboração das perspectivas; a construção do mapa estratégico com as relações de
causalidade entre os elementos e a definição de objetivos, indicadores, metas e
iniciativas. Portanto, a seguir serão apresentados os resultados de cada etapa deste
processo de implantação do BSC no Incaper.
2.7.2 Descrição da Estratégia
A descrição da estratégia consiste na construção da identidade da organização
traduzida por meio da Missão, da Visão de Futuro e dos Valores organizacionais.
Para a definição da Missão do Incaper foi de fundamental importância a reflexão
acerca do seu propósito e da sua existência, assim como a amplitude da sua
atuação e o seu protagonismo no desenvolvimento do estado. Para tanto, pensar o
modelo de negócio torna-se imprescindível para a construção de uma missão à
altura dos desafios que se apresentam.
No âmbito da agricultura familiar até a atividade empresarial, o Incaper atuará com
operações plenas e reduzirá a sua participação operacional nas cadeias produtivas
até o ponto em que o mercado seja capaz de prover suas soluções, sem, contudo,
abrir mão da coordenação da grande rede de operadores nas atividades
correlacionadas com a sua missão, que em última instância se concretiza na
sustentabilidade desses agentes frente ao cenário revelado e os desafios impostos
pelo estado.
Para Mendes e Rodrigues (2004), essa é uma abordagem moderna da gestão
pública, que define no âmbito do estado uma organização responsável por
determinado tema e exige dela a capacidade de operar onde o estado é
61
imprescindível,
e
coordenar
onde
o
mercado
se
apresenta
suficiente
operacionalmente. Ao não abrir mão da coordenação, o Incaper incorpora os
fundamentos para a gestão da informação e do conhecimento no setor. Apresentase, assim, na vanguarda das organizações modernas que se adéquam ao contexto
com forte ênfase na operação e na geração de conhecimento.
Dessa forma, a Missão do Incaper foi definida conforme ilustra a figura 7 a seguir:
Figura 7: Missão do Incaper
Fonte: Incaper (2012)
Por sua vez, a Visão representa uma imagem viva de um estado futuro ambicioso e
desejável, relacionado com todos os interessados na organização (estado,
sociedade, colaboradores etc.), e superior em algum aspecto importante ao estado
atual. O seu enunciado deve ser claro, envolvente, fácil de memorizar, ligado às
necessidades dos beneficiários e principalmente ser vista como um desafio para
todos os responsáveis pela condução do Incaper.
Apoiados nesses fundamentos, a visão de futuro do Incaper é descrita na figura 8 a
seguir.
62
Figura 8: Visão de Futuro do Incaper
Fonte: Incaper (2012)
Os Valores procuram identificar os princípios ou crenças que servem de guia para
comportamentos, atitudes e decisões de pessoas no exercício de suas
responsabilidades e na busca dos resultados estabelecidos no planejamento
estratégico, visando ao cumprimento da Missão e em direção à Visão de futuro. Os
valores do Incaper ficaram definidos e são ilustrados na figura 9.
Figura 9: Valores do Incaper
Fonte: Incaper (2012)
63
2.7.3 Elaboração das Perspectivas
A definição das perspectivas do Incaper considera a construção de um caminho para
a melhor definição e agrupamento de objetivos estratégicos a serem perseguidos
rumo à visão de futuro, como também aquelas que viessem a proporcionar a
aferição de indicadores de desempenho sobre os resultados do Incaper.
Segundo Mendes e Rodrigues (2004), a distribuição em perspectivas não deve
prover uma visão estática dos objetivos, ao contrário, deve-se procurar entender
como esses objetivos se conectam numa relação de causa-efeito. Não foi por outro
motivo que se procurou estruturar uma base de análise que permitisse ampliar seus
resultados num conceito de desenvolvimento sustentável, mas, também, que se
entendesse a relação entre os componentes internos desse desenvolvimento.
Para os principais autores relacionados, o que difere na maioria das vezes uma
adaptação do BSC da outra é a questão da hierarquia das perspectivas: o aspecto
financeiro tem igual importância que os cidadãos ou estes representam a
perspectiva que estabelece a finalidade da atuação da organização pública?
Desta forma, foram identificadas as perspectivas a seguir:

Público-Alvo;

Processos;

Apoio Institucional; e

Pessoas e Infraestrutura.
A figura 10 a seguir ilustra modelo de BSC definido para o Incaper.
64
Figura 10: Modelo de BSC definido para o Incaper
Fonte: Adaptado de Incaper (2012)
É possível perceber semelhanças no modelo do BSC adaptado para o Incaper ao
comparar com outros modelos, principalmente o desenvolvido por Martins (2005), o
qual também possui uma metodologia voltada especificamente para a gestão
estratégica de uma organização pública (figura 11).
65
Figura 11: Modelo de BSC para o setor público proposto por Martins (2005)
Fonte: Martins (2005)
Os aspectos das perspectivas que compõem a estrutura do Balanced Scorecard no
modelo de Martins (2005) são:
a) Usuários: no intuito de cumprir a missão da organização pública, devem ser
levantados questionamentos para definir o atendimento às demandas dos
usuários/clientes;
b) Processos internos: para atender plenamente às necessidades dos
usuários/clientes da organização, deve-se atentar aos aspectos que devem
ser aperfeiçoados e melhorados nos processos internos;
c) Inovação:
buscando
atender
completamente
às
demandas
dos
usuários/clientes, deve-se identificar o que pode ser inovado e aprimorado;
d) Pessoas: para atender plenamente aos seus usuários/clientes, a organização
deve buscar aumentar a qualidade de sua atuação;
e) Responsabilidade Financeira: a organização deve procurar meios de otimizar
os recursos públicos aplicados.
66
Osório (2003) também propôs a aplicação de um modelo de BSC no Instituto
Municipal de Administração Pública (IMAP), uma autarquia do município de Curitiba
(PR), semelhante ao que foi estruturado para o Incaper, conforme ilustra a figura 12.
Figura 12: Modelo de BSC para o setor público proposto por Osório (2003)
Fonte: Osório (2003)
O Modelo de Osório (2003) considera que:
1) A lógica da hierarquização do BSC em organizações públicas pode ser
externalizada de duas formas: a) alternando a posição da perspectiva
financeira com a de clientes/cidadão, com este último no topo; e b) retratando
a perspectiva financeira junto à perspectiva dos clientes, para sinalizar a
importância de satisfazer os doadores e os cidadãos que financiam as ações
governamentais;
2) No caso da inversão de posição das perspectivas financeira e clientes, devese considerar a inclusão de mais de um cliente: o contribuinte e o beneficiário,
considerando que muitos dos que pagam nem sempre usufruem ou
dependem dos serviços públicos.
67
Mendes e Rodrigues (2004) afirmam que, além de identificar as perspectivas, é
fundamental também identificar as fronteiras estratégicas, que são formadas pela
relação matricial entre os objetivos estratégicos orientados horizontalmente pelas
perspectivas e orientados no sentido vertical pela visão da organização. A figura 13
a seguir mostra esta relação matricial (esforço concentrado na solução).
Figura 13: Identificação das Fronteiras Estratégicas
Fonte: Incaper (2012)
A fronteira estratégica é a base em que se encontram e alinham os fundamentos do
desenvolvimento sustentável e as percepções de desenvolvimento do Incaper, além
de prover o foco necessário na definição dos objetivos. Concentra o esforço no que
é relevante e se apresenta como uma importante afirmação da definição das
prioridades da organização. Tão importante quanto definir o que fazer é a
importância de dizer o que não será feito em determinado período de tempo.
68
Essa relação matricial entre objetivos se revelou de crucial importância para
elaboração de um Mapa Estratégico voltado para objetivos finalísticos e na
articulação das diversas áreas do Incaper para consecução desses objetivos. Assim,
independentemente de onde esteja localizada determinada unidade da futura
estrutura organizacional - redesenhada com o propósito de contemplar os desafios
da estratégia - e sua intensidade na participação nos projetos, todos se revelam
imprescindíveis ao êxito no alcance da visão (INCAPER, 2012).
2.7.4 Construção do Mapa Estratégico
O Incaper construiu o seu Mapa Estratégico através de oficinas participativas, com
apoio de uma consultoria externa especializada. É através do Mapa que o
planejamento estratégico é operacionalizado, ou seja, as diretrizes se encontram
com os projetos através dessa plataforma, objetivando o cumprimento da missão,
rumo à sua visão de futuro, ancorado nos seus valores organizacionais (INCAPER,
2012).
O Mapa Estratégico é o resultado da síntese dos objetivos estratégicos numa
relação matricial com as perspectivas acima expostas de pessoas e infraestrutura,
apoio institucional, processos de extensão rural, assistência técnica e pesquisa, e
público-alvo. Revela-se uma plataforma na qual os objetivos se relacionam entre si
em direções mais diversas possíveis, através de relações de causa-efeito. É um
produto dos fundamentos, conceitos, ideias e observações cotidianas de vários
segmentos do Incaper, articulados com a sociedade organizada.
A figura 14 adiante apresenta a conformação final do mapa estratégico e alicerça as
bases para a descrição dessas relações numa lógica de funcionamento desse Mapa.
69
Figura 14: Mapa Estratégico do Incaper
Fonte: Incaper (2012)
Segundo Mendes e Rodrigues (2004), entender como os objetivos se relacionam
numa lógica de causa-efeito impõe a observação do fluxo de funcionamento do
Mapa Estratégico no sentido lateral e vertical, de baixo para cima. Existe uma
integração entre os objetivos da mesma perspectiva e entre objetivos das demais
perspectivas.
Nessa lógica, a primeira perspectiva é constituída pelos objetivos relacionados com
as Pessoas e a Infraestrutura, que procura prover o suporte às perspectivas que se
posicionam acima desta no Mapa Estratégico. O alcance dos objetivos nessa
perspectiva consiste na maioria das vezes em caminhos críticos e na condição para
que os demais objetivos se concretizem.
70
Por exemplo: “Desenvolver e valorizar pessoas” é vital para alcançar o êxito na
perspectiva dos Processos. Nessa linha, seguem os outros objetivos dessa
perspectiva, como “Redimensionar e recompor quadro de pessoal”. Se as
competências desenvolvidas tornam-se parciais, a gestão dos processos críticos
será comprometida, ainda que a infraestrutura de escritório e tecnologia de
informação sejam atendidas.
Ou seja, com as devidas competências desenvolvidas e as pessoas se apropriando
da infraestrutura é possível alcançar os objetivos da perspectiva de Apoio
Institucional como “Redesenhar a estrutura organizacional com ênfase na
regionalização e na participação”; “Implantar modelo de gestão”; “Ampliar os canais
de comunicação”; “Redesenhar processos críticos”; “Implantar processo de gestão
integrada de informações gerenciais”; e “Implantar processos de gestão e proteção
do conhecimento”.
Por sua vez, a perspectiva de Apoio Institucional sustenta o desenvolvimento dos
objetivos da perspectiva posicionada acima no Mapa Estratégico, que é a
perspectiva dos Processos da extensão rural, assistência técnica e pesquisa. Todos
os objetos expostos são vitais para o êxito do Incaper, ressaltando que o
desempenho da organização nos objetivos distribuídos nessa perspectiva são
determinantes para o alcance dos objetivos finalísticos do Público-alvo.
Com essa relação de causa e efeito entre as perspectivas das Pessoas e dos
Processos, o êxito ou fracasso do Instituto se consolidará nos indicadores da última
perspectiva que trata de discorrer sobre os objetivos finalísticos que atendem às
expectativas dos interessados pela organização, representados pelo Público-alvo. A
perspectiva “Público-alvo” é a revelação de toda a operação do Incaper, e é através
dela que o cumprimento da missão e o alcance da visão serão consolidados. Nesse
contexto, o cumprimento da missão do Incaper com a qualidade revelada pelo
negócio e o alcance da visão somente se concretizarão com o alcance dos objetivos
finalísticos.
Uma das grandes relevâncias do Mapa Estratégico encontra-se na utilidade como
instrumento de integração entre as etapas de formulação e implantação da
estratégia. Ou seja: numa única plataforma é possível observar os vínculos entre a
71
análise, formulação e implementação da estratégia, conforme demonstrado na
Figura 15.
Figura 15: Integração entre a formulação e a implementação da estratégia
Fonte: Incaper (2012)
Na ilustração, observam-se três níveis de análise: ambiente externo, ambiente
setorial e ambiente interno. Por sua vez, na etapa de formulação se apresenta a
estrutura do Balanced Scorecard com suas perspectivas e objetivos estratégicos
definidos. Percebem-se assim as articulações entre os objetivos, metas, indicadores
e seus instrumentos de operacionalização formados pela carteira de projetos e
processos (MENDES; RODRIGUES, 2004).
Outra grande utilidade do Mapa Estratégico ocorre no desdobramento da estratégia
através das estruturas de controle (Painéis de Controle). Assim, partindo-se do
72
Mapa Estratégico no âmbito estratégico, seus objetivos orientam a construção das
estruturas de controle nos âmbitos tático e operacional. O esquema de
desdobramento das estruturas de controle é apresentado a seguir na figura 16.
Figura 16: Desdobramento das estruturas de controle
Fonte: INCAPER (2012)
O vínculo entre o Mapa Estratégico e as estruturas de controle se revela vital para o
desdobramento da estratégia e a integração da metodologia de acompanhamento
dos resultados nos diversos níveis da organização. Torna-se assim um importante
instrumento de unidade estratégica e uniformidade das ações do Incaper, através da
definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas que serão apresentados a
diante.
73
2.7.5 Definição de objetivos, indicadores, metas e iniciativas
Após a definição da missão, da visão, das perspectivas que a instituição irá utilizar
para avaliar seu desempenho e da construção do mapa estratégico, é necessário
definir os objetivos estratégicos da organização, ou seja, quais objetivos dentro de
cada uma das perspectivas devem ser perseguidos para que o Incaper alcance sua
visão.
Um objetivo é estratégico na medida em que o seu alcance represente de forma
inquestionável a geração de vantagem competitiva sustentável. Isso, por sua vez,
significa um fator que contribuirá de forma significativa para que a organização
conquiste maior aceitação do seu público-alvo, em se tratando da esfera pública.
A definição dos objetivos estratégicos é de grande importância na construção da
estratégica institucional. São através da definição destes objetivos e da mensuração
de seu alcance, utilizando os indicadores, que a instituição irá elaborar seu modelo
rastreável de desempenho. O alcance destes objetivos deve representar o alcance
da visão da organização.
O indicador é um mecanismo capaz de mensurar os resultados dos esforços
realizados para o alcance de um determinado objetivo. Ele pode ser utilizado
individualmente ou em grupo, usando outros indicadores e pesos. O sistema de
indicadores afeta fortemente o comportamento das pessoas dentro e fora da
empresa. Percebe-se que o Incaper deseja sobreviver e prosperar na era da
informação, então fez a opção de utilizar sistemas de gestão estratégica e medição
de desempenho.
Os indicadores devem possuir atributos mínimos indispensáveis para o correto
funcionamento da avaliação do desempenho. São eles:

Forma de acumulação: representa o processo de acumulação de resultados,
quando o período é maior do que um. Este procedimento pode ser baseado
na soma, na média simples, na média ponderada, no saldo, no cálculo e na
acumulação manual;
74

Polaridade: é um atributo que define um direcionamento durante o cálculo do
desempenho do indicador. Existem indicadores nos quais um resultado maior
é melhor (receita), outros nos quais um resultado maior é pior (custos) e
finalmente outros nos quais a qualificação do resultado depende de limites
inferiores e superiores;

Unidade de medida: representa a qualificação da unidade de medida utilizada
na mensuração do indicador. Exemplos: Porcentagem, Reais, Horas, Dias,
Minutos, etc;

Periodicidade: é um atributo que representa a frequência da entrada de
dados.
Podem-se classificar indicadores como sendo de ocorrência ou de tendência. Os
indicadores de ocorrência são os que permitem mensurar os resultados dos esforços
realizados para o alcance dos objetivos estratégicos estabelecidos pela organização.
Esses indicadores exibem os resultados no nível estratégico e representam o
passado, no qual os esforços para a implementação das estratégias já foram
realizados. Cada objetivo estratégico deve possuir um indicador de ocorrência,
mesmo que este seja formado por um cesta de outros indicadores. Já os indicadores
de tendência são os que permitem fazer inferências mais seguras sobre o futuro.
Eles representam uma codificação do conhecimento e demonstram tendências de
comportamento para os indicadores de ocorrência. Facilita o entendimento se
pensarmos que a maioria dos problemas não surge de repente. A situação vai se
degradando até atingir níveis em que as consequências se tornam aparentes.
Assim, é preciso entender o processo de surgimento dos problemas e criar
indicadores que possam nos dizer hoje o que vai acontecer amanhã, de forma que o
gestor tenha tempo para pensar e agir corretamente.
Desta forma, observa-se que o Incaper a partir da elaboração das perspectivas do
BSC, fez a definição dos objetivos estratégicos e criou indicadores vinculados a
cada um deles para medir o desempenho (figura 17). Assim, se os processos e
projetos estivem sendo executados com o foco nestes objetivos, certamente a visão
da organização também será alcançada.
75
Figura 17: Indicadores por Perspectiva e Objetivo Estratégico
Fonte: Incaper (2012)
76
Porém, na prática, o Incaper percebeu que alguns dos indicadores definidos no
planejamento estratégico eram inviáveis de serem implementados na sua totalidade.
A falta de estruturação das informações (externa e interna) para construção dos
indicadores em nível estratégico foi a principal causa identificada que impossibilitou
a medição de resultados de maneira ideal. Desta forma, verificou-se que a instituição
também criou e trabalhou com indicadores operacionais, definindo metas e
iniciativas no nível operacional da organização. A medição de indicadores neste
nível possibilitará o acúmulo informações até chegar o momento ideal da maturidade
do processo, no qual será possível apanhar a cesta de indicadores operacionais e
criar / alimentar os indicadores estratégicos que ainda não são monitorados.
Constata-se que definição de metas e iniciativas seria impossível sem o apoio de um
sistema de informação que gerencie a estratégia da organização. O Incaper fez a
opção pelo sistema Geplanes (Figura 18), que sustenta todo o processo de
implementação do modelo de gestão integrada orientada para resultados na
instituição.
Figura 18: Sistema Geplanes
Fonte: http://indicadores.incaper.es.gov.br/geplanes_bsc
77
Dentre muitas funcionalidades do sistema, destaca-se a possibilidade de se
estabelecer metas distintas para cada indicador e registrar as iniciativas para
alcançá-las (inclusive quando não são alcançadas). A figura 19 ilustra o
estabelecimento de metas no Geplanes; a figura 20 na sequência mostra as opções
que o sistema oferece para tratar uma meta não alcançada (anomalia).
Figura 19: Estabelecimento de metas no sistema Geplanes
Fonte: http://indicadores.incaper.es.gov.br/geplanes_bsc
78
Figura 20: Tratamento de anomalias no sistema Geplanes
Fonte: http://indicadores.incaper.es.gov.br/geplanes_bsc
Outra funcionalidade no sistema que se destaca é a possibilidade de apresentação
dos resultados através de relatórios de gestão à vista. A ideia da gestão à vista é
colocar em local de fácil visualização todos os indicadores de desempenho da
organização, de modo que o cenário do sistema possa ser entendido rapidamente
por todos os envolvidos. Desta forma, a situação que se quer mostrar pode ser
observada por todos os que atuam na organização, e também por qualquer um que
esteja de passagem por esta. A gestão à vista deve estar disponível em uma
linguagem acessível para todos aqueles que possam vê-la, de forma que possam
ser tomadas as decisões corretas logo que algum evento significativo ocorra. No
79
Incaper, o sistema Geplanes possibilita esta visualização, conforme exemplo
ilustrado a seguir na figura 21.
Figura 21: Exemplo de visualização de indicadores no Geplanes pelo método de gestão à vista
Fonte: http://indicadores.incaper.es.gov.br/geplanes_bsc
Neste exemplo fictício, as luzes verdes representam que as metas daquele período
foram alcançadas; as luzes amarelas representam que as metas não foram
atingidas, mas ficaram dentro da tolerância programada; as luzes vermelhas
representam que as metas não foram alcançadas e nem ficaram dentro da
tolerância; e as luzes negras representam que não foram lançadas metas naquele
período, ou seja, não foram aplicáveis.
Ao definir as estratégias para gerenciar os indicadores e utilizar ferramentas para
realizar o monitoramento destes propriamente ditos, fecha-se então o ciclo de
implementação do Balanced Scorecard na instituição.
80
3 CONCLUSÃO
Com a realização deste trabalho buscou-se realizar uma análise crítica na
adaptação e utilização do Balanced Scorecard (BSC) para monitoramento do
desempenho no cenário de uma autarquia estadual, comparando com outras formas
de adaptação contidas em bibliografias existentes e refletindo sobre sua eficiência e
aplicabilidade em outros cenários, especialmente no estado do Espírito Santo. Outra
questão levantada também foi como deveria ser tratado o monitoramento dos
indicadores de desempenho organizacional na esfera pública.
Para o cumprimento deste objetivo, inicialmente, realizou-se uma pesquisa
bibliográfica aprofundada, no sentido de proporcionar uma efetiva fundamentação
teórica para o desenvolvimento do plano proposto. Nesse sentido, demonstrou-se o
processo de evolução do estado e da gestão pública, englobando a governança para
resultados, a mensuração do desempenho e os mecanismos que auxiliam na
clarificação, na comunicação e na avaliação da estratégia, como é o caso do
Balanced Scorecard.
Constatou-se que o BSC está entre os principais instrumentos utilizados na gestão
estratégica para a medição de desempenho, subsidiando os gestores e os dirigentes
em suas decisões e escolhas, tanto no setor privado quanto no público. A exigência
está cada vez maior para o aperfeiçoamento dos níveis de esforços e resultados das
instituições, bem como a geração e o fortalecimento dos mecanismos de
transparência e responsabilização para os cidadãos e partes interessadas, sendo
estes os fundamentos básicos para impulsionar o desenvolvimento e implementação
de indicadores de desempenho.
A partir deste ponto, procurou-se apresentar mais fortemente a adoção do BSC na
esfera pública, buscando identificar as adaptações necessárias ao modelo original,
desenvolvido por Kaplan e Norton, em decorrência das especificidades deste setor.
Posteriormente, foi apresentada uma adaptação do BSC na prática, através do
estudo de caso do Incaper, realizando comparações com alguns dos modelos de
BSC adaptados para outras organizações públicas, dentre eles os que foram
desenvolvidos por Martins (2005) e Osório (2003).
81
Verificou-se, dentre outros aspectos analisados na pesquisa, que a metodologia
Balanced Scorecard tem potencial para proporcionar uma visão sistêmica da
instituição pública, identificando relações de causa-efeito e a definição de
indicadores tangíveis e intangíveis de resultado e de tendência. Além disso, há o
benefício de um controle mais eficiente dos processos por meio dos indicadores e
das metas estruturadas.
Foram precisas poucas adaptações no modelo Balanced Scorecard para o Incaper,
o que reforça o conceito de Kaplan e Norton sobre a implantação do BSC em
organizações públicas. A diferença desta adaptação de outras foi principalmente a
questão da hierarquia das perspectivas do BSC.
Porém, constata-se que a implementação do BSC sem estar alinhada com a
implementação conjunta de um modelo integrado de gestão orientada para
resultados com intuito de integrar as ferramentas de gestão e permitir a consecução
dos objetivos estratégicos e, portanto, dos resultados esperados, tornaria ineficiente
todo o processo de modernização da gestão na instituição analisada. Assim, o
modelo de gestão, com a sua integração, procura resolver o problema da distinção
entre unidade e uniformidade, imprescindível para a correta elaboração, implantação
e acompanhamento do plano estratégico.
No âmbito geral, verificou-se que os indicadores de desempenho através do
Balanced Scorecard têm condições de fornecer informações sobre as necessidades
fundamentais da gestão pública, tais como nível de efetividade, eficácia, eficiência,
qualidade, economia de recursos e produtividade dos produtos/serviços, além de
apontar o grau de melhoria da gestão.
Espera-se que o presente estudo, por meio dos elementos nele contidos, possa
contribuir para superar as dificuldades enfrentadas nos processos de implementação
da metodologia BSC em organizações públicas, especialmente no estado do Espírito
Santo, como é o caso do objeto desta pesquisa. Este trabalho configura-se como
uma pequena contribuição para a investigação sobre o BSC e o desenvolvimento de
propostas de planejamento para o setor público, o que permite ter consciência de
que em futuros trabalhos poderão ser realizados aperfeiçoamentos e melhorias no
estudo sobre esta temática.
82
Por fim, sugerem-se novos trabalhos que permitam expandir a aplicação do
Balanced Scorecard a outras instituições públicas do estado do Espírito Santo, tanto
na administração direta como na indireta, considerando as especificidades de cada
uma delas.
83
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ANEXO A – FOLHA DE APROVAÇÃO