a correlação de forças entre o estado e a sociedade civil - cress-mg

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A CORRELAÇÃO DE FORÇAS ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE CIVIL: ESTUDO DE CASO DO
CONSELHO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE UM MUNICÍPIO SUL-MINEIRO
Cleusimar Cardoso Alvesi
Luiz Antônio Staub Mafraii
Valéria A. Naves Damiãoiii
RESUMO
Na correlação de forçasiv entre Estado e Sociedade Civil identifica-se como problema a
convergência dessa correlação para a hegemonia do poder do Estado em detrimento da
capacidade deliberativa da sociedade civil. Partindo dessa ótica, esse estudo objetiva a
discussão sobre o exercício ou não do controle social da sociedade civil sobre o Estado,
propondo-se a analisar a participação deliberativa do Conselho Municipal de Assistência
Social na gestão da política pública respectiva. Metodologicamente, trata-se de um estudo
de caso, com enfoque qualitativo realizado em um município do sul do estado de Minas
Gerais através da utilização de entrevistas, análise documental e observação participante. Os
resultados demonstram que se trata de uma instância de grande importância para o
fortalecimento da participação democrática da população na formulação e implementação
da política pública respectiva por se constituir como instância de controle social. Contudo,
esse potencial revela-se subaproveitado, o que pode ser corrigido por meio de um processo
de educação política.
Palavras-chave: Estado, Sociedade Civil, Política Pública de Assistência Social.
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1. INTRODUÇÃO
O presente artigo apresenta um estudo sobre os desafios da implementação da
política de Assistência Social a partir das ações de um Conselho Municipal de Assistência
Social de um município do sul do estado de Minas Gerais.
Esse estudo objetiva analisar a efetividade do controle social e da participação
deliberativa do Conselho Municipal de Assistência Social pesquisado.
É importante destacar, as contraditoriedades existentes nos Conselhos Municipais,
uma vez que ao mesmo tempo em que são portadores de possibilidades inovadoras de
implementação de políticas públicas, são absorvidos pela dinâmica local e, em muitos casos,
se tornam meros receptores e executores de políticas de outros níveis governamentais.
Assim alerta Allebrandt (2003, p. 01), o qual considera:
que a temática dos Conselhos municipais tem marcado presença nos últimos anos
na agenda de pesquisa de diversas áreas acadêmicas e nas discussões e encontros
setoriais organizados pelo Estado, pelas Universidades e pelas ONGs. Por outro
lado, e principalmente, têm-se constituído em verdadeiro lugar comum nos mais
de 5.500 municípios brasileiros (ALLEBRANDT, 2003, p. 01).
As hipóteses de que o governo utiliza o aparato instrumental do Conselho Municipal
de Assistência Social para defesa de seus próprios interesses; da existência de baixa
articulação entre conselheiros e os segmentos que representam; e que a falta de
capacitações específicas para os respectivos conselheiros compromete decisivamente o
funcionamento dos Conselhos Municipais colocam-se como dados a serem ou não
confirmados após a coleta, discussão e análise de dados.
Esta pesquisa torna-se relevante pelo esforço analítico e compreensão dos conselhos
como mecanismos de participação e controle social que possuem grandes potencialidades
para se constituírem como arenas de aprofundamento da democracia e de negociação de
propostas de ações para a política pública respectiva.
A primeira parte da pesquisa compreende um breve histórico sobre a participação
popular ao longo de século XX, discutindo-se o surgimento da sociedade civil no Brasil sob os
signos da democracia representativa e da democracia participativa a partir do entendimento
de que a democracia representativa configura-se pela eleição, em geral pelo voto, de uma
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pessoa que represente o grupo no processo de tomada de decisão e de que a democracia
participativa é efetivada a partir da criação de mecanismos de comunicação da sociedade
civil com a administração pública, permitindo que o processo político e as decisões a ele
inerentes ocorram por um decurso legítimo de discussão e argumentação entre iguais, em
cujas decisões serão vislumbradas a democracia deliberativa, na qual os canais de
comunicação facilitem o empowermentv dos cidadãos nas decisões inerentes à sua vida em
sociedade.
A segunda e terceira partes constituem-se, respectivamente, em uma abordagem
sobre o Conselho de Assistência Social como mecanismo de participação e controle social e
em análise da atuação e experiência de dessa participação em um Conselho Municipal de
Assistência Social de um município do sul do estado de Minas Gerais.
Metodologicamente, trata-se de um estudo de caso fundamentado em uma pesquisa
com enfoque qualitativo, apoiada em pesquisa bibliográfica. A coleta de dados foi efetuada
no mês de agosto de 2012, a partir de entrevistas semi-estruturadas com conselheiros
representantes da sociedade civil; análise documental (51 atas de reuniões do conselho) e
observação durante reuniões ordinárias do Conselho Municipal de Assistência Social em
estudo.
A discussão e análise dos dados serão feitas também na terceira parte, utilizando-se
como norte do processo de investigação as seguintes categorias de análise: a paridade na
sua constituição; a natureza consultiva ou deliberativa; o conselho como instrumento de
aperfeiçoamento da democracia ou como apoio instrumental para defesa de interesses do
governo; o conselho como espaço de democracia representativa ou de participação; a
autonomia do conselho no seu funcionamento; e a capacitação dos conselheiros.
2. Panorama da participação popular ao longo do século XX
A partir da década de 30, no governo de Getúlio Vargas, nota-se uma incipiente
organização de um sistema de proteção social com canais de participação popular indireta,
devido ao viés da democracia representativa, caracterizando o que se nomeia aqui como o
controle social do Estado sobre a sociedade (BRASIL, 2005).
Até os anos 60, destacam-se como formas de reivindicação de participação popular
os movimentos operários, com grande inspiração europeia, devido à presença de imigrantes,
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com lutas por melhores condições de vida e salário. Também ocorreram, nessa época,
movimentos de cunho cultural, educacional e religioso, que compõem a estrutura da criação
de espaços populares de reivindicação de participação no cenário político nacional.
Estes movimentos sofrem, principalmente nos anos 30 a 60, fortes pressões
cooptadoras por parte de partidos políticos, de parlamentares e governos que
buscam instrumentalizá-los e submetê-los a seus interesses e diretrizes. Esse
período, conhecido na história do Brasil como populismo, caracteriza-se pelas
relações clientelistas, de tutela, de concessão de favores, como a forma principal
de relação entre Estado e Sociedade. As relações autoritárias, clientelistas,
paternalistas, de compadrio e de favor, já eram, no entanto, fortemente enraizadas
na tradição política brasileira do ‘coronelismo’ e em toda gama de relações
promíscuas entre o público e o privado. Por isso, pode-se dizer que, no Brasil,
nunca se constituiu um Estado ‘público’, claramente dissociado do privado
(CARVALHO, 2011 apud NASCIMENTO, 2012, p. 04, grifos nosso).
A forma como foram permeadas as relações entre essa incipiente participação
popular reforçavam o controle social do Estado sobre a sociedade. Mas, como a cooptação
não foi homogênea, esses movimentos sociais, vistos como ameaçadores da acumulação
capitalista, despertou uma reação por parte de grupos conservadores na busca de
estratégias para sua contenção, o que intentou sua viabilização a partir do Golpe Militar de
1964.
A partir da segunda metade da década de 70, a crise econômica, com raízes históricas
no desenvolvimentismo adotado desde os anos 50, fez com que novos atores passassem a
questionar a condução política do país, através de movimentos populares compostos por
uma diversidade de atores (associações profissionais, sindicatos, sem terra, sem teto, entre
outros) que constituíam uma demanda mais expressiva com reivindicações por serviços
públicos diversos, como saúde, educação, assistência social, entre outros. A crise econômica
e essa ampla movimentação social puseram fim à Ditadura Militar e levou à promulgação da
Carta Magna. Destacam-se o movimento Diretas Já, o Movimento pela Constituinte e o
Movimento pela Ética na Política (Ibid), podendo ser delimitado como o período de grande
protagonismo da “sociedade civil”vi.
Entende-se, que desde o seu surgimento a sociedade civil contribui para a
construção do processo democrático brasileiro, por meio de organizações sociais,
lutas, associações, movimentos, etc, constantemente, buscando o reconhecimento
de seu projeto societário numa realidade contraditória pelo desenvolvimento do
capital e, ao mesmo tempo, pelo desenvolvimento da cidadania. Os novos atores
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que emergiram na cena política necessitam de espaços na sociedade civil –
instituições próprias, para participarem de novos pactos políticos que redirecionam
o modelo político vigente (AZEVEDO, 2010, p. 218).
A Constituição Federal de 1988 oficializou o conceito de sociedade civil e, pela
criação de amplos canais de participação popular além do voto eleitoral (como conselhos
gestores, plebiscitos, referendos, orçamento participativo, entre outros) inova a noção de
controle social por uma nova ótica: da sociedade civil sobre o Estado.
A década de 90 pode ser entendida como a da reestruturação da vida política no país
a partir das necessidades que se impuseram com a promulgação da Constituição Federal de
1988. O país passou a contar com um instrumental legal que assegura os serviços públicos
reivindicados pelos movimentos sociais precedentes, bem como garantiu a própria
participação popular. Contudo, essa nova forma de participação popular, agora
institucionalizada, difere daquela a que os próprios atores estavam acostumados e, se não
corretamente potencializada, embora pautada nos pilares da democracia participativa, pode
perpetuar a noção de representatividade como única expressão da democracia.
Destacamos que muitas conquistas das lutas sociais se viram ameaçadas e algumas
organizações representativas, principalmente de trabalhadores passaram por
fortes crises e reconfigurações, a exemplo dos sindicatos. A sociedade de base
neoliberal diminuiu o papel do Estado na oferta das políticas públicas, criou
agências reguladoras e fortaleceu nas relações sociais o segmento denominado
Terceiro Setor, que em grande parcela é representado pelas Organizações Não
Governamentais (ONGs). Estabeleceu-se um diálogo muito mais institucional, ao
qual os movimentos populares não estavam habituados, nem conheciam. Essa
nova realidade exigiu propostas de espaços e canais de diálogo antes inexistentes e
agora são previstos em lei. Exigiu também o diálogo entre instituições: o Estado
representado pelo governo e suas agências, o Mercado, e a sociedade civil
representada nesse modelo pelo Terceiro Setor (NASCIMENTO, 2012, p. 06).
Nesse sentido, um ator coletivo de grande potencial transformador, pela pluralidade
de atores individuais e coletivos que tem possibilidade de abarcar, são os conselhos gestores
de políticas públicas, em especial aqueles em exercício a nível local, pela proximidade com a
ocorrência dos fatos que permeiam a vida dos cidadãos, destacando os Conselhos de
Assistência Social, objeto desse estudo.
3. O Conselho de Assistência Social como Canal de Participação e Controle Social
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O período pós 1988 representa a redemocratização do país em uma conjuntura de
mobilização política na qual o debate sobre a participação social resplandece com uma
dimensão de controle de setores organizados da sociedade civil sobre o Estado. Institui-se a
participação social nas políticas públicasvii concebida na perspectiva do controle social, no
sentido de os setores organizados da sociedade participarem desde as formulações de
planos, programas e projetos, até o acompanhamento de suas execuções e a definição da
alocação de recursos de forma a atender aos interesses da coletividade. É nesse contexto
que surgem instâncias de interação entre Estado e sociedade, tais como os conselhos
gestores de políticas públicas.
Mediante essas considerações, Yazbek (2005) diz que a criação dos direitos sociais no
Brasil foi resultante da luta de classes, que, por sua vez, expressa a correlação de forças em
que o Estado é pressionado a garantir esses direitos.
Conforme Silva, Jaccoud e Beghin (2005, p. 375 apud BEHRING; BOSCHETTI, 2009, p.
178), a participação social envolve três sentidos:
a) Participação social promove transparência na deliberação e visibilidade das
ações, democratizando o sistema decisório; b) participação social permite maior
expressão e visibilidade das demandas sociais, provocando um avanço na
promoção da igualdade e da equidade nas políticas públicas; c) a sociedade, por
meio de inúmeros movimentos e formas de associativismo, permeia as ações
estatais na defesa e alargamento de direitos, demanda ações e é capaz de executálas no interesse público (SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005, p. 375 apud BEHRING;
BOSCHETTI, 2009, p. 178).
Para aperfeiçoar o processo democrático e ampliar a participação dos segmentos
com menos acesso ao aparelho de Estado, foram criados os Conselhos gestores, que são
amparados por legislação nacional e apresentam um caráter decisório mais estruturado e
sistêmico, sendo prevista sua atuação nas três esferas governamentais. São também
concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e pactuação de interesses
específicos dos diversos grupos sociais.
No ano de 1993, foram regulamentados os Conselhos de Assistência Socialviii, pela Lei
Orgânica de Assistência Social- LOAS que, dispõe sobre as competências das três esferas de
poder na condução e financiamento da política de Assistência Social, implicando na cogestão dos entes federados, observando as competências das instâncias de deliberação, que
são os Conselhos e as Conferências de Assistência Socialix·. Como instrumentos básicos de
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gestão, a LOAS determina a formulação do “[...] Plano, a criação do Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) e do Fundo de Assistência Social” (SEDESE, 2006, p. 105) para o
repasse de recursos de uma esfera de governo à outra.
O conselho de assistência social constitui-se em um espaço público vinculado
administrativamente ao órgão do Poder Executivo responsável pela gestão da Assistência
Social e têm por finalidade permitir a participação da sociedade na definição de prioridades
para a agenda política, bem como na formulação, acompanhamento e controle dos
benefícios, projetos, programas e serviços da assistência social. Os conselhos de assistência
social são instituídos em âmbito nacional, estadual e municipal, com composição paritária
entre governo e sociedade civil, com a missão de promover o controle social sobre a política
pública de assistência social, contribuindo para o seu permanente aprimoramento em
consonância com as necessidades da população brasileira.
O Conselho de Assistência Social delibera e fiscaliza a execução da política pública. A
composição dos conselhos conjuga a participação coletiva com representação coletiva
(entidades escolhidas por representarem – por critérios variados – outros setores sociais). A
representação por organizações da sociedade civil está difusamente ancorada na
legitimidade dessas organizações em promover, de diferentes formas, a defesa das
demandas sociais e interesses de grupos e setores sociais historicamente excluídos dos
processos de decisão política, subutilizando o conceito de sociedade civil organizada como
sendo apenas instituições legalmente constituídas.
É de suma importância a atuação dos Conselhos de Assistência Social nas três esferas,
pois estes contribuem para a participação da sociedade civil, a partir de debates, fóruns e
conferências, na elaboração de importantes leis e documentos para melhoria da Política
Pública de Assistência Social. Como fruto de debates desta natureza, no ano de 2004, houve
a reformulação da Política Pública de Assistência Social, que originou a PNAS/2004x, que
procurou agrupar as demandas contemporâneas da sociedade brasileira no que tange à
responsabilidade de provisão política pelo Estado. A gestão proposta para essa política é o
pacto federativo e a forma de enfrentar a questão social foi à descentralização, levando em
consideração as desigualdades territoriais e a participação social (SEDESE, 2006).
A deliberação concernente à PNAS e a concludente construção da NOB/SUASxi
apregoa uma construção coletiva que, desde a promulgação da Constituição de 1988 e da
LOAS, em 1993, vem se esforçando na tarefa de alocar a Assistência Social brasileira no
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campo da garantia dos direitos sociais (YASBEK, 2004). Assim, a partir de agosto de 2006 o
Sistema Único de Assistência Social – SUAS - entra em vigor, enquanto norma operacional,
representando um avanço para a política de assistência social e constituindo-se na regulação
e organização em todo território nacional das ações socioassistenciais, materializando o
conteúdo da LOAS/1993 (PAIVA, 2006).
No SUAS, os serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência Social são
reorganizados por níveis de proteção. Nesse novo sistema são criados instrumentos de
operacionalização da LOAS e da PNAS, ele é provedor de ações em diferentes níveis de
complexidade: a Proteção Social Básicaxii e a Proteção Social Especialxiii. (BRASIL, 2005).
Em 2011, a Lei Federal nº 12.435, alterou a LOAS, a partir do que o SUAS passou a
compor esta, deixando de ser apenas uma norma operacional.
Ainda conforme a LOAS, a gestão Municipal de Assistência Social estabelece que os
programas e projetos de enfrentamento da pobreza, ou seja, os serviços e programas da
rede socioassistencial do SUAS, são objetos de aprovação do Conselho Municipal de
Assistência Social - CMAS. Logo, o CMAS representa a instância local de formulação de
estratégias e de controle da execução da política.
Nessa conjuntura, por controle social entende-se o exercício democrático de
acompanhamento da gestão e avaliação da Política de Assistência Social, do Plano Plurianual
de Assistência Social e dos recursos financeiros destinados a sua execução, sendo uma das
formas de exercício desse controle zelar pela ampliação e qualidade da rede de serviços
socioassistenciais para todos os destinatários desta Política. Nessa perspectiva, o controle
social deve ser entendido como a forma institucionalizada da participação social.
Em síntese, a importância dos conselhos está no seu papel de fortalecimento da
participação democrática da população na formulação e implementação de Políticas Públicas
e por se constituírem como instâncias de controle social.
4. A Experiência de Participação Social no Conselho de Assistência Social de um Município
Sul-mineiro: interações entre representantes do governo e da sociedade civil e entraves ao
controle social
É importante destacar que a fim de conhecer a arquitetura organizacional, isto é, a
estrutura e o modus operandi, do Conselho Municipal de Assistência Social; para analisar a
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participação social, a efetividade do conselho como esfera pública favorecedora da
democracia deliberativa, através da interação dialógica e da negociação na pactuação das
decisões e as correlação de forças existentes foram realizadas entrevistas, análise
documental e as observações, contando com as seguintes categorias que nortearam o
processo de investigação e caracterizam o funcionamento do Conselho: a paridade na sua
constituição; a natureza consultiva ou deliberativa; o conselho como instrumento de
aperfeiçoamento da democracia ou como apoio instrumental para defesa de interesses do
governo; o conselho como espaço de democracia representativa ou de participação; a
autonomia do conselho no seu funcionamento; e a capacitação dos conselheiros.
O Conselho Municipal de Assistência Social do município pesquisado, sigla CMAS, foi
criado em dezembro de 1995 por Lei Municipal como órgão de composição paritária, caráter
permanente e deliberativo, contando com 10 Conselheiros titulares, sendo 5 da sociedade
civil e 5 do governo, e seus respectivos suplentes, totalizando 20 Conselheiros.
Essa lei está desatualizada há alguns anos e não há Regimento Interno, sendo que
estes são de suma importância, pois são os instrumentos que devem conter o detalhamento
das competências, atribuições, composição dos segmentos representativos, de acordo com
o que está definido na LOAS atualizada pelo SUAS. No que se refere a segmentos
representativos, a nova Resolução/CNAS n° 24, de 16 de fevereiro de 2006, afirma que é
obrigatório fazerem parte dos conselhos os representantes de usuários, que congregam as
pessoas destinatárias da Política de Assistência Social e organizações de usuários de
assistência social. Porém, o conselho analisado não possui representantes do segmento dos
usuários, já que a legislação municipal referente à composição do Conselho ainda se
encontra desatualizada em relação à Resolução supracitada.
Quanto à análise deliberativa ou consultiva, observou-se a pouca utilização do
diálogo e um ínfimo poder de deliberação fracamente utilizado apenas nas Conferências
Municipais de Assistência Social para a construção de algumas propostas de ações. Como
exemplo da fragilidade desse diálogo, cita-se o repasse de verbas para organizações nãogovernamentais, o que, segundo algumas atas analisadas e observações realizadas mediante
participação nas reuniões, evidenciam que as Resoluções a serem publicadas, com decisões
teoricamente acordadas pelos conselheiros, chegam prontas, até mesmo já digitadas. O
Conselho apenas é participado das decisões previamente tomada, não opinando de fato em
nenhuma decisão; os conselheiros não fazem questionamentos, concordando com o que foi
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estabelecido anteriormente em uma Resolução que será publicada como sendo objeto de
sua deliberação, ficando muito clara a convergência da correlação de forças para o
segmento governamental. A partir da obtenção desses dados, e por não serem raras as suas
ocorrências, tem-se que, embora legalmente o conselho de assistência social tenha caráter
deliberativo, no município estudado a prática lhe confere um caráter apenas consultivo.
Essa atuação pró-forma do Conselho pesquisado demonstra uma ausência de
reconhecimento por parte dos conselheiros do poder deliberativo do mesmo. Não se
apropriando da dimensão de seu poder de atuação, torna-se institucionalizada uma ação
cartorial de fiscalização de alguns serviços e ações socioassistenciais desenvolvidos por
organizações não-governamentais e a apreciação e subsequente aprovação de orçamentos e
gastos dos recursos do fundo municipal de assistência social. Nesse quesito, aponta-se o
sucateamento da função deste conselho de monitorar e deliberar a alocação de recursos,
uma vez que a utilização do sistema digital específico para exercício dessa prerrogativa, o
qual tem área distinta para o órgão gestor da assistência social (secretaria) e o conselho
gestor da política pública respectiva, tem sido naturalizada como atribuição compatível com
mera rotina administrativa.
Destarte, o controle social é apenas idealizado, não ocorrendo da forma como é
definido na Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social nº 237/2006 (BRASIL,
2006), segundo a qual esse controle consiste no exercício democrático, desde a elaboração
até a implementação e monitoramento das ações da Política Pública de Assistência Social,
com incidências sobre os instrumentos orçamentários afins, como Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Na prática, o controle social também
tem sido associado à função cartorial para inscrição e renovação de certificados para as
organizações de assistência social que precisam desses certificados para autorização de
funcionamento e/ou recebimento de subvenções públicas. Essa situação fica evidenciada
pelas exposições, durante as reuniões, de que os conselheiros realizam visitas institucionais,
analisam documentações das organizações não-governamentais, a fim de fiscalizar os
serviços e atividades desenvolvidas, para conceder o certificado respectivo. No entanto, os
conselheiros não fiscalizam os serviços prestados pelo órgão gestor, somente as entidades
não-governamentais e, mesmo estas, têm sua avaliação condicionada também pelo
relacionamento estabelecido com o órgão gestor e o posicionamento deste no Conselho
prevalecerá em detrimento de alguma divergência apontada por um conselheiro
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representante do segmento não-governamental. Em relação à ausência de fiscalização dos
serviços prestados pelo órgão gestor, quando questionados, os conselheiros afirmam que
não há necessidade de fiscalizá-los porque já conhecem os serviços desenvolvidos pelo
órgão gestor e por outras organizações governamentais.
As funções atualmente desempenhadas pelo Conselho Municipal de Assistência
Social do município analisado têm servido como sendo uma extensão da própria
administração pública no desenvolvimento de questões meramente burocráticas. Sendo a
existência do conselho e a comprovação de seu funcionamento exigências para recebimento
de recursos das esferas estadual e federal, e considerando a função cartorial supracitada, há
a confirmação da primeira hipótese levantada no início deste artigo, segundo a qual o
conselho tem sido utilizado como apoio instrumental para defesa de interesses do governo,
no caso o municipal, afirmação que encontra eco em Dagnino (2002 apud KRONENBERGER,
2012):
Outro aspecto, diz respeito ao formato institucional dos conselhos que vá ao
encontro das suas características democráticas, como: a paridade entre os
segmentos participantes; a pluralidade dos seus membros; a participação com
deliberação da sociedade civil nas ações públicas; o exercício do controle social
pela população, dentre outros. Em muitos casos, verifica-se uma hostilidade em
relação aos formatos institucionais mais igualitários de participação por parte dos
representantes do Estado. Tal resistência pelos representantes do Estado
demonstra a presença de traços autoritários, com práticas políticas conservadoras
que presidiram historicamente a estrutura estatal brasileira. A consequência
gerada é a caracterização dos conselhos como meras estruturas governamentais
adicionais, ao contrário do esperado em tais instâncias, que se estabelecem como
espaços públicos constituídos por sujeitos autônomos (DAGNINO, 2002 apud
KRONEMBERGER et al, 2012, p. 08, grifos dos autores).
Ainda como dificultador foi identificado o conflito entre os interesses individuais e
coletivos dos membros definidos como conselheiros e a inércia da democracia participativa
frente à democracia representativa. A questão da representatividade em relação à
instituição que lhes indica (governamental ou não) carregam três problemas:
1) a tendência à defesa fragmentária dos interesses (defesa do interesse do grupo
que governa; da organização não governamental em que trabalha ou da qual é voluntário,
entre outros). Destaca-se que a dificuldade de financiamento por que passa a maioria das
organizações não-governamentais faz com que seus representantes participem do conselho
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de assistência social na tentativa de garantia de repasse de recursos e também não sintam
autonomia em discordar da posição do governo, temendo represálias financeiras.
2) a supremacia da atuação pessoal do conselheiro em detrimento da atuação em
nome do coletivo que lhe indicou. Cabe informar que o conselheiro, em geral, não é indicado
por afinidade e/interesse com a área. Acaba sendo uma função rejeitada por muitos, sendo
quase que uma imposição para quem assume a função. Destarte, não constitui hábito dos
conselheiros reunirem-se com outras pessoas ligadas à organização (governamental ou não)
para discussões que lhe embasem para atuar de fato como representante. Logicamente, há
uma associação do representante com os ideais de sua organização, mas essa falta de
diálogo subvaloriza a noção de participação.
A conjuntura descrita anteriormente confirma a segunda hipótese levantada no início
desta pesquisa, segundo a qual há a existência de baixa articulação entre os conselheiros e
os segmentos que representam.
3) a crença de que sociedade organizada é necessariamente representada por
instituições constituídas legalmente como pessoa jurídica, em geral sem fins econômicos.
No que se refere à primeira faceta dessa problemática, tem-se estabelecida uma
correlação de forças, em que, muitas vezes, há a tendência à defesa de interesses políticopartidários, seja pela ocorrência de fato ou ideológica de que a paridade entre governo e
sociedade civil constitui um campo de oposição política.
Por fim, o item 3 trata de algo que aprofunda ainda mais a subvalorização da
participação: a associação do conceito de sociedade organizada somente às clássicas
organizações não-governamentais. Esse entendimento exclui a presença de usuários dos
serviços, pelo fato de que a naturalização dessa ideia faz com que não sejam promovidas
ações educativas de conscientização popular e captação para participação em temas de
interesse da coletividade.
Quanto à autonomia, identificou-se que o Conselho não possui: autonomia
financeira, infra-estrutura adequada e também recursos financeiros. Nessa perspectiva,
quando se fala em autonomia dos conselhos municipais diz respeito a três questões: infraestrutura, recursos financeiros e autonomia administrativa. A infra-estrutura refere-se a
espaços próprios para o funcionamento dos conselhos, a móveis e utensílios, material de
consumo e expediente, atualmente, o conselho possui uma pequena sala cedida por uma
ONG, no entanto, a sala não comporta a realização de reuniões, o espaço físico é muito
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pequeno e a localização é de difícil acesso, desta maneira, as reuniões são realizadas na
Secretaria Municipal de Assistência Social, sendo utilizados os utensílios e móveis da
respectiva Secretaria. A autonomia financeira refere-se à existência de dotação
orçamentária específica, com poder de ordenamento de despesas, para viabilizar a utilização
de diversos serviços, utilização de meios de comunicação para divulgação de editais de
reuniões do conselho, entre outros, contudo não há dotação orçamentária disponível para
as ações do Conselho. A autonomia administrativa se concretiza através da alocação de
funcionários e assessorias técnicas, preferentemente a partir de vagas específicas, ocupadas
mediante concurso público. Neste aspecto, recentemente, o Conselho analisado tem uma
estagiária cedida pela Secretaria de Assistência Social que realiza a organização de alguns
documentos.
Acredita-se que a peça-chave para a mudança na atuação do conselho seja a
capacitação para atuação nos mesmos. Hodiernamente existem cursos de capacitação de
conselheiros promovidos em sua grande maioria pelo Conselho Nacional de Assistência
Social, o que constitui uma grande ferramenta para o treinamento em participação social,
mas que, como comprovam as evidências deste estudo, não estão sendo suficientes para a
preparação dos conselheiros para o exercício da participação da forma ampla como o inspira
o potencial ainda não explorado. Esses cursos são esporádicos e suas versões concentradas
muitas vezes tentam inserir em um espaço de tempo muito curto conceitos que carecem de
noções históricas de sua construção e vivência, ainda que referencial. Assim, apesar de
existirem cursos de capacitação, os mesmos não estão sendo quantitativa e
qualitativamente suficientes para o fim a que se propõem. Nesse aspecto, pôde-se perceber
que, conforme as observações nas reuniões presenciadas, mesmo após algum curso
frequentado, não foi demonstrada mudança na atuação do conselheiro, porque os
conselheiros escolhidos para realizarem os cursos são representantes do governo.
Ademais, é fundamental que a participação nos conselhos deixe de ser direcionada a
personagens de instituições previamente definidas, estendendo-se para um número maior
de cidadãos, com ou sem atuação direta na execução da política pública de assistência
social, para o que é necessária a adoção de estratégias incentivadoras dessa participação.
A alternativa aqui sugerida tem potencial para, por meio do processo de educação
política e da coexistência de vários sujeitos coletivos, promover uma transformação social
que, pautada na democracia participativa, avance para a democracia deliberativa, em que
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cidadãos dotados de empowerment vivam a experiência endógena do controle social, o qual,
formando-se no nível micro possa referenciar outros padrões de processos decisórios.
5. Considerações Finais
Os resultados da presente pesquisa demonstram uma frágil estrutura do Conselho
Municipal de Assistência Social estudado no sentido de promover o controle social e
articular a democracia deliberativa, não há a constatação da inefetividade dessa instância.
Há que se considerar que essa concepção de democracia é relativamente nova, inaugurada
legalmente, ainda que de maneira instrumental, pela Constituição Federal de 1988, não
comportando ainda lapso temporal suficiente para uma análise conclusiva de seus prós e
contras.
Contudo, esse monitoramento do percurso já permite a identificação de desafios que
não precisam aguardar uma estatística de fracasso para correções necessárias. É possível
iniciar um processo de capacitação dos conselheiros no município; também é possível um
processo de formação de conselheiros em potencial e de demais cidadãos aptos e motivados
a participar das decisões inerentes à Política Pública de Assistência Social. A capacitação
nessas duas vertentes pode construir a conjuntura necessária para um terceiro elemento
muito importante: o reconhecimento, não apenas formalista, por parte do poder executivo
dessa nova forma de governar.
Os conselheiros de assistência social são agentes públicos com poder de decisão nos
assuntos de interesse coletivo, como aprovação de planos, gastos com recurso públicos e
fiscalização e acompanhamento da política pública. Segundo dados do IBGE, existem
atualmente mais de 25 mil conselheiros no Brasil, mas sabe-se que o número total real é
bem maior que este (LAVALLE, 2012). Desta maneira, com capacitações ter-se-á
conscientização da sociedade, em especial dos cidadãos do município estudado sobre a
importância de participar nos conselhos e a percepção desta esfera pública como espaço na
luta por direitos e no processo de deliberação e de fiscalização das políticas junto ao Estado.
Destarte, acredita-se que a democracia participativa carece de instrumentos de
prática que lhe oficializem, o que não prescinde de uma transição que fortaleça e aprofunde
o ainda incipiente caráter representativo do Conselho Municipal de Assistência Social
estudado, já que para atingir o caráter deliberativo é necessário a priori da compreensão do
15
atual papel instituído para avançar, mantendo as capilaridades facilitadoras dos fluxos
decisórios e construindo novos processos, rumo à efetividade de uma instância de controle
social.
Em suma, o conselho apresenta limites, desafios e necessárias mudanças. A
concretização dessas mudanças depende da maneira como o Estado e a sociedade civil
brasileira se articulam para determinar seus papeis e espaços. Por outro lado, há a
necessidade de alterar as históricas restrições impostas pela lógica de funcionamento da
máquina estatal e a tendência à cultura política autoritária e patrimonialista.
AUTORES CITADOS NAS REFERÊNCIAS
ALLEBRANDT (2003), AZEVEDO (2010), BECKER (2004), BEHRING; BOSCHETTI (2009), BRASIL
(2004, 2005, 2006, 2011), KRONEMBERGER, et al (2012), LAVALLE (2012), LOPES (2006);
LÜCHMANN (2007), NASCIMENTO (2012), PAIVA (2006), PEREIRA (2006), RAICHELIS (2007),
SANTOS (2010), SEDESE (2006), YASBEK (2005).
16
REFERÊNCIAS
ALLEBRANDT, S. L. Conselhos Municipais: potencialidades e limites para a efetividade e
eficácia de um espaço público para a construção da cidadania interativa. In: Encontro
Nacional dos programas de Pós-graduação em Administração, 27. 2003, Atibaia.
AZEVEDO. D. A. de. Movimentos sociais, sociedade civil e transformação social no Brasil.
Saber Acadêmico - n º 09 - Jun. 2010/ ISSN 1980-5950.
BECKER, D. et al. Empowerment e avaliação participativa em um programa de
desenvolvimento local e promoção da saúde. Ciência e Saúde Coletiva, 9(3): 655-667 2004.
BEHRING, E. R.; BOSCHETTI, I. Política social: fundamentos e história. 3. ed. São Paulo:
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BRASIL. Câmara dos Deputados. Constituições brasileiras. Brasília, 2005.
BRASIL. MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Guia do Centro de
Referência Especializada de Assistência Social - CREAS. Brasília, 2005.
__________. Diretrizes para a estruturação, reformulação e funcionamento dos Conselhos
de Assistência Social. Aprovado pelo Conselho Nacional de Assistência Social por intermédio
da Resolução n o 237. Brasília, 14 de dez. de 2006.
__________. Norma Operacional Básica - NOB. Aprovada pelo Conselho Nacional de
Assistência Social por intermédio da Resolução n. 130. Brasília, 15 jul 2005.
__________. Política Nacional de Assistência Social - PNAS. Aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistência Social por intermédio da Resolução n. 145, 15 out. 2004 e publicada
no Diário Oficial da União em 28 out 2004.
__________. Regimento Interno do Conselho Nacional de Assistência Social. Aprovado pelo
Conselho Nacional de Assistência Social por intermédio da Resolução nº 6, de 9 de fevereiro
de 2011.
KRONEMBERGER, T. S.; TENÓRIO, F.G.; DIAS, A. F.; BARROS, A. C. R. Os conselhos
municipais de políticas públicas sob o olhar da comunidade: uma experiência
de extensão universitária. ENAPEGS – IV Encontro Nacional de Pesquisadores em
Gestão Social. São Paulo, 2012.
LAVALLE, A.G. Na prática da democracia “pós-participativa”. Entrevista concedida ao jornal
Le Monde Diplomatique. Jul. 2012.
LOPES, M. H. C. O tempo do SUAS. Serviço Social & Sociedade, ano XXVII- n. 87. São Paulo:
Cortez, Setembro 2006
LÜCHMANN, L. H. H. A representação no interior das experiências de participação. Lua Nova,
São Paulo, p. 139-170, 2007.
17
NASCIMENTO, L. S. do. Participação popular no Brasil: um conceito em construção.
Disponível em: <http://www.uv.es/asabranca/encontre/nascimento.pdf> Acesso em 02 nov.
2012.
PAIVA, B. A. de. O SUAS e os direitos sócio-assistenciais. A universalização da seguridade
social em debate. Serviço Social & Sociedade. Ano XXVII, n.87. São Paulo: Cortez, Set. 2006.
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democrática. 4. ed. São Paulo: Cortez, 2007.
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SECRETARIA ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ESPORTES - SEDESE. Caderno de
Assistência Social: trabalhador. Belo Horizonte: NUTASS/UFMG, 2006.
PEREIRA, C. P. A pobreza, suas causas e interpretações: destaque ao caso brasileiro. n. 18.
Ser Social, Brasília, jan./jun. 2006.
YASBEK, M. Carmelita. Estado e Políticas Sociais. Revista Praia Vermelha. 18. ed. UFRJ. Rio
de Janeiro, segundo semestre 2005.
i
Bacharel em Serviço Social. Especialista em Gestão de Políticas Públicas e Serviços Sociais. Discente do
Programa de Mestrado Gestão Pública e Sociedade da Universidade Federal de Alfenas – Campus
Varginha/MG. E-mail: [email protected]
ii
Doutor pelo Programa de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA). É professor do Instituto de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade
Federal de Alfenas (Campus Varginha). E-mail: [email protected]
iii
Bacharel em Serviço Social pelo Centro Universitário do Sul de Minas/UNIS MG (2009). Especialista em
Gestão Pública de Organizações de Saúde pela Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF (2012). Discente
(2012-2014) do Programa de Mestrado Gestão Pública e Sociedade da Universidade Federal de Alfenas –
Campus Varginha/MG. E-mail: [email protected]
iv
Correlação de forças é aqui utilizada como sendo o modo como os vários agentes (indivíduos, instituições etc.)
interagem em função de seus interesses e de seu poder em determinada sociedade, ou setor da sociedade, e que
configura uma situação a ser levada em conta nas respectivas atuações e planos desses agentes.
(fonte:< http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op=loadVerbete&palavra=correla%E7%E3o#ixzz
2Hb34eItP> Acesso em 15 nov. 2012).
v
Nos termos de Vasconcelos (2004), empowerment significa o aumento do poder e da autonomia pessoal e
coletiva de indivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, principalmente daqueles
submetidos a relações de opressão, discriminação e dominação social. Ainda segundo o autor, trata-se de um
termo multifacetado, que contou com a contribuição essencial de Paulo Freire para sua formulação original. Um
dos aspectos fundamentais do empowerment diz respeito às possibilidades de que a ação local fomente a
formação de alianças políticas capazes de ampliar o debate da opressão no sentido de contextualizá-la e
favorecer a sua compreensão como fenômeno histórico, estrutural e político (BECKER et al, 2004, p. 657).
vi
O conceito de sociedade civil, ganha destaque na concepção habermasiana (HABERMAS, 1997; COHEN;
ARATO, 1992 apud LÜCHMANN, 2007, p. 147) caracterizada, neste modelo teórico, por um conjunto de
sujeitos coletivos que tematizam novas questões e problemas, que clamam por justiça social e que organizam e
representam os interesses dos que são excluídos dos debates e deliberações políticas. Com efeito, construindo e
ampliando a esfera pública, a sociedade civil passa a articular-se, ou a constituir-se em um núcleo central do
conceito de democracia deliberativa. O autor Santos (2010) enfatiza que a concepção de sociedade civil é
conceito complexo, sendo possível distinguir três lógicas: a primeira remete a concepção liberal clássica da
sociedade civil (enquanto pluralidade atomística de interesses econômicos privados) e domina hoje com discurso
político conservador (...). A segunda subjaz aos movimentos sociais (...); e a terceira: sociedade civil socialista
(...) (SANTOS, 2010, p. 123).
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vii
Políticas públicas são as decisões de um governo em diversas áreas que influenciam a vida de um conjunto de
cidadãos, voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta
de uma determinada demanda.
viii
A assistência social é definida como política pública, direito do cidadão e dever do Estado, a partir dos artigos
203 e 204 da Constituição Federal de 1988, que são regulamentados em 1993 com a promulgação da Lei
Orgânica de Assistência Social - LOAS. Em seu artigo 16, a LOAS determina a criação dos conselhos de
assistência social, instâncias deliberativas, que devem funcionar dentro de um sistema descentralizado e
participativo, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil.
ix
Os Conselhos nas três esferas (Municipal, Estadual e Nacional) têm como atribuição convocar
ordinariamente a cada 4 (quatro) anos, ou extraordinariamente, a Conferência de Assistência Social, com
objetivo de avaliar, conferir a situação das Políticas Públicas de Assistência Social e propor diretrizes para o
aperfeiçoamento do sistema. Desde sua criação, os Conselhos vem realizando as Conferências Municipais, em
seguida Estaduais e posteriormente a Nacional (BRASIL, 2011).
x
Política Nacional de Assistência Social - Resolução nº 145 do Conselho Nacional de Assistência Social,
publicada no Diário Oficial, de 28 de outubro de 2004.
xi
NOB/SUAS- Norma Operacional básica do Sistema Único de Assistência Social é um modelo de gestão
descentralizado e participativo e constitui-se na regulação, em todo o território nacional, “da hierarquia, dos
vínculos e das responsabilidades do sistema cidadão de serviços, benefícios e ações de assistência social de
caráter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurídicas de direito público sob critério
universal e lógica de ação em rede hierarquizada e em articulação com iniciativas da sociedade civil” (BRASIL,
2004 apud PEREIRA, 2005, p. 03).
xii
“Os serviços de proteção básica devem ser garantidos para todas as famílias e indivíduos de um determinado
território. Nesse caso, ele se dirige a todos de determinado território, com o objetivo de prevenir situações de
risco e fortalecer vínculos familiares e comunitários, bem como apoio a indivíduos. Esses serviços têm como
objetivo maior, portanto, a prevenção, entendendo que a maior e mais bem-sucedida estratégia de superação da
exposição a situações de risco é garantir a convivência familiar e comunitária, com o fortalecimento dos
processos de socialização primária, de expansão das possibilidades de autonomia e do protagonismo como
cidadãos – com os registros mais fundamentais em termos de identidade – as condições de gênero, étnicas, dos
ciclos de vida desde a infância até a velhice, da condição física e mental. Quanto aos serviços compostos de base
local, corresponderiam todos os serviços de convivência, socialização, atendimento e orientação para as
famílias” (LOPES, 2006, p.87).
xiii
“Os serviços de proteção social especial considera os desdobramentos dos serviços de orientação
sociofamiliar, dedicados ao atendimento a indivíduos e às famílias também, para provimento de benefícios,
serviços, programas e projetos, mas com um grau de complexidade muito maior. Trata-se, por exemplo, do
atendimento psicossocial para as famílias, com os serviços de retaguarda para os indivíduos mais vulneráveis
(LOPES, 2006, p. 88).