a política de assistência social em manaus/am: as

A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MANAUS/AM: AS DIFICULDADES
VIVENCIADAS PELOS TÉCNICOS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NA EXECUÇÃO
DA MATRICIALIDADE SÓCIOFAMILIAR NA SEMASDH1.
Luise Silva de Oliveira *
Mirella Cristina Xavier Gomes da Silva Lauschner**
Tatiane Nascimento Franco***
Natália Andrade Teixeira****
RESUMO
As dificuldades de acesso às políticas públicas pelas famílias em vulnerabilidade
social em Manaus/AM é constante e os fatores que levam a este fato são inúmeros.
Percebemos que desde a instituição da Política Nacional de Assistência Social, em
Outubro de 2004, são constantes as tentavas do Governo Federal de ampliar e
oportunizar esta política para as famílias que dela necessitam, porém os municípios
e estado encontram dificuldades para a execução preconizada pela referida Política.
Este trabalho visa apresentar as dificuldades vivenciadas pelos técnicos da
Assistência Social na execução da matricialidade sociofamiliar, apresentada pela
Secretaria Municipal de Assistência Social e Direitos Humanos de Manaus SEMASDH, no âmbito da Política Nacional de Assistência Social, visto que mais de
80% dos técnicos que desenvolvem atividades nos CRAS2 e demais departamentos
da SEMASDH encontram obstáculos para colocarem em prática a matricialidade
sociofamiliar, principalmente pela falta de recursos humanos, infraestrutura e devido
ao não funcionamento a contento da rede socioassistencial da cidade, o que torna
difícil o desenvolvimento dos princípios preconizados pela Política, sendo as famílias
usuárias as mais prejudicadas. Contudo, apesar das dificuldades na execução da
política, os técnicos de referência do Departamento de Proteção Social Básica
buscam estratégias de enfrentamento no cotidiano que possam suavizar os
impasses que dificultam o trabalho dentro da rede socioassistencial. A metodologia
deste estudo assumiu a orientação das abordagens qualitativas, sem excluir os
aspectos quantitativos, por meio da observação participante, relacionando as
interpretações bibliográficas e legislações vigentes acerca da Política Pública de
Assistência Social.
1
Secretaria Municipal de Assistência Social e Direitos Humanos.
* Especialista em Gestão e Planejamento de Projetos Sociais. Assistente Social da Secretaria
Municipal de Assistência Social de Direitos Humanos – SEMASDH, Manaus/AM.
[email protected]
** Professora Substituta do Departamento de Serviço Social da UFAM. Mestra em Serviço Social e
Sustentabilidade na Amazônia. Pesquisadora do GEPOS. Email: [email protected]
*** Discente em Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão de Políticas Públicas na FAMETRO.
Pesquisadora do GEPOS. [email protected].
****Acadêmica do 7º Período de Serviço Social da Universidade Federal do Amazonas. Pesquisadora
do GEPOS.
2
Centros de Referência da Assistência Social.
1717
Palavras-Chave:
Relações
de
Trabalho.
Política
Pública.
Matricialidade
Sociofamiliar. Manaus. Mulheres.
INTRODUÇÃO
As políticas públicas ao longo dos anos passaram por avanços significativos,
principalmente no Brasil, e foi em meados do ano 2000 que visualizamos uma
integração dos programas de transferência de renda, mais precisamente em 2003,
quando o Programa Bolsa Escola foi unificado com outros programas e teve sua
nomenclatura alterada para Programa Bolsa Família. Assim como as políticas
públicas tiveram avanços que visaram ao atendimento das famílias em situação de
vulnerabilidade social, no país, as mulheres também lutavam pela garantia e
efetivação de seus direitos, dessa forma, Teixeira apud Bandeira (2013, p. 209)
destaca que:
As mobilizações em torno da demanda por direitos para as mulheres
ensejaram, a partir do último quarto do século XX, uma série de conquistas
e de compromissos junto aos governos no sentido da adoção de medidas
práticas de combate às desigualdades de gênero e às discriminações contra
as mulheres no âmbito das políticas públicas.
O Bolsa Família visa ao atendimento prioritário das mulheres, posto que elas,
em sua maioria, são chefes de família. De acordo com Scherer (2005) no Brasil as
famílias chefiadas por mulheres representam 11,1 milhões de famílias e uma em
cada quatro famílias é chefiada por mulheres, o que nos remete às diretrizes da
Política Nacional de Assistência Social - PNAS, quando esta prioriza em suas
ações/atividades programas e projetos para o atendimento dessas famílias.
Para Teixeira (2013), o Programa Bolsa Família vem desde sua criação
buscando alternativas que visam ao enfrentamento da pobreza no Brasil. Quase
onze anos após sua criação, o mesmo apresenta bons resultados e é aclamado pela
comunidade internacional como um dos mais bem-sucedidos programas sociais do
mundo, de acordo com dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
1718
Fome (MDS). É perceptível que mais do que aliviar a pobreza monetária, o referido
Programa alcançou impactos notáveis na saúde, na educação, na segurança
alimentar e nutricional de milhões de brasileiros e brasileiras.
Conforme o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ocorreu
um crescimento no número de beneficiários do Programa desde sua criação, e
dentre as 13,3 milhões de famílias atendidas, 93% têm mulheres como titulares para
o recebimento.
Os dados referentes ao mês de janeiro de 2012 mostram que mais de 19
milhões
de
mulheres
são
beneficiárias
do
Bolsa
Família.
Entre
elas,
aproximadamente 240 mil têm até 20 anos e cerca de 11,8 milhões têm entre 21 e
60 anos. Na faixa etária acima de 60 anos, estão mais de 300 mil mulheres
beneficiárias. As regiões nordeste e sudeste são as que apresentam o maior número
de beneficiárias do programa (8.815.593 e 5.766.985, respectivamente)3. O Bolsa
Família é um programa de transferência direta de renda, com condicionalidades, que
beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. Em janeiro deste
ano, as 13.330.714 famílias beneficiárias receberam mais de R$ 1,5 bilhão. O
estado que recebe maior número de benefícios é a Bahia, com mais de 1,7 milhão
de beneficiários. São Paulo (1,2 milhão), Minas Gerais (1,15 milhão), Pernambuco
(1,11 milhão) e Ceará (1,07 milhão) vêm em seguida.
De acordo com dados da SEMASDH, no Estado do Amazonas o número de
beneficiários do referido Programa chega a mais de 126 mil famílias. Visando à
garantia dos direitos sociais da população atendida pelo referido Programa, a
Política Nacional de Assistência Social – PNAS inclui entre suas diretrizes o
atendimento das famílias por meio da matricialidade sociofamiliar, com vistas ao
atendimento da família em todas as suas diferenças e necessidades, assim como o
atendimento das mulheres de forma prioritária, por meio das equipes existentes nos
Centros de Referência da Assistência Social – CRAS.
3
Material
disponível
em
http://www.observatoriodegenero.gov.br/menu/noticias/mulheresrepresentam-93-dos-titulares-do-bolsa-familia/, acessado em 02 de outubro de 2014.
1719
Desta forma, buscamos por meio deste trabalho apresentar as dificuldades
vivenciadas pelos técnicos da Assistência Social na execução da matricialidade
sociofamiliar, preconizada pela Política Nacional de Assistência Social, na
SEMASDH em Manaus/AM.
1.
A Política de Assistência Social em Manaus – AM: as dificuldades dos
técnicos da Secretaria Municipal de Assistência Social e Direitos Humanos –
SEMASDH na execução da Matricialidade Sociofamilia.
Ao longo dos anos as políticas públicas no Brasil passaram por mudanças,
que trouxeram alterações significativas para a sociedade civil. As lutas travadas pela
sociedade buscavam a garantia e efetivação dos direitos sociais que por vezes eram
esquecidos, deixados para segundo plano ou até mesmo violados.
De acordo com a Política nacional de Assistência Social – PNAS (2005) é
dever do Estado prover os mínimos necessários a toda a população que se encontre
em situação de vulnerabilidade social e/ou tenha seus direitos violados respeitando
as diferenças territoriais, culturais e outras, como é preconizado pela mesma:
É uma política que junto com as políticas setoriais, considera as
desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, a garantia dos
mínimos sociais, o provimento de condições para atender à sociedade e à
universalização dos direitos sociais. O público dessa política são os
cidadãos e grupos que se encontram em situações de risco. Ela significa
garantir a todos que dela necessitam, e sem contribuição prévia, e provisão
4
dessa proteção .
A luta da sociedade civil trouxe ganhos para a população que se encontrava
em risco e garantiu por meio da PNAS que os programas desenvolvidos pela
Assistência Social pensassem o conjunto e não apenas o sujeito, isto é, se o/a
cidadão/ã faz parte de uma família ele/a tem que ser pensado/a enquanto sujeito
integrante e as ações precisam ser pensadas com vistas a atender o todo e não
apenas uma parte dele/a, pois se a família não for pensada como um todo, as
4
Material
disponível
em
http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/assistenciasocial/assistencia-social/usuario/pnas-politica-nacional-de-assistencia-social-institucional , acessado
em 10 de julho de 2014.
1720
expressões da questão social que permeiam os laços familiares, muitas vezes
rompidos, não serão resolvidos e sim levado de um lado para o outro. Pensando a
família como alvo e foco das políticas assistenciais, corroboram Guerreiros e Santos
apud Sposati (2011, p. 76) “conjecturamos que pensar a matricialidade sociofamiliar
significa compreender o momento e a situação social da família, com a perspectiva
de gerir tais aspectos a partir de suas especificidades”.
A PNAS visa por meio da análise situacional das ações e das expressões da
questão social que permeiam a sociedade, uma nova concepção de assistência
visando ao direito à proteção social, direito à seguridade social, tendo duplo efeito,
de acordo com a referida Política, que são
O de suprir sob dado padrão pré-definido um recebimento e o de
desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela é aliada
ao desenvolvimento humano e social e não tuteladora ou assistencialista,
ou ainda, tão só provedora de necessidades ou vulnerabilidades socais. O
desenvolvimento depende também de capacidade de acesso, vale dizer da
redistribuição, ou melhor, distribuição dos acessos a bens e recursos, isto
implica incremento das capacidades de famílias e indivíduos (POLÍTICA
NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2005, p. 15-16).
As ações que permeiam o desenvolvimento das iniciativas preconizadas na
PNAS estão determinadas por suas diretrizes que perpassam pela bandeira de luta
de muitos dos movimentos sociais da sociedade civil, principalmente no que tange à
bandeira do movimento feminista, que peleja pela igualdade de gênero, melhores
condições de trabalho, inserção em cargos dignos e reconhecimento na esfera
pública, assim como autonomia enquanto sujeito de direitos.
De acordo com dados da SEMASDH, no Amazonas, cerca de 126.3295
famílias são beneficiadas pelo Programa Bolsa Família, que visa, como destaca a
PNAS (2005), o enfrentamento da pobreza no Brasil. Dentre as famílias beneficiárias
do Programa, percebemos um número considerável que são chefiadas por
mulheres, para Teixeira (2013) do ponto de vista das desigualdades de gênero, os
programas de transferências de renda, em particular o Bolsa Família, merecem uma
5
Material disponível em http://semasdh.manaus.am.gov.br/bolsa-familia/, acessado em 20 de
setembro de 2014.
1721
atenção especial na medida em que significam para muitas mulheres a
materialização do acesso à renda, ao determinar que o repasse de recursos
financeiros mensais as contemple prioritariamente. Uma das entrevistadas, a
senhora R.B.G., 30 anos, beneficiária do Bolsa Família em Manaus, quando
questionada sobre o por quê de ter buscado o Programa, relata:
Eu estava desempregada e eu tinha sete filhos e o meu marido morreu e eu
não tinha com quem deixar eles. Eu não consegui emprego e não podia sair
pra procurar, então vi no Bolsa Família a oportunidade de ter uma renda,
nem que fosse mínima para sustentar meus filhos (ENTREVISTA, 2014).
Para Rego e Pinzani (2013, p. 48) “o dinheiro liberta o indivíduo do solo em
que nasceu, possibilitando [...] sua saída de uma situação familiar pesada ou da
situação de dependência pessoal”. Por anos, as mulheres lutaram para terem
garantidos os seus direitos, assim como seus espaços na esfera pública.
O Programa Bolsa Família oportuniza as mesmas a gerência do recurso
proveniente do Programa para beneficiar a família, principalmente as crianças e
adolescentes, dessa forma, elas têm sido citadas por diferentes autores e gestores
dos programas que visam ao combate e erradicação da pobreza, de modo que tem
recaído sobre a mulher a prioridade da titularidade, na base do Cadastro Único, para
Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico).
Uma das beneficiárias do Bolsa Família de 45 anos afirma: “posso comprar
mais material escolar e mais roupas para as crianças e ainda alimentação” e como
reforça outra de 33 anos, ao dizer que "melhorou porque aumentou a renda e eu
posso dar mais coisas para meus filhos, que antes não tinham acesso a nada
vivíamos sempre da ajuda, hoje ainda recebo ajuda de parentes, mas posso dizer
que tenho uma renda minha" (Entrevista, 2014).
Rego e Pinzani (2013, pg. 192) sinalizam que
O fato de o cartão do Bolsa Família estar em nome das mulheres é
considerado positivamente pela quase totalidade delas. A clássica resposta
sobre a questão é a de que elas são melhores gestoras da economia
doméstica e de que seus maridos normalmente são incapazes de fazer
1722
compras adequadas às necessidades familiares ou gastariam o dinheiro em
bebidas.
Assim, as mulheres sendo as responsáveis e titulares do benefício e ao terem
um cartão em seu próprio nome, passam a ter mais autonomia mostrando-se
capazes de desenvolverem suas potencialidades, ao administrarem os recursos
provenientes do Bolsa Família. Sobre isso, Rego e Pinzani (2013, p.185) afirmam
que “o programa atingiu um dos seus objetivos principais, o Bolsa Família garante o
direito à vida a milhões de brasileiros, não resolve, contudo, o problema da pobreza”.
O referido programa realmente não resolve o problema da pobreza, mas
como destaca Teixeira (2013) ele é utilizado no enfrentamento da mesma e para
algumas famílias e mulheres ele passa a oportunizar uma possibilidades de
mudanças em suas vidas. Os esforços desempenhados pelos profissionais que
atuam na assistência social visa a proporcionar a essas mulheres e famílias uma
mudança social em suas vidas, isto é, mostrar as mesmas que é possível mudar,
assim, os técnicos dos Centros de Referências da Assistência Social – CRAS, de
Manaus, enfrentam constantemente desafios em suas práticas profissionais, que
envolvem os assistentes sociais e psicólogos, pois eles compõem a equipe de
referência em Manaus.
No âmbito da SEMASDH, bem como de outros órgãos públicos, ocorre uma
precarização do trabalho dos assistentes sociais, visto que há várias modalidades de
contratação de profissionais e estas muitas vezes não atendem às reais
necessidades do serviço, assim como dos profissionais. Algumas equipes são
compostas por profissionais celetistas, Regime de Direito Administrativo – RDAs,
cargos comissionados e estatutários, que enfrentam dificuldade na efetivação dos
seus direitos e dos direitos dos usuários, devido aos embates políticos dentro dos
órgãos públicos que limitam alguns profissionais e os fazem reproduzirem a prática
clientelista da assistência social para manutenção do emprego fragilizado pelas
contratações precárias desses setores.
Desse modo, surge outro ponto que deve ser mencionado dentro da esfera
das relações de trabalho que é a evasão das equipes de referência compostas por
1723
profissionais efetivados através de concurso público, isto é, os estatutários buscam
serem efetivados em outros concursos que lhes ofereçam melhores condições de
salário e de trabalho e acabam saindo da SEMASDH, posto que os profissionais
estão em um processo de luta e mobilização visando uma melhoria em suas
condições de trabalho, porém não há uma perspectiva concreta de solução para
esta questão, o que tem ocasionado de forma maciça a evasão de profissionais para
outros setores, contudo devemos destacar que os referidos profissionais encontramse organizados junto ao sindicato e este tem feito pressão e luta em prol dos
trabalhadores para a elaboração do Plano de Cargos, Carreiras e Salários – PCCS,
visando, além de melhores condições de trabalho, à permanência desses
profissionais, pois com a saída dos mesmos, percebemos que os serviços ofertados
pela SEMASDH perdem a continuidade e a população acaba não tendo, em parte,
seu direito efetivado a contento.
É nesse pano de fundo que se desenvolve o trabalho do assistente social com
as famílias na atenção básica, no âmbito do Proteção e Atendimento Integral à
Família – PAIF6 em que as famílias são acompanhadas e encaminhadas à rede
socioassistencial, a maioria delas são inseridas através da demanda espontânea
quando procuram os CRAS em virtude das condicionalidades do Programa Bolsa
Família, geralmente as crianças e adolescentes pertencentes a estas famílias estão
fora da escola por algum motivo que será investigado e solucionado quando
possível, através de encaminhamentos para defensorias públicas, conselhos
tutelares, unidades de saúde, ministério público e órgãos e entidades que defendem
os direitos dos cidadãos, isto é, para a rede socioassistencial do município. Outras
famílias que são inseridas no PAIF foram encaminhadas pela própria rede
socioassistencial, que sugere o atendimento para fortalecimento de vínculos dos
membros das famílias atendidas.
6
É um trabalho de caráter continuado que visa fortalecer a função de proteção das famílias,
prevenindo a ruptura dos laços, promovendo o acesso e usufruto de direitos e contribuindo para a
melhoria da qualidade de vida.
1724
As condicionalidades são os compromissos assumidos tanto pelas famílias
beneficiárias do Bolsa Família, quanto pelo poder público, para ampliar o
acesso dessas famílias a seus direitos sociais básicos. Na área de saúde,
as famílias beneficiárias assumem o compromisso de acompanhar o cartão
de vacinação e o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de
7 anos. As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também devem fazer o
acompanhamento e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem realizar o
pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do bebê. Na educação,
todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar
devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85%
da carga horária. Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência
de, no mínimo, 75%. Na área de assistência social, crianças e adolescentes
com até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), devem participar dos Serviços de
Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti e obter
frequência mínima de 85% da carga horária mensal (MINISTÉRIO DO
7
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME) .
As crianças, adolescentes e idosos acompanhados pelo PAIF são inseridos
nos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos - SCFV que funcionam
dentro dos CRAS e ofertam atividades e serviços socioculturais e educativos que
promovam o fortalecimentos de vínculos a fim de retirar as famílias da exposição de
risco social.
CONCLUSÃO
O estudo revela que para a maioria das mulheres beneficiárias do Bolsa
Família entrevistadas, o Programa surge como um aspecto central nos seus
cotidianos, e, embora insuficiente, ele é a única alternativa de uma renda fixa e
previsível, impactando decisivamente no modo como lidam e se colocam diante das
distintas questões do dia-a-dia. O Programa representa e significa ainda uma saída
da situação de miséria, pobreza e de incertezas provocadas por inúmeros problemas
que possuem, de ordem social, política, cultural e econômica, que levaram suas
famílias a sofrerem pela falta dos mínimos sociais necessários para a subsistência
do núcleo familiar.
7
Material disponível em http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades, acessado em 12 de
agosto de 2014.
1725
No cotidiano dos técnicos da Assistência Social do município de Manaus,
muitas são as dificuldades para que as condicionalidades do Programa sejam
cumpridas pelas famílias, e estes contornam as dificuldades vivenciadas em seu
cotidiano por meio de estratégias em sua atuação profissional, tendo em vista que
não há um suporte efetivo da Secretaria Municipal de Assistência Social e Direitos
Humanos – SEMASDH, em virtude da constante burocracia que vivenciamos para
aquisição de materiais e infra-estrutura para execução dos serviços preconizados na
PNAS. Assim percebemos um empenho de forma árdua destes técnicos no
atendimento às demandas que lhes chegam, com vistas a desenvolver as ações
planejadas.
Mais de 80% dos técnicos que desenvolve atividades nos CRAS e demais
departamentos da SEMASDH encontram dificuldades para colocarem em prática a
matricialidade sociofamiliar, principalmente pela falta de recursos humanos,
infraestrutura e o não funcionamento a contento da rede socioassistencial da cidade,
o que dificulta o desenvolvimento dos princípios preconizados na Política
supracitada, sendo as famílias usuárias desta as mais prejudicadas. Contudo,
apesar das dificuldades na execução da política, os técnicos de referência do
Departamento de Proteção Social Básica buscam estratégias de enfrentamento no
cotidiano que visam suavizar os impasses que dificultam o trabalho dentro da rede
socioassitencial.
REFERÊNCIAS
GUERREIROS, Dalva Azevedo Guereiros. SANTOS; Thaís Felipe Silva dos.
Matricialidade sociofamiliar: Compromisso da Política de assistência Social e Direito
da Família. In: Revista Serviço Social e Saúde. Campinas: UNICAMP, v. X, n. 12,
Dez 2011, páginas 73 - 97.
POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. Brasília, 2005.
1726
REGO, Walquiria Leão; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Família: autonomia,
dinheiro e cidadania. São Paulo: Editora Unesp, 2013.
SCHERER, Elenise. Questão Social na Amazônia. Manaus: EDUA, 2005.
TEIXEIRA, Marlene; CERQUEIRA, Maria D. Stphaníe R. O Programa Bolsa
Família/Vida Melhor e as Mulheres: Transferência de renda e equidade de gênero no
Distrito Federal. In: YANNOULAS, Silvia Cristina (Coord.). Trabalhadoras: Análise
da feminização das profissões e ocupações. Brasília: Editorial Abaré, 2013.
BOLSA
FAMÍLIA.
disponível
em:
http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-
justica/2014/05/bolsa-familia-75-4-dos-beneficiarios-estao-trabalhando. Acesso em:
30 set. 2014.
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