Uma Análise de Política Econômica Comparada: Brasil e China

CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E GERÊNCIAIS.
UMA ANÁLISE DE POLÍTICA ECONÔMICA COMPARADA:
BRASIL E CHINA
Maria Fernanda Mássimo Faria
Belo Horizonte
2007
Maria Fernanda Mássimo Faria
UMA ANÁLISE DE POLÍTICA ECONÔMICA COMPARADA:
BRASIL E CHINA
Dissertação apresentada à disciplina de Monografia
II em Relações Internacionais do UNI-BH, como
requisito parcial para obtenção do título de bacharel
em Relações Internacionais
Orientador: Alexandre César Cunha Leite
Belo Horizonte, 2007.
2
Centro Universitário de Belo Horizonte
Departamento de Ciências Jurídicas, Políticas e Gerenciais
Relações Internacionais
Dissertação intitulada “Uma Análise de Política Econômica Comparada: Brasil e China”, de
autoria de Maria Fernanda Mássimo Faria, aprovada pela banca examinadora constituída pelos
seguintes professores:
__________________________________________________
Prof.Alexandre César Cunha Leite – UNI- BH– Orientador
________________________________________________
Profa. Sylvia Marques- UNI-BH
___________________________________________________________
Prof. Leonardo César Souza Ramos- UNI-BH
_____________________________________
Prof. Leonardo César Souza Ramos
Coordenador do curso de Relações Internacionais
UNI-BH
Belo Horizonte, 10 de agosto de 2007
3
RESUMO
Nas últimas décadas, o papel do Estado como interventor econômico foi colocado
em questão, uma vez que as políticas neoliberais passaram a ser defendidas, principalmente
por países desenvolvidos. Através de uma análise de política econômica comparada entre
China e Brasil, utilizado como sustentação princípios de teorias intervencionistas, esse
trabalho defende que a participação estatal ainda continua sendo um fator decisivo para o
crescimento econômico de um país.
Palavras- chaves: Intervenção estatal, China, Brasil, inserção internacional.
ABSTRACT
In the last decades, the State’s part as interventor in economy was doubted, once the
neo liberals politics were defended, especially by developed countries. Through an
political economic analysis, comparing China and Brazil, using as support the principles
of interventionists theories, this paperwork defends that the state’s participation still
remains as an important aspect for the economic growth of a country.
Key words: State’s intervention, China, Brazil
4
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
8
Capítulo 1: Estado da Arte
12
1.1- Estado e Mercado
12
1.2- Teoria Intervencionista de List
14
1.3- Teoria Keynesiana
18
1.4- A Teoria Desenvolvimentista de Chang
20
1.5 - Globalização
27
Capítulo 2: China
31
2.1- Antecedentes
31
2.2- Inserção Internacional
33
2.2.1-Fluxos Financeiros
33
2.2.1.1- Capital especulativo
33
2.2.1.2- Investimento Estrangeiro Direto
35
2.2.2-Abertura Comercial
38
2.2.3-Participação Estatal
42
Capítulo 3: Brasil
48
3.1- Antecedentes
48
3.2- Inserção Internacional
50
3.2.1-Fluxos Financeiros
50
3.2.1.1- Capital especulativo
50
3.2.1.2- Investimento Estrangeiro Direto
53
3.2.2-Abertura Comercial
56
3.2.3-Participação Estatal
58
Capítulo 4: Comparação entre Brasil e China
63
5
CONCLUSÕES
71
BIBLIOGRAFIA
73
ANEXOS
82
6
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Transações Correntes
64
Gráfico 2: Investimento Direto Estrangeiro(IDE)
66
Gráfico 3: Conta de Capital
67
Gráfico 4: PIB Preço Corrente
69
Gráfico 5: Exportações
82
Gráfico 6: Importações
82
Gráfico 7: Balanço Comercial
82
Gráfico 8: Balanço Comercial Brasil
83
Gráfico 9: Balanço Comercial China
83
Gráfico 10: Estoques de IDE
83
7
INTRODUÇÃO
Com o fenômeno da globalização “(...) processos que promovem a interconexação
internacional, aumentando os fluxos de comércio, investimento e comunicação entre as
nações” (Hirst & Thompson, 2002:247), o papel do Estado como interventor econômico
está sendo colocado em questão, uma vez que a liberalização e a desregulamentação estão
sendo cada vez mais defendidas, principalmente por países desenvolvidos. Apesar de tais
correntes de pensamento estarem ganhando força, o Estado ainda permanece como fator
decisivo para o desenvolvimento econômico de um país.
O presente trabalho faz uma análise de política econômica comparada, no contexto
da globalização . Para isso, é utilizado o caso da China, a partir de 1980, quando esta
adotou
reformas econômicas pró-capitalista, conhecidas como “Política de Portas
Abertas”(Vieira, 2006), mantendo, entretanto, um Estado interventor e centralizador. Além
do caso brasileiro, a partir principalmente dos anos 90, quando houve a adoção de políticas
neoliberais.
Dentro do caso estudado, percebe-se que enquanto China cresce a ritmo acelerado, o
Brasil possui um índice de crescimento inferior à média mundial. A China utilizou forma
efetiva as forças que impulsionam o fenômeno da Globalização, como exemplo o
Investimento Estrangeiro Direto (IED), sem que o Estado deixasse de interferir na atividade
econômica, enquanto o Brasil optou por uma intervenção estatal mínima, não atingindo o
resultado esperado.
Com base nessa reflexão sobre o crescimento da China e dificuldade do Brasil se
colocar no mesmo patamar surge o seguinte questionamento:
8
O crescimento econômico e conseqüentemente, uma maior visibilidade no cenário
internacional globalizado atingindo pela China deu-se através de políticas de intervenção
estatal e por esse motivo, o mesmo desempenho não foi alcançado pelo Brasil?
O objetivo central desse trabalho é investigar o papel estatal na inserção econômica
de China e Brasil no cenário internacional e como esta refletiu no crescimento destes. Para
isso, faz-se necessário:
•
Apresentar as teorias de Ha-Joon Chang, Keynes e Friedrich List de
intervenção estatal;
•
Discutir o processo de Globalização Econômica ;
•
Caracterizar as estratégias de inserção do Brasil, com destaque para o
papel do Estado;
•
Caracterizar as estratégias de inserção da China, com destaque para o
papel do Estado;
•
Proceder à comparação entre os Estados supracitados;
Paraa realização desse estudo, primeiramente, é feita uma revisão bibliográfica da
Economia Política Internacional de um importante tópico de estudos, a saber: o crescimento
econômico comparado, que trabalhem com a teoria de intervenção estatal, principalmente
List (1986), Keynes(1984) e Chang (2002). Será revisto também materiais que tratem da
globalização.
Logo após são analisados artigos publicados na revista de Economia Política,
boletins da Unicamp e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e da American
Economic Association referentes aos casos a serem abordados, Brasil e China, além da
utilização de dados atuais, obtidos no Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco
9
Mundial, IPEA e Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento
(Unctad).
O primeiro capítulo desse trabalho, faz uma evolução histórica das políticas
desenvolvimentistas ao longo dos séculos e posteriormente apresenta teorias de
desenvolvimento econômico ligadas à vertente nacionalista, Friedrich List, Ha-Joon Chang
e John Maynard Keynes. O estudo da teoria de List pauta-se na intervenção estatal, com
políticas de proteção das forças produtivas nacionais. Na teoria Keynesiana será visto o
princípio da demanda efetiva e as implicações desta para a participação Estatal, enquanto
a de Chang analisará através de uma perspectiva histórica, os caminhos trilhados pelos
países ricos para alcançar o desenvolvimento
.No espaço temporal estudado, a Globalização se faz presente, sendo dessa forma
necessário à compreensão desse fenômeno e a relevância das economias nacionais nesse
sistema. Este assunto é abordado ainda no primeiro capítulo.
Nos próximos capítulos são trabalhados os casos específicos de China e Brasil,
destacando as estratégias de inserção no cenário internacional. Sendo exposto como se deu
à política de abertura comercial desses países, dando ênfase em possíveis mudanças nas
tributações cobradas aos importados e incentivos às exportações, além de ser analisado os
fluxos de capital presentes nessas economias, qual a origem destes (curto prazo ou IED).
Será averiguado se existe algum tipo de controle do governo sobre os capitais de curto
prazo ou incentivo, com políticas de juros altos e a participação do IED no
desenvolvimento econômico. Por fim, são discutidas questões relativas ao papel do Estado
na Política Industrial desses países, sua participação em inovações tecnológicas e na criação
de infra-estrutura.
10
Após essa exposição é possível proceder, no capítulo seis, uma comparação entre os
países que foram estudados, para isso serão utilizados dados referentes aos anos analisados.
Esse exame se pauta na estratégia de inserção internacional, semelhanças e diferenças. A
participação do Estado e suas políticas terão grande importância nesse capítulo para se
chegar às conclusões finais.
11
Capítulo 1: Estado da Arte
1.1-Estado e Mercado
“Na origem da economia política já se encontrava o problema do
desenvolvimento e a questão do papel específico do Estado e do mercado nesse
processo complexo” (BOYER, 1999:1).
A economia política tem sua origem vinculada ao pensamento mercantilista. Este
surge com a consolidação dos primeiros Estados modernos e defende a idéia que a riqueza
das nações depende do fluxo externo de metais preciosos, buscando o superávit do balanço
comercial, através da expansão das exportações e compressão das importações, sendo
fundamental o protecionismo da atividade econômica para viabilizar essa acumulação. A
moeda era considerada o principal elemento de riqueza. (Souza, 1999).
Em 1776, Adam Smith, em seu livro “A riqueza da nação: investigação sobre sua
natureza e suas causas”, revolucionou a economia política ao propor a idéia de que os
objetivos econômicos seriam alcançados de forma natural pela interação dos indivíduos em
um sistema de livre mercado. Essa idéia transformou-se na grande justificativa para o
desenvolvimento do novo sistema econômico da época. Sob essa perspectiva, a função do
Estado não seria a de promover o progresso econômico, mas de garantir as regras
necessárias para o bom funcionamento do sistema econômico de mercado (Medeiros, 2001;
Fiori, 1999a).
De David Hume1 a Karl Marx2,
os autores3 clássicos atacaram sistematicamente
as políticas e os sistemas mercantilistas e acreditavam na necessidade ou na inevitabilidade
1
David Hume (1711-1776) foi um filósofo e historiador escocês, e juntamente com Adam Smith uma das
figuras mais importantes do chamado iluminismo escocês (Hunt, 1989).
2
A própria “crítica da economia política” de Marx manteve-se fiel ao antimercantilismo de sua época. Sua
teoria do Capital foi ainda mais radical no processo analítico de “despolitização” do sistema econômico e na
dinâmica do capitalismo (Fiori,1999).
12
do desaparecimento do Estado territoriais, com uma expansão dos mercados e
desenvolvimento das forças produtivas do capitalismo industrial que promoveria a
universalização da riqueza capitalista (Fiori, 1999b).
“O viés político-ideológico imposto pela luta econômico pelo liberalismo
contra o sistema mercantil impediu os economistas políticos ingleses de
reconhecerem o que tem de verdade na política mercantilista e acabou
enviesando, de forma definitiva, todo o pensamento clássico” (FIORI, 1999
a:49).
No século XX, com o fracasso econômico liberal nos anos 20 e 30, surgem
pesquisas de um novo quadro teórico, que defende a intervenção estatal na economia, no
qual John Maynard Keynes4 faz parte. Neste contexto emerge , nos anos 50 , a concepção
de um Estado desenvolvimentista5, tendo o setor público à iniciativa das decisões
estratégicas referentes às questões econômicas (Fiori, 1999b; Boyer, 1999).
“Nos anos 60 e 70, os governos que seguem esta orientação beneficiam-se de
uma forte legitimidade, dado que o forte crescimento permite em geral resolver
as tensões suscitadas pela mudança das estruturas industriais e pelos
equilíbrios sociais decorrentes do desenvolvimento.” (BOYER, 1999: 11).
Nos anos 80 a intervenção do Estado começa a ser questionada, principalmente em
países periféricos, uma vez que a desaceleração do crescimento, a instabilidade do sistema
internacional e os desequilíbrios, fizeram com que surgisse uma estratégia alternativa, de
cunho liberal. Dessa forma, foram adotados estímulos ao mercado, com a abertura do
capital financeiro e produtivo e intensa transação comercial. As relações do Estado e
economia sofrem modificações consideráveis.
As crises a partir da metade de 90 nos países que adotaram estratégias liberais
mostram mais uma vez que Estado e mercado são dimensões inseparáveis, retomando
3
Frederich List (Seção 1.2), em 1841, foi em contramão de Smith e Marx, trouxe de volta o debate
mercantilista sobre a natureza intrínseca do Estado e mercado no desenvolvimento econômico (Fiori, 1999b).
4
Ver seção 1.3
5
O conceito de Estado desenvolvimentista é fundamentado pelas teorias estruturalistas de Prebisch (1949).
13
assim a importância de políticas nacionalistas no desenvolvimento dos países, propostas
por List no século XIX (Fiori, 1999a; Boyer, 1999).
1.2- Teoria Intervencionista de List
Friedrich List, em 1841, em direção contrária ao clima ideológico de sua época,
trouxe de volta o debate entre poder político e riqueza dos Estados, e a importância desta
relação interna a cada um dos Estados nacionais, na competição dentro do sistema
interestatal responsável pela gestão política do capitalismo (Fiori, 1999b).
Segundo ele, era necessária a criação de um parque industrial estável e uma infraestrutura básica, ligada principalmente ao transporte. Uma intervenção do setor público
faz-se necessária na proteção das indústrias nascentes contra a concorrência das nações
mais avançadas. A teoria de List é fundamentada principalmente numa forte crítica ao
pensamento liberalista, analisando os efeitos perversos da proposta liberal para as
economias mais atrasadas. Vale ressaltar que todas suas discussões são fundamentadas em
fatos históricos, com a análise do desenvolvimento das principais nações européias e dos
Estados Unidos6.
List em seu livro “O Sistema Nacional de Economia Política” define o termo
Economia Política como sendo a política a qual cada Estado deve obedecer a fim de
progredir em suas condições econômicas. Constitui assim, “tarefa da Economia Política
realizar o desenvolvimento da nação e prepará-la para ser admitida na sociedade
6
Percebe-se ainda, que o pensamento de List foi utilizado para a criação de políticas econômicas formuladas
pelos textos da CEPAL- a criação da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL),
aconteceu logo após a Segunda Guerra Mundial-, de Prebich, Furtado e outros teóricos que tentaram aplicar
as idéias de List diretamente para as condições dos paises da Ásia, África e América Latina. (BUARQUE,
1986).
14
universal” (List, 1986:124). A corrente liberal de sua época acredita que esse tipo de
intervenção estatal deve ser substituído por uma economia Cosmopolítica7.
Um país necessita para prosperar que a atividade manufatureira seja desenvolvida
em todos os setores, da forma mais perfeita possível e a produção agrícola tem que ser
suficiente para fornecer aos setores manufatureiros a maior parte de insumos e matéria
prima que eles necessitam para a produção, essas duas atividades conjuntas são de
fundamental importância para a prosperidade econômica de um Estado (List, 1986).
O interesse do indivíduo deve estar subordinado a nação, o Estado tem por função
impor restrições à atividade privada, tendo o dever de colocar certas normas ao comércio,
orientando, ainda, o individuo sobre como empregar suas forças produtivas e seu capital. A
história demonstra que essa intervenção Estatal é de fundamental importância para o
desenvolvimento econômico.
Segundo List (1986), as nações passam por alguns estágios de desenvolvimento:
barbárie inicial, estágio pastoril, estágio agrícola, agromanufatureiro e estágio
agromanufatureiro-comercial. A história da industrialização, principalmente no caso da
Inglaterra, comprova que só se pode chegar ao quinto estágio de desenvolvimento, isso é
uma atividade manufatureira perfeitamente desenvolvida, com um bom sistema de
transporte, com uma importante marinha mercante, com ferrovias e um comércio exterior
em larga escala, aquele país que tem grande intervenção do poder do Estado.
Em relação o sistema protecionista, percebe-se que as taxas cobradas nos produtos
importados devem aumentar gradualmente de acordo com o desenvolvimento da nação.
Assim, nos Estados que se encontram nos primeiros estágios de desenvolvimento as
7
Adam Smith define o conceito de Economia Cosmopolítica como sendo a liberdade absoluta do comércio no
mundo inteiro (List, 1986).
15
tarifações devem ser moderadas, por necessitarem de mercadorias manufaturadas
estrangeiras e ainda não possuírem nenhum tipo de indústria nascente a ser protegida.
O país que deve adotar maiores taxas protecionistas é aquele que começou seu
processo de industrialização recentemente, chamada de indústrias nascentes, evitando assim
que a concorrência estrangeira mais desenvolvida, através de um livre comércio domine o
mercado interno desse país. A história inglesa citada por List (1986) é um bom exemplo de
como a teoria da indústria nascente é eficaz.
“Tendo atingido certo grau de desenvolvimento por meio do livre-comércio, os
grandes monarcas perceberam que não se podia obter um alto grau de
civilização, poder e riqueza sem uma combinação de manufatura, comércio e
agricultura. Deu-se conta de que a recente indústria nacional não teria chance
de sucesso em livre concorrência com as estrangeiras, estabelecida havia muito
tempo... Portanto, mediante um sistema de restrições, privilégios e incentivos,
tratam de transplantar para o solo nacional, a riqueza, o talento e o espírito
empreendedor dos estrangeiros.” (LIST, 1886:39, apud CHANG, 2004:15).
Nos países que já existe um alto grau de desenvolvimento, não é necessário que
todos os setores da indústria sejam protegidos igualmente, apenas os setores mais
importantes requerem tarifas especiais.
São considerados setores estratégicos os que
exigem alto capital para implementação e administração, muito maquinário, mão-de-obra
com habilidade profissional e conhecimento, são considerados artigos de primeira
necessidade, possuindo grande importância para autonomia nacional (ex. manufaturas de
algodão, lã etc.) Se esses fatores forem protegidos, todos os outros setores conseguiram
desenvolver-se e poderão ter um grau de proteção menor.
Como dito anteriormente um país para se desenvolver de forma plena precisa ter as
duas atividades, industrial e agrícola, trabalhando em conjunto. O comércio entre as nações
também se faz necessário nesse processo, porém este deve agir de acordo com o interesse
da nação (List, 1986).
16
O livre-comércio só é benéfico para países com um grau de desenvolvimento
semelhante. Quando esse acontece entre uma nação agrícola com seu mercado interno
manufatureiro totalmente aberto e um país que já atingiu a supremacia industrial, existe
segundo List (1986) uma tendência a uma maior importação de produtos manufatureiros em
detrimento a exportação de produtos agrícolas. Isso faz com que os termos de troca8 dos
países menos desenvolvidos sejam deteriorados. O exemplo do comércio entre Rússia e
América do Norte para comprova essa teoria.
Por fim, List (1986) afirma que os preceitos liberais são defendidos pelas potências
européias, principalmente pela Inglaterra, para que assim outras nações não adotem
medidas protecionistas para defesa de suas indústrias nascentes e atinjam o mesmo grau de
desenvolvimento dessas potências.
“Quando alguém conseguiu atingir o ponto máximo de grandeza, é muito
comum recorrer ele a um artifício astuto: atirar para longe a escada que lhe
permitiu subir, para que outros não a usem para subir atrás dele. É nisso que
reside o segredo da doutrina cosmopolítica de Smith.” (LIST, 1986:249).
Embora a teoria intervencionista de List (1986) tenha sido formulada há quase dois
séculos atrás, esta pode ser transportada para a realidade atual, tendo uma grande utilidade
para os países em desenvolvimento, propondo uma política industrial induzida pelo Estado
como forma de superar o atraso, com a criação de economias integradas no espaço
doméstico e uma maior participação Estatal na promoção de infra-estrutura básica, como
transporte, criando assim economias auto-sustentáveis. Estas embora realizem intercâmbios
financeiros e comerciais, não são totalmente dependentes do setor externo para alcançar o
desenvolvimento, utilizando assim apenas os fatores que sejam benéficos para o interesse
da nação e restringindo os demais, assim como propõe List:
8
A taxa à qual as exportações são trocadas pelas importações; é dado pelo índice de preços das exportações
(ou o valor médio unitário destas) e o índice de preços das importações (ou o seu valor unitário médio)
17
“O comércio deve ser regulado de acordo com os interesses da agricultura e
das manufaturas (nação), e não vice-versa” (LIST, 1984: 175).
1.2-Teoria Keynesiana
Keynes (1984), defensor de um controle governamental na economia, escreve sua
principal obra a “Teoria Geral do emprego e do juro e da moeda” (1936), na qual são
analisados diversos temas como as determinantes para o nível de emprego e renda,os
conceitos de moeda e taxas de juros, o fenômeno do ciclo econômico e o que determina a
taxa de juros e investimento (Keynes, 1984), em um período histórico, no qual a teoria
econômica predominante era a corrente liberal. Esta tinha como suposto a “lei de Say” 9,
segundo a qual,
“O processo de produção capitalista é também um processo de geração de
rendas (lucro, salário, aluguéis) e, por isso, a oferta cria a própria demanda”
(BRUM, 1998:111).
Esta teoria, não admitia a possibilidade do desemprego involuntário no sistema
econômico. Porém a realidade dos fatos contrariava essa proposição. Desde inicio de 1920,
o desemprego inglês persistia com taxas altas e alastrava-se por outros países europeus. O
mesmo acontecia nos Estados Unidos após a crise de 29, no qual a porcentagem de
desemprego assumia proporções alarmantes (Brum, 1998)
Nesse contexto de recessão e desemprego, Keynes (1984) argumenta que a taxa de
utilização produtiva declinava rapidamente nas épocas de depressão e junto a isso, o
número de trabalhadores empregados também diminuíam. A teoria Keynesiana estava
voltada para as realidades óbvias e claras da depressão, de maneira esclarecedora e coerente
(Keynes, 1985; Hunt, 1989), na qual sua maior preocupação era atingir as causas do
9
Say se considerava discípulo de Adam Smith, em sua obra “Um tratado de Economia Política” disse estar
simplesmente sistematizando as idéias de Smith e corrigindo alguns pequenos erros por ele cometidos (Hunt,
1989).
18
desemprego, sendo necessário entender os fatores que levavam a isso. O nível de emprego é
determinado pela produção que por sua vez depende da demanda efetiva, esta é criada pela
renda10 (Brum, 1998; Hunt, 1984). Assim,
“O princípio da demanda efetiva é o oposto da Lei de Say. Poderíamos chamálo antilei de Say. Afirma ele o primado do consumo e investimento (demanda)
sobre a produção (oferta). Em outras palavras, quem determina o volume da
produção e, portanto o volume do emprego é a demanda efetiva que não é
apenas a demanda efetivamente realizada, mas ainda o que se espera é o gasto
em consumo mais o que em investimento” (BRUM, 1998:115).
É importante perceber que a demanda pode ser maior ou menor que a capacidade
produtiva. Não existindo nenhum mecanismo capaz de ajustar o mercado automaticamente
no nível de pleno emprego, como defendiam os liberais. Existe uma combinação ótima de
consumo e investimento que leva a demanda a se igualar à oferta no pleno emprego, porém
esta é uma das inúmeras combinações possíveis (Brum, 1998).
Keynes (1984) acredita que em períodos de depressão principalmente, o governo
pode influenciar diretamente o nível de emprego, por meio da política fiscal (gastos
públicos, tributação e empréstimos), da política monetária (emissão ou controle de moeda,
fixação da taxa de juros) e da política cambial. Com auxilio dessas políticas o governo age
também sobre as expectativas dos agentes econômicos, influenciando direta e
indiretamente, o nível de investimento.
Assim, cabe ao Estado segundo Keynes, a função de regular a economia,
procurando suavizar as flutuações econômicas e complementar a iniciativa privada no que
tange a realizações de investimento, evitando a estagnação no logo prazo (Souza, 1999).
10
Y= C+I, onde Y é renda, C é consumo agregado e I é igual a investimento agregado. O resíduo do montante
consumido, ex-ante será o volume de poupança agregada da economia = S.
19
1.3- A Teoria Desenvolvimentista de Chang
Ha-Joon Chang em seu livro “Chutando a Escada: A estratégia do desenvolvimento
em perspectiva histórica”, contrariando a visão ortodoxia do capitalismo, argumenta
utilizando elementos e informações históricas que as políticas e instituições liberais não
foram efetivamente adotadas pelos países centrais quando estes estavam em processo de
desenvolvimento.
Chang (2004) utiliza a mesma metodologia abordada por Friedrich List. De acordo
com o descrito no tópico anterior, List pode ser considerado o pai da indústria nascente,
defendendo a idéia que os países mais atrasados não conseguem desenvolver indústrias sem
a intervenção Estatal, principalmente por meio de tarifas protecionistas. Através de uma
busca de modelos históricos, cria-se um embasamento teórica que consegue explicar
problemas contemporâneos, levando em consideração as alterações políticas e institucionais
dos países e do sistema internacional. Tal abordagem é chamada de “concreta e indutiva”
(Chang, 2004:18).
Através dessa metodologia, com a análise dos fatos históricos, foi possível perceber
que os Estados Unidos, assim como a Inglaterra, obtiveram o desenvolvimento econômico
através de medidas protecionistas. E só após alcançarem essa supremacia, esses países
começam a defender políticas e instituições liberais. Segundo Chang (2004), essa é uma
maneira de “chutar a escada”, isso é, tentar esconder a verdadeiro segredo do sucesso, idéia
igualmente defendida por List (1986).
Vale ressaltar, que durante a análise histórica dos países, percebe-se a utilização de
vários instrumentos voltados para a política de promoção industrial, dentre as quais se
destacam além das barreiras tarifárias, as concessões de monopólios em setores
estratégicos, o pagamento de subsídios aos produtos a serem exportados, investimento na
20
infra-estrutura, na educação e tecnologia, além da criação de instituições com o objetivo de
estimular a cooperação pública privado.
Como dito anteriormente, a Inglaterra, considerada por muitos uma nação que
adotou uma estratégia desenvolvimento voltada exclusivamente para prática liberalista,
adotou medidas protecionistas como elevadas tarifas alfandegárias para produtos
manufatureiros importados, durante todo o século XVIII, mesmo quando já na metade
desse período sua superioridade tecnológica era visível diante os outros países europeus.
Essa atitude inglesa durou até o século XIX, quando sua supremacia econômica já
era inquestionável, sendo praticada uma política de livre-comércio. Esse liberalismo
adotado de forma isolado, já que as grandes potências persistiam com o protecionismo, fez
com que os ingleses perdessem sua liderança industrial e tecnológica no século seguinte
para os americanos (Medeiros & Serrano, 1999).
Os Estados Unidos, segundo Chang (2004), assim como a Inglaterra, adotaram a
partir de 1816, políticas de proteção à indústria nascente. Durante mais de um século essas
tarifas de proteção são mantidas, sendo consideradas uma das mais altas do mundo. Além
disso, o governo criou uma infra-estrutura econômica para dar suporte ao crescimento
econômico e investiu em atividades de pesquisa e desenvolvimento. Os americanos só
foram adotar o livre-comércio após a Segunda Grande Guerra, quando eles já eram a maior
potência capitalista mundial, e essa posição liberalista traria benefícios não só econômicos
como ideológicos também.
Ironicamente, as duas potências, França e Alemanha, que são comumente apontadas
como altamente intervencionistas, são as que adotaram menores taxas de proteção
tarifárias. No caso alemão, percebe-se que mesmo com pouca política de tarifação aos
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produtos importados, a visão liberalista não foi adotada, sendo a intervenção direta do
Estado a estratégia chave para o desenvolvimento (Chang, 2004).
Já no século XIX, há um financiamento estatal das rodovias e uma reforma
educacional, que além de construção de novas escolas e universidades, procurou avanços na
ciência e tecnologia. Mesmo com o desenvolvimento da iniciativa privada, o Estado não
deixou de participar da economia, apenas alterou seu papel de controle para algo mais
voltado para orientação.
A idéia de uma França intervencionista só é real no período pré-revolução quando
esta adota uma variação do mercantilismo, o colbertismo. Os governos posteriores à
revolução, principalmente após a queda de Napoleão estabeleceram-se um regime de
caráter liberalista, que durou até a Segunda Guerra Mundial, sendo considerado esse o
motivo da estagnação industrial francesa. Só após a adoção de uma estratégia
intervencionista, já em meados do século XX, obtêm-se a modernização desse país,
reforçando mais uma vez o argumento da indústria nascente de List (Chang, 2004).
Alguns países só foram alcançar o desenvolvimento econômico e uma visibilidade
no cenário internacional tardiamente, como o Japão. Apenas após a revolução Menji11 em
1868 que acontece uma modernização japonesa. A estratégia adotada foi muito semelhante
à alemã, o Estado passando a desenvolver um papel decisivo no desenvolvimento do país.
O Estado foi responsável pela criação de fábricas em diversos setores, que posteriormente
foram vendidas a iniciativa privada, criando-se parcerias públicos-privados. Além disso, foi
criado um projeto para desenvolvimento da infra-estrutura, sendo construída uma grande
rede ferroviária japonesa (Chang, 2004).
11
A ordem política feudal entra em colapso e o Japão se torna um Estado-nação.
22
As instituições tiveram um papel central no desenvolvimento japonês, estas foram
importadas das grandes potências e adaptadas a realidade do Estado Meiji para melhor
atender o desenvolvimento industrial, surgindo assim uma “verdadeira colcha de retalhos
institucionais” (Chang, 2004:89). E apenas no início do século XX foram criadas tarifas de
proteção industrial, e em meados desse século, o Japão já era considerado uma grande
potência.
Nesse período, outros países alcançaram taxas de crescimento expressivas como a
Coréia do Sul e Taiwan, através de estratégias de catch up12 semelhantes à japonesa, sendo
que as políticas comerciais, tecnológicas e de industrialização foram mais sofisticada e
precisa que dos países Europeus e Estados Unidos. Um ponto importante para esse
crescimento foi à regulamentação de controle de investimento e fixação de preços, criandose uma espécie de política de cartel. O Estado teve papel importante na promoção da
educação, com o objetivo de tornar a mão de obra mais especializada, além de conceder
subsídios às atividades de pesquisa e desenvolvimento.
Embora a importância da proteção tarifária e de outros instrumentos de caráter
protecionistas sejam evidentes na analise histórica, poucos estudiosos reconhecem seu
valor, argumentando-se que a proteção comercial era inferior a existente hoje. Porém,
percebe-se que a diferença produtiva atualmente entre os países centrais e em
desenvolvimento é muito maior do que nos séculos passados, não podendo assim, ser
consideradas excessivas as taxas cobradas por aqueles países que ainda procuram o
desenvolvimento, pois esta é a única maneira de tornar seus produtos competitivos em
relação aos dos países já desenvolvidos (Chang, 2004).
12
Catch up é uma expressão da língua inglesa que significa alcançar.
23
Recentemente, a importância das instituições no desenvolvimento das nações
passou a ser defendidos pelos países centrais, assim, segundo estes, além da adoção de
políticas liberais os Estados periféricos necessitam da criação de instituições já existentes
nos países centrais para alcançar o desenvolvimento (Chang, 2004). Segundo Medeiros
(2001), o processo de desenvolvimento econômico é o resultado de uma evolução
institucional capaz de ampliar a eficiência dos mercados e reduzir os custos de transação.
“A instituições possuem uma maior influência sobre o desempenho dos Estados,
uma vez que as políticas são apenas um mecanismo de transmissão por meio do
qual o arcabouço institucional de um país tenta atingir seus objetivos
econômicos” (NUNNEMKAMP, 2003:22).
Assim, as instituições têm ocupado o centro dos debates sobre políticas de
desenvolvimento nos últimos dez anos, principalmente após a crise asiática, interpretada
como conseqüência de uma estrutura institucional deficiente, existindo hoje estudiosos que
acreditam que todos os países necessitam da adoção de “boas instituições”13 para obter o
sucesso econômico .
Chang (2004) enfatiza a dificuldade de copiar modelos institucionais, sendo
inviável impor padrões comuns a países com situações diferentes em virtude da
especificidade cultural. É necessário, assim como no caso das políticas, aprender com a
história. Os países em desenvolvimento devem apreender com a experiência daqueles que
já implementaram um arcabouço institucional, sem ter de pagar o custo do
desenvolvimento de novas instituições.
As instituições recomendadas por países desenvolvidas muitas vezes não foram
fundamentais para o desenvolvimento econômico. A democracia é vista como
indispensável para o desenvolvimento de uma nação, porém a experiência histórica mostra
13
Boa instituição significa copiar os modelos institucionais americanos (Chang, 2004).
24
que um dos elementos dessa instituição, o sufrágio universal, quando foi instituído ficou
restrito a uma minoria, sendo que apenas após a segunda Guerra Mundial que as mulheres
deixaram de ser excluídas. Assim essa instituição é muito mais aceita nos paises em
desenvolvimento hoje do que era quando as grandes potências se encontravam no mesmo
estágio (Chang, 2004).
O discurso da “boa governança”14 considera fundamental o direito a propriedade,
sendo um grande incentivo a investimento estrangeiro. Percebe-se, no entanto, que a
violação dessa instituição contribui para o desenvolvimento de alguns paises, como a
reforma agrária realizada no Japão após a Segunda Guerra Mundial.
As instituições financeiras são as consideradas de maior importância para o
desenvolvimento econômico. Um bom sistema de regulamentação do setor bancário se
tornou fundamental para os países em desenvolvimento. Entretanto percebe-se que a
criação dessa instituição nos países centrais foi tardia e aconteceu de forma lenta, desigual e
de forma altamente inadequada.O Banco Central é outra instituição financeira considerada
fundamental para o desenvolvimento do capitalismo. Apesar deles terem sido fundados no
estágio inicial do desenvolvimento dos países Europeus, apenas no século XX receberam a
obtenção do monopólio da emissão monetária. Percebe-se assim que a necessidade de um
Banco Central não é tão vital para o desenvolvimento de um país (Chang, 2004).
Em outros exemplos como o sistema de proteção social, legislação trabalhista e
tributação de renda, as instituições foram introduzidas tardiamente ou permanecem sem
efetividade por várias décadas e a aquelas que a falta de recurso para administração e
controle contribui para que permanecesse sem aplicação mesmo após a adoção.
14
Boa Governança significa copiar o modo de governar dos países centrais, existindo uma superioridade dos
modelos democráticos (Chang, 2004, Medeiros, 2001).
25
Segundo Chang (2004), as pressões feitas atualmente para que os países em
desenvolvimento adotem “instituições padrões mundiais” imediatamente ou ainda nessa
década, sob pena de punição, são sem fundamento, já que a adoção de certas instituições
pelos países centrais demorou séculos e esse processo sofreu constantes retrocessos. Na
realidade, várias instituições surgem como resultado e não como causa do desenvolvimento
econômico, não deixando clara, quais são necessárias para os atuais países em
desenvolvimento.
É importante entender que a criação de um arcabouço institucional é demorada e é
necessário associar esse processo as políticas certas, para obter-se os resultados desejados.
É interessante observar que países que possuem altas taxas de crescimento, China e Índia,
são censurados pelos países centrais pela má qualidade de suas instituições e políticas.
Implementar novas instituições costuma levar tempo, como já foi dito
anteriormente, limitando a capacidade do Estado reagir a mudanças, sendo muitas vezes
mais benéfico à adoção de políticas, por serem mais ágil. O sucesso desta depende por sua
vez, da capacidade do Estado de implementá-la.
Chang (2004) argumenta que é necessário conhecer a história de desenvolvimento
das potências atuais, removendo qualquer tipo de mito histórico presente, deixando teorias
abstratas de lado e permitindo que os próprios Estados em desenvolvimento façam suas
próprias escolhas informadas quanto à política e instituição.
A contribuição de Chang para a análise do desenvolvimento econômico dos países é
de fundamental importância, pois ele trabalha com fenômenos mais recentes como a
globalização e as instituições, sem que o Estado, em suas análises, deixe de ter papel
decisivo na promoção do desenvolvimento e de políticas industriais , contrariando as
correntes ortodoxas que acreditam na supremacia do livre mercado. Nesse contexto uma
26
exposição sobre o processo de globalização e as modificações que este acarreta no sistema
econômico mundial se faz necessário para uma melhor compreensão do atual papel dos
Estados em suas economias nos casos a serem estudado.
1.4- Globalização
Com o colapso do regime socialista, e com a consolidação do capitalismo entre os
Estados o processo de globalização ficou mais evidente e
dominante nos debates
acadêmicos. E com isso, o papel do Estado na economia passou a ser questionado mais uma
vez.
Adotando uma abordagem cética, Hirst & Thompson (2002) concentram suas
análises na economia internacional, pois sem a existência de uma “globalização
econômica” outras conseqüências nos domínios culturais, políticos e sociais não seriam
sustentáveis. Eles destacam os fluxos de comércio internacional como uma das evidências
de interdependência na economia mundial e considera os fluxos de capital, especialmente
na forma de investimento direto estrangeiro (IDE), como uma outra importante evidência
da internacionalização da atividade econômica.
A Globalização é confundida com essa internacionalização, isso é uma interconexão
crescente produzida pelo comércio e investimentos na qual as entidades principais
continuam a ser as economias nacionais, produzindo uma interdependência “estratégica”
entre os Estados.
“Assim, embora em uma economia como essa haja uma série ampla e crescente
de interações econômicas internacionais (mercados financeiros e comércio de
produtos manufaturados, por exemplo), estas tendem a funcionar como
oportunidades ou restrições para atores econômicos nacionalmente localizados
e seus reguladores públicos” (HIRST& THOMPSON, 2002:26).
27
Em um sistema globalizado, deveria existir uma nova estrutura econômica15 , no
qual o sistema econômico internacional torna-se autônomo, com os mercados e a produção
de tornando realmente globais. Assim, as políticas internas, sejam públicas ou privadas, são
influenciadas constantemente por determinantes internacionais, “o nível nacional é
permeado e transformado pelo internacional” (Hirst & Thompson, 2002:35), surgindo
assim uma conseqüência problemática da economia globalizada ligada a governabilidade.
Seria muito difícil regular os mercados globais nascentes, com padrões efetivos e
integrados de políticas públicas nacionais e internacionais. Essa interdependência entre os
Estados acabaria por beneficiar apenas as nações mais avançadas por estarem sobre
influência das forças de mercado incontroláveis, reforçando a tese desse trabalho que é
preciso uma participação estatal eficiente para países periférico alcançarem o
desenvolvimento e estes não precisariam aceitar de forma passiva essas forças de mercado
em escala global.
“O que temos hoje é uma economia internacional e não uma economia global.
Não há fundamento para as alegações de que teria surgido, nos últimos 20 ou
30 anos, uma economia global, fortemente integrada, na qual os Estados
nacionais estariam se tornando obsoletos e impotente” (BATISTA JR,
1998:137).
Hirst & Thompson (2002) mostram que o processo de internacionalização se
desenvolveu de modo cíclico e desigual já a partir dos séculos XVI e XVII com as
primeiras grandes companhias de comércio e com os fluxos migratórios voluntários.
A mudança ocorrida no sistema internacional a partir do final dos anos 70, na qual é
freqüentemente interpretada como Globalização, esteve condicionada em um crescimento
do volume de investimento direto estrangeiro (IDE). Anteriormente o fator dominante que
15
Diferentemente do que acontece em uma economia inter-nacional (modelo de economia no processo de
internacionalização) cujas mudanças são apenas conjunturais voltadas para um maior comércio e
investimentos internacionais dentro de um conjunto já existente de relações econômicas.
28
guiou a economia mundial foi o comércio. Porém, esses fluxos de investimentos externos
estavam concentrados em simplesmente três atores assim a abordagem chamada de
regionalismo trilateral seria mais adequada para descrever o sistema econômico
internacional na década de 1990, do que a Globalização.
Os países da tríade (EUA, Japão e União Européia) são responsáveis por
aproximadamente três quartos de toda atividade econômica mundial. Isso significa que 85%
da população mundial estão excluídas dos benefícios eventualmente gerados pelo processo
de “globalização” econômica (Hirst & Thompson 2002).
Além disso, apesar de possuírem um discurso liberal em favor da abertura da
economia, os EUA, Japão e a União Européia são fechados em termos de interdependência
e integração de investimentos.
Em relação às atividades de corporações mundiais, as empresas transnacionais, estas
são muito poucas, existindo um número muito superior de multinacionais bem-sucedidas
que continuam operar com nítidas bases nacionais como centro de suas atividades
econômicas (Hirst & Thompson, 2002).
“A grande maioria das empresas permanece marcada por sua origem nacional.
Corporações verdadeiramente transnacionais são raras, especialmente nas
economias de maior porte, que contam com amplos mercados internos. Não há
dúvida de que nas últimas décadas as empresas dos países desenvolvidos, e
mesmo de alguns países em desenvolvimento, ampliaram as suas atividades no
exterior e passaram a desenvolver uma parte das suas atividades fora de seu
país de origem. Mas isso não significa que as firmas perderam as suas
referências e vínculos nacionais. A grande maioria delas mantém o grosso dos
seus ativos, vendas e empregos na sua base nacional. As atividades geradoras
de maior valor adicionado e funções estratégicas, como pesquisa e
desenvolvimento, tendem a se realizar no país de origem das empresas”
(BATISTA JR, 1998:181).
Percebe-se que apesar da expansão das transações internacionais, especialmente no
setor financeiro, de um progresso na área de informática e comunicação, de uma maior
facilidade de transporte que tem favorecido a integração dos mercados internos e
29
internacionais, os mercados nacionais continuam preponderantes se forem analisados
algumas variáveis econômicas como, por exemplo, a demanda interna de um país que
absorve a maior parte de bens, serviços e empregos nacionais (Batista Jr, 2002) e que não
existe de fato uma economia global, uma vez os países menos desenvolvidos, e até mesmo
os novos países industrializados, constituem uma parte muito pequena da economia
internacional e as bases nacionais ainda são mantidas, inclusive por empresas privadas.
Os “teóricos extremados da globalização” (Hirst & Thompson, 2002:286)
sustentam que apenas o mercado livre e as empresas transnacionais possuem importância
na economia mundial, e que estes não podem estar sujeitas às regras estabelecidas pelo
poder público. Porém, o que se percebe é que apesar de altos níveis de comércio e de
investimento internacional, participação de multinacionais16, os Estados e formas de
regulação internacional, criadas e sustentadas pelos próprios Estados ainda possuem um
papel fundamental para prover a governabilidade17. As políticas nacionais continuam
essenciais para preservar as forças da base econômica nacional e das empresas que
comercializam a partir dela, principalmente para os países em desenvolvimento que
necessitam se tornar mais competitivos, uma vez que as nações avançadas continuam a
dominar o mercado mundial.
Tendo em vista tais argumentos sobre a importância da participação estatal em
políticas econômicas, os próximos capítulos abordarão como se deu a intervenção do
Estado em duas economias distintas: China e Brasil, sendo possível ver a trajetória
diferenciada dessas economias ao longo das últimas décadas.
16
O que não evidência a existente de uma economia global, apenas uma maior internacionalização
econômica.
17
Governabilidade é um conceito que não diz respeito apenas à atuação e funcionamento do governo, mas
também se refere às relações entre Estado, mercado e sociedade. Nesse sentido, a governabilidade pode ser
medida pela capacidade de um poder central para manter a ordem em situações normais de desordem e pela
capacidade de uma comunidade para se adaptar a mudanças em suas condições de existência (Faucher, 1998).
30
Capítulo 2- China
2.1 - Antecedentes
Em 1949, o partido comunista chinês, o PCC, liderado por Mao Tsetung, fundou a
República Popular da China e realizou profundas transformações, modificando a estrutura
econômica herdada do antigo regime, adotando um sistema de planejamento centralizado.
Essa revolução é de fundamental importância para entender a trajetória chinesa nas últimas
décadas.
“A revolução varre do solo chinês as forças responsáveis pelo atraso, paralisia
e pelas tendências desagregadores do país. São eliminados os restos das antigas
burocracias civis e militares que sobreviveram à queda do império, os
proprietários de terras parasitários que vivam de rendas e as camadas
burguesas ligadas ao comércio exterior, criadas com a ocupação de regiões do
país por potências estrangeiras.” (OLIVEIRA, 2005:4).
Uma das primeiras medidas implementada pelo novo governo foi à reforma agrária,
que coletivizou a produção agrícola, diminuindo drasticamente as atividades privadas no
campo. Os preços dos produtos agrícolas eram controlados pelo governo e o excedente de
produção não podia ser vendido livremente no mercado (Ruiz, 2006).
No plano econômico industrial, o governo chinês instaurou uma política semelhante
à utilizada pela União Soviética (URSS), adotando a estatização das empresas, controle
centralizado e orientado por planos qüinqüenais. O primeiro plano qüinqüenal, em 1953,
ganhou grande suporte da URSS. Vale ressaltar a importância do controle da agricultura
pelo governo, no desenvolvimento estratégico da China, uma vez que era o excedente
agrícola que financiava a atividade industrial (Chai; Kartick, 2006)
Mao Tsetung, no entanto, desejava uma expansão econômica mais ousada,
combinada com amplas reformas políticas, instaurou assim, um plano que foi denominado
“Grande Salto à Frente” (1958-1961). Este tinha como objetivo a introdução de comunas no
31
campo, que seriam responsáveis por implementações de tarefas definidas pelo governo
como a administração local, coleta de taxas, provisão de saúde e educação, atividade de
serviço em sua área, além de uma construção industrial rural, estimulando assim o uso
produtivo dos recursos locais não utilizados. É importante perceber que essa política residia
numa busca pela auto-suficiência, devido ao extremo isolamento da China na política
internacional, após o rompimento político com a União Soviética (Medeiros, 1999a; Chai;
Kartick, 2006).
O “grande salto” foi considerado uma política fracassada, uma vez que não
conseguiu aumentar o rendimento agrícola e a política de industrialização teve um resultado
insignificante, devido à péssima qualidade dos produtos fabricados. (Chai, Kartick, 2006).
A China reorganiza seu sistema comunal, que cede espaço para o cultivo privado
da terra e para os mercados locais, recuperando assim, os antigos níveis de produção
agrícola e industrial. Porém,
“ Em 1966, Mao inicia a Revolução Cultural, uma contra-ofensiva as ditas
propostas capitalistas privatizantes. Essa reação política de Mao levou a
reorganização da produção coletivizada e à recuperação de seu prestígio
político. Com a restauração de seu poder político, Mao passa a perseguir e
excluir membros do alto governo de fóruns decisórios do PCC, como Deng
Xiaoping. Liu Shaoqi – então chefe de Estado - é aprisionado e morre em 1969
e, em 1971, Li Biao, o sucessor oficial de Mao, é morto em acidente aéreo
depois de uma suposta tentativa de conspiração e fuga para a URSS. Para Mao,
a Revolução Cultural representou uma retomada do seu poder político, mas que
foi acompanhado de um fracasso no front econômico.” (RUIZ, 2006:8).
Em 1975 é anunciada a reforma conhecida como “As 4 modernizações”
(modernização da agricultura, indústria, tecnologia e forças armadas), contudo é somente
com a morte de Mao em 1976, que estas são colocadas em práticas como políticas
econômicas a serem adotadas pelo novo governo.
Houve
mudanças na estrutura
econômica chinesa, porém foram mantidas algumas peculiaridades do antigo sistema, como
a intervenção estatal direta em todos os setores econômicos, que permitiu a inserção
32
chinesa no sistema internacional nas décadas seguintes de uma maneira diferenciada
(Medeiros, 1999a; Ruiz, 2006).
2.2- Inserção Externa
2.2.1-Fluxos Financeiros
“Os mercados financeiros funcionam como se fossem um sistema nervoso
central das economias modernas.” (GOTTWALD & SCHILTING, 2006:67).
A liberalização financeira, com livre mobilidade de capitais, foi uma estratégia
muita utilizada por países periféricos na década de 90, como forma de canalização de
poupança externa para Estados com insuficiência de capital (Tavares, 1999). A experiência
Chinesa nesse setor foi marcada por uma postura diferenciada com um controle Estatal
extensivo e duradouro, através de restrições aos influxos de curto prazo e estímulos às
inversões de longo prazo .
2.2.1.1- Capitais Especulativos
A entrada de capital volátil na economia chinesa ficou mais evidente nos anos 90,
com a abertura da Bolsa de Valores em Shenzhen e Xangai em 1991, apesar de indicar a
entrada de instituições capitalistas numa economia nominalmente socialista, isso não
representou a perda da autonomia do Estado Chinês no mercado econômico. Pelo contrário,
representou o acesso de empresas estatais ao capital, havendo uma segmentação bem
definida do mercado de ações em áreas abertas exclusivamente para estrangeiros e outras
apenas para grupos nacionais, existindo uma forte politização do comércio de ações
(Gottwald & Schilichting , 2006).
33
O governo Chinês a partir de então, estabeleceu regras bastante claras sobre os
influxos de capitais, que são administrados por um complexo de órgãos de autorização e
fiscalização, por exemplo, a Comissão de Desenvolvimento e Planejamento Estatal, o
Banco do Povo da China, o Ministério do Comércio Exterior e da Cooperação Econômica,
e a Comissão Chinesa de Regulamentação de Títulos Financeiros, que impõem limites em
relação ao prazo de permanência dos investimentos ou de seus valores. Além desse controle
administrativo, a resistência da China em liberalizar os capitais de curto prazo durante a
década de 90 fica evidente quando analisadas outras variantes econômicas como na
existência de uma taxa de “juros reprimida” em níveis abaixo dos juros internacionais, no
câmbio depreciado e no crédito orientado por bancos públicos residentes (Bastos, Deos &
Biancarelli, 2004).
Devido a tais controles financeiros, a China apesar de não ter ficado totalmente
imune à crise asiática de 9718, foi menos atingida, seu crescimento sofreu pouca retração e
seu sistema financeiro foi pouco abalado. Isso pode ser creditado ao fato de sua conta
financeira ser mais fechada e não ter em sua economia a presença de tantos ativos líquidos
quanto seus vizinhos, devido ao controle expressivo na conta de capitais, sejam para
aplicações de portfólio de não residente ou para transação financeiras de residentes (Bastos,
Deos & Biancarelli 2004; & Gottwald & Schilichting , 2006).
A China vem mantendo essas restrições aos fluxos financeiros de curto prazo ao
longo dos anos, com pequenos movimentos lentos de flexibilização dessas restrições.
Segundo Hu (2005), a medida mais expressa foi o lançamento do QFII (Qualified Foreing
Institucional Investor) que concede aos estrangeiros o acesso às ações denominadas em
18
Crise financeira e cambial sofrida principalmente por países do leste asiático (Malásia, Tailândia,
Indonésia, Filipinas e Coréia do Sul) que culminou com a desvalorização de suas respectivas moedas frente ao
dólar e queda substancial nos preços de ativos nos seus mercados acionários.
34
moeda local, assim como títulos de dívida, privado e nacional, emitidos igualmente em
yuan19. Porém tais investidores são selecionados por uma instituição, a CSRC (China
Securities and Regulatory Commission) e necessitam manter o investimento por um tempo
superior a um ano, além de respeitarem outras restrições colocadas eventualmente pelo
governo.
É importante ressaltar, que principalmente a partir de 2003 a China vem sofrendo
com pressões, de organismos multilaterais e Estados nacionais desenvolvidos, para uma
valorização de sua moeda, através de movimentos de especulações “a favor” do yuan, como
forma de transpor o controle administrativo chinês imposto sobre o capital de curto prazo.
Apesar de toda a pressão internacional, as mudanças no regime cambial, realizadas a partir
de 2005, vêm acontecendo de forma bastante prudente, gradual e subordinada aos objetivos
estratégicos de longo prazo do Estado com pequenas apreciações e reduzida volatilidade
cambial. (Biancareli & Cunha, 2005)
Assim, percebe-se que a China ao longo dos anos, possuiu um regime de controle
de capitais, voltado para minimizar a dependência de capitais voláteis, protegendo seu
mercado de instabilidades financeiras internacionais.
2.2.1.2-Investimento Direto Estrangeiro (IDE)
A China na década de 1980 começou a figurar entre os países que mais atraem IDE
no mundo, ocupando inclusive, nos anos 1990, o primeiro lugar no ranking dos países em
desenvolvimento 20.
19
Moeda Chinesa
UNCTAD, Investimento Direto Estrangeiro 1980-2003
20 Ver
35
O governo Chinês iniciou seu processo de abertura econômica em 1979, buscando
uma modernização da economia e uma melhor inserção do sistema internacional. Para isso,
foram realizadas reformas estruturais profundas, e nesse contexto o IDE foi considerado a
melhor alternativa para se alcançar às metas estabelecidas. (Acioly, 2005).
Segundo Lemoine (2000), o IDE que ingressasse no território chinês teria que
alcançar três diferentes tarefas: aumentar a participação do país no comércio internacional,
favorecer seu acesso às fontes de externas de capital e tecnologia e induzir novas formas
administrativas nas empresas chinesas. A partir dessa reforma, o IDE, que antes era
limitado às áreas de processamento de exportações, passou a ser também autorizados em
outras áreas, porém com constantes intervenções estatais.
Durante o período inicial dessa reforma (1979-1986) os investimentos
concentravam-se em setores geológicos, na indústria manufatureira como têxtil e
confecções de roupa que utiliza trabalho intensivo e em alguns setores de serviços,
principalmente ligados a atividades imobiliárias. Já a partir de 86, o governo chinês alterou
a “direção” dos IDE´s, como medida para mudar a estrutura setorial dos investimentos
recebidos, passando estes a serem mais atuantes na indústria de transformação e para
setores de export-oriented21 e de alta tecnologia (Acioly, 2005).
Nos anos 1990, os IDE foram re-alocados para setores de capital-intensivo, com o
objetivo de desenvolver as indústrias químicas, de máquinas e equipamentos de transporte,
eletrônicos, comunicações, além de atividades no setor de serviços e estímulos ao
surgimento de setores de tecnologia de ponta e centros de pesquisas e desenvolvimentos.
Por fim, no começo do século XXI o governo, após a adesão da OMC, inicia uma fase de
abertura da economia chinesa. (Acioly, 2005).
21
Setores voltados para a exportação (orientado para exportação).
36
Quanto ao modo de investimento externo na China, esse se deu primeiramente na
forma de joint-venture17, as chamadas foreing invested enterprises (FIE´s). Esse formato
começou a ser utilizada em 1979, quando foi autorizada juridicamente, estipulando que o
capital estrangeiro não poderia exceder 25% da joint-ventures. A segunda forma de IDE foi
por meio das Wholly Foreings Firms- empresas com participação estrangeira total- porém
estas eram permitidas apenas em zonas especiais e tinham que obrigatoriamente exportar
50% de sua produção ou produzir produtos com alta tecnologia. É importante mencionar
que essas restrições vêm sendo gradualmente amenizadas após a entrada da China na OMC.
(Acioly, 2005)
Um outro ponto importante a ser tratado é a localização espacial no território chinês
do IDE recebido. Em 1980 foram criadas pelo governo chinês quatro zonas econômicas
especiais (ZES), Shenzhen, Zhuhai, Xiamen e Shantou, situados em Guangdong e em
Fujian. A ZES constitui um projeto pioneiro importante de liberalização econômica. A
política de atração de investimento foi baseada em tratamentos preferências, como a
redução de 15% no imposto de renda e grandes estímulos à entrada de empresas com
projetos superiores há dez anos. Segundo Xiangdong (1996), a ZES foi criada, pois
primeiramente era preciso testar políticas de “portas abertas” para depois adota-las em um
espaço maior (Chunlai, 1997).
Em 1984, foram anunciadas pelo governo, novas zonas especiais na região
litorânea, sendo estabelecidas Zonas de Desenvolvimento Tecnológicos, as ETZD´s, com o
objetivo de desenvolver o transporte, a energia e construções de portos, nessas zonas
também eram oferecidas vantagens ao investidor. E ainda, em maio de 1985, foi criados os
17
Joint-venture ou empreendimento conjunto é uma associação de empresas, não definitiva e com fins
lucrativos, para explorar determinado(s) negócio(s), sem que nenhuma delas perca sua personalidade jurídica.
37
chamados Triângulos de Desenvolvimento, na região do delta do rio de Yangzi, do rio da
Pérola e do rio Minnan. Essas regiões também passaram a gozar de tratamento especial em
relação ao IDE. Dessa forma foi criado não apenas um padrão setorial, mas regional na
distribuição do IDE. E em meados dos anos 90, foram criados padrões regulatórios mais
estruturados, dando condições e limites para empresas estrangeiras de sua entrada em
setores/regiões da economia chinesa, através de uma política de incentivos a uma maior
dispersão geográfica das inversões (Chunlai, 1997).
Os IDE´s tiveram papel fundamental no desenvolvimento econômico chinês, porém
desde início das reformas no final dos anos 70, existe uma forte presença estatal, com a
criação de um ambiente macroeconômico favorável e controle desses fluxos financeiros em
relação aos setores a serem investidos e sua distribuição regional. Mostrando assim que a
inserção externa de um país e a entrada de fluxos financeiros no mesmo, pode acontecer de
maneira planejada, orientada e executada pelo Estado, e não necessariamente com uma
abertura total do mercado financeiros, possibilitando assim uma maior estabilidade
econômica e uma menor vulnerabilidade externa .
2.2.2-Abertura comercial
A crescente importância da China no comércio mundial foi alcançada, sem uma
total liberalização das importações, mantendo alguns setores considerados estratégicos
protegidos, através de um conjunto de restrições estimulando assim, a produção nacional.
As exportações, apontadas por Medeiros (1999a) “como o componente da demanda efetiva
que possuiu maior dinamismo nos últimos 15 anos” (MEDEIROS, 1999a:387), foram
incentivadas com uma política cambial desvalorizada, além de uma estratégia estatal de
promovê-las articuladas com o Investimento Direito Estrangeiro. A política econômica
38
praticada na China, dessa forma, induziu simultaneamente ao desenvolvimento do mercado
interno e a promoção das exportações.
“A abertura comercial chinesa foi uma estratégia e política de longo prazo, na
qual a adesão aos mecanismos de mercado para regular parcelas crescentes do
mundo da produção e distribuição da riqueza, é um instrumento do objetivo
maior da modernização chinesa, e não um fim em si mesmo determinado pela
adesão a uma pretensa (e definitiva) ordem liberal” (BIANCARELI & CUNHA
2005:12).
Antes de 1978, a China possuía um comércio exterior totalmente fechada, sendo
este controlado pelo Estado. As primeiras reformas econômicas ocorreram no final dos 70,
o governo continuou a controlar 90% do comércio, e em apenas duas décadas a China se
transformou em um grande exportador mundial. Isso, sem dúvida distingue totalmente a
trajetória da abertura comercial chinesa de outros países em desenvolvimento (Medeiros,
1997).
Os anos 80 na China foram marcados por um aumento nas importações,
principalmente no setor de bens intermediários e de bens de capitais. Porém esse
crescimento de produtos importados no mercado chinês se deu numa economia fortemente
protegida com tarifas elevadas (43% nos anos 80 e 23% nos anos 90) e controle
administrativo sobre essas importações (cerca de 20 % das importações estava, sujeitas a
controle qualitativo). O empenho para se exportar veio da necessidade de criar divisas
necessárias para a modernização tecnológica e crescimento industrial, porém no princípio a
pauta de exportação abrangia apenas produtos primários como grãos e carvão, sendo assim
difícil manter o balanço comercial favorável (Medeiros, 1999b).
Em meados dos anos 80, as taxas de importação já haviam diminuído
substancialmente, bens intermediários (aço), de consumo e alimentos passaram a ser
ofertados por indústrias nacionais, configurando um processo de substituição de
39
importação. Concomitante a isso, houve uma expansão das exportações de indústria leve
(têxtil), no final dessa década o balanço comercial chinês já era positivo (Medeiros, 1999c).
Assim, percebe-se que
“A política econômica chinesa praticada nos anos 80 induziu simultaneamente
o desenvolvimento do mercado interno e a promoção de exportações”
(MEDEIROS 1999c:10)
Vale ressaltar que essas exportações foram incentivadas através das Zonas Especiais
(ZE´s)
22
,que recebiam grande influxo de investimento direto estrangeiro (IDE). As
empresas localizadas nessas regiões, em troca de concessões como diminuição de impostos,
eram obrigadas a exportar certa parcela de sua produção. Mesmo em zonas não-especiais,
regiões que estavam subordinadas as políticas de comércio exterior chinês, sendo estas
dirigidas para o desenvolvimento do mercado interno, as exportações cresceram
sensivelmente (Medeiros, 1997).
Esse crescimento das exportações contou com um outro fator de extrema
importância, uma política cambial com o yuan desvalorizado, como um instrumento
estratégico de longo prazo. Foi estabelecido um mercado dual de câmbio (Cunha &
Biancarelli, 2005). Dessa forma,
“O câmbio oficial, administrado como uma taxa flutuante e o mercado de swaps
com acesso restrito às empresas das ZEE e tradings. Neste mercado a taxa de
câmbio era ainda mais desvalorizada. Esta situação permaneceu até 1994
quando ocorreu a unificação da taxa de câmbio com significativa
desvalorização do yuan e se estabeleceu um mercado interbancário de divisas
em Shangai de forma a substituir os centros de swaps”. (MEDEIROS 1997:12)
Nos anos 90, houve algumas mudanças em relação ao comércio exterior na China,
com o estabelecimento de uma liberalização moderada, eliminando o planejamento
compulsório das exportações, porém foram mantidas restrições as importações, apenas
22
Já explicadas anteriormente, na seção Fluxos Financeiros: IDE
40
reduzindo os controles quantitativos. E em 1996, o governo chinês fez alterações no
sistema de câmbio também, este passou a ser atrelado ao dólar com a cotação RMB 8,27.
Embora este seja considerado como o de flexibilidade administrativa com uma banda
restrita, o que se percebe é uma taxa de câmbio fixa desvalorizada. (Vieira, 2006).
A
sustentação desta taxa se deu com a política de formação de reservas do banco central
chinês.
“A busca de uma taxa de câmbio nominal estável e favorável às exportações
constitui um traço essencial das trajetórias bem sucedidas das industrializações
do leste asiático a que a China procurou reproduzir.” (MEDEIROS 2006: 3)
É importante ressaltar que essa política foi recentemente modificada, em 2005,
sendo adotando um sistema de flutuação cambial, dentro de uma banda estreita. Podendo
haver movimentos mais largos em relação a certas moedas, como o caso do dólar (Vieira,
2006).
No começo desse século a ascensão da China se faz perceber no mundo inteiro. Os
preços de mercadorias dependem da demanda da indústria chinesa, constituindo sua
influência maior na Ásia, tornando-se o maior parceiro comercial da maioria dos países
localizados nesse continente como o caso da Índia, no qual o comércio bilateral cresceu
rapidamente, sendo avaliado inclusive um acordo de livre comércio entre os dois países,
Além da Coréia do Sul, Japão e vários países da ASEAN19 (Loong, 2006).
Em relação ao ASEAN, as exportações chinesas se baseiam principalmente em
bens de consumo e de partes e componentes de bens de comunicação. A China hoje é o
maior importador de produtos alimentícios e matérias primas, como cobre, petróleo e
algodão, oriundos dessa região (Medeiros, 2006). É importante ressaltar que já existe um
19
Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), formada por Tailândia, Indonésia, Malásia,
Singapura , as Filipinas, o Vietnã, Camboja , Myanmar, Laos e Brunei
41
projeto de implementação de uma área de livre comércio em 2013 com os países do
ASEAN.
A China hoje também participa de um organismo multilateral de comércio, a
entrada chinesa na OMC ocorreu em 2001 (a China já havia tido seu pedido de entrada
negado durante a Rodada do Uruguai quando se negou a fazer reformas substanciais em sua
economia) embora o Estado chinês tenha sido uma das 23 partes no contrato original do
GATT (Loong, 2006). Sua participação nesse organismo acarretará numa liberalização
comercial, com redução das tarifas de importação. É importante perceber, no entanto, que
tais modificações na economia chinesa aconteceram num momento em que a
industrialização chinesa já se encontra consolidada, carecendo da economia global para
atender suas necessidades de matérias primas e bens de capitais (He, 2003).
“É claro que, acompanhando seu ingresso na OMC, A China criou leis
correspondentes. Mas o governo chinês não tem pressa em aplicá-las não por
incompetência, mas por cálculo. As empresas chinesas precisam atingir
competitividade global num prazo mínimo. A maneira mais rápida de conseguir
isso é com tecnologia e capital ocidentais. A aplicação retardada das leis de
proteção intelectual cria a lacuna que permite recuperar o atraso sem perda de
tempo ou dispêndio de capital. Com tais métodos, a China soube usar
magistralmente o Ocidente para derrotá-lo.” (SANDSCHNEIDER 2006:15).
2.2.3-Participação Estatal
Apesar das transformações estruturais ocorridas na China pós-80, com uma relativa
abertura econômica, e tentativa de modernização em 4 áreas: agricultura, indústria, defesa,
ciência e tecnologia, o Estado nunca deixou de agir de forma ativa na promoção de
condicionantes essenciais para o desenvolvimento chinês. Assim,
“O objetivo da reforma seria abrir espaços para a regulação pelo mercado e
aumentar a autonomia das unidades econômicas sem, entretanto, abrir mão da
propriedade estatal e de mecanismos de planejamento controlados pelos
poderes públicos”. (OLIVEIRA 2005:5)
42
As reformas começaram pela agricultura. A partir de 1978 a terra permaneceu sob a
propriedade do Estado, porém seu uso foi distribuído para cooperativas de famílias e
indivíduos, assim a terra passou a ser cultivada pelo agricultor, a partir de concessões do
poder publico. O produtor, no entanto, era obrigado a vender para o Estado uma certa
quantia a um preço fixo. A produção restante poderia ser destinada ao consumo próprio ou
à venda no mercado local com um preço superior aquele imposto pelo Estado, gerando
assim um aumento da produção e produtividade agrícola. Junto a isso, o campo passou por
um processo de mecanização e recebeu investimento em energia elétrica. Percebe-se assim,
como a agricultura chinesa foi capaz de aumentar a oferta de matérias primas e alimentos,
com um aumento da produtividade, elevando assim a renda das famílias e milhares de
camponeses são retirados da linha da pobreza (Oliveira, 2005).
Segundo Masiero (2006), um outro fator que contribui para modernização do
campo, com sua industrialização foram as TVE´s (Township and Village Enterprises)
23
.
Essas são consideradas empresas de propriedades dos governos das towns (aglomerações
populacionais menores que uma cidade, mas maiores que uma vila) e comitês de villages
(vilas), isso é, são pertencentes aos governos municipais. As TVE´s por contratos especiais
entre grupos produtivos com as autoridades locais.
Nos anos 80, essas corporações produziam e forneciam material de construção,
ferramentas,
serviços
de
transporte,
alimentos
processados
e
outros
produtos
industrializados. Assim, como nos cultivos agrícolas, existiam os “contratos de
responsabilidade da produção agrícola”, no qual uma parte da produção era vendida ao
23
Expressão inglesa que significa “Empresas de vilas e comunidades" (EVC), Utiliza-se o nome de Township
and Village Enterprise (TVE) por ser o mais freqüentemente encontrado na literatura especializada.
43
governo por um preço pré-determinado, enquanto os restantes dos produtos eram
comercializados no mercado (Masiero, 2006).
A TVE foi responsável pelo grande dinamismo criado na economia rural chinesa na
década de 90, através do estabelecimento de fábricas de insumos agrícolas, iniciativas
comerciais nessa área além de inúmeros negócios ligados à avicultura, suinocultura e
piscicultura (Masiero, 2006). Além do mais, as TVE´s adquiriram uma progressiva
liberdade de vender a produção em mercados livres. Estas também podiam se associar às
empresas estrangeiras, porém tinham que seguir estreitas regras impostas pelos governos
municipais, de compra e venda com o exterior. Para Oliveira (2005), a TVE são:
“... política de apoio à industrialização do campo cujo sucesso pode ser
constatado pelo fato de que a porcentagem do emprego agrícola é rapidamente
decrescente em relação ao emprego total, embora o decréscimo da população
rural na população total seja bem mais lento. Ou seja, a expansão das TVEs tem
permitido que membros das famílias camponesas encontrem emprego na
indústria sem abandonar o domicílio rural. E os bons resultados econômicos
das TVEs servem ainda de importante ponto de apoio para as finanças das
unidades sub-nacionais de governo.” (OLIVEIRA, 2005:7).
Em relação à esfera industrial, apesar da redução do número de empresas estatais, o
setor produtivo estatal (SPE) continua tendo seu papel estratégico na industrialização
chinesa localizadas em setores de refino de petróleo, química, carvão e de máquinas e
equipamentos. Os lucros dessas empresas vêm aumentando devido às modificações feitas
pelo governo que optou por realizar a contabilidade dessas empresas separadamente do
restante dos gastos do governo, assim os resultados
não são confundidos com os
orçamentos fiscais, gerando uma certa autonomia as empresas estais no que diz respeito ao
lucro e investimento externo (Medeiros, 1997; Oliveira, 2005).
A China a partir de 1980 adotou a estratégia de promover grandes empresas estatais
e grupos industriais, assim as pequenas empresas são assumidas por unidades sub nacionais
44
da administração pública, ou por cooperativas de trabalhadores e algumas poucas por
proprietários individuais, resultando numa diminuição do número de empresas estatais.
Além do mais, nos últimos anos têm ocorrido fusões, aquisições, investimentos conjuntos,
joint ventures entre empresas estatais. Dessa forma, são formados grandes grupos
econômicos, capazes de atingir autonomia financeira e tecnologia. São criadas assim,
empresas holding, com capacidades de realizar investimentos fora das fronteiras chinesas,
concorrendo com as grandes multinacionais mundiais. (Medeiros, 1997)
Ainda em relação à promoção da industrialização, o governo Chinês criou Zonas
Especiais24 (ZE´s) que possuem uma quantidade maior de Investimentos Diretos
Estrangeiros e são responsáveis por grande parcela da exportação chinesa (Chunlai, 1997).
O Estado mostra ineficiência em relação ao transporte, sendo o interior da China
interligado por um sistema bastante precário de ferrovias e rodoviário, existindo assim uma
deficiência na integração do mercado interno limitado ao eixo norte-sul na costa leste do
país (Medeiros,1997).
Um ponto importante na política de modernização chinesa é a tecnologia. A partir
dos anos 80 foi estabelecida uma nova política científica, com a criação da Comissão
Estatal de Ciência e Técnicas, surgindo centros de pesquisas e laboratórios ligados às
universidades (Souza, 2005).
O IDE passou a ter papel fundamental nas transferências tecnológicas, sendo
aprovada uma lei sobre Joint Ventures, que deu prioridade ao investimento em alta
tecnologia, sempre que participasse um sócio chinês. Além do mais, das cinco zonas
especiais, incentivadas pelas diretrizes do Investimento Direto Estrangeiro,
24
três se
Já explicadas anteriormente, na seção Fluxos Financeiros: IDE
45
enquadram na definição de “novas tecnologias”. Em contraposição, projetos envolvendo
simplesmente a importação de tecnologia estrangeira ,sem qualquer “real” transferências de
tecnologia, sofrem algumas restrições. (Chunlai, 1997; Souza, 2005)
As empresas integralmente chinesas sofrem de baixa capacidade de inovação,
assim, para assegurar a China à capacidade de conduzir suas próprias pesquisas, deixando
de depender da transferência de tecnologia, os estabelecimentos de centros de Pesquisas e
Desenvolvimento (P&D) transformaram-se em prioridade para as autoridades nacionais.
Multinacionais que estão dispostas a criar centros de P&D e transferir tecnologia de última
geração para esse estabelecimento, estão ganhando a concorrência no território Chinês.
(Shenkar, 2005;
Souza, 2005)
A China também fez modificações na sua Educação, investindo pesado na qualidade
do ensino básico. Em 1986, o Ministério da Educação da China, implementou nove anos de
ensino básico obrigatório e em período integral para todas as crianças chinesas,
incentivadas pela isenção de qualquer tipo de pagamento de taxa e material escolar e por
subsídios do governo às famílias mais carentes (Shenkar, 2005).
No ensino superior, a anualidade cobrada aos alunos da universidade pública foi
sendo instituída gradualmente a partir de 1989, evitando assim um impacto grande na
população, junto a isso houve um aumento significativo no número de universidades no
país (Shenkar, 2005).
Percebe-se assim, desenvolvimento da China sempre teve pautado pela intervenção
Estatal, mesmo após a adoção de reformas no final dos anos 70, que possui uma natureza
gradual e incrementalista, sendo um movimento interativo de fatores políticos e
econômicos. (Medeiros, 1999a).
46
A capacidade de atrair investimento direito, os volumosos superávits no balanço
comercial e os avanços tecnológicos foram alcançados por meio de políticas nacionais
executadas com um alto grau de autonomia, e em um ambiente macroeconômico estável
(Oliveira, 2005). O Estado Chinês conseguiu criar uma economia integrada no espaço
doméstico, com um amplo processo de industrialização, destacando as pequenas indústrias
rurais e utilizou os intercâmbios financeiros e comerciais, empregando os fatores benéficos
para a nação e restringindo os demais. Dessa forma, este país se inseriu de uma maneira
diferenciada no contexto da Globalização.
47
Capítulo 3: Brasil
3.1- Antecedentes
O processo de industrialização no Brasil começou a partir da 1 ª Guerra Mundial,
com a tentativa de ruptura com o padrão de acumulação primário-exportador. Porém, foi a
partir dos anos 50 que o Estado brasileiro desempenhou um papel mais relevante na
estruturação do setor industrial brasileiro (Cano, 1999).
Assim, nos primeiros anos década de 1950, no governo de Getúlio Vargas, foi
iniciado um projeto nacional-desenvolvimentista de industrialização pesada com a criação
da Siderúrgica Nacional, da Fábrica de motores, da Petrobrás e do BNDE, além das
empresas de mineração, metalúrgica e de construção de rodoviárias e de hidroelétricas.
Esse plano era constituído por um “forte núcleo industrial estatal” (Tavares, 1999).
No ciclo expansivo1956-1960, sob o governo de Juscelino Kubitschek, o Brasil
conseguiu atrair a entrada de investimento direto estrangeiro (IDE) em condições
favoráveis, que foram utilizados em setores dinâmicos da economia como automobilística
mecânica e material elétrico. Segundo, Coutinho (1999), esses investimentos contribuíram
de forma decisiva para a modificação do perfil da indústria brasileira e para concretizar um
importante salto na industrialização, viabilizado pelos investimentos públicos e estatais em
infra-estrutura e em indústria de base.
Durante os primeiros anos da década de 60, uma crise política brasileira paralisou a
capacidade de direção do Estado e causou um desequilíbrio inflacionário, fazendo com que
a ditadura militar empreendesse profundas reformas no período de 1964-1966, preparando
o país para um novo padrão de financiamento capaz de financiar o longo ciclo posterior de
crescimento que se estendeu por toda década seguinte (Coutinho, 1999, Suzigan, 1988).
48
No contexto dos anos 70, houve uma enorme expansão de créditos privados tanto ao
setor público quanto privado brasileiro, devido o crescimento dos mercados internacionais
do chamado “eurodólar” e uma maior presença de empresas transnacionais nos setores mais
dinâmicos da indústria brasileira (Medeiros & Serrano, 2001). Para Coutinho (1999),
“O Brasil conectou-se intensamente a esse novo mercado de crédito, através da
contratação de empréstimos em grande escala, para sustentar o último ciclo de
substituição de importação (II PND: insumos básicos, não-ferrosos, papelcelulose, bens de capital), sob o governo do presidente Geisel. Esta política de
endividamento externo foi posteriormente atingida pela alta taxa de juros
flutuantes externos pós 1979 e pela significativa deterioração dos termos de
troca 1980-1983.” (COUTINHO, 1999:356).
A partir dos anos 80, o processo de industrialização brasileira estagnou, devido à
interrupção do fluxo de capital externo para o Brasil e com a perda da capacidade de
poupança e investimento do Estado. Essa situação ocorreu após o segundo choque do
petróleo e com a elevação dos juros internacionais, que acarretou uma deterioração da
balança de pagamento brasileira, devido a um aumento considerável da divida externa. O
estrangulamento externo se colocou como a maior restrição ao crescimento nessa década.
Desde então, as preocupações governamentais das políticas macroeconômicas eram de
curto prazo, não havendo nenhum projeto que tivesse como pauta a industrialização e
inovações tecnológicas, com objetivo de tornar os produtos brasileiros mais competitivos
no cenário internacional. A realização de saldos comerciais, através de produtos primários,
para o serviço da dívida externa se tornou prioridade na economia brasileira (Suzigan,
1988).
Se na década de 80 houve uma grande restrição de financiamento externo, tendo
obrigado o Brasil transferir um grande fluxo de recursos para os credores, no início da
década de 90 os países em desenvolvimento foram inundados por capitais externos. Porém
antes dessa entrada de capital estrangeiro, o Brasil e os demais países da América Latina
49
tiveram que adotar políticas neoliberais em seus Estados com uma abertura comercial,
diminuição da participação Estatal na economia e desregulamentação financeira, além de
ter que concluir as renegociações das dívidas externas e debelar a inflação crônica, através
de uma política de valorização cambial (Coutinho, 1999, Cano 1999).
3.2- Inserção Internacional
3.2.1- Fluxos Financeiros
Os anos 90 foram marcados por uma intensificação dos movimentos internacionais
decorrentes de um processo de integração financeira e de desregulamentação das
economias. Os investidores estrangeiros, por sua vez, estavam em busca de oportunidades
de ganhos em países considerados de maior risco, principalmente após a queda dos juros
nos Estados Unidos no início da década. Nesse contexto, o governo brasileiro adotou uma
série de medidas viabilizando uma ampliação do grau de abertura financeira da economia,
possibilitando assim o retorno de capitais externos privados tão escassos na década de 80.
(Prates, 2004). Segundo Tavares (1999),
“A década de 90, inaugura-se sob a égide da globalização financeira dos
chamados mercados emergentes, designação que coube aqueles países que
coube aqueles países das periferias asiáticas e latino-americana que passaram
a ser invadidos por uma onda de capital internacional especulativo, cuja única
exigência inicial era a liberalização cambial e dos mercados financeiros
privados, independente do modelo de desenvolvimento adotado por cada país.”
(TAVARES, 1999:252).
3.2.1.1- Capitais Especulativos
A liberalização financeira, uma das reformas neoliberais feitas na economia
brasileira, iniciou-se no governo de Fernando Collor, mas ganhou maior ênfase em 1994,
com o presidente Fernando Henrique Cardoso e o Plano Real que possibilitou uma
estabilidade macroeconômica ao país.
50
Segundo Sicsú (2005), a abertura financeira externa da década de 1990 representa
uma mudança em relação ao tratamento dado ao capital estrangeiro ao longo da história
brasileira recente, pois até o final da década de 8025 vigorava uma legislação de controles
sobre o movimento de capital considerada rígida. E com a liberalização financeira, o Brasil
muda radicalmente sua atitude, no sentido não mais de restringir, mas de incentivar o
capital estrangeiro a ingressar no país.
Para haver um influxo maciço de capital especulativo no Brasil houve uma
valorização da taxa de juros, uma vez que,
“Com a mobilidade de capitais e de integração financeira entre os mercados, o
diferencial de taxa de juros é o determinante básico dos movimentos de capitais,
de tal forma que, quanto maior o retorno oferecido por um determinado país em
relação aos demais, consideradas as expectativas relacionadas à taxa de
câmbio, maior a atratividade para os fluxos de capitais ingressarem no mesmo,
principalmente quando se trata de capitais de curto prazo, que visam a obtenção
de ganhos de arbitragem.” (VERÍSSIMO & BRITO, 2005:5).
Além da política de juro alto, o governo brasileiro cria mecanismos para facilitar o
acesso de investidores estrangeiros ao mercado financeiro com mudanças importantes,
devido à diminuição de barreiras26 até então existentes, facilitando o ingresso de capitais
para investimentos de portfólio na Bolsa de Valores. Esses investimentos, em geral são
voláteis e de curto prazo, já que a legislação não determina nenhum prazo mínimo de
permanência no país. (Prates, 1999; Batista Jr, 2002).
Assim, devido às políticas de incentivos para não-residentes investirem no Brasil, a
partir de 1992, há um aumento da participação de capital especulativo na economia
25
O Decreto Lei n° 9025, de 1946, é o primeiro código que regula o ingresso do capital estrangeiro no Brasil,
outro momento importante foi o da Lei n° 4131, de 1962, e da Lei n° 4390, de 1964. As mudanças mais foram
introduzidas pela nova Constituição de 1988 e pela Lei n° 8383, de 1991. No entanto, toda essa legislação
posterior manteve o espírito básico do DL n° 9025, de 1946.
26
Resolução n.º 1.289/87. permitia a entrada direta de investidores institucionais estrangeiros no mercado
acionário doméstico (segmentos primário e secundário) e não estava sujeito a critérios de composição, capital
mínimo inicial e período de permanência.
51
brasileiro, sendo que seu auge aconteceu no ano de 1995, quando atingiu o valor de 18, 8
milhões27. A crise do México em 1995, apesar de alertar os agentes financeiros sobre a
possibilidade de “contágio” das demais economias latino americanas, não afetou o capital
de curto prazo no Brasil, esse fato está relacionado com a implementação do Plano Real
que deu uma maior credibilidade ao país no exterior. (Soihet, 2003)
Foram criadas também facilidades para residentes no país realizarem investimento
no exterior, através dos Fundos de Investimentos no Exterior, em títulos da dívida brasileira
e a Carta Circular número 5(CC-5), na qual os bancos passaram a aceitar depósitos em
moeda nacional e convertê-las em moeda estrangeira no exterior. Assim, as restrições em
relação aos investimentos foram abolidas.
Tais medidas permitem a fuga de capitais
generalizados em períodos de turbulências financeiras. (Carneiro, 2000; Prates, 2004).
As autoridades monetárias brasileiras a partir de 1996 perceberam que era preciso
melhorar a qualidade do fluxo de capital no país, incentivando a entrada de Investimento
Direto Estrangeiro (IDE) e restringindo as entradas de capital de curto prazo. Porém, com a
crise asiática de 1997 e da Rússia em 1998, houve uma contração expressiva dos fluxos de
capitais, mais do que o desejado, fazendo com que o Banco Central adotasse medidas
liberalizantes para o retorno do capital, inclusive o de curto prazo. (Franco, 1998; Soihet,
2002)
Em 2000, sob a liderança de Armínio Fraga Neto (presidente do Banco Central do
Brasil) o processo de liberalização financeira, iniciada no governo de Fernando Collor de
Mello, foi finalizado28, tornando o mercado financeiro brasileiro totalmente aberto à
27
Dados do IPEA.
Resolução nº 2.689 de 26/01/2000: extinguiu as diferentes modalidades de aplicação mediante o mercado
de câmbio comercial e instituiu uma nova modalidade de investimento no mercado financeiro, pela qual os
investidores não residentes têm acesso às mesmas aplicações disponíveis aos investidores residentes
28
52
entrada dos investidores estrangeiros e com a manutenção dos juros altos. Essa atitude foi
tomada como resposta à crise cambial vivenciada pelo Brasil em 1999, que com a
desvalorização cambial gerou uma nova fuga de capitais. (Prates, 2004)
No governo de Lula29, foi mantida as elevadas taxas de juros anuais como forma de
atrair divisas de curto prazo e equilibrar as contas do balanço de pagamento, atendendo
assim o interesse da esfera financeira. (Salama, 2005)
No período iniciado na década de 90, o governo brasileiro esteve comprometido na
inserção externa financeira, no qual dominam os capitais especulativos e voláteis, altamente
de curto prazo. Para isso, o Brasil adotou políticas de liberalização nos seus mercados
financeiros, porém esse ingresso pouco contribui para o crescimento econômico do país e
sua saída abrupta costuma gerar crises financeiras.
3.2.1.2- Investimento Direto Estrangeiro (IDE)
O Brasil, ao longo da sua história econômica, tem sido considerado um importante
receptor de IDE dentre os países em desenvolvimento. Porém, os anos 80 foram marcados
por uma baixa nesse investimento, devido principalmente às recessões que causaram uma
queda na taxa de lucro nos setores produtivos brasileiros, desestimulando novos
investimentos. A partir de 1990, existe uma mudança nessa situação, havendo uma
recuperação e um aumento dos fluxos destinados ao Brasil (Prates, 2004).
Vale ressaltar que assim como nos capitais especulativos, essa entrada de IDE
aconteceu principalmente após 1994, com a adoção do plano Real, uma vez que a alta
inflação brasileira era um dos últimos impedimentos do investidor estrangeiro no Brasil.
(Prates, 2004)
29
O primeiro mandato do presidente Lula foi de 2002-2006 e atualmente ele cumpre seu segundo mandato
53
“O crescimento explosivo do investimento direto alimentava, em muitos
analistas, expectativas otimistas no sentido de que atuaria como motor de uma
nova fase de crescimento e como agente modernizador da estrutura empresarial
brasileira. Esperava-se que o IDE atuasse como o componente mais estável de
um novo padrão de financiamento de longo prazo, apoiado na atração de fluxos
crescentes de poupança externa. Imaginava-se, também, que as empresas
estrangeiras seriam protagonistas importantes na adoção de um novo estilo de
crescimento com maior ênfase nas exportações, a partir de uma base produtiva
mais especializada e com maior conteúdo tecnológico”. (LAPLAINE, SARTI,
2002:64)
Segundo um estudo feito pela CEPAL (1998), alguns fatores contribuíram para esse
reingresso de IDE ao território brasileiro como: a desregulamentação da economia, tanto no
tratamento dos fluxos comerciais quanto de capital, realizados unilateralmente, as
vantagens de localização ao oferecer um grande mercado interno, disponibilidade de um
amplo parque industrial, com necessidades de modernização, a estabilização da economia a
partir de 1994, recuperação do nível de demanda de bens de consumo e intermediários com
a estabilização da economia, e por fim, o programa de privatizações.
Em 1995 o primeiro Censo de Capital Estrangeiro realizado pelo Banco Central do
Brasil, o BACEN, com objetivo de analisar o fluxo de Investimento Direto Estrangeiro no
Brasil, mostrou que 77% do capital das empresas que responderam o questionamento, vinha
de participação estrangeira. (Lacerda, 2003)
Diferentemente dos capitais de curto prazo, a crise asiática de 1997 gerou impactos
mais reduzidos na inversão produtiva no Brasil, principalmente porque essa modalidade de
investimento está ligada a decisões de mais longo prazo, além do mais estão profundamente
ligadas ao processo de privatização brasileiro (Laplane, Sarti, 1999).
Esse fluxo crescente de IDE na economia brasileira, principalmente na sua metade
da década de 90 , despertou o otimismo dos analistas que acreditavam que essa forma de
financiamento externo era uma boa maneira de suprir a falta de poupança interna, sendo
54
considerada ao contrário do capital especulativo, uma fonte estável capaz de servir de apoio
ao crescimento nacional.( Laplaine, Sarti, 2002)
Porém é importante ressaltar que o grande responsável por esse boom no IDE foi o
processo de privatização das empresas estatais, que atingiu todos os setores, inclusive de
serviços, e chegou a representar 25%30 das inversões direitas feitas no território brasileiro.
Assim, o IDE nesse período foi bastante utilizado na “transferência” de ativos já existentes,
isso é o controle deste passou da esfera pública para a iniciativa privada estrangeira,
segundo Laplaine, Sarti (2002) nesses casos, não houve investimentos no sentido
macroeconômico, assim o IDE não contribui de fato para o crescimento econômico do
Brasil. Embora o setor de telecomunicações merece destaque na ampliação e modernização
de sua infra-estrutura. (Laplaine & Sarti, 2002; Giambiagi, Pinheiro & Moreira, 2001).
Contudo a partir de 2001, os fluxos de IDE começaram a diminuir no Brasil, devido
à retração da liquidez internacional e a preferência dos países asiáticos, principalmente a
China, em detrimento a América Latina para esse tipo de inversão. Juntamente a isso, um
outro fator veio a contribuir com essa queda, o fim do ciclo de privatizações, que se
completou em 2003. (Acioly, 2006)
O investimento direto estrangeiro (IDE), à primeira vista, podia contribuir para
reduzir a vulnerabilidade externa do país, ao gerar produtos de exportação e divisas para
equilibrá-lo do Balanço de Pagamentos. No entanto, esse efeito positivo foi reduzido, pois
uma parcela significativa dos mesmos se destinou à aquisição e fusão de empresas já
constituídas e não à criação de novas industriais. Além disso, alguns desses investimentos
se destinaram ao setor de serviços, que não gera mercadorias exportáveis e nem divisas
para o país; mais ainda, muitos dos investimentos estrangeiros direcionados para a indústria
30
Dados no Banco Central do Brasil
55
de transformação concentraram-se na produção para o mercado interno (Laplaine, Sarti,
2002).
3.2.2- Abertura Comercial
“As reformas comerciais e cambiais de caráter neoliberal, implementadas em
toda América Latina, inclusive no Brasil na década de 90, consistiram em
drásticas reduções tarifas e barreiras às importações (e às exportações),
simplificações dos sistemas tarifários, liberalização e unificação de mercado de
câmbio, com taxas fixas administradas ou com oscilação reduzida de ´bandas
cambiais`.” (CANO, 1999:301).
A política de importação brasileira sofreu grandes modificações a partir do final dos
anos 80, quando se iniciou um processo de liberalização comercial. Em 1988 foram
adotadas as primeiras medidas com a redução das alíquotas de importação e a retiradas de
algumas proteções tarifárias a indústria local. No entanto, modificações mais profundas só
ocorreram na década de 90, quando foi instituída uma nova Política Industrial e de
Comércio Exterior, que extinguiu grande parte das barreiras não-tarifárias e definiu um
cronograma de redução das tarifas de importação (Averbug, 1999).
Em relação às exportações, estas se concentraram principalmente em commodities
agrícolas, minerais ou industriais de baixo valor agregado e com pouca participação de
setores na área de manufatura, especialmente de sofisticado conteúdo tecnológico, e de
bens não-duráveis de consumo, o que cria uma situação desfavorável nos termos de troca
do país. (Miranda, 2001; Coutinho, 1999).
Com o lançamento do Plano Real, a abertura entrou em uma nova fase, com a
adoção de uma política de valorização cambial, sendo além de uma alavanca para estimular
as importações, uma política de combate à inflação, pois o barateamento dos produtos
56
importados pressionava para baixo os preços das mercadorias nacionais similares. Além da
continua promoção da diminuição tarifária aos importados (Cano, 1999).
O Plano Real também trouxe conseqüências para a exportação brasileira, os
produtos nacionais perderam competitividade no mercado internacional em função dos
preços de seus produtos, estagnando alguns setores de exportação no Brasil (CEPAL,
1998).
“A valorização da taxa de câmbio real e a redução das tarifas levaram o
extraordinário crescimento da importação e desaceleração nas exportações, em
particular das industriais. Em conseqüência, o déficit das transações correntes
passou de 3% das exportações em 1994, para 38% em 1995, mudança sem
precedentes na história do pós-guerra.” (MEDEIROS & SERRANO,
2001:129).
Devido ao grande déficit na balança comercial, no período de 1995-1998, houve um
grande retrocesso no processo de liberalização comercial, com a elevação de tarifas de
alguns bens de consumo e as reintrodução de dificuldades administrativas na importação
(Franco & Baumann, 2005). Houve elevação das alíquotas de importação de automóveis,
motocicletas, tratores, eletroeletrônicos de consumo, tênis, isso é, os itens responsáveis
pelas taxas de crescimento das importações (Franco & Baumann, 2005).
Segundo Averbug (1999) é importante ressaltar que alguns dos principais fatores
que impulsionaram o comércio exterior brasileiro na década de 90 foram às iniciativas de
integração regional, principalmente aquelas ligas ao Mercosul.
O Mercosul, cuja tarifa externa comum passou a vigorar em 1995, significou uma
perda de autonomia na condução da política tarifária. Para implementar as medidas
tomadas a partir de 1995, o governo precisou incluir os produtos, no qual houve aumento
de alíquota de importação, na Lista de Exceção Nacional do Mercosul, que foi
posteriormente alterada por nova lista, com alíquotas válidas por um ano.
57
A partir de 1999, as contas externas brasileiras apresentaram significativas
melhoras, devido principalmente, à desvalorização cambial e a adoção de um regime
flexível. O déficit comercial que em 1998 foi de US$ 6, 6 bilhões de dólares passou para
1,2 bilhões31 e em 2001, a balança comercial voltou a apresentar superávits (IPEA Data).
No governo Lula, as exportações aumentaram de maneira significativo, devido
principalmente à desvalorização cambial, que além de estimular as exportação, fez com que
houvesse uma redução nas importações. Também foi importante para o resultado da
balança comercial a recuperação da Argentina, responsável por grande parte da exportação
brasileira e a intensificação do comércio com a China.
Percebe-se assim, que a década de 1990, ficou marcada por mudanças desfavoráveis
no padrão de comércio internacional. A diminuição das tarifas de importação levou a um
aumento de produtos estrangeiro em circulação no território brasileiro e esta situação foi
intensificada após a adoção do plano Real. A valorização cambial dessa nova moeda
contribui para uma perda de competitividade das exportações32 de manufaturas e uma maior
dependência da exportação de produtos agrícolas. Segundo Gonçalves (2000), essa situação
representou uma deterioração dos termos de trocas brasileiros e um “desmantelamento do
aparelho produtivo nacional”.
3.2.3- Participação Estatal
No receituário neoliberal a diminuição do tamanho do Estado e da sua ação na
economia era de fundamental importância. Segundo Cano (1999),
31
Dados retirados do Banco Central do Brasil.
Segundo Coutinho (1999), é importante assinalar que, embora não se possa atribuir à apreciação cambial a
responsabilidade pela reduzida competitividade estrutural do sistema industrial, não há dúvidas de que ele não
contribui para superá-la
32
58
“Nas reformas administrativas públicas as propostas têm como alvo o
redimensionamento do Estado via privatizações, fim dos monopólios públicos,
descentralização fiscal e de serviços, desregulamentações, desburocratização,
transformações, fusão ou eliminação de órgãos públicos. O discurso por trás
dessas medidas é o da procura de eficácia, passando para o mercado várias
atribuições.” (CANO, 1999:302).
A partir do governo de Fernando Collor, com a adoção de uma política econômica
com um viés liberal, acreditava-se que a reestruturação do setor público seria uma condição
necessária para a retomada do crescimento e da estabilidade econômica. Nesse contexto
surgem as propostas de privatização de empresas estatais e concessão para exploração de
serviços de infra-estrutura. Segundo o governo o objetivo dessas medidas seria aumentar a
participação do setor privado em novos investimentos, principalmente em áreas que o
Estado não atendia totalmente (Filho & Oliveira, 1996).
Foi instaurado a Comissão Diretora do Programa Nacional de Desestatização
(CDPND), com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) no
papel de gestor, a quem foi atribuída à contratação dos estudos necessários à
implementação do processo de desestatização da economia brasileira. Vale ressaltar, que
embora esse processo privatização tenha se iniciado no governo de José Sarney, em 1988,
ele recebeu mais atenção a partir do governo Collor. Com efeito, entre o início de 1991 e
1994, foram vendidas ao setor privado 30 empresas estatais com atuação em segmentos
básicos da indústria como: aço, petroquímico e fertilizante (Lyra, 1996).
Com o governo de Fernando Henrique Cardoso, as privatizações foram
intensificadas e empresas estatais importantes foram vendidas como a Vale do Rio Doce.
Segundo Pinheiro (2002), esse impulso na desestatização das empresas foi ampliado devido
a dois movimentos simultâneos: a decisão de acabar com monopólio público em alguns
setores estratégicos e de infra-estrutura a decisão dos governos estaduais de desenvolverem
59
programas de privatizações próprios. Como reflexo dessa situação no final da década de 90
cerca 119 empresas estatais haviam sido privatizadas.
Concomitante a esse processo de privatizações de empresas estatais, houve uma
acentuada queda no investimento estatal na área de infra-estrutura brasileira, devido à
incapacidade financeira do Estado. A solução foi aumentar a participação da iniciativa
privada através da concessão de serviços públicos33. Vale ressaltar, que essa situação ao
contrário da venda de ativos, não elimina o controle do Estado sobra a atividade, uma vez,
que o governo passa a determinar as diretrizes e regras para o agente concessionário (Filho
& Oliveira, 1996, Filho, Júnior & Pereira, 1999).
Assim, foi criada a Lei das Concessões Brasileira que tinha como objetivo fixar as
bases para delegação da prestação de serviços públicos, abrir possibilidade de participação
do capital externo na prestação de serviços públicos no Brasil, criar licitações para
prestação de serviços, possibilitando assim uma maior rotatividade entre os concessionários
e por fim, eliminar os subsídios governamentais. Essa proposta tinha por meta alcançar os
setores elétricos, transporte e telecomunicações. No período entre 1996/1999 cerca de 35%
dos investimentos nessa área provinham da iniciativa privada (Filho & Oliveira, 1996,
Filho, Júnior & Pereira,1999) .
Cano (1999) alega que as privatizações foram feitas “por preço de ocasião”, não
permitindo dessa forma que as dividas do Estado brasileiro fossem saldadas com esses
recursos. Com um discurso semelhante, Biondi (1999) argumenta que sem o Estado na
economia, esta década foi a que registrou o pior desempenho econômico do século XX. A
33
“O serviço público pode ser definido como toda atividade material exercida pelo poder público, direta ou
indiretamente, mediante delegação, com a finalidade de satisfazer às necessidades coletivas sob o regime do
direito público, caracterizado pela subordinação do interesse particular ao interesse coletivo.” (Filho &
Oliveira 1996:19)
60
variação média do PIB foi pior que na década de 80. Portanto, a saída do Estado não levou
a economia a um crescimento sustentado
A partir de 2002, com o governo Lula, as privatizações foram interrompidas sem
atingir algumas atingir a Petrobrás, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Foi
aprovado um projeto alternativo a desestatização das empresas, o chamado PPP (Parcerias
Públicas-Privado).
Em relação ao domínio tecnológico, a década de 90, foi marcada por uma política de
corte nos gastos públicos em áreas cruciais para inovações como Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D) e educação. Além disso, a crença no neoliberalismo e nas forças
do mercado por parte do governo levou o país à adoção de “não políticas” industriais e
tecnológicas como política de desenvolvimento econômico (Coutinho, 2003).
Segundo Villaschi (2005), apesar disso, houve tentativas de se criar fundos
destinadas para Ciência e Tecnologia (C&T). A primeira ocorreu na Constituição de 1988,
que permitiu que os governos estaduais comprometessem certos porcentuais de suas
receitas para financiamento de C&T. Na década de 90 foi criado um acordo entre o governo
federal e empresários para o financiamento de P&D em 13 áreas econômicas, além da
criação de infra-estrutura de C&T nas universidades. Porém essas iniciativas não tiveram
retornos práticos, como foi salientado por Villaschi (2005), uma vez que havendo a
necessidade de controle orçamentário, as primeiras despesas a serem sacrificadas são a de
menos apelo público.
Na educação, a ausência de uma efetiva de política pública, com investimentos
nessa área, foi conduzindo o Brasil a um desmantelamento da educação pública em todos
os seus níveis, com uma intensificação da participação privada nessa área, principalmente
em relação ao ensino superior (Cunha, 2003).
61
Villaschi (2005) mostra que apesar do aumento do
número de alunos que
freqüentam as escolas em todos os níveis (inclusive pós-graduação), seu desempenho
qualitativo não apresenta padrões razoáveis. É importante observar que a maioria desses
alunos está matriculada em escolas privada, uma vez que o Estado não provê uma educação
pública superior capaz de atender a demanda nacional.
A conseqüência dessa diminuição da participação estatal é um retrocesso em termos
de capacitação e crescimento econômico. Segundo Coutinho (1999), setores fundamentais,
inclusive aqueles ligado à infra-estrutura foram deliberados e oferecido à iniciativa
estrangeira de forma enviesada, enfraquecendo a capacidade econômica do Estado
Brasileiro e sua autonomia. Além do mais foi criada uma dependência do setor externo, que
como foi mostrado ao longo da história econômica brasileira é insustentável.
Fiori (1999b) acredita, no entanto, que apesar do Brasil encontrar-se em um
processo de desmantelamento estatal, sem nenhuma política voltada para a industrialização,
ainda existe uma possibilidade da retomada do caminho do crescimento, porém é
necessário primeiramente superar a hegemonia das políticas neoliberais que bloquearam
qualquer possibilidade de desenvolvimento brasileira e impulsionar a economia brasileira
para o velho modelo desenvolvimentista com profunda participação do Estado.
62
Capitulo 4: Comparação entre China e Brasil
Como visto ao longo desse trabalho, Brasil e China tiveram nas últimas décadas
políticas econômicas voltadas para uma inserção no cenário internacional diferenciadas. O
Estado Chinês optou por uma política controlada pelo Estado e dirigida para reduzir as
fraquezas de sua economia. Vale lembrar que List em 1841, já ressaltava que o interesse do
indivíduo devia estar subordinado a nação, isso é, o Estado teria que impor restrições as
atividades privadas, tendo que colocar certas normas ao comércio, orientando, ainda o
individuo sobre como empregar suas forças produtivas e seu capital nas atividades ligadas
às industrias. Seguindo esses preceitos, os projetos de investimento e o comércio
internacional realizado pela China, estiveram subordinados aos objetivos de crescimento
econômico. Além disso, o governo deu amplo apoio ao processo de industrialização.
Enquanto isso, o Brasil optou, principalmente a partir de 1990, por uma abertura
econômica, acreditando que essa por si só traria o crescimento econômico, não adotando
nenhum projeto de política industrial, contrariando dessa forma os preceitos nacionalistas
que descrevem o processo de industrialização
como devendo ser um dos principais
objetivos econômicos em um país, uma vez que as indústrias possibilitam um maior
dinamismo em toda a economia.
Nesse contexto, a presente seção visa proceder a uma comparação entre Brasil e
China, durante os anos de 1980-2005, em relação aos aspectos abordados anteriormente
nesse trabalho.
63
Gráfico 1
Transações Correntes
60000
20000
China
0
Brasil
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
milhões de US$
40000
-20000
-40000
Fonte: Unctad
ano
Examinado à política de inserção de China e Brasil através de resultados das
transações correntes desses países percebe-se o contraste entre essas duas economias
(Gráfico 1). O Estado brasileiro não conseguiu alcançar volumosos superávits ao longo das
décadas, mesmo durante os anos oitenta, quando a moeda nacional foi desvalorizada como
forma de incentivo às exportações brasileiras. A situação deficitária até o ano de 1988 pode
ser creditada ao pagamento de juros da dívida pública aos credores internacionais e a pauta
de exportação brasileira, basicamente commodities.
Durante os anos de 1989/1994, as transações correntes tiveram alguns superávits, o
maior deles aconteceu no ano de 1992 com um valor de US$ 6 milhões. A partir de 1994,
com a adoção do plano real, e a valorização cambial por ele imposto, a situação das contas
correntes voltaram a ser deficitárias, devido agora o excesso de produtos importados que
circularam na economia brasileira, junto a isso durante esse período uma série de restrições
a essas mercadorias foi retirada. Nessa década também foram vendidas várias empresas
estatais à iniciativa privada estrangeira e a remessa de lucro dessas pressionou de forma
64
negativa as contas correntes brasileiras. O pior saldo ocorreu no ano de 1998, com um
déficit de quase US$36 milhões. Em 2003, a conta corrente conseguiu um superávit de
US$4 milhões.
A economia chinesa por sua vez, conseguiu acumular superávits expressivos,
principalmente após a segunda metade da década de 90. Nos primeiros anos de 80, as
transações correntes chinesas também eram deficitárias, em especial em 1986, quando esse
saldo foi de US$ 7 milhões. A causa desses déficits está ligada ao aumento das importações
ligadas ao setor de bens de capital, necessárias para a criação de um parque industrial.
A partir dos anos 90, com a instauração bem sucedida da estratégia de incentivos as
exportações, junto a uma política de desvalorização do yuan, o Estado Chinês passou a
acumular vultosos superávits em suas transações correntes, chegando ao saldo de US$ 48
milhões no ano de 2003. Vale ressaltar que no ano de 1993, as transações correntes foram
deficitárias em US$ 11 milhões, devido ao aumento das importações nesse ano34. Percebese assim, que ao longo desses anos um diferencial importante chinês em relação ao Brasil
são os saldos das transações correntes. Os constantes superávits na China tem estreita
relação com a intervenção estatal, que proporcionou políticas favoráveis às exportações
chinesas,além de criar restrições as importações nesse país.
List em sua teoria mostra a importância de utilizar apenas os fatores externos que
fossem benéficos para o desenvolvimento da nação. Assim, segundo ele, e como fez a
China, o comércio deveria ser utilizado apenas quando este atendesse o interesse da nação.
E este intercâmbio só deveria acontecer se o país tivesse possibilidade de exportar
manufaturas, pois países agrícolas possuem seus termos de troca deteriorados (List, 1986).
34
Ver os gráficos de exportação, importação e balanço comercial chinesa em anexo.
65
Gráfico 2
Investimento Estrangeiro Direto
80000
70000
60000
50000
milhões de US $ 40000
30000
20000
China
Brasil
10000
0
1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003
ano
Fonte: Unctad
Em relação ao IDE (Gráfico 2), este esteve presente em ambas às economias,
principalmente a partir da década de 90, porém com um volume muito superior na China.
Na década de 80, os IDE não ultrapassaram o valor de US$ 3 milhões por ano no Brasil. A
falta de investimento desse tipo estava diretamente relacionada com a situação econômica
que o país enfrentava. A instabilidade macroeconômica, com altas taxas de inflação e a
crise da divida pública vivenciada nessa década gerava um receio nas empresas estrangeiras
de investirem na economia brasileira.
Nos anos 90, o Brasil tornou-se um grande receptor de IDE, principalmente a partir
de 1995, com a instauração do plano Real e a queda da inflação. O processo de privatização
foi o principal responsável por esse ingresso de IDE no país. Dessa forma, este contribuiu
pouco para o crescimento econômico brasileiro, uma vez que não houve investimento
produtivo de fato, existindo apenas uma transferência de ativos da iniciativa pública para o
a privada estrangeira. O ano de 1998 foi o mais expressivo em relação à entrada de IDE,
chegando a US$ 32 milhões. É importante perceber que a crise asiática de 1997 não retraiu
66
essa forma de investimento, já que esta está relacionada a decisões de longo prazo. A partir
do ano 2001, o volume de IDE sofreu uma diminuição, pois o ciclo de privatizações foi
encerrado. Em 2003, este já era três vezes menor do que há cinco anos atrás.
Nos anos 80, os IDE também não foram muito significativos na China, possuindo
praticamente o mesmo volume que na economia brasileira. Porém, na década seguinte a
China passou estar entre os principais países receptores de IDE no mundo. É importante
ressaltar que ao contrário do Brasil, esses investimentos não estiveram associados a
aquisições de empresas estrangeiras, sendo dessa forma revertido verdadeiramente em
avanços produtivos (Accioly, 2005). Devido a uma política macroeconômica estável e
incentivos do Estado chinês, o volume de IDE chegou a US$72 milhões e pode ser
considerado como um dos responsáveis pelo crescimento da China nessas ultimas décadas.
Gráfico 3
Conta de Capital
60000
20000
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
Brasil
-40000
19
88
-20000
19
86
China
19
84
0
19
82
milhões de US$
40000
-60000
-80000
Fonte:Unctad
ano
Ao contrário do que acontece com as transações correntes, o Brasil possui um
melhor desempenho na Conta de Capital do que a China (Gráfico 3), mesmo com os
67
extraordinários investimentos diretos que esse país vem recebendo desde início da década
de 90.
O Brasil durante a década de 80 possui oscilações entre déficits e pequenos
superávits. Isso acontece devido às restrições de financiamento externo. O ano de 1983 foi
o de maior superávit durante a década, US$ 7 milhões. Na década de 90, com a inundação
do Brasil com capital externo, em razão
dos mecanismos criados para facilitar seu
ingresso, a conta de capital apresenta superávits impressionantes. Vale ressaltar que a maior
parte de capital é de curto prazo, expondo o Brasil às turbulências do sistema financeiro
internacional. Em 1998, depois da crise dos asiáticos a conta de capital brasileira fechou em
superávit de US$ 37 milhões. Com a crise cambial ocorrida em 1999, houve uma fuga de
capital da economia brasileira e dois anos depois o superávit dessa conta já era de menos de
US$8 milhões. Em 2003, esta possuía um saldo deficitário de mais de US$3 milhões.
Percebe-se que o Brasil durante quase toda a década de 90, se tornou se tornou totalmente
dependente do setor externo para alcançar o crescimento, não utilizando apenas os fatores
que eram benéficos para o interesse da nação e restringindo os demais, acarretando graves
conseqüências para sua economia List (1984) sugere que
“O comércio35 deve ser regulado de acordo com os interesses da agricultura e
das manufaturas (nação), e não vice-versa” (LIST, 1984: 175).
A China ao contrário do Brasil, criou mecanismos de controlar o ingresso de capital
de curto prazo em sua economia, para evitar instabilidades em sua economia Por tal motivo
durante essas duas décadas, a China quase não possuiu saldos positivos em sua conta de
capital. Entre 1992/1996 esta apresenta superávits de até US$ 21 milhões, como no ano de
1994, porém o fator responsável ao contrario do Brasil é o IDE. Percebe-se que a partir de
35
Transportando a teoria de List para a realidade atual, além do comércio, os intercâmbios financeiros
também devem ser considerados nessa afirmação.
68
1999, a China começa a possuir volumosos déficits nessa conta. No ano de 2003, seu déficit
é superior a US$6 milhões.
Gráfico 4
PIB- Preço Corrente
1.200
1.000
800
Bilhões de US$
600
Brasil
400
China
200
0
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998
Fonte: FMI
ano
Analisando o PIB do Brasil e da China, percebe-se que nos anos 80, os dois países
possuíam taxas semelhantes (Gráfico 4). Em 1989/1990, ao PIB brasileiro superou o chinês
em quase US$100 bilhões. Até o ano de 1995 o desempenho do PIB das duas economias é
muito parecidos, ambos possuem o PIB próximo a US$700 milhões. Porém é interessante
observar que os países desenvolvidos, como Japão e Alemanha, durante esse período
possuem um PIB muito superior, ultrapassando o US$ 1 trilhão36.
Porém, no ano de 1999, com a crise cambial brasileira, o PIB brasileiro ganhou
drasticamente. Segundo Vilela (2006), a desvalorização cambial acabou se refletindo em
elevadas taxas negativas de crescimento do PIB em moeda estrangeira. O PIB brasileiro
não ultrapassou os US$ 550 milhões de dólares. Enquanto isso, a China no mesmo ano
36
Dados retirados do FMI
69
possuiu um PIB superior a US$1 trilhão, possuindo dessa forma o sexto maior PIB do
mundo37. Em 2005, o a China passou a ser a quarta economia mundial, à frente da França e
do Reino Unido .
O sucesso da China em sua inserção no cenário mundial nos últimos anos, através
de uma política econômica com forte participação do governo , leva a uma contestação das
políticas neoliberais adotadas pelo Brasil, voltando-se para o modelo Chinês em busca de
soluções baseado em moldes de uma atuante intervenção estatal.
Vale ressaltar, que Chang (2004) em sua teoria alertou que os países centrais que
pressionam os Estados subdesenvolvidos a adotarem uma série de “boas políticas” e “boas
instituições”, através do consenso de Washington com medidas de caráter liberal, estão
dificultando o acesso dos países pobres ao desenvolvimento. As potências sempre
utilizaram políticas nacionalistas, com intervenções estatais e medidas protecionistas para
alcançarem o status que elas ocupam hoje .
37
Dados retirados do FMI
70
CONCLUSÃO
Embora a questão da interação entre Estado e mercado no crescimento econômico
seja um tema que tenha obtido destaque nessas últimas décadas, a preocupação com este
existe há muito tempo. Já no século XIX, List argumentou sobre a importância da relação
entre poder e a riqueza no sucesso econômico interno de um país e na competição no
sistema interestal. Keynes um século depois, retomou esse pensamento, explicitando a
função do Estado de regulador da economia. E atualmente Chang defende a importância de
políticas protecionistas no desenvolvimento das nações mais atrasadas.
Percebe-se então, que nas últimas décadas, mesmo com os amplos fluxos
financeiros e comerciais internacionais, a intervenção Estatal, ainda possui um papel de
suma importância para o desenvolvimento econômico dos países. As políticas públicas
continuam essenciais na criação das forças da base econômica nacional, principalmente
para os países em desenvolvimento que necessitam se tornar mais competitivos, uma vez
que as nações avançadas continuam a dominar o mercado mundial. E com adoção de
políticas neoliberais esta situação não tende a mudar , como já foi comprovado nas últimas
décadas.
O crescimento chinês, sempre teve pautado pela intervenção Estatal, mesmo após a
adoção de reformas no final dos anos 70. A capacidade de atrair investimento direito, os
volumosos superávits no balanço comercial e os avanços tecnológicos foram alcançados
por meio de políticas nacionais executadas com um alto grau de autonomia, e em um
ambiente macroeconômico estável. O Estado Chinês conseguiu criar uma
economia
integrada no espaço doméstico, com um amplo processo de industrialização e utilizou os
71
intercâmbios financeiros e comerciais de forma benéfica para o desenvolvimento da nação.
Dessa forma, este país se inseriu de uma maneira peculiar no cenário internacional.
Ao contrario do exemplo da China, o Brasil optou por uma liberalização e
desregulamentação econômica a partir da década de 90. Foram adotadas medidas para
incentivar às importações, restringindo às exportações e com total abertura para o capital
estrangeiro. O governo brasileiro ao longo desses anos esteve focado apenas em políticas
macroeconômicas, não adotando nenhum projeto de desenvolvimento industrial.
Analisando os dados econômicos (1980/2005) desses países, nota-se que o Brasil e
a China iniciaram os anos 80, com um desempenho na economia muito parecido. Porém, a
trajetória seguida por esses dois países durante, principalmente os anos 90, foi diferenciada,
como já visto. Essa distinção entre as duas economias, acarretou resultados econômicos
distintos, enquanto
a China no inicio desse século já figura entre as nações de maior
crescimento no cenário internacional, o Brasil sofreu retrocessos em termos de capacitação
e crescimento econômico.
Dessa forma, algumas lições podem ser retiradas do modelo de crescimento
Chinês para
o Estado brasileiro: uma economia nacional pode-se inserir no sistema
internacional, sem que o Estado perca sua autonomia, incentivando elementos que trarão
beneficio ao crescimento econômico como Investimento Direto Estrangeiro (IDE) e
exportações, e restringindo aqueles que podem gerar algum tipo de turbulência
nas
economias, como os capitais de curto prazo. Além de ser de fundamental importância
políticas industriais e inovações tecnológicas para a criação de uma economia
competitividade no cenário internacional.
72
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81
ANEXOS
Gráfico 5
Exportações - Brasil e China
800
600
Brasil
400
China
200
20
05
20
03
20
01
19
99
19
97
19
95
0
19
93
Bilhões de US$
1000
ano
Fonte: Banco Mundial
Gráfico 6
Importações- Brasil e China
1000
800
600
Bilhões de
US$
China
400
Brasil
200
0
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
ano
Fonte: Banco Mundial
Gráfico 7
Balanço Comercial
150
100
Brasil
50
China
Fonte: Banco Mundial
3
1
5
20
0
20
0
20
0
9
19
9
5
19
9
19
9
3
-50
7
0
19
9
Bilhões de US$
200
ano
82
Gráfico 8
160
140
120
100
80
60
40
20
0
-20
Exportação
Importação
Saldo Comercial
19
93
19
95
19
97
19
99
20
01
20
03
20
05
Bilhões de US$
Balanço Comercial do Brasil
ano
Fonte: Banco Mundial
Gráfico 9
Balanço Comercial da China
800
600
400
Exportação
200
Importação
05
Saldo
20
20
03
01
99
20
19
19
19
19
93
-200
97
0
95
Bilhões de US$
1000
ano
Fonte: Banco
Mundial
Gráfico 10
Estoques de IDE
350000
300000
250000
milhões de 200000
US$
150000
100000
50000
0
China
Brasil
1980
Fonte: FMI
1990
2000
2004
2005
ano
83
84