Monografia Gabriel Alencar

UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA
PRÓ-REITORIA DE ENSINO E GRADUAÇÃO
COORDENAÇÃO DO CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
GABRIEL DE SOUZA ALENCAR
TRANSPARÊNCIA NA SOCIEDADE INTERNACIONAL:
INFLUÊNCIAS NA POLÍTICA BRASILEIRA DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Boa Vista, RR
2013
GABRIEL DE SOUZA ALENCAR
TRANSPARÊNCIA NA SOCIEDADE INTERNACIONAL:
INFLUÊNCIAS NA POLÍTICA BRASILEIRA DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Monografia apresentada como prérequisito para conclusão do Curso de
Relações Internacionais da Universidade
Federal de Roraima.
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Marcelle Ivie da
Costa Silva.
Boa Vista, RR
2013
Dados Internacionais de Catalogação-na-publicação (CIP)
Biblioteca Central da Universidade Federal de Roraima
G368t
Alencar, Gabriel de Souza.
Transparência na sociedade internacional : influências na política
informação / Gabriel de Souza Alencar. – Boa Vista, 2014.
brasileira de acesso à
131 f. : il.
Orientadora: Profa. Dra. Marcelle Ivie da Costa Silva.
Monografia (graduação) – Universidade Federal de Roraima, curso de Relações
Internacionais.
1 – Democracia. 2 – Relações internacionais. 3 – Políticas Públicas. I - Título. II – Silva,
Marcelle Ivie da Costa (orientadora).
CDU – 327(81)
GABRIEL DE SOUZA ALENCAR
TRANSPARÊNCIA NA SOCIEDADE INTERNACIONAL:
INFLUÊNCIAS NA POLÍTICA BRASILEIRA DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Monografia apresentada como prérequisito para conclusão do Curso de
Relações Internacionais da Universidade
Federal de Roraima. Defendida em 27 de
janeiro de 2014 e avaliada pela seguinte
banca examinadora:
___________________________________
Prof.ª Dr.ª Marcelle Ivie da Costa Silva
Orientadora / Curso de Relações Internacionais – UFRR
___________________________________
Prof. Dr. Elói Martins Senhoras
Curso de Relações Internacionais – UFRR
___________________________________
Prof. Dr. Linoberg Barbosa de Almeida
Curso de Ciências Sociais – UFRR
A meus pais, João e Luciette
que lutaram para tornar isto tudo realidade.
AGRADECIMENTOS
Ao Deus Todo-Poderoso, pelo seu imenso amor e por ter produzido em mim perseverança
para conquistar mais esta luta na vida.
A meus pais e minha noiva por seu apoio em diversos momentos.
À Prof.ª Dr.ª Marcelle Ivie da Costa Silva, por ser um exemplo do bom profissional, por sua
dedicação e integridade desde o início até os quarenta e cinco do segundo tempo.
A basic tenet of a healthy
democracy is open dialogue and
transparency.
(Peter Fenn)
Não há nada oculto, que não
haja de manifestar-se, nem
escondido, que não venha a ser
conhecido e revelado.
(Lucas 8:17)
RESUMO
A transparência política tem sido um dos valores democráticos mais bem prezados após
a Guerra Fria, quando os valores democráticos difundiam-se entre as nações e mais eles
se tornavam necessários para a continuidade das relações entre os Estados. Esta
pesquisa visou identificar como se deu a influência de um dos valores democráticos – a
transparência – na política interna do Brasil. Tal proposta fora desenvolvida por meio da
análise do que vem a ser o objeto dessa pesquisa: o Projeto de Cooperação Técnica
entre o Governo Brasileiro (representado pela Controladoria-Geral da União – CGU) e a
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO),
intitulado: “Política Brasileira de Acesso a Informações Públicas: garantia democrática
do direito a informação, transparência e participação cidadã”. O recorte temporal no
qual estará inserida esta pesquisa é o período de 2010 a 2012, abrangendo a etapa de
formulação do que veio a se caracterizar como a Política Brasileira de Acesso à
Informação. A pergunta que norteou esta pesquisa foi: como se deu a influência dos
ideais de transparência e acesso à informação nas políticas públicas brasileiras? A
hipótese desenvolvida para responder essa questão foi: uma das influências dos ideais
de transparência e acesso à informação nas políticas públicas brasileiras se deu por meio
do desenvolvimento da Política Brasileira de Acesso à Informação. Dessa forma, os
objetivos desta pesquisa foram: demonstrar a influência do meio internacional no plano
doméstico e analisar a formulação de políticas públicas brasileiras influenciadas por
esse processo. Esta é uma pesquisa de cunho qualitativo, que buscou alcançar seus
objetivos por meio de um caráter bibliográfico, ou seja, pesquisa documental e obtenção
de fontes secundárias de autores consagrados nas áreas temáticas propostas aqui;
configura-se ainda por ser uma pesquisa aplicada que consolida seus conceitos por meio
de um estudo de caso. Foi possível concluir que fatores internos e externos
impulsionaram o Brasil a formular e implementar uma Lei de Acesso a Informação
(LAI) e que o país utilizou-se do expertise da UNESCO para auxiliar na etapa de
formulação da lei, caracterizando assim uma influência direta dos ideais de
transparência e acesso à informação na formulação de uma política pública brasileira.
Palavras-chave: Transparência, Democracia, Sociedade Internacional, CGU, UNESCO
ABSTRACT
Political transparency has become one of the most valued democratic values after the Cold
War, when the democratic values were spreading among the nations and more they became
necessary for the continuity of relations among States. This research aimed to identify how
the influence of one of these democratic values – the transparency – has taken place in
Brazil’s internal policies. Such proposal was developed through the analysis of what has
become the research object: the Technical Cooperation Project between the Brazilian
Government (represented by the Republics Comptroller General – RCG) and the United
Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), entitled: “Brazilian
Public Information Access Policy: right to information democratic guarantee, transparency
and citizen participation.” The time frame in which this research is inserted is the period of
2010 to 2012, covering the formulation stage of what has come to be the Brazilian Public
Information Access Policy. The question which guided this research was: how have the ideals
of transparency and access to information influenced Brazilian public policies? The
hypothesis developed to answer this question was: one of the influences of the ideals of
transparency and access to information in Brazilian public policies happened through the
development of the Brazilian Public Information Access Policy. Thus, the goals of this
research were: to demonstrate the influence of the international environment in the domestic
level and analyze the formulation of Brazilian public policies influenced by such process.
This is a research of qualitative nature, which aimed to achieve its goals by a bibliographic
approach, that is, documental research and obtaining secondary sources of renowned authors
in the thematic areas proposed here; it is also characterized as an applied research which
consolidates its concepts by a case study. It was possible to conclude that internal and external
factors pushed Brazil to formulate and implement an Access to Information Law (AIL) and
that the country used the expertise of UNESCO to assist the law formulation stage, thus
characterizing a direct influence of the ideals of transparency and access to information in the
formulation of a Brazilian public policy.
Keywords: Transparency, Democracy, International Society, RCG, UNESCO
LISTA DE FIGURAS
Figura 01
Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 2009 ............... 94
Figura 02
Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 2011 ............... 95
Figura 03
Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 2013 ............... 95
Figura 04
Princípios de um regime de acesso à informação ............................................ 96
Figura 05
Transparência e acesso fácil às regulamentações – destaque: Brasil............. 101
Figura 06
Acesso à Informação e Transparência como Direitos Humanos ................... 105
Figura 07
Acesso à Informação e Transparência como condições para o
Desenvolvimento Humano ............................................................................ 106
Figura 08
Lógica geral do Regime de Acesso a Informação ......................................... 106
LISTA DE TABELAS
Tabela 01
Os países da Terceira Onda de Democratização.............................................. 47
Tabela 02
Estatutos dos Servidores e Dispositivos sobre Sigilo........................................89
LISTA DE ABREVIATURAS
ABC
Agência Brasileira de Cooperação
CGU
Controladoria-Geral da União
CIDH
Corte Interamericana de Direitos Humanos
CRG
Corregedoria-Geral da União
CTI
Cooperação Técnica Internacional
EUA
Estados Unidos da América
LAI
Lei de Acesso à Informação
OCDE
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OEA
Organização dos Estados Americanos
OGU
Ouvidoria Geral da União
OI
Organizações Internacionais
OIG
Organização Internacional Governamental
ONG
Organização Não Governamental
ONU
Organização das Nações Unidas
OSCE
Organização para a Segurança e Cooperação na Europa
PCT
Projeto de Cooperação Técnica
PL
Projeto de Lei
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
RI
Relações Internacionais
SFC
Secretaria Federal de Controle Interno
SISNAMA
Sistema Nacional de Meio Ambiente
SPCI
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
UNESCO
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
URSS
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
SUMÁRIO
1
1.1
1.2
1.3
2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.4
2.4.1
2.4.2
3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.2
4.2.1
4.3
5
5.1
5.1.1
5.1.1.1
5.1.1.2
5.1.1.3
5.1.1.4
5.1.1.5
5.1.2
5.1.2.1
5.1.2.2
5.1.3
6
PARTE A: INTRODUÇÃO E CONCEITOS
13
INTRODUÇÃO
14
DO OBJETO .............................................................................................................. 14
PROBLEMA E HIPÓTESE ...................................................................................... 17
JUSTIFICATIVA ...................................................................................................... 19
CONCEITOS: DEMOCRACIA
21
DEMOCRACIA E NEOLIBERALISMO ................................................................. 24
DEMOCRACIA E REGIMES INTERNACIONAIS ................................................ 26
Democracia, Sociedade Internacional e Governança Global ............................... 29
As transformações da sociedade internacional ..................................................... 30
Organizações internacionais, democracia e a sociedade internacional............... 36
A sociedade internacional contemporânea e a governança global ...................... 39
DEMOCRACIA E COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL ..................... 43
Terceira Onda de Democratização ......................................................................... 46
A democratização e a cooperação internacional ................................................... 49
CONCEITOS: TRANSPARÊNCIA, UMA ABORDAGEM
MULTIFACETADA
51
OPINIÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................................... 51
TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY ............................................................. 58
TRANSPARÊNCIA .................................................................................................. 60
Transparência e Publicidade .................................................................................. 66
Transparência e Regimes Internacionais............................................................... 68
Aspectos sombrios da transparência ...................................................................... 72
PARTE B: DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E ESTUDO DE CASO
75
DESENVOLVIMENTO DAS LEIS DE ACESSO À INFORMAÇÃO
76
ÂMBITO INTERNACIONAL .................................................................................. 78
Marcos Normativos Internacionais ........................................................................ 78
Marcos normativos internos de outros países ....................................................... 81
ÂMBITO NACIONAL .............................................................................................. 81
Marcos normativos nacionais: o trajeto à Lei de Acesso à
Informação brasileira .............................................................................................. 81
A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL E NO MUNDO:
PARALELOS ............................................................................................................ 90
INFLUÊNCIA DA TRANSPARÊNCIA: PROJETO DE COOPERAÇÃO
TÉCNICA
92
O PROJETO DE COOPERAÇÃO ............................................................................ 92
Parte teórica do Projeto........................................................................................... 93
Características do Acesso à Informação pelo Globo ................................................. 96
O direito à informação na sociedade internacional .................................................... 97
Da importância do acesso à informação .................................................................... 98
O status quo brasileiro ............................................................................................. 100
Justificativa do Projeto ............................................................................................. 101
Instrumentalização dos valores e ideais ............................................................... 102
Estratégia de implementação e articulação institucional ......................................... 104
Objetivos imediatos, resultados esperados e atividades para
consecução dos resultados ....................................................................................... 107
Razões para a Assistência Técnica da UNESCO ................................................ 107
CONCLUSÃO ........................................................................................................ 109
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 112
APÊNDICES ......................................................................................................................... 123
13
PARTE A: INTRODUÇÃO E CONCEITOS
14
1
INTRODUÇÃO
1.1
DO OBJETO
Sempre houve momentos que transformaram a história da humanidade e das relações
que os homens mantêm consigo mesmos e com o ambiente no qual estão inseridos. Em
diversos desses momentos, a transformação deu-se de maneira abrupta, ríspida; em outras
ocasiões, mal é sentida: os homens vivem e a cada dia a vida parece ser a mesma, mas quando
se nota, ela já não é mais o que costumava ser, transformou-se.
Não se pode dizer, claro, que não há marcos, ou que não há sinais de que haja uma
mudança gradual, porém alguns são mais impactantes e óbvios que outros; e, além disso, é
muito mais fácil notar mudanças que já aconteceram do que notar as que estão acontecendo.
Este breve início filosófico serve para introduzir o tema que será desenvolvido nesta
pesquisa: a influência do meio internacional no plano doméstico de um país – o Brasil – e,
mais especificamente, na política pública de acesso à informação desenvolvida pelo Estado.
Ou seja, buscar-se-á ver como a confluência de valores de um plano externo ao Estado (o
meio internacional) é capaz de influenciar o país a tal ponto que este venha a criar e/ou
modificar suas políticas públicas domésticas.
Há diversas formas de como uma pesquisa se inicia. Pode acontecer quando o
pesquisador se depara (para não dizer “tropeça”) com um objeto que valha a pena ser
estudado; pode acontecer devido ao vasto conhecimento sobre o assunto que tem o
pesquisador, de modo que já tem noção de como prosseguir; o pesquisador pode ter um
insight e a partir dele pode seguir com sua pesquisa; ou, simplesmente, o pesquisador tem que
parar e pensar (simplesmente) um caminho no qual seja possível seguir.
Quanto a isso, Umberto Eco (2009) tem algumas lições preciosíssimas. Ele propõe
quatro regras para a escolha do tema: que a temática seja de interesse do pesquisador, que
existam fontes acessíveis, que seja possível manusear as fontes, que o tema proposto e o
objetivo da pesquisa (em especial o metodológico) estejam dentro dos limites da experiência
do pesquisador.
No caso desta pesquisa, ela iniciou na busca por um tema que obedecesse a essas
quatro regras, porém, aconteceu o primeiro caso descrito acima, onde o pesquisador
“esbarrou” no que veio a ser o seu objeto de pesquisa: o Projeto de Cooperação Técnica entre
o Governo Brasileiro (representado pela Controladoria-Geral da União – CGU) e a
15
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO),
intitulado: “Política Brasileira de Acesso a Informações Públicas: garantia democrática do
direito a informação, transparência e participação cidadã”.
Este projeto iniciou em Abril de 2010 e teve 48 meses de duração. Neste período, o
governo brasileiro, por meio da CGU, desembolsou R$ 9.985.920,00 (nove milhões
novecentos e oitenta e cinco mil e novecentos e vinte reais) para pagar a UNESCO, a fim de
que, por meio desta cooperação técnica, “... o direito de acesso a informação seja garantido a
cidadãos e cidadãs brasileiros de forma eficiente, eficaz e efetiva.” (BRASIL, 2010, p. 2).
Ora, ao deparar-se com este projeto, tendo em vista algumas noções prévias1, diversos
questionamentos surgiram: porque uma organização internacional estaria formulando algo que
terminou criando uma política pública brasileira? Que pressões ou justificativas há que levem
um país a adotar um ideal ao ponto de ter que buscar cooperação com um organismo
internacional ao invés de usar os intelectuais do próprio país? Ou ainda: que ideias são esses
que parecem influenciar o comportamento dos Estados? Eles existem? Há tal influência? É
possível notar essa influência? Todos estes questionamentos foram os primeiros propulsores
desta pesquisa.
Dessa forma, retoma-se o que foi discutido no começo deste texto: o mundo está em
constante transformação. Algumas vezes as mudanças são mais visíveis que noutros
momentos; porém, de qualquer forma, temos um mundo que atualiza-se. A razão de falar
sobre isto é o lento processo de transformação dos valores que os Estados têm e a prioridade
outorgada a eles. Será possível notar, assim, que mudanças estão ocorrendo hoje e começam a
tornar-se visíveis, impactando setores que antes eram “imunes” a elas. O Brasil, como mais
um ator da sociedade internacional, não está isento de passar por esse processo.
A transparência política tem sido um dos valores democráticos mais bem prezados
após a Guerra Fria; conforme a poeira baixava após o conflito, mais os valores democráticos
difundiam-se entre as nações e mais eles se tornavam necessários para a continuidade das
relações entre os Estados, tendo em vista a democracia tornar-se a doutrina política de maior
aceitação entre os atores da sociedade internacional. Isto fica claro quando se observa as
organizações internacionais, e como cada vez mais a transparência dos atos e vontades dos
atores (além, claro, da transparência de procedimentos dentro das próprias organizações)
tornava-se fator necessário ao bom andamento dos trabalhos.
1
Algumas noções prévias que são fundamentais: há uma distinção entre o plano doméstico (o Estado) e o plano
internacional (a sociedade internacional); o Estado é uma entidade soberana, que detém (teoricamente) controle
do que acontece dentro de suas fronteiras e nunca abre mão dessa capacidade, antes, pelo contrário, busca
ampliá-la.
16
Além disso, nota-se o crescimento no direito internacional da importância atribuída à
transparência, no desenvolvimento de Tratados e Convenções e em outras normativas como
relatórios de agências internacionais, desde o final da Segunda Guerra Mundial. Por exemplo,
só para citar alguns, vide o artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), o
artigo 10 da Convenção Europeia de Direitos Humanos (1950), o artigo 13 da Convenção
Americana dos Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de San José da Costa Rica
(1969) ou mesmo os artigos 10 e 13 da recente Convenção das Nações Unidas contra
Corrupção (2003).
Foi por meio de uma cooperação técnica internacional que o Brasil desenvolveu sua
política pública de acesso à informação não somente indiretamente influenciado por fatores
externos, mas também de forma direta, tendo em vista que foi a UNESCO que executou o
projeto e os estudos que serviram de base para a formulação da Lei de Acesso à Informação
(Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011).
A agência brasileira que articulou o referido Projeto, foi a Controladoria-Geral da
União (CGU), criada em 2003 por meio da Lei nº 10.683 e, de acordo com a definição do
próprio site, caracteriza-se como:
[...] típica agência anticorrupção do país, é o órgão encarregado de assistir direta e
imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições
quanto aos assuntos que, no âmbito do Poder Executivo, sejam relativos à defesa do
patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio das
atividades de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à
corrupção, e ouvidoria. (BRASIL, 2013)
A Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO),
por sua vez, já tem uma tradição mais consolidada na área de democracia e transparência.
Nascida em 1945, no contexto do pós-Segunda Guerra Mundial, surge com objetivo de buscar
a estabilidade da paz por meio da solidariedade intelectual e moral da humanidade. Em outras
palavras:
A UNESCO é conhecida como a agência ‘intelectual’ das Nações Unidas. Num
tempo em que o mundo está procurando por novas maneiras de construir a paz e
desenvolvimento sustentável, as pessoas devem confiar no poder da inteligência
para inovar, expandir seus horizontes e sustentar a esperança de um novo
17
humanismo. (UNITED NATIONS EDUCATIONAL,
CULTURAL ORGANIZATION, 2013)2
SCIENTIFIC
AND
O recorte temporal no qual estará inserida esta pesquisa é justamente o período de
execução do projeto supracitado, que foi iniciado em Abril de 2010, com duração de 48 meses
consecutivos; logo, o recorte se dará no período de 2010 a 2012, abrangendo a etapa de
formulação do que veio a se caracterizar como a Política Brasileira de Acesso à Informação.
1.2
PROBLEMA E HIPÓTESE
Como já demonstrado, o problema em si é a questão da influência do meio
internacional no plano doméstico; mais especificamente, a influência que têm os valores e
ideais democráticos do plano internacional na política brasileira de acesso à informação, que
culminou na criação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, mais conhecida como Lei
de Acesso a Informação (LAI).
A pergunta que norteia esta pesquisa é: como se deu a influência dos ideais de
transparência e acesso à informação nas políticas públicas brasileiras? A partir desta
indagação, faz-se necessário esmiuçar os termos que ela contém e entender como se dá a
expansão da ideia de democracia e transparência, além de ver os estudos de cooperação para
os de regimes internacionais, que são complementados pelas análises em governança global.
Por influência, estamos nos referindo aos efeitos que têm as ações ou o produto das
ações de um ator ou acontecimento sobre outro, de forma a gradualmente modificar as
percepções deste último, repercutindo em suas ações. Deve-se deixar claro que influência aqui
não pode ser utilizada como sinônimo de “domínio” ou “poder”, pois abordamos a influência
como algo sutil, gradual, que aos poucos passa a modificar as percepções de outros e não algo
imposto.
Conforme os atores da sociedade internacional passam a cooperar cada vez mais, logo
surgem constantes nas relações, sejam elas surgidas do costume ou de normas que as regem;
seja qual for a origem, esse conjunto de comportamentos gera certa estabilidade nas relações.
Quando estes comportamentos em alguma área específica estão sendo orientados por
uma série de procedimentos institucionalizados (normas, tratados, convenções, costumes,
Texto original: “UNESCO is known as the "intellectual" agency of the United Nations. At a time when the
world is looking for new ways to build peace and sustainable development, people must rely on the power of
intelligence to innovate, expand their horizons and sustain the hope of a new humanism.” (tradução livre)
2
18
entre outros – as fontes clássicas do direito internacional3), tem-se a formação de regimes
internacionais. Os regimes, por sua vez, são cada vez mais difundidos pelos processos de
governança global, que atuam como disseminadores de procedimentos, ideias e valores.
É neste contexto que um país chamado Brasil se encontra. Um país que tem crescido
na última década e ganhado cada vez maior relevância política, social, cultural e econômica
na sociedade internacional e, por conta disso, tem crescentemente buscado aumentar sua
visibilidade na sociedade internacional.
Uma das formas de projeção que o Brasil tem buscado lançar, desde a promulgação da
Constituição Federal em 1988, é o fortalecimento de seus valores democráticos, seja pelo
processo eleitoral, seja pela eleição de líderes de diferentes grupos (um operário, depois uma
mulher). O que vem ao caso é que a projeção de valores democráticos é um fator importante
para que o Brasil alcance maior visibilidade na sociedade internacional, daí a importância de
ressaltar a transparência, fator intrínseco à democracia contemporânea.
Uma das maneiras de explicitar esse fortalecimento democrático é por meio de
desenvolvimento de políticas públicas que sejam pautadas pelos valores da própria
democracia defendida no meio internacional. Deve-se levar em consideração também que as
pressões internas são fator relevante para que haja maior desenvolvimento dessa questão,
tendo em vista que o país saiu de um regime militar somente em 1985 e a transparência
política tem se tornado uma prioridade para o cidadão brasileiro.
A resposta que propomos à pergunta feita no segundo parágrafo desta seção é: uma
das formas de influência dos ideais de transparência e acesso à informação nas políticas
públicas brasileiras se deu por meio do desenvolvimento da Política Brasileira de Acesso
à Informação.
Inicialmente, o desenvolvimento de tal política se deu por meio de uma cooperação
técnica internacional com a UNESCO, visando a consolidação do tema por meio de estudos
aprofundados e formulação de mecanismos que permitissem a implementação eficaz da
política no Brasil.
Em seguida, tal consolidação culminou na promulgação da Lei de Acesso à
Informação, considerada um marco regulatório na transparência política brasileira: “Ela
representa um avanço para a transparência das ações governamentais, efetivação dos direitos e
3
Para mais detalhes sobre as fontes do direito internacional, vide: REZEK, Francisco. Direito internacional
público: curso elementar. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. CASELLA, Paulo Borba; ACCIOLY, Hildebrando;
NASCIMENTO E SILVA, G. E. do. Manual de direito internacional público. 19. ed. São Paulo: Saraiva,
2011.
19
ampliação do controle social no processo de tornar a gestão pública mais transparente.”
(SORDI, 2013).
Dessa forma visa-se, demonstrar a influência do meio internacional no plano
doméstico; entender os impactos dos processos de governança global no Brasil; e analisar o
desenvolvimento de políticas públicas brasileiras influenciadas por esse processo.
É preciso deixar claro aqui que não defendemos que foi somente o meio externo que
tornou possível a concretização da LAI brasileira. Ao longo desta pesquisa, demonstraremos
que houve fatores internos que impulsionaram este processo, mas destacamos que, como
analistas de relações internacionais, nosso trabalho dá especial atenção às influências
advindas do âmbito externo. Ressaltamos também que defendemos que o desenvolvimento da
LAI brasileira foi um dos reflexos da influência destes ideais no plano doméstico brasileiro,
ou seja, há outras formas de transparência no Brasil além do caso que iremos citar;
escolhemos o Projeto de Cooperação citado, apenas porque cremos que, por culminar na LAI
brasileira, este tem maior relevância no que se refere ao desenvolvimento da transparência e
acesso à informação no Brasil, como reflexo de influências do meio internacional.
1.3
JUSTIFICATIVA
Na ciência, cada vez mais tem se dado importância à influência que tem a experiência
pessoal do pesquisador e suas inclinações próprias na escolha de temas e na profundidade
com a qual estes temas são tratados. Essa é uma realidade há muito constatada nas ciências
sociais e que aos poucos vem permeando o campo das Relações Internacionais; leia-se o que
diz um dos fundadores da sociologia moderna, Max Weber, sobre o assunto:
Por certo que, sem as idéias de valor do investigador, não existiria nenhum princípio
de seleção, nem o conhecimento sensato do real singular, da mesma forma como
sem a crença do pesquisador na significação de um conteúdo cultural qualquer,
resultaria completamente desprovido de sentido todo o estudo do conhecimento da
realidade individual, pois também a orientação da sua convicção pessoal e a difração
de valores no espelho da sua alma conferem ao seu trabalho uma direção. (WEBER,
1993, p. 132).
Para Weber, é impossível o pesquisador desvencilhar-se da complexa rede de signos
na qual ele está inserido; antes, pelo contrário, ele deve abraça-la e deixar clara a sua
utilização na pesquisa. Brigg e Bleiker (2010, p. 798), resume o tema da seguinte forma
20
afirmando que o engajamento do autor revela a relação do próprio ser humano com o mundo e
isso pode ser um nova forma para resolver problemas que estimulam a pesquisa.
Todos esses argumentos vêm mostrar a importância que tem o fator subjetivo, ou seja,
a predisposição do pesquisador em envolver-se no tema: o próprio Umberto Eco (2009) já
dizia que o pesquisador, ao escolher um tema, deve escolher um que seja de seu interesse.
No caso desta pesquisa, ela é de interesse do pesquisador no sentido de que este
pretende, com sua formação em Relações Internacionais (RI), buscar exercer um cargo em
organismos
internacionais,
nomeie-se:
a
Organização
das
Nações
Unidas,
mais
especificamente na UNESCO.
Mas é claro que uma pesquisa não se motiva somente por razões pessoais. Neste caso,
a primeira justificativa é a necessidade de entender a influência que exerce o meio
internacional sobre o plano doméstico dos Estados, tendo em vista que esta influência ainda
não é profundamente estudada, em especial porque há autores de RI que defendem que o
Estado ainda é o ator principal, comandando as relações, e não sendo comandados por elas.
Interessantemente, pesquisas nesta área não são tão proeminentes, tendo em vista que
para muitos pesquisadores das Relações Internacionais, a formação política doméstica do
Estado não sofre fortes influências do meio internacional. Sobre isso, alerta Pevehouse: “A
democracia é vista como o resultado de um processo de política doméstica que não é
influenciado por atores de fora do estado-nação. Contudo, literatura recente em política
comparativa, questiona esta conclusão entusiástica.”4 (PEVEHOUSE, 2002, p. 515); o autor
acrescenta que a falta de pesquisa nesta área leva a um enfraquecimento do debate sobre a
promoção eficaz da democracia por atores internacionais.
Por conseguinte, é necessário também entender o impacto dos processos de
governança global no Brasil. Ou seja, faz-se necessário compreender como essa nova
dinâmica mundial, de processos difusos e complexos, tem impactado o Brasil. Dessa forma, é
preciso explorar como está se dando a adequação do país a isto, especialmente quando é
possível denotar a influência que esta realidade tem sobre suas próprias políticas públicas.
No caso brasileiro, é mister estudar esta questão pela atuação que teve sobre a política
brasileira de acesso à informação, que culminou na Lei de Acesso a Informação (LAI), um
marco regulatório responsável pela difusão de ideais e mecanismos de transparência política
pelo país.
Texto original: “Democracy is seen as the outcome of a domestic political process that is not influenced by
actors outside the nation-state. Recent literature in comparative politics, however, questions this sweeping
conclusion.” (tradução livre)
4
21
2
CONCEITOS: DEMOCRACIA
O campo das Relações Internacionais, desde sua origem, é uma esfera essencialmente
interdisciplinar, que utiliza conceitos e teorias de diversas outras áreas do conhecimento,
como a Ciência Política, a História, o Direito, a Economia, a Sociologia, e tantas outras, para
a partir deles construir noções voltadas ao estudo das relações internacionais.
É preciso afirmar que: “A complexidade das Relações Internacionais contemporâneas
chama a si os recursos analíticos de todas as disciplinas as quais concernem as relações
humanas e sociais internacionalizadas.” (MALLMANN, 2005, p. 233).
Por conta disso, esta pesquisa também tem uma base multifacetada e multidisciplinar
na sua análise, utilizando-se de conceitos tanto do campo das Relações Internacionais
(sociedade
internacional,
cooperação
técnica
internacional,
regimes
internacionais,
governança global) como da Ciência Política (políticas públicas, democracia, transparência).
Deve-se iniciar mencionando o valor que têm as teorias e os conceitos: sendo muito
difundidas no meio acadêmico, as teorias de Relações Internacionais são várias e falhas em
explicar a totalidade do seu objeto de estudo:
No estado em que se encontram, as teorias das relações internacionais são limitadas
em sua capacidade explicativa, normativa e decisória, visto que pesquisadores
recentes avançam na identificação de interesses, valores e padrões de conduta de
múltipla procedência que inserem em sua interpretação de modo implícito ou
explícito. (CERVO, 2008, p. 13)
Aliás, é o próprio Cervo que sugere a utilização de conceitos ao invés de teorias no
estudo das RI, pois teriam a função de: “[...] reavaliar o papel das teorias de relações
internacionais e desvendar suas ciladas, por um lado; por outro, estabelecer a capacidade
explicativa e valorativa de que são dotados e expor sua operacionalidade.” (IDEM, 2008, p.
21)
Assim, justifica-se o fato de não haver uma única teoria de Relações Internacionais
que oriente este trabalho, antes, o referencial teórico se dará por um conjunto de conceitos
advindos de diferentes teorias e áreas do conhecimento, mas que, em conjunto, servirão de
base para explicar o objeto desta pesquisa.
Conceituar o termo “democracia” é, no mínimo, uma tarefa hercúlea, que demandaria
do pesquisador não somente algumas páginas de um trabalho monográfico. Roberto Dahl
afirma que: “... ‘democracia’ tem significados diferentes para povos diferentes em diferentes
22
tempos e diferentes lugares.” (DAHL, 2001, p. 13). Quanto à diversidade do termo e as
possibilidades relacionadas a ele, Bobbio esclarece:
A Democracia é compatível, de um lado, com doutrinas de diverso conteúdo
ideológico, e por outro lado, com uma teoria, que em algumas das suas expressões e
certamente em sua motivação inicial teve um conteúdo nitidamente antidemocrático,
precisamente porque veio sempre assumindo um significado essencialmente
comportamental e não substancial. (BOBBIO, 2008, p. 326)
Na verdade, a possibilidade de diversas interpretações do termo “democracia” é o que
agrada a muitos teóricos, pois isto abre espaço para outras análises. Sobre isto, Galeazzi traz a
seguinte contribuição:
Desse modo, a Democracia é caracterizada pela relatividade, mas não pelo
relativismo: rejeita a ideia da posse exclusiva da verdade por parte de qualquer um,
sem, todavia renunciar à verdade, à sua busca [...] (GALEAZZI, 2012, p. 278)
Sobre este mesmo tema, adverte-nos também Robert Dahl: “... na linguagem comum
usamos a palavra democracia tanto para nos referirmos a um objetivo ou ideal como a uma
realidade que é apenas uma consecução parcial desse objetivo.” (IDEM, 2001, p. 97).5
A busca por um conceito de democracia que abrangesse o ideal de acesso ou direito 6 a
informação provou ser laborioso, tendo em vista que há conceitos de democracia ou
sociedades democráticas onde o ideal de acesso a informação não é central ou basilar para a
formação e/ou caracterização daquela sociedade como democrática; esta ligação será feita
mais explicitamente em momento oportuno.
Enquanto isso, inicia-se abordando o aspecto etimológico da palavra “democracia”,
tem-se a seguinte análise: a palavra tem origem grega e subdivide-se em “demos”, que
significa “povo” e “kratos”, que significa “governo”; tem-se, a partir dessa abordagem inicial,
que “democracia” significa “governo do povo”. Este é um conceito que servirá de base para
as várias definições possíveis sobre o termo.
Dahl refere-se a essa “consecução parcial”, especialmente porque a democracia, segundo ele, é um ideal que,
nascido no século XVIII e desenvolvido com mais vigor no século XIX, não foi capaz de promover a totalidade
do que pretendia: deixa o poder, totalmente, nas mãos do povo.
6
Utiliza-se a palavra “direito” com reservas neste trabalho, pois não se pretende abordar o aspecto jurídico da
democracia ou do acesso à informação, já que há excelentes estudos sobre essa temática; embora caiba ressalta
que iremos referir-nos ao estudo do Direito de forma pontual posteriormente.
5
23
Holden, ao definir democracia afirma que: “[...] democracia é um sistema política no
qual o povo inteiro toma, e tem o direito de tomar, as decisões básicas determinantes a
respeito de questões importantes de políticas públicas.” (HOLDEN, 1996, p. 179); Lalande
traz uma definição mais enxuta do termo ao conceber democracia como: “Estado político no
qual a soberania pertence à totalidade dos cidadãos, sem distinção de nascimento, de fortuna
ou de capacidade.” (LALANDE, 1999, p. 238); o próprio Bobbio (1994) entende
“democracia” simplesmente como uma forma de governo da maioria. Assim, percebe-se que a
ideia de democracia é o domínio do governo pelo povo, ou seja, o povo teria o poder de
governar.
Concebendo uma democracia como uma sociedade onde o povo detém o poder de
governar, muitas ramificações se seguem sobre como se daria o exercício do poder do povo.
Não cabe neste trabalho entender as diversas formas de democracia, pois a diversidade delas é
muito ampla, cabendo aqui somente elencar de que modo será trazida a democracia para
acrescer a esta pesquisa.
A ideia aqui é trazer democracia, em primeiro lugar, como um valor abstrato que
servirá de base para os entendimentos que se seguirão. Para tanto, utilizar-se-á a definição de
democracia trazida pelas Organização das Nações Unidas, que entende que:
[…] democracia é um valor universal baseado na livre expressão da vontade de um
povo para determinar seus próprios sistemas políticos, econômicos, sociais e
culturais e sua total participação em todos os aspectos de suas vidas. Nós também
reafirmamos que embora as democracias partilhem características comuns, não há
um único modelo de democracia, que ela não pertence a um país ou região, e
reafirmamos a necessidade do devido respeito à soberania e o direito de
autodeterminação.7 (UNITED NATIONS, 2005, p. 30)
Tendo como embasamento esta noção de democracia como valor (lembrando do que
falou Dahl), passaremos a tecer uma densa teia que buscará conectar a ideia de democracia
aos outros conceitos que serão de suma importância para “amarrar” esta seção conceitual,
trazendo segurança ao leitor para o completo entendimento do objeto da mesma; e também a
compreensão geral do objeto da pesquisa, para, então, depois abordar um último conceito: a
transparência.
Texto original: “[…] democracy is a universal value based on the freely expressed will of people to determine
their own political, economic, social and cultural systems and their full participation in all aspects of their
lives. We also reaffirm that while democracies share common features, there is no single model of democracy,
that it does not belong to any country or region, and reaffirm the necessity of due respect for sovereignty and the
right of self-determination.” (tradução livre)
7
24
2.1
DEMOCRACIA E NEOLIBERALISMO
Cabe, num primeiro momento, diferenciar os conceitos, porque, embora se tornem
fortemente interconexos para o entendimento do tema desta pesquisa, é fácil misturar as
definições. Assim, traremos a relação entre democracia e o liberalismo político (tal como
surgiu inicialmente), para depois vinculá-la ao neoliberalismo dos estudos de Relações
Internacionais.
Embora muito difundidos na contemporaneidade, os ideais liberais não são condição
necessária para o entendimento dos ideais democráticos, mesmo que hoje os dois estejam
entrelaçados fortemente. Se entendemos liberalismo como, simplesmente, a ideia da
participação mínima do governo e democracia como a forma de governo da maioria, logo
seria possível notar que há um gap temporal e ideológico entre os conceitos, que só foi
diminuído na atualidade.
Bobbio, ao apresentar a relação entre democracia e liberalismo, afirma que: “[...]
historicamente, o Estado liberal nasce de uma contínua e progressiva erosão do poder
absoluto do rei e, em períodos históricos de crise mais aguda, de uma ruptura revolucionária
[...]” (BOBBIO, 1994, p. 14), fortemente atrelado a um ideal de liberdade contra o
absolutismo europeu e de igualdade de direitos. Nota-se assim que o liberalismo é um tema da
modernidade.
A democracia, por sua vez, vai ter sua origem na Antiguidade, com os gregos.
Obviamente o seu significado foi alterando-se com o passar do tema, chegando até a assumir
representações, não raras vezes, opostas se comparadas. Uma diferença clara é vista quando
se lembra que a democracia antiga era essencialmente direta, onde o cidadão era capaz de agir
diretamente na formulação da política; na democracia moderna, por outro lado, tem-se um
desdobramento para a democracia representativa8, uma forma de adaptar-se ao surgimento das
sociedades de larga escala9.
Com os desdobramentos da modernidade, em especial pelas Revoluções no século
XVIII, viu-se que: “O melhor remédio contra o abuso de poder sob qualquer forma [...] é a
8
Entenda-se aqui democracia representativa como uma forma de governo onde o povo elege representantes para
que estes tomem as decisões políticas para eles, sendo a eleição em si o ponto primordial dessa democracia,
especialmente para doutrinadores contemporâneos. Não é objetivo deste trabalho, porém, aprofundar este tema;
para mais informações vide: ROSENFIELD, Denis. O que é democracia. 2 ed. São Paulo: Editora Brasiliense,
1989. 90 p. (Coleção Primeiros Passos). LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padrões de
governo em 36 países. Tradução de Roberto Franco. 2 ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2008.
9
Aliás, para diversos autores contemporâneos, a democracia representativa seria a única forma de democracia
efetiva na atualidade; assim, a democracia contemporânea, seria, necessariamente a democracia representativa.
25
participação direta ou indireta dos cidadãos, do maior número de cidadãos, na formação das
leis.” (IDEM, 1994, p. 44). Dessa forma, conclui Bobbio:
Ideais liberais e método democrático vieram gradualmente se combinando num
modo tal que, se é verdade que os direitos de liberdade foram desde o início a
condição necessária para a direta aplicação das regras do jogo democrático, é
igualmente verdadeiro que, em seguida, o desenvolvimento da democracia se tornou
o principal instrumento para a defesa dos direitos de liberdade. (IDEM, 1994, p. 44)
Mesmo sem haver uma relação direta entre os termos, hoje a democracia liberal é
considerada a principal e melhor forma de governo da atualidade (ou “menos pior”, como
afirmam vários autores), pois: “[...] apenas a democracia está em condições de realizar
plenamente os ideais liberais e apenas o Estado liberal pode ser a condição de realização da
democracia.” (IDEM, 1994, p. 53).
Continuamos esta seção fazendo uma necessária distinção: o “neoliberalismo” a que
esta pesquisa se refere, é uma teoria de Relações Internacionais, não devendo ser tomado
como o “neoliberalismo” utilizado pelas ciências econômicas ou pelas ciências sociais, antes,
é uma teoria desenvolvida na década de 1970, em especial pelos trabalhos de Joseph Nye e
Robert Keohane (como a obra Power and Interdependence).
Uma das principais razões para se pensar a utilização, em partes, desta corrente é que:
“A tradição liberal é o fundamento de propostas que envolvem o papel das organizações e do
direito internacional para a geração de mais cooperação e mais ordem no sistema
internacional.” (HERZ, 2004, p. 52).
A corrente, então, destaca sua importância por causa do avanço que trouxe nos estudos
de cooperação (especialmente, no contexto histórico de seu surgimento – détente da Guerra
Fria) nos estudos de Organizações Internacionais, valorizando seu papel e servindo de base
para estudos que se seguiriam.10
O trabalho de Robert Jervis (1999) traz algumas contribuições importantes para esta
pesquisa. Ele demonstra que o neoliberalismo promoveu a cooperação internacional ao
afirmar que: “Neoliberais não negam a existência de casos de conflito extremo, mas eles não
10
É a partir dos estudos do neoliberalismo que vão se basear as teorias funcionalista e neofuncionalista, além dos
estudos de regimes internacionais e de governança global, além, claro, do fortalecimento dos estudos de
cooperação internacional.
26
as veem como a totalidade ou mesmo uma imagem representativa da política mundial [...] ”11
(JERVIS, 1999, p. 45).
Eis a razão pela qual os neoliberais acreditam tanto na possibilidade de cooperação:
acreditam que muitos dos conflitos nas relações internacionais são desnecessários ou até
mesmo evitáveis. Por meio da diminuição de riscos, seria possível estabelecer canais
(duradouros) de trocas múltiplas, ou seja, cooperação.
Porém o neoliberalismo não é suficiente para explicar com clareza o objeto desta
pesquisa, pois, para os teóricos dessa corrente:
[...] num primeiro momento, a cooperação internacional era entendida como a
possibilidade de influenciar as decisões dos Estados com relação à política externa.
Entretanto [...] percebeu-se que a cooperação internacional também pode influenciar
as decisões de política doméstica. (FARIA, 2012, p. 69).
Conforme se fortaleceram os estudos de cooperação e as próprias relações
internacionais modificaram-se após o fim da Guerra Fria, notou-se que uma abordagem da
cooperação partindo de uma análise somente no nível do Estado, de caráter mais sistêmico,
não seria suficiente para explicar os novos problemas que surgiam com a nova dinâmica
internacional.
2.2
DEMOCRACIA E REGIMES INTERNACIONAIS
A definição clássica de regimes internacionais é do cientista político Stephen D.
Krasner: “Regimes internacionais são definidos como princípios, normas, regras e
procedimentos de tomada de decisão ao redor dos quais as expectativas dos atores convergem
em determinada área temática.”12 (KRASNER, 1982, p. 185). Esta definição será a adotada
nesta pesquisa, por abranger precisamente a ideia aqui proposta.
O próprio Krasner destrincha sua definição, explicando mais claramente os termos:
“Princípios são crenças em fatos, causas e questões morais. Normas são padrões de
Texto original: “Neoliberals do not deny the existence of cases of extreme conflict, but they do not see them
as the entire or even a representative picture of world politics…” (tradução livre)
12
Texto original: “International regimes are defined as principles, norms, rules, and decision-making procedures
around which actor expectations converge in a given issue-area.” (tradução livre)
11
27
comportamento definidos em termos de direitos e deveres. Regras são prescrições específicas
ou proscrições para ação.”13 (IDEM, 1982, p. 186)
É importante clarificar que regimes internacionais diferem de acordos (no sentido de
cooperação ad hoc) por terem caráter de longo prazo, não sendo meramente um arranjo para
solucionar um problema ou resolver um interesse no curto prazo. Antes, são construídos
gradativamente, sob os auspícios da reciprocidade, também conhecida como a “sombra do
futuro”, ou seja, os Estados sacrificam interesses no curto prazo na expectativa de
reciprocidade de outros atores no futuro – mesmo que eles não estejam obrigados a fazê-lo.
(IDEM, 1982, p. 187)
Assim, a grande importância dos regimes internacionais está na codificação de uma
estabilidade no longo prazo sobre determinado assunto. Mas este é justamente uma das
limitações dos estudos de regimes: eles abordam uma única área temática, muitas vezes
desconsiderando outras áreas da política mundial que viriam a influenciar. Além disso, além
de não abordar claramente o dinamismo da sociedade internacional, pecam por serem
estatocêntricos, não deixando muito espaço para abordagens da política doméstica
(intraestatal), que são fundamentais nesta pesquisa.
Como o leitor deve ter reparado na leitura, nota-se que os temas estão intimamente
ligados; assim, ao mesmo tempo em que se busca conceituá-los separadamente, torna-se,
deveras, uma tarefa trabalhosa e bastante espinhosa, pois ao tentar referir-se à esfera de um
conceito em específico, acaba-se se pondo em contato com as bordas da esfera de outro
conceito, isso quando não se está tentando fugir das intersecções que são inevitáveis às
ciências sociais e humanas.
Diz-se isto, porque a relação entre democracia e Regimes Internacionais é altamente
multifacetada, ligando-se a outros conceitos pertinentes ao estudo tanto das Relações
Internacionais como do Direito em si. A ideia básica desse tópico é ligar a Democracia ao
conceito de Regimes Internacionais por meio da ideia do Estado Democrático de Direito.
Antes de buscar fazer tal relação, cabe definir o que seria o Estado Democrático de
Direito. Embora seja uma análise própria do Direito, vai ter origem, também, nos movimentos
do final do século XVIII e começo do século XIX, englobando fortes aspectos sociológicos e
políticos.
Texto original: “Principles are beliefs of fact, causation, and rectitude. Norms are standards of behavior
defined in terms of rights and obligations. Rules are specific prescriptions or proscriptions for action.” (tradução
livre)
13
28
O termo nasce na Alemanha na mesma época supracitada14, num contexto em que o
Estado passou a sofrer certas limitações, a fim de restringir sua atuação no que tange a
liberdade, propriedade e manutenção da ordem:
Os movimentos burgueses revolucionários do final do século XVIII e início do
século XIX trouxeram à tona o conceito de Estado de Direito que, além de ser um
conceito jurídico, é também político, este decorrente de um movimento que
pretendia submeter os governantes à vontade da lei. (SOUZA, 2003, p. 36)
Nesse ambiente de surgimento de ideais essencialmente liberais surge o Estado de
Direito, que: “[...] de início, tinha como escopo assegurar o princípio da legalidade, segundo o
qual vigorava a submissão ao império da lei.” (IDEM, 2003, p. 37). O Estado de Direito
caracteriza-se fortemente pelo princípio da legalidade, ou seja, a lei é a fonte essencial de
todas as obrigações, devendo tanto os cidadãos como o Estado serem pautados por ela; dessa
forma, limita-se tanto a ação do Estado, que só vai poder agir de acordo com o que a lei o
permite fazer, como a dos cidadãos, que passam a poder atuar livremente, excetuando-se
aquilo que a lei não os permite fazer.
Além do princípio da legalidade, o Estado de Direito traz também o princípio da
igualdade, podendo ser substancial (um ideal quase utópico de uma igualdade de facto) ou
formal (a igualdade jurídica, ou seja, perante a lei), e o princípio da justicialidade, que vai
preservar a supremacia da Constituição e de suas orientações.15
O que diferencia o Estado de Direito para o Estado Democrático de Direito é
justamente a conotação (ou mesmo denotação) que traz a palavra “democracia” para o
desenvolvimento do termo. O Estado de Direito passou por certo esgotamento por conta de
sua formalidade vinculada, especialmente, ao princípio da legalidade.
Ou seja, se um Estado segue a lei interna e por ela pauta suas ações, automaticamente
ele seria um Estado de Direito, mesmo que essas legislações fossem impostas por uma
autoridade ditatorial ou totalitária; Miguel Reale esclarece: “[...] se quis deixar bem claro que
o Estado deve ter origem e finalidade de acordo com o Direito manifestado livre e
originariamente pelo próprio povo [...]” (REALE, 1999, p. 2). Por conta do perigo do
Há mais de uma interpretação para a autoria do termo; Ivan Gerage Amorim (2011), em seu texto “Notas
sobre o Estado Democrático de Direito”, atribui a pelo menos duas pessoas a cunhagem do termo e a outros
teóricos e doutrinadores o seu desenvolvimento.
15
Essas características ainda são muito fortes no Direito como um todo, especialmente no Direito Brasileiro,
onde o princípio da legalidade, por exemplo, encontra-se explícito como um dos princípios que regem a
Administração Pública Brasileira.
14
29
desvinculamento do Estado de Direito de aspectos sociais, econômicos e políticos,
acrescentou-se o termo “democrático”.
A democracia, passa a vincular-se ao Estado de Direito no sentido de que um elemento
base da democracia é absorvido pelo Direito: “[...] o princípio da soberania popular, impondo
a participação do povo nos assuntos públicos, visando, principalmente, a assegurar a garantia
dos direitos fundamentais da pessoa humana.” (SOUZA, 2003, p. 45). Por fim, Reale
arremata:
Poder-se-á acrescentar que o adjetivo ‘Democrático’ pode também indicar o
propósito de passar-se de um Estado de Direito, meramente formal, a um Estado de
Direito e de Justiça Social, isto é, instaurado concretamente com base nos valores
fundantes da comunidade. (REALE, 1999, p. 2)
Tendo em mente a noção do Estado Democrático de Direito, argumenta-se que a
relação entre Democracia e Regimes Internacionais se dá pelo limiar de que, se a maioria dos
Estados que compõem a Sociedade Internacional atual denominam-se Estados pautados pelo
princípio da legalidade, ou seja, partilham este ideal do Estado Democrático de Direito (que,
com o tempo, passou a tornar-se parte dos princípios intrínsecos à efetiva participação na
Sociedade Internacional), tem-se então que para que os Regimes Internacionais sejam criados,
em primeiro lugar, os Estados devem convergir para que criem um conjunto de regras que
venha a regê-los e, mais que isso, deixar-se reger de fato pelos princípios, se não totalmente,
pelo menos em partes, ao ponto de influenciar no seu comportamento e gerar certa
previsibilidade de suas ações.
2. 3
Democracia, Sociedade Internacional e Governança Global
Como já citado anteriormente, é difícil delinear conceitos tão complexos e difusos, por
conta disso, os temas tendem a se entrelaçar com grande frequência, especialmente quando se
entende que se está tratando de uma única abordagem, embora seja bastante multifacetada.
Para relacionar a Democracia com o conceito de Governança Global, deve-se
entender, em primeiro lugar, como se deu o desenvolvimento da Sociedade Internacional e
como os seus desdobramentos influenciaram os atores desta sociedade a convergir para o que
hoje chama-se Governança Global. Para tanto, devemos fazer um breve recorte histórico do
surgimento do que veio a ser esta sociedade internacional e da disseminação de seus ideais.
30
A razão de realizar esta exposição histórica é que: “[...] necessitamos reconhecer que
as regras e as instituições conscientes, e também as práticas e os pressupostos que qualquer
sociedade internacional adote, são herdadas do passado.” (WATSON, 2004, p. 443). Portanto,
passemos a esta contextualização histórica que nos ajudará a entender a temática geral desta
pesquisa.
2.3.1 As transformações da sociedade internacional
Em diversos momentos utilizou-se nesta pesquisa o termo “sociedade internacional”;
convém, portanto, conceituá-lo. E, para fazê-lo, deve-se em primeiro lugar fazer a distinção
entre “sistema” e “sociedade” internacional, trazida por Hedley Bull, um dos principais
autores desta corrente.
Bull afirma que um sistema internacional ocorre: “[...] quando os Estados mantêm
contato regular entre si, e quando além disso sua interação é suficiente para fazer com que o
comportamento de cada um deles seja um fator necessário nos cálculos dos outros, [...]”
(BULL, 2002, p. 15). A sociedade internacional, porém, ocorre: “[...] quando um grupo de
estados, conscientes de certos valores e interesses comuns [grifo nosso], formam uma
sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto
comum de regras, e participam de instituições comuns.” (IDEM, 2002, p. 19).
Não é somente a ideia de “sociedade internacional” que contribui com este trabalho;
na verdade, esta corrente trouxe diversos pressupostos que ajudaram a embasar os estudos de
governança global e de regimes internacionais, como a ideia de sociedade anárquica,
instituições e interesses comuns.
Já na década de 1970 (época em que Hedley Bull trouxe a obra “Sociedade
Anárquica”), Bull defendia que a ideia de anarquia internacional (no sentido de “desordem”
internacional): “[...] não se sustenta não apenas porque mesmo na ausência de governo pode
haver uma certa ordem entre os indivíduos mas porque os estados são diferentes destes, e
mais capazes de formar uma sociedade anárquica.” (IDEM, 2002, p. 62). Essa ideia
demonstra que, a despeito da falta de um governo mundial, não é impossível que haja uma
governança entre os atores da sociedade internacional.
Quando fala de “interesses comuns”, Bull afirma que o termo: “[...] pode expressar um
sentido de comunidade de valores [grifo nosso], assim como de interesses comuns.” (IDEM,
2002, p. 81). Além disso, a noção que ele traz de “instituições” é de alta relevância, leia-se:
31
“Por 'instituição' não queremos referir-nos necessariamente a uma organização ou mecanismo
administrativo, mas a um conjunto de hábitos e práticas orientados para atingir objetivos
comuns [grifo nosso].” (IDEM, 2002, p. 88)
A limitação dessa escola está ainda na sua análise estatocêntrica, que embora seja algo
que condiz com seu contexto histórico, qual seja, a década de 1970, dificulta análises
contemporâneas por não abordar questões internas ao próprio Estado e estudos que envolvam
a preponderância de organizações internacionais na sociedade internacional. Além disso,
embora afirme que haja esses “valores e interesses comuns”, ela não especifica quais valores
são esses ou como eles são formados ou ainda como são propagados.
De acordo com Adam Watson, foi no século XIX que a Sociedade Internacional
começou a se expandir para o modelo que existe hoje, leia-se:
Naquele século [XIX], os europeus criaram o primeiro sistema internacional a cobrir
a totalidade do globo terrestre e estabeleceram em todos os lugares uma versão
universalizada das regras e das instituições e os pressupostos básicos da sociedade
europeia de Estados. (WATSON, 2004, p. 301).
Mas para entender um pouco mais esse desdobramento, deve-se voltar um pouco na
história e relembrar as Revoluções e movimentos que precederam este momento de expansão
da, até então, sociedade internacional europeia, que vai resultar na sociedade internacional
global.16
As democracias, tais quais são conhecidas hoje, inclusive a brasileira, tiveram sua
origem nas Revoluções dos séculos XVII (Revolução Inglesa e Revolução Gloriosa) e XIX
(Revoluções Francesa e Americana), sendo consolidadas no século XIX. Na verdade,
Visentini (2010), afirma que todas essas Revoluções (também conhecidas como “Revoluções
Atlânticas”), na verdade, foram “capítulos” de uma única revolução mais abrangente, que
desenrolou-se durante estes dois séculos: a Revolução Liberal ou Revolução LiberalBurguesa.
A primeira etapa da Revolução Liberal desenrolou-se na Inglaterra, por meio da
Revolução Inglesa (e também Revolução Gloriosa), que alterou as estruturas sociais, políticas,
econômicas e culturais da época; no caso inglês, eliminando o absolutismo e dando lugar à
monarquia parlamentar: “[...] que passou ao parlamento inglês, no qual os representantes da
Estas divisões são bem claras na obra “A evolução da sociedade internacional” de Adam Watson, onde ele
inicia trazendo o começo da sociedade internacional com o que ele chama de Sistema dos Estados Antigos
(Suméria, Assíria, Grécia, Macedônia, etc.), que desenvolve para a Sociedade Internacional Europeia, com várias
subdivisões que explicam tanto a formação, num primeiro momento, como a posterior expansão dessa sociedade
para a última etapa que ele chama de Sociedade Internacional Global.
16
32
burguesia estavam presentes, o poder de governar o país.” (VISENTINI, 2010, p. 25). Foi
essa burguesia que fortaleceu os ideais do liberalismo, pois esta era a ideologia que justificava
o movimento, esclareça-se:
[...] essa passagem histórica é caracterizada pela ascensão ao poder de uma nova
classe, a burguesia, cujo poder era legitimado não mais pela terra e pelos títulos
herdados – como o eram, durante o Antigo Regime, a aristocracia e o clero –, mas
pela acumulação de capital. (IDEM, 2010, p. 22).
O segundo “capítulo” da Revolução Liberal deu-se com a independência dos Estados
Unidos da América, que, em revolta contra o domínio britânico, utilizaram-se dos mesmos
ideais exportados por este último para legitimar seu processo de independência e construção
nacional.
A terceira fase da Revolução Liberal foi provavelmente a de maior impacto, trata-se da
Revolução Francesa de 1789. Ressalta Visentini que: “Os efeitos dos acontecimentos da
Revolução Francesa não se circunscrevem aos limites da História da França, uma vez que os
impactos internacionais dos eventos franceses representam um divisor de águas.” (IDEM,
2010, p. 35).
Quando a Assembleia Constituinte, durante a Revolução Francesa, resolveu abolir os
regimes feudais, eliminando direitos senhoriais e privilégios do clero e da nobreza, e
proclamou a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, “[...] tendo como pontos
principais o respeito à dignidade das pessoas, liberdade e igualdade entre os cidadãos, direito
à propriedade individual, direito da resistência à opressão política e liberdade de pensamento
e opinião.” (IDEM, 2010, p. 38), ela marcou a etapa final do Antigo Regime absolutista
europeu e lançou as bases para a sociedade ocidental moderna: “Pode-se identificar essa
modernidade com a fundação da sociedade burguesa, com os novos padrões econômicos
(liberalismo) e com a passagem da condição de súdito à cidadão (modificações ideológicas
advindas do iluminismo).” (IDEM, 2010, p. 35)
O interessante desta etapa da Revolução Liberal, quando comparada com as outras, foi
o seu efeito spill-over, ou seja:
O grande aumento de poder que a Revolução [Francesa] liberou no Estado mais
importante do sistema [a França] foi reforçado por ideias, colocadas em termos
universais, que ela desenvolvia e disseminava e que eram atraentes aos equivalentes
33
insatisfeitos do tiers État [terceiro Estado]17 em outros Estados do continente.
(WATSON, 2004, p. 322).
A expansão destes ideais, deve, em partes, ao Império Napoleônico, que ajudou a
promover a disseminação deles quando de seu domínio no continente europeu. Este
movimento levou à construção de uma nova ordem internacional (europeia), baseada não mais
nos valores da monarquia absolutista, mas agora inspirada pelos ideias liberais.
Assim, depois de 1815 com o Congresso de Viena, que estabelecia na Europa uma
espécie de “condomínio de poder” e o término do Império Napoleônico, destaca-se no cenário
internacional a Grã-Bretanha, que:
[...] através de um regime político liberal e de uma supremacia econômica que iria se
prolongar durante toda a primeira metade do século XIX graças à expansão de sua
revolução industrial e a uma orientação da sua política aduaneira no sentido do livre
comércio. (VISENTINI, 2010, p. 52-53).
A longa transformação que sofreu aquele país por conta das Revoluções pelas quais
passou (inclui-se aqui a Revolução Industrial), tornou-o centro político, e especialmente
econômico, das relações internacionais, sendo este último aspecto que garantiu sua
capacidade de conduzir a política internacional: “A predominância inglesa sobre o sistema
mundial consagrada como Pax Britânica colocou o país em uma situação jamais alcançada até
então por outra nação.” (IDEM, 2010, p. 58).
É importante destacar que: “A primazia inglesa propiciou a construção de uma
hegemonia internacional que perdurou até o fim do século XIX e se transformou,
gradativamente, num sistema mundial liderado pelos anglo-saxões em seu conjunto.”
(WATSON, 2004, p. 301). Interessante notar, ainda, como há um consenso entre historiadores
sobre esta questão, demonstrando que foi durante o século XIX que os europeus (em especial
a Grã-Bretanha) começaram a tecer uma complexa rede de interações econômicas e políticas.
A partir deste ponto, o mundo passou a ser inter-relacionar como nunca antes. Vale
notar que este sistema, que, já na década de 1900 teve seu alcance expandido para Ásia,
África e Oceania, não trouxe o mundo inteiro para dentro de um único império, mas para
dentro de um: único conjunto de relações econômicas e estratégicas. Esse dado tem altíssima
relevância quando pensamos que este conjunto de relações não somente promove o
Visentini (2010), esclarece que a sociedade francesa de 1789 era dividida em “Estados” ou “Ordens”: o
Primeiro Estado era constituído pelo Clero (subdivididos em Alto Clero e Baixo Clero), o Segundo Estado
referia-se à Nobreza (seja ela cortesão ou provincial) e, por fim, o Terceiro Estado correspondia ao povo
(abrangendo as mais diversas classes: de camponeses à alta burguesia).
17
34
fortalecimento das relações internacionais propriamente ditas, mas também carrega consigo
valores daqueles que promoveram este conjunto num primeiro momento.
É relevante notar que:
À medida que o sistema europeu se disseminou pelo mundo, muitos governantes não
europeus quiseram entrar para a sociedade europeia de Estados, a fim de serem
tratados como iguais, e não como inferiores, e se possível para ter alguma voz ativa
quanto á condução da nova sociedade internacional global. (WATSON, 2004, p.
380)
O que Adam Watson está querendo denotar neste trecho, é que passam a haver certos
“critérios” para que um Estado possa participar efetivamente da sociedade internacional.
Havia uma insistência quanto aos valores ocidentais (ou liberais), até como uma forma de
imperialismo cultural, que: “[...] desempenhou um papel importante no processo de integração
que estabeleceu a sociedade internacional global dominada pelos europeus.” (IDEM, 2004, p.
381).
A partir do século XX, porém: “Os europeus perderam o controle do sistema mundial,
e surgiu uma nova sociedade internacional, não de uma só vez, mas gradual e constantemente,
ao longo de um período de meio século.” (IDEM, 2004, p. 386). Dessa forma, o século XX
teria quatro fases para Watson: a primeira fase seria a destruição da sociedade europeia de
Estados com o advento da I Guerra Mundial; a segunda fase seria o período de vinte anos que
se estende da vigência do Tratado de Versalhes e da Liga das Nações até a II Guerra Mundial;
a terceira seria caracterizada pela reorganização do sistema global e da nova sociedade
internacional no pós-II Guerra; e a quarta fase (que estaria de certa forma mesclada às outras)
seria o período de descolonização.
É na terceira fase que ocorre, totalmente, o fim do controle europeu sobre a sociedade
internacional, ou seja, estes deixam de ser o epicentro das relações internacionais; estes danos
causados pela II Guerra Mundial: “[...] deixaram os Estados Unidos e a União Soviética (a
despeito dos grandes prejuízos que a guerra lá também havia produzido) ocupar o lugar dos
europeus.” (IDEM, 2004, p. 401).
Salienta ainda que nesta fase, os vencedores do conflito deparam-se com algumas
dificuldades, sendo uma delas lidar com a questão de como se daria o novo rearranjo da
ordem internacional, ou seja, teriam que decidir quais seriam as regras e instituições que
orientariam essa sociedade internacional não mais eurocêntrica. O que ocorre é que:
35
A tradição europeia de uma sociedade internacional organizada era tão forte que as
novas superpotências e seus aliados concordaram em que as regras e as práticas do
período anterior deveriam permanecer temporariamente em vigor, com pequenas
modificações. (WATSON, 2004, p. 403)
Cabe ressaltar aqui que foi nesse contexto que nasceu a Organização das Nações
Unidas, da qual descende a UNESCO, tópico deste trabalho. Embora no primeiro momento a
ONU não tenha surgido com grande eficácia (especialmente devido à bipolaridade da época e
o constante congelamento das ações da organização), seu grande diferencial era seu ideal de
universalidade. Assim: “Ser membro da organização seria o símbolo da qualidade de Estado
independente e da aceitação da sociedade internacional global.” (IDEM, 2004, p. 404)
O próximo desdobramento seria o período da Guerra Fria, mas este assunto não é tema
deste trabalho, havendo já ótima bibliografia sobre o assunto. Desse modo destaca-se que o
importante deste período para esta pesquisa é que cada eixo (EUA e URSS), buscava imprimir
na sociedade internacional não somente seu poderio militar ou econômico, mas também seus
valores e princípios. Interessa-nos notar que:
Os norte-americanos consideravam que as regras da nova ordem mundial que eles
favoreciam e que lhes favoreciam – a democracia, o império da lei, a descolonização
e uma porta aberta para empresas norte-americanas – eram justas e universalmente
válidas e que davam independência igual a todas as ‘nações’. (IDEM, 2004, p. 405).
A importância deste dado reside no fato de que, como vencedores da Guerra Fria,
foram os ideais norte-americanos que ficaram mais fortemente estampados na sociedade
internacional, que passou a ser pautada, em partes, por estes valores. Note como há certa
semelhança deste valores com os ideais anglo-saxões dos séculos anteriores, expressando
assim influência dos ideais europeus sobre a sociedade internacional18.
Ainda, com a construção da nova ordem internacional após a Guerra Fria, deu-se um
avanço da defesa da democracia como um valor primário na sociedade internacional:
A propagação da democracia como um modelo a ser seguido por todos os países em
meio ao cenário tenso da Guerra Fria, de reconstrução econômica do pós-guerra e da
grande diversidade de experiências políticas e contextos históricos das diversas
nações refletiu-se em situações em que as pretensões democráticas facilmente
18
Cabe aqui uma importante ressalva: não se pretende subtender (ou explicitar), nos argumentos propostos, que
a sociedade internacional contemporânea é meramente uma releitura daquela do século XIX, como se aquela
fosse baseada num modelo desta; diz-se isto porque os contextos das duas sociedades eram muitos diferentes:
desde a quantidade de atores na sociedade internacional às conjunturas social, política e (principalmente)
econômica.
36
cediam espaço diante das necessidades geopolíticas ou aos interesses estratégicos
[...] (LINHARES, 2011, p. 39)
Por fim, chega-se à sociedade internacional contemporânea. Como visto, esta é
descendente da sociedade internacional europeia, pois mesmo que tenha havido o colapso
dessa estrutura inicial, este não extinguiu: “[...] a rede mundial de interesses e de pressões que
envolvia todo o planeta num único sistema, organizado por uma única sociedade. O controle
europeu diminuiu, de maneira gradual e esgarçada; mas a natureza global do sistema
sobreviveu [...]” (WATSON, 2004, p. 417).
É por esta razão que Adam Watson, como teórico da Escola Inglesa de Relações
Internacionais, tanto defende o conceito de “sociedade internacional”, pois ao estudar as
transformações que ocorrem no cenário internacional, não deixa de notar: “que a sociedade
também continua a compreender toda a humanidade num único conjunto de regras e de
instituições e, numa certa medida limitada e muitas vezes nominal, também num conjunto de
valores comuns.” (IDEM, 2004, p. 418).
Nesta sociedade internacional contemporânea, por fim:
O consenso tornou-se um princípio quase que imutável de negociação de interesses
econômicos divergentes e a global governance buscada desde os tempos do filósofo
de Königsberg vem sendo pacientemente construída, ainda que de forma parcial e
parcelada, pela miríade de instituições multilaterais hoje existentes. (ALMEIDA,
2010, p. 102)
2.3.2 Organizações internacionais, democracia e a sociedade internacional
Na sociedade internacional contemporânea, devido à globalização e crescente
interdependência, alguns teóricos das Relações Internacionais defendem a formação de
redes19 (ou mesmo de uma grande rede) que integram os atores da sociedade internacional;
Torgarson (2010, p. 356), expõe que tal rede se tornou fundamental na difusão da democracia,
pois os atores não democráticos (em especial os Estados) passam a ter contato com atores
19
Ressalta-se que não é intenção deste trabalho adentrar nos estudos de rede e o envolvimento da sociedade civil
global; abstemo-nos a entender rede no sentido literal da palavra: uma série de fibras ou ligas entrelaçadas que se
sobrepõem e conectam-se em diversos pontos de cruzamento. Para um estudo mais aprofundado de redes
internacionais, vide: CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 6. Ed. Tradução de Roneide Venancio Majer.
São Paulo: Paz e Terra, 1999. (A era da informação: economia, sociedade e cultura; v. 1).; _______. O poder da
identidade. Tradução de Klauss Brandini Gerhardt. São Paulo: Paz e Terra, 1999. (A era da informação:
economia, sociedade e cultura; v. 2).; _______. Fim de milênio. Tradução de Roneide Venancio Majer e Klauss
Brandini Gerhardt. São Paulo: Paz e Terra, 1999. (A era da informação: economia, sociedade e cultura; v. 3).
37
democráticos nas redes de OIs (especialmente OIs governamentais), tornando-se mais
propensos a democratizar-se.
Há grande importância na atuação das Organizações Internacionais (OI) para a
sociedade internacional para elaboração de normas internacionais, elaboração de mecanismos
e expertise que permitem a execução e cumprimento dessas normas e até mesmo, meramente,
a existência da OI pode criar links socioculturais que permitem a um Estado interpretar e
emular o comportamento de outros, ao ponto de tanto influenciar como ser influenciado.
Neste ponto, a capacidade das OIs de influenciar se traduzem por meio de pressões,
critérios para tornar-se membro da organização e a socialização das autoridades domésticas
(PEVEHOUSE, 2002). No caso da pressão, especialmente sobre regimes autocráticos, é
possível notar que essas pressões externas ao Estado podem ser feitas de forma que: “Uma
vez que o regime tenha começado a abrir espaço político, pressão e coerção por uma OI da
qual o regime é membro pode pressionar autoritários a liberalizar mais do que eles fariam em
outra situação.”20 (IDEM, 2002, p. 522); ainda neste contexto, até mesmo pressões
diplomáticas podem ser influências relevantes, especialmente em tempos de crise.
No que tange à socialização das autoridades (ou elites) domésticas, as redes de OIGs
geram certos “fatos sociais internacionais” (adaptando do “fato social” de Durkheim) que
podem levar estas autoridades a adotar determinados comportamentos. Interessante para esta
pesquisa é citar que as OIs, por meio de um processo de socialização, alterando a cosmovisão
(sistema de crenças) de elites, podem convencê-las a se postarem menos hostilmente ante o
processo de liberalização. (IDEM, 2002, p. 524).
Há ainda outras formas de influenciar: pode ser pelo mimetismo, ou seja, ao ver uma
nação bem sucedida (rica, politicamente estável, etc.), os tomadores de decisão podem
inclinar-se a imitar certos comportamentos, regras e instituições que compõem o país
desenvolvido. Não se pode descartar, tampouco, a influência das alianças militares, que se
utilizam de uma forma de coerção mais direta para alcançar seus objetivos 21; cita-se ainda a
influência que têm os países colonizadores sobre as colônias (especialmente culturais, mesmo
que – muitas das vezes – contra a vontade destes últimos); a influência comercial, que pode
Texto original: “Once a regime has begun to open political space, pressure and coercion by an IO of which the
regime is a member can push authoritarians to liberalize more than they otherwise would.” (tradução livre)
21
Quanto às alianças militares, há um vasto estudo nas RI sobre a questão não somente da segurança, mas
também da utilização de organizações internacionais de cunho militar (OTAN) para consecução de objetivos
nacionais. A esse respeito, cita-se: “We agree that some IGOs can be channels for coercion, but we believe that
most of these organizations' impact on global convergence occurs through normative mechanisms.”
(TORFASON, 2010, p. 372).
20
38
afetar diretamente a convergência de interesses e atitudes; e, por fim, a influência geográfica,
que se traduz em gerar pontos de atenção e interação entre vizinhos.
Por causa disso, as organizações internacionais (no caso mais específico, as OIGs) são
capazes de influenciar os países em termos políticos, ou seja, para reforçar sua democracia:
“Embora o crescimento de longo prazo da democracia pelo mundo não é simplesmente
consequência de OIGs, argumentamos que os canais de contato oferecidos por meio de OIGs
provêm importante suporte para este processo e o aceleram.” (TORFASON, 2010, p. 359).22
Afirma-se, desta forma, que as OIs são um palco propício para que as democracias
contemporâneas expandam seu escopo pelo globo, “convencendo” outras formas de governo a
adotar a democracia como o “padrão de ouro” da contemporaneidade.
A razão de dizer que as OIs são um palco propício, traduz-se no fato de que elas
oferecem um fórum para discussões abertas e que: “[...] esforços multilaterais irão geralmente
ser um mecanismo favorável de democracias porque eles minimizam a percepção de evidente
‘intromissão’ por parte de um ator em particular.”23 (PEVEHOUSE, 2002, p. 523); é uma
forma institucionalizada (quase “neutra”) de alcançar objetivos comuns.
As primeiras organizações internacionais foram criadas para tratar de: “[...] questões
eminentemente práticas, interessando a resolução de problemas técnicos vinculados ao
crescente intercâmbio entre as economias capitalistas, como transporte ferroviário e
comunicações.” (ALMEIDA, 1997, p. 80). Mas, conforme foi visto, com as transformações
ocorridas na sociedade internacional, aos poucos modificaram-se o propósito e até a
quantidade dessas organizações.
Mesmo que congelada durante certo tempo, destaca-se a importância da ONU nesta
sociedade internacional contemporânea, que oferece certa “moralidade” às relações
internacionais pela influência que passa a ter sobre o comportamento dos Estados, trazendo
não só uma voz ativa (em grande parte das vezes) mas também vantagens materiais reais.
Mais uma vez cita-se Watson, quando afirma que: “No mundo contemporâneo, as regras, as
instituições (sobretudo as Nações Unidas) e os valores nominais de nossa sociedade
Texto original: “While democracy's long-term rise around the world is not simply a consequence of IGOs, we
argue that the channels of contact offered through IGOs provided important support for this process and hastened
it.” (tradução livre)
23
Texto original: “[...] multilateral efforts will often be a favored mechanism of democracies because they
minimize the perception of overt ‘meddling’ on the part of one particular actor.” (tradução livre)
22
39
internacional dão um carimbo de legitimidade a um grau muito elevado de independência24
múltipla.” (WATSON, 2004, p. 439).
A importância da ONU jaz, como mencionado anteriormente, na sua proposta de
universalidade:
Argumentando sempre em termos de ‘democratização’ do sistema internacional,
pode-se constatar que as Nações Unidas, finalmente, encetaram sua missão universal
de paz e desenvolvimento com pouco mais de 50 países membros, alcançando quase
200 neste meio século de existência. (ALMEIDA, 1997, p. 95)
Sublinha-se, ainda no contexto da ONU, a importância que passam a ter as agências
especializadas da ONU nesta sociedade internacional contemporânea, onde têm a
oportunidade de, sem amarras políticas (ou pelo menos sem amarras políticas diretas ou
explícitas), levar conhecimento técnico e científico (em especial a UNESCO) para outros
países: “[...] as organizações intergovernamentais globais facilitaram o comércio e a
cooperação social entre sistemas, tarefas largamente empreendidas pelas atualmente
desprezadas UNCTAD e UNESCO” (MURPHY, 1994 apud ALMEIDA, 1997, p. 98)
Antes de seguir em frente, cremos ser cabível apresentar um pouco a UNESCO, tendo
em vista a sua relevância para esta pesquisa: “[...] diversamente dos organismos que a
antecederam [...] foi concebida como uma verdadeira Organização Internacional composta por
Estados e dotadas de grande autonomia [...]” (CAMPOS, 1999, p. 428) e que: “[...] a
UNESCO foi desde o início encarada pelos seus fundadores como mais uma organização de
carácter universal ao serviço da paz.” (IDEM, 1999, p. 428).
Sendo um braço da ONU, a UNESCO tem caráter universal, sendo inclusive possível
que um membro faça parte da UNESCO sem ser membro da ONU. As ações da UNESCO são
principalmente normativas (realização de conferências, expedição de declarações, resoluções
e recomendações), de coordenação (projetos internacionais que visem a comunidade
internacional), de cooperação (ações que busquem realizações comuns) e de impulsão
(criação de mecanismos ou condições para impulsionar outras iniciativas).
2.3.3 A sociedade internacional contemporânea e a governança global
24
Embora separados por contextos e épocas diferentes, para este autor, na situação atual em que se encontra a
sociedade internacional contemporânea, talvez fosse melhor utilizar a palavra “interdependência” no lugar de
“independência”.
40
Depois de entendermos que a sociedade internacional contemporânea é herdeira dos
valores que regeram a o mundo há séculos passados, podemos compreender melhor como os
processos de governança global podem ter efeitos na atualidade. Ou seja, se o mundo partilha
de certos ideais e valores comuns (pelo menos em parte), fica mais fácil entender como pode
acontecer de haver uma dinâmica que leva os atores a esperar determinado comportamento
dos outros, seja formalmente (regimes internacionais), seja informalmente (relações e
interações informais entre os atores).
Ora, se percebemos que os valores da sociedade internacional estão historicamente
embutidos e difusos por todo o cenário internacional, torna-se mais fácil compreender como a
ideia de democracia passa a ser um valor altamente “cobiçado” por todos os países dessa
sociedade, pois ela passa a ser um dos “critérios” para que o país se torne um membro por
completo. Isto fica mais explícito quando relacionamos com a questão das organizações
internacionais que acabamos de ler, onde podemos ver que as OIs servem de palco para
difusão desses valores pertencentes à sociedade internacional.
Pelas razões verificadas nas seções anteriores, fica claro que não é suficiente, para o
entendimento do objeto desta pesquisa, utilizar somente as abordagens iniciais do
neoliberalismo ou ainda os estudos de regimes internacionais, por conta das limitações destes
estudos. Por isso, utiliza-se ainda o conceito de governança global, com vistas a expandir esta
parte da pesquisa a fim de garantir o total entendimento da mesma.
Os estudos de governança global surgem na conjuntura do pós-Guerra Fria, onde
novos atores e novas questões eclodem, que as outras teorias não conseguiam abordar; as
limitações dos estudos de regimes mostravam que seria necessário partir para uma análise
mais ampla da sociedade internacional e de sua dinâmica.
Há diversos conceitos para “governança global”. O termo foi utilizado, num primeiro
momento, na década de 1990 pelo Banco Mundial em um de seus relatórios (Governance and
Development) e, em 1995, com a realização da Comissão sobre Governança Global pela
Organização das Nações Unidas (ONU), sendo consolidado nos estudos da dinâmica
internacional.
Quem consolidou o desenvolvimento do termo, também na década de 1990, foi o
cientista político James N. Rosenau; na verdade, ele utiliza o termo “governança sem
governo”. Nesta pesquisa, prefere-se não utilizar este termo porque, em primeiro lugar, pode
dar uma ideia errônea de que não há participação dos governos nos processos de governança,
ou que eles foram severamente reduzidos – é por isso que Rosenau faz uma necessária
diferenciação entre “governo”, que denota uma autoridade formal, detentora de poder de
41
polícia para implementar suas decisões em seu território; e “governança”. Esse é um
importante alerta, pois:
... pode significar, como diz Anne-Marie Slaughter, o mantra do novo
medievalismo, baseado no fim do Estado-Nação [...]. Slaughter defende uma nova
ordem mundial baseada na existência e no funcionamento de redes
transgovernamentais... (GONÇALVES, 2005, p. 5)
O próprio Rosenau defende que: “Sob muitos aspectos, os governos ainda funcionam e
retêm sua soberania; no entanto [...], uma parte de sua autoridade foi transferida para
coletividades subnacionais.” (ROSENAU, 2000, p. 14). Esta clarificação é de suma
importância para esta pesquisa, pois ela procura demonstrar as influências dos processos de
governança num Estado (o Brasil).
Quanto à definição de “governança global”, Rosenau afirma que:
[...] governança é um fenômeno mais amplo que governo [grifos no original];
abrange as instituições governamentais, mas implica também mecanismos informais,
de caráter não-governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações
dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam suas
necessidades e respondam às suas demandas. (IDEM, 2000, p. 15-16)
Esta definição traz dois aspectos que são elementares para a compreensão de
“governança global”: o formal e o informal; a combinação de ambos gera um padrão de
comportamento. O aspecto formal é expresso pelas instituições formais propriamente ditas: as
instituições governamentais, os tratados, as convenções, as constituições e leis dos Estados e,
em especial, os regimes internacionais. O aspecto informal se expressa no desenvolvimento
das relações entre os atores não governamentais e a sua preponderância cada vez maior no
cenário internacional: organizações não governamentais, empresas, grupos sociais e até
mesmo indivíduos. Uma definição que aborda estes aspectos é a da Comissão sobre
Governança Global, no seu relatório “Our Global Neighborhood”:
Governança é a soma de vários modos pelos quais indivíduos e instituições, públicas
e privadas, administram seus assuntos comuns. Ela é um processo contínuo pelo
qual interesses conflitantes ou diversos podem ser acomodados e ação cooperativa
pode ser tomada. Ela inclui instituições formais e regimes habilitados a assegurar o
cumprimento [de estatutos formais], bem como arranjos informais que pessoas e
42
instituições ou tem concordado ou perceberam ser de seus interesses. 25
(COMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, 1995 apud FARIA, 2012, p. 75)
Claro que os estudos de governança global não estão isentos de críticas. Uma delas é
justamente a questão dos novos atores. Alguns autores argumentam que os estudos de
governança dão importância demais aos atores não estatais, tendendo a atribuir-lhes mais
poder do que tem o próprio Estado (que ainda permanece sendo o ator mais forte das RI,
embora aos poucos venha perdendo parte de seu poder); além disso, o foco excessivo no
papel dos atores (seu surgimento, multiplicação, fortalecimento de interesses e participação na
sociedade internacional, entre outros) acaba deixando pouco espaço para outros estudos
relacionados à dinâmica da governança global, como, por exemplo, o abordado por esta
pesquisa.
Antes de passar para a próxima seção, porém, faz-se necessário destacar ainda outro
aspecto da governança global:
Dentro dos estudos de governança global, o conceito de difusão é particularmente
relevante por permitir analisar a influência do plano internacional no nível
doméstico que ocorre em situações onde os atores não se coordenam, mas são
influenciados [...]. (FARIA, 2012, p. 76)
A ideia de “difusão” é deveras importante para esta pesquisa, pois aqui se analisa a
influência que tem o plano internacional na política doméstica. Tal influência não se dá de
forma direta, (sob um aspecto de coação, por exemplo), mas ocorre indiretamente, por meios
formais (tratados, convenções, etc.) ou informais (as convenções, os fóruns, as reuniões de
líderes), onde valores são propagados de maneira difusa, sem busca influenciar diretamente o
comportamento ou o ordenamento jurídico de um Estado; não obstante, é exatamente o que
ocorre.
Assim, a ideia, muito mais do que o conceito propriamente dito, de governança global,
é vital para esta pesquisa justamente por causa de sua dinâmica de difusão, por meio de quem
os valores que regem (pelo menos em boa parte) a sociedade internacional são difundidos
entre os atores desta sociedade; no caso específico dessa pesquisa, é a difusão da noção de
“transparência”.
Texto original: “Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and private,
manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be
accommodated and co-operative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to
enforce compliance [of formal statues], as well as informal arrangements that people and institutions either have
agreed to or perceive to be in their interest.” (tradução livre)
25
43
Mais à frente, será visto que o ideal da transparência, um ramo do conceito de
democracia, embora não seja ainda um critério essencial para a participação do membro na
sociedade internacional, é um fator que influencia a eficácia de sua interação, podendo ser até
mesmo um fator diferencial para participação em OIs.
2.4
DEMOCRACIA E COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL
Neste ponto o leitor já deve ter percebido como são intrínsecos os temas e como se
torna altamente improvável mencionar um assunto sem tornar a outro estreitamente ligado.
No caso da Cooperação, deriva-se do argumento sobre OIs quando se nota que teóricos26 têm
apontado que as democracias tendem a cooperar entre si utilizando as OIs como local ideal
para incrementar essa interação:
Pesquisas mostram que as democracias preferem comerciar, cooperar, e aliar-se
umas às outras. Além disso, as democracias promovem melhor o crescimento
econômico e estabilidade. Assim, expandindo o número de democracias expande-se
as oportunidades de interação para as democracias existentes. 27 (PEVEHOUSE,
2002, p. 523)
Também, tendo em vista que a democracia, por abrir seus canais de informação para o
público doméstico, pode ser melhor capaz de indicar seus desígnios e firmar compromissos no
meio internacional, minimizando, dessa forma, o dilema de segurança na cooperação
internacional.
É interessante notar a Cooperação Internacional vinculada à democracia quando é
possível perceber uma intersecção entre o âmbito nacional e o meio internacional, que
chegam a influenciar a própria atuação das OIs, que: “[...] derivam não somente das
prioridades internas nacionais, mas também de acordos internacionais firmados pelos Estados
Membros [...]” (AMBROSIO, 2011, p. 37).
26
Só para citar alguns exemplos, vide: POLACHEK, Solomon W. Why Democracies Cooperate More and Fight
Less: The Relationship between International Trade and Cooperation. Review of International Economics, v. 5,
n. 3, 1996, p. 295-309; RUSSET, Bruce. A Neo-Kantian Perspective: Democracy, Interdependence, and
International Organizations in Building Security Communities. In Security Communities, edited by Emmanuel
Adler and Michael Barnett. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. p. 368-394; SIMON, Michael W.,
GARTZKE, Erik. Political System Similarity and the Choice of Allies: Do Democracies Flock Together, or Do
Opposites Attract? Journal of Conflict Resolution, v. 40, n. 4, 1996. p. 617-635.
27
Texto original: “Research shows that democracies prefer to trade, cooperate, and ally with one another. In
addition, democracies better promote economic growth and stability. Thus, expanding the number of
democracies expands interaction opportunities for existing democracies.” (tradução livre)
44
A cooperação internacional tem sido tema de debates desde o surgimento dos estudos
de Relações Internacionais: o dilema “cooperação versus conflito” foi alvo de numerosos
estudos e os debates acadêmicos sobre o tema permanece até a atualidade. Em termos
simples, poder-se-ia dizer que: “[...] a cooperação internacional é um processo de
coordenação de políticas por meio do qual os atores (no caso os Estados) ajustam seu
comportamento às preferências reais ou esperadas dos outros atores.” (KEOHANE, 1984
apud RAMOS, 2006, p. 1).
Na atualidade, cada vez mais a cooperação internacional tem ajudado a refletir no
âmbito interno dos Estados, a dinâmica e os processos que ocorrem no nível internacional:
“[...] o papel do Estado transforma-se: ele torna-se um instrumento de adaptação das políticas
domésticas à realidade internacional [...]” (OLIVEIRA; LUVIZOTTO, 2011, p. 9).
Em partes, a discussão sobre cooperação já foi trazida nesta pesquisa quando se falou
sobre o neoliberalismo. Pretende-se agora, focar num tipo de cooperação internacional: a
cooperação técnica internacional, que é uma abordagem que pode abranger desde um estudo
para melhorar a situação do país a proporcionar uma formação técnica para funcionários e
instituições estatais: “Em comum, todas estas actividades (sic) têm o facto de incluírem
alguma transferência de capacidades, habilidades ou conhecimentos para o país de destino da
Ajuda, esteja esse objetivo (sic) explícito ou não.” (AFONSO; FERNANDES, 2005.)
A definição de Cooperação Técnica Internacional (CTI) que será utilizada neste
trabalho é a da Agência Brasileira de Cooperação (ABC):
“A cooperação técnica internacional constitui importante instrumento de
desenvolvimento, auxiliando um país a promover mudanças estruturais nos campos
social e econômico, incluindo a atuação do Estado, por meio de ações de
fortalecimento institucional. Os programas implementados sob sua égide permitem
transferir ou compartilhar conhecimentos, experiências e boas-práticas por
intermédio do desenvolvimento de capacidades humanas e institucionais, com vistas
a alcançar um salto qualitativo de caráter duradouro.” (BRASIL, 2013)
No Brasil, a ABC é o órgão governamental responsável por todo o processo que
envolve a cooperação internacional, desde sua coordenação até sua execução, dentre as suas
atribuições está desde o apoio ao Ministério das Relações Exteriores (MRE) nas negociações
com outros países e organismos até o acompanhamento e a avaliação final de projetos.
“A CTI é considerada pelo Governo brasileiro como instrumento de política externa e
como mecanismo auxiliar de promoção do desenvolvimento sócio-econômico (sic) do País.”
(BRASIL, 2004, p. 11). Este é um dos princípios básicos que rege a CTI no Brasil, sendo a
45
promoção do desenvolvimento nacional um pilar para firmar quaisquer projetos de
cooperação.
Dentre as diretrizes para a Cooperação Técnica, listadas pela própria ABC, cita-se:
“Enfatizar projetos que integrem os componentes básicos da cooperação técnica internacional,
ou seja, a consultoria, a formação de recursos humanos, o treinamento de pessoal e a
complementação da infra-estrutura (sic) da instituição receptora; [...]” (IDEM, 2004, p. 11).
Esta diretriz caracteriza aquilo que é o objeto desta pesquisa, pois o Projeto de Cooperação
entre a CGU e a UNESCO, ao visar a construção da política brasileira de acesso a
informações, tinha como objetivos o desenvolvimento de recursos humanos nacionais e o
fortalecimento da infraestrutura informacional do Brasil.
Para a ABC, é o documento do projeto que vai definir os rumos da cooperação.
Denominado Projeto de Cooperação Técnica (PCT): “[...] é caracterizado como o trabalho em
comum entre instituições, constituído de um conjunto de atividades que visam a transferência,
a absorção e o desenvolvimento de conhecimentos específicos.” (IDEM, 2004, p. 12),
devendo o projeto enfatizar o problema fundamental, contando com um modelo próprio para
fazê-lo (justificativa, objetivos, plano de trabalho, etc.).
Dentre os diversos tipos de CTI elencados pela ABC, um deles são os estudos de préviabilidade, que é o caso do objeto desta pesquisa. A cooperação técnica pode se realizar de
duas formas: bilateral ou multilateralmente, sendo a bilateral entre dois Estados ou um Estado
e um organismo internacional e a multilateral feita entre vários Estados, mediados ou não por
um organismo internacional.
Por fim, ressalta-se que os projetos de cooperação técnica adotados pelo Brasil, têm
como função direta o desenvolvimento nacional; no caso desta pesquisa, traduz-se na ideia de
capacitação institucional: “[...] nesses casos, o objetivo principal almejado é dotar a
instituição envolvida de condições apropriadas para realizar trabalhos na área em questão.”
(IDEM, 2004, p. 13).
Mas a abordagem que mostra a relação entre democracia e a cooperação internacional
não precisa ser somente sob a ótica das OIs, é possível fazer uma relação um pouco mais
direta quando se vê a democratização dos países e o fortalecimento das relações entre eles.
Para tanto, iremos analisar a Terceira Onda de Democratização e sua relação com a
cooperação internacional.
46
2.4.1 Terceira Onda de Democratização
Antes de adentrarmos numa exposição sobre a Terceira Onda de Democratização,
gostaríamos de esclarecer que este é um tópico que poderia ser abordado de forma mais
detalhada em outra seção, mas optou-se por fazê-lo aqui por estar esta temática ligada mais
diretamente à cooperação internacional.
Assim, dando continuidade, a terminologia “Terceira Onda de Democratização” foi
criada pelo finado Huntington (1991) e serve para explicar a mais recente (a partir de meados
da década de 1970) expansão da democracia no globo, quando pelo menos 30 países fizeram a
transição para o regime democrático. Como é óbvio, a terceira onda foi precedida por outras
duas, como o próprio Huntington explica:
“A primeira ‘longa’ onda de democratização começou nos anos 1820, com o
alargamento do sufrágio para uma larga porção da população masculina nos Estados
Unidos, e continuou por quase um século até 1926, trazendo à existência umas 29
democracias. O triunfo dos Aliados na Segunda Guerra Mundial iniciou a segunda
onda de democratização que alcançou seu zênite em 1962 com 36 países governados
democraticamente [...]28” (HUNTINGTON, 1991, p. 12)
Huntington continua com sua análise abordando as possíveis causas que tornaram
possível a ocorrência dessa terceira onda: problemas de legitimidade com regimes autoritários
(ineficiência), o excepcional crescimento econômico global na década de 1960, mudança de
doutrinas e atividades na Igreja Católica, mudança na política externa de atores externos e
“efeito bola de neve”29. Cabe ainda ressaltar que:
Apesar da Terceira Onda de Democratização ser um movimento de escala global
ocorrido no mesmo intervalo de tempo, não se trata de um processo homogêneo,
uma vez que os modos de transição para a democracia diferenciaram-se entre os
países. (PEDROTI, 2005, p. 16)
Texto original: “The first ‘long’ wave of democratization began in the 1820s, with the widening of the
suffrage to a large proportion of the male population in the United States, and continued for almost a century
until 1926, bringing into being some 29 democracies. The triumph of the Allies in World War II initiated a
second wave of democratization that reached its zenith in 1962 with 36 countries governed democratically […]”
(tradução livre)
29
Embora este conceito talvez já seja autoexplicativo, cabe-nos fazer esta nota de rodapé para deixar claro que o
conceito remete à ideia do spillover, ou seja, a democratização em um país pode ser influenciada pelo fato de
seus vizinhos (ou até não vizinho) estarem passando também por uma transição democrática; Huntington (1991)
exemplifica este conceito quando, na década de 1990, na democratização dos países do Leste Europeu (Bulgária,
Romênia, Iugoslávia, Mongólia, Nepal e Albânia, além de alguns países africanos e árabes).
28
47
A partir disso, podemos inferir que foram circunstâncias específicas que fizeram com
que diversos países alcançassem uma transição para o regime democrático, inseridos numa
conjuntura internacional propícia a tal fim. A Tabela 01, logo abaixo, enumera de forma
resumida os países que fizeram parte da terceira onda de democratização e o ano de sua
transição. Huntington (1991) ressalva que na África o avanço foi fraco e que as democracias
que lá surgiram por conta dessa onda de democratização têm uma característica frágil e que na
Europa as transições são devidas, especialmente, à queda do regime comunista nas décadas de
1980 e 1990.
Tabela 01 – Os países da Terceira Onda de Democratização
Região
América do
Sul
América
Central
País
Ano
Equador
1977
Peru
Bolívia
Uruguai
Brasil
Honduras
Granada
Guatemala
Chile
1978
1983
1984
1985
1982
1983
1984
1988
Região
América
Central
Ásia
Europa
País
Ano
Panamá
1989
Nicarágua
Haiti
Índia
Filipinas
Coreia
Taiwan
Hungia
Alemanha
1990
1990
1977
1986
1987
1988
1988
1989
Região
Europa
África
País
Rússia
(antiga URSS)
Tchecoslováquia
Romênia
Senegal
Tunísia
Egito
Argélia
Jordânia
África do Sul
Ano
1989
1990
Fonte: HUNTINGTON (1991); PEDROTI (2005). Elaboração própria
Embora já tenhamos citado as ondas de democratização trazidas por Huntington, cabe
definir de forma mais clara o que seria democratização. Para tanto, utilizaremos a noção
trazida por Santiso (2002), onde nos mostra que a democratização trata-se de um processo
contínuo de mudança política, e afirma:
Ela pode tomar diferentes formas e adotar diferentes tempos de mudança e implica a
solidificação progressiva de normas e valores e a consolidação gradual de normas,
da estrutura institucional e do quadro processual das políticas democráticas. 30
(SANTISO, 2002, p. 12)
Cabe ainda aprofundar um pouco os fatores que possibilitaram a ocorrência da terceira
onda de democratização, por trazer alguns dados importantes para esta pesquisa. Primeiro
Texto original: “It can take different forms and adopt various tempos of change and implies the progressive
solidification of the norms and values and the gradual consolidation of the norms, the institutional structure and
the procedural framework of democratic politics.” (tradução livre)
30
48
temos os fatores normativos gerais, que trazem a noção da democracia como o melhor regime
de governo, devido à distribuição do poder e das formas de controlá-lo.
Há também os fatores domésticos, como o enfraquecimento e queda dos regimes
autoritários no Leste Europeu (neste caso também o enfraquecimento ideológico) e o rápido
crescimento econômico (que possibilitou a formação de uma classe média urbana mais
instruída e consciente de seus direitos).
Há ainda fatores internacionais, dos quais três são destacados: o cenário da Guerra Fria
tornou os EUA um forte defensor da democracia (algo que passou a ser parte de sua política
externa), o que ajudou a propagar o ideal para aqueles países que estavam sob sua influência;
pode-se citar ainda o: “[...] fato dos investidores internacionais preferirem investir seus
recursos em países onde há o estado de direito, a segurança de contratos e a accountability das
elites políticas [...]” (PEDROTI, 2005, p. 34).
Por fim, cita-se o fator internacional que talvez tenha mais peso (pelo menos para esta
pesquisa), o efeito “bola de neve”: “Tal feito foi intensificado com os avanços tecnológicos,
principalmente na área de comunicação, que permitiu a difusão desses valores em todas as
partes do globo.” (IDEM, 2005, p. 33). Além disso, o avanço das comunicações fez com que
acontecimentos no outro lado do globo tornassem-se conhecidos por todo o mundo em
questão de instantes, tornando o fato mais “vívido” e próximo.
Há diversas formas para classificar as diferentes maneiras pelas quais a
democratização pode acontecer. Quanto a este tópico, utilizaremos a tipologia de Whitehead31
(1996, apud PEDROTI, 2005), que traz três modos: contágio, controle e consentimento.
O contágio, como o nome diz, passa a ideia de que um movimento iniciado por um
país poderá “contagiar” seus vizinhos; essa explicação baseia-se numa análise meramente
geográfica para explicar o motivo central que levou à democratização: “A proposta desse tipo
de explicação é unicamente a de identificar mecanismos neutros que esclareçam porque países
vizinhos adotam o mesmo sistema político.” (PEDROTI, 2005, p. 40), caracterizando o
método como não-coercitivo, justamente por ser neutro.
O controle é o inverso do contágio, neste caso, há ação intencional de impor a
democracia sobre outra nação soberana; é uma intervenção direta e explícita que: “[...] pode
ser de caráter militar e ocorrer também por meio de sanções (que agem coercivamente) e
regulações que afetam diretamente a dinâmica interna de um país.” (IDEM, 2005, p. 41)
31
Caso haja interesse em aprofundar-se sobre o tema, a obra a qual nos referimos é: WHITEHEAD, Laurence.
Three international dimensions of democratization, In: WHITEHEAD, Laurence (org). The international
dimensions of democratization: Europe and Americas. Oxford University Press: New York, 1996.
49
O consentimento, por sua vez (e este é o que interessa diretamente a esta pesquisa),
traz justamente a noção de que o Estado consente quando atores externos atuam dentro de
seus domínios em favor da democracia, sem envolver meios violentos. Esse tipo de
democratização ocorre especialmente na forma de cooperação internacional: “[...] a
democratização por consentimento apóia-se (sic) nos grupos nacionais existentes, reforça o
seu caráter democrático e sua identidade nacional.” (IDEM, 2005, p. 42). É este último modo
que mais tem ganhado destaque nas relações internacionais desde a década de 1960.
Note-se, assim, a importância que teve a cooperação para o fortalecimento da
democracia na sociedade internacional e da informação não somente para o desenvolvimento
da terceira onda de democratização, mas também para o fortalecimento da própria cooperação
internacional entre os países, assunto que trataremos no tópico a seguir.
2.4.2 A democratização e a cooperação internacional
Conforme o que já foi visto anteriormente, é possível compreender que o papel
desempenhado pela informação é fundamental na cooperação, tendo em vista questões de
monitoramento, cumprimento de obrigações e, especialmente, de coordenação de trabalhos
(REMMER, 1998, p. 30)
A informação se torna essencial por diminuir as incertezas no processo de cooperação,
dando mais credibilidade e legitimidade às partes, especialmente às democracias, que prezam
a qualidade da transparência e informação no jogo político:
A transparência democrática representa uma linha complementária de argumentos
que ressalta o papel da informação na superação de obstáculos em acordos
interestatais, especialmente em áreas nas quais os problemas de coordenação põemse como obstáculo crucial para a realização de ganhos mútuos.32 (IDEM, 1998, p.
46).
Assim, a cooperação pode vir a ser um pivô no fortalecimento da democracia mundial;
por meio do consentimento, muitas ações de países e Organizações Internacionais (em
especial a ONU) têm a possibilidade de atuar na construção da democracia em diversos
países.
Texto original: “Democratic transparency represents a complementary line of argument that highlights the role
of information in overcoming obstacles to interstate agreement, especially in areas in which problems of
coordination pose a pivotal obstacle to the realization of mutual gains.” (tradução livre)
32
50
Para Santiso (2002), há três focos essenciais de atuação: eleições, instituições
governamentais e sociedade civil. Nos interessa destacar o segundo tópico levantado por ele,
resumido nas palavras de Pedroti (2005):
O segundo foco é o apoio a reformas estatais e fortalecimento de instituições
governamentais. As áreas de atuação são a administração pública, reforma judicial,
fortalecimento do legislativo e ações anticorrupção. Há a promoção de cursos de
formação política, seminários e publicações sobre o tema e consultoria às diferentes
instituições do governo. (PEDROTI, 2005, p. 61)
Convém destacar este tópico porque ele se encaixa perfeitamente no Projeto de
Cooperação Técnica que é o objeto desta pesquisa, onde o fortalecimento, neste caso não só
de uma instituição governamental, mas de toda uma parte da infraestrutura governamental se
dá por meio da cooperação internacional, que vem fortalecer valores democráticos no país.
51
3
CONCEITOS: TRANSPARÊNCIA, UMA ABORDAGEM MULTIFACETADA
Ainda seguindo a linha de raciocínio do tópico anterior, onde procuramos vincular o
conceito de democracia aos outros conceitos propostos por esta pesquisa, mostraremos aqui
que a relação entre Democracia e Políticas Públicas pode ser vista por meio da Opinião
Pública, da Transparência e da Accountability, três termos que estão fortemente ligados, sendo
muito difícil abordar um sem tratar do outro.
3.1
OPINIÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Inicia-se com a afirmação de que: “A opinião pública emergiu encarnando os ideais
mais genuínos de uma publicidade crítica exercida por um público no contexto de uma
economia liberal e de uma sociedade dominada pela burguesia.” (MATEUS, 2008, p. 59).
Pelo que já foi exposto, fica fácil ver que o autor refere-se à Revolução Liberal como o
surgimento da opinião pública, fortemente vinculada ao liberalismo que está ligado à ideia de
um pluralismo político, onde se defende: “[...] a existência de uma arena pública onde
diferentes correntes de opinião se possam defrontar através da criação de associações.”
(IDEM, 2008, p. 61).
Neste contexto de surgimento da ideia de Opinião Pública no período da Revolução
Liberal, convém destacar que:
[...] a opinião pública se relaciona a ascensão da classe média, a difusão e
desenvolvimento de instituições democráticas, o aumento considerável de taxas de
alfabetização e literacia e, obviamente, o lugar cada vez mais destacado dos meios
de comunicação. (SENA, 2007, p. 272)
Ou seja, as diversas transformações sociais que resultaram da Revolução Liberal
trouxeram à tona a ideia da Opinião Pública; ao mesmo tempo que eram fortalecidos os ideais
liberais, estes ideais e outros fatores conjunturais foram essenciais para que a Opinião Pública
pudesse manter-se:
As mudanças institucionais na sociedade europeia acarretaram o aparecimento da
opinião pública como fator proeminente na política, em que um público fechado e
restrito se transformou, lentamente, num público aberto, aumentando o seu tamanho
52
e a sua esfera social à medida que o analfabetismo diminuía.33 (IDEM, 2007, p.
278).
A Opinião Pública pode ser comparada a um tribunal, numa metáfora que a explica
claramente: “A opinião pública constitui-se em tribunal de razão cuja tarefa consiste em vigiar
e apreciar o poder político com o objectivo (sic) de obstar a sua disfuncionalização (sic) e
impedir uma governação alheia aos seus interesses.” (MATEUS, 2008, p. 62); é este tribunal
que será o responsável por julgar as atitudes dos governantes, a fim de condená-los ou
ratificar suas ações.
Tönnies (2000 apud MATEUS, 2008), divide a ideia de Opinião Pública em três
subtipos: opinião do público, opinião pública e opinião publicada. A opinião do público seria
uma espécie de acordo unânime entre os cidadãos, ou seja, uma opinião crítico-racional, fruto
do consenso. A Opinião Pública, por sua vez, seria “[...] um conglomerado de perspectivas,
desejos, intenções e opiniões contrárias – e controversas) em confronto na esfera pública,
degladiando-se (sic) por atraírem a atenção do público de modo a que se transforme na
opinião do público.” (MATEUS, 2008, p. 66). A opinião publicada, como o nome indica, traz
a noção de divulgação de uma opinião, no sentido de ser (ou buscar ser) universal.34
Hoje é impossível (ou pelo menos desaconselhável) estudar a política contemporânea
sem levar em conta a Opinião Pública, que tornou-se uma referência incontornável para a total
compreensão da vida coletiva:
Desse modo, a opinião pública aparece como um fenómeno social intrinsecamente
complexo quer na sua formação, como também na sua estrutura, no seu impacto
político-social e no seu tratamento público, pelo que importa considerar o seu
processo histórico, os factores predominantes na sua formação e o seu
enquadramento no sistema político – são eles que determinam a visibilidade do
acontecimento. (SENA, 2007, p. 274).
Agora chegamos no ponto que mais interessa esta pesquisa: quando passamos a
mostrar a relação que há entre a opinião pública e a democracia, que vai resultar no
desdobramento dos conceitos de accountabiliy e transparência.
Para visualizar a opinião pública no contexto da sociedade contemporânea, deve-se ter
em mente que não se vive mais na mesma sociedade do século XIX; a conjuntura é diferente,
33
Essa ideia de que o público abria-se e aumentava de tamanho trazida por Sena será de grande ajuda quando
tratarmos da ideia de accountability e transparência.
34
Sobre a opinião publicada, Mateus (2008) ainda afirma que: “A opinião publicada é a pré-categoria da opinião
pública que se nos afigura mais fértil em interrogar, já que permite começar a pensar numa opinião pública sem
maiúsculas, e sem a unidade normativa, como é exemplo a opinião do público. (MATEUS, 2008, p. 67)
53
e, por conta disso, alguns conceitos já são entendidos de forma diferenciada também. O que
acontece com a noção de Opinião Pública, é que esta passa a ser vista não mais por uma ótica
universalista e homogênea, mas de forma sistêmica e categórica:
[...] a opinião pública não tem por objecto a generalização do conteúdo das opiniões
individuais através de fórmulas gerais, aceitáveis por todo aquele que faça uso da
razão, mas sim a adaptação da estrutura dos temas do processo de comunicação
política às necessidades de decisão da sociedade e do seu sistema político [grifos
nossos] (LUHMAN, 1978, p. 98 apud MATEUS, 2008, p. 75)
Justamente por conta disso, a opinião pública passa a orientar o sistema político não
qual está inserida: “[...] limita e selecciona as suas possibilidades de movimento. A opinião
pública forma uma espécie de espelho da sociedade, no qual o sistema político observa e se
observa.” (MATEUS, 2008, p. 75). Os governantes passam a buscar na opinião pública as
fontes de demandas para elaboração de novas políticas públicas e fortalecimento de outas (ou
não); eles usam a opinião pública para observar e desenvolver estruturas que correspondam
àqueles anseios:
A opinião pública nas sociedades pós-industriais é, sobretudo, um órgão-guia e uma
estrutura comum de sentido que permite o melhor funcionamento social. Ela não
determina o exercício do poder político, nem a formação de opinião, mas configura
os contornos desse mesmo exercício ou formação. (MATEUS, 2008, p. 76)
A ideia toda pode ser resumida de forma bem simples, na verdade. Se estamos
tratando
de
sociedades
democráticas
contemporâneas,
estas
são
essencialmente
representativas, ou seja, há representantes eleitos periodicamente que vão representar os
interesses do povo no âmbito governamental. Ora, estes representantes buscam sempre a sua
reeleição e manter uma boa imagem para sua carreira política (só para citar um exemplo); por
conta disso estão sempre a: “[...] dirigir-se à opinião pública a fim de obter a aprovação final
das acções (sic) prosseguidas e, num nível mais profundo, a absolvição das apreensões, dos
erros estratégicos e da incerteza futura.” (SENA, 2007, p. 293).
Logo, os políticos estão sempre a considerar (ou pesar) suas decisões para ter certeza
de que estas não se chocam com a opinião pública e/ou se são tomadas como referência pela
mesma: “Aliás, uma das ideias na qual se cimenta a própria construção democrática é a
satisfação das necessidades dos cidadãos, através da captação da vontade da opinião pública.”
(PAGE, 1996, apud SENA, 2007, p. 296)
A opinião pública serve também como indicador do envolvimento ou alheamento da
sociedade em questões de interesse nacional ou até relevância internacional, podendo até
54
mesmo ser utilizada como metodologia de pesquisas científicas e políticas (eleitorais,
referendais, etc.).
Surge aqui a questão da formação da opinião pública, da qual não trataremos
profundamente, tendo em vista a vastidão de bibliografia sobre o assunto. Cabe-nos, porém,
destacar um aspecto fundamental para esta pesquisa: “[...] a opinião pública inteligente é
condicionada pela apresentação e justificação de temáticas diversas, entre as quais se
destacam essas de foro político.” (SENA, 2007, p. 295).
A questão da divulgação da informação (no sentido da “opinião publicada” de
Tönnies) torna-se fator essencial para a formação da opinião pública, trazendo uma função
pública à informação, que nos leva, por conseguinte, ao próprio direito à informação, que é
derivado ideologicamente dos pressupostos apresentados até então. Assim:
[...] a informação política segue entre os componentes elementares para o
alargamento do interesse político ou, ao menos, para deixar as informações ao
alcance de todos, indivíduos e sociedade civil organizada. (BEZERRA, 2008, p.
416)
Vê-se, então, o vínculo entre a Opinião Pública e a Democracia, onde a primeira,
pautada pelo ideal da segunda, desenvolve-se na sociedade por meio da obtenção de
informação, em especial a informação pública, que é pautada pela ideia de accountability e
necessita de transparência para ser divulgada. Resume-se a ideia de opinião pública da
seguinte forma: “A opinião pública é quase uma força abstracta (sic) que nenhuma
constituição prevê de forma institucionalizada, mas cuja expressão constitui o fundamento
implícito de todas as democracias.” (SENA, 2007, p. 270)
É importante mergulhar um pouco na área de políticas públicas porque o Acesso à
Informação no Brasil, é uma política pública difusa, consolidada pela Lei de Acesso à
Informação, conforme citado anteriormente. Portanto, faz-se necessário compreender como se
dá a construção deste conceito e o contexto no qual está inserido.
O campo de Políticas Públicas nasce nos EUA com um caráter altamente pragmático:
ela não surge para criar bases teóricas sobre o papel do Estado, mas foca direto na ação dos
governos e seu comportamento; na Europa, por sua vez, o campo de políticas públicas vai
derivar dos trabalhos baseados no Estado, explicando seu papel. Como subárea da ciência
política, surge com o seguinte pressuposto analítico: “[...] em democracias estáveis, aquilo
que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser: (a) formulado cientificamente e (b)
analisado por pesquisadores independentes.” (SOUZA, 2006, p. 22)
55
Sendo uma área multidisciplinar (abordando questões da Ciência Política, Sociologia,
Antropologia e até mesmo RI), torna-se difícil definir com clareza o que seriam as políticas
públicas. “No entanto definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso
olhar para o locus onde os embates em torno de interesses, preferências e idéias se
desenvolvem, isto é, os governos.” (IDEM, 2006, p. 25)
Para Harold Laswell (1936 apud SOUZA, 2006), uma análise de políticas públicas tem
que responder as seguintes perguntas: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. Já Dye
(1984, apud SOUZA, 2006) define políticas públicas como o que o governo escolhe fazer ou
não fazer; a ideia de Dye amplia o escopo das políticas públicas ao afirmar que a inação do
governo também atua como uma política pública.
Há uma diversidade de definições possíveis para o termo “políticas públicas”, há
aquelas mais minimalistas como a de Secchi (2013): “Uma política pública é uma diretriz
elaborada para enfrentar um problema público.” (SECCHI, 2013, p. 2) onde, é o problema
público e a intenção de solucioná-lo (ou não), o que vai caracterizar uma política como
pública; ou definições mais descritivas, como a de Saravia (2006):
[...] um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da
vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação
dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (Saravia, 2006, p.
29) 35
A razão da utilização de dois conceitos é porque eles atuam de forma complementar,
possibilitando a utilização de um para uma abordagem mais ampla e outro para uma
abordagem mais minuciosa em diferentes momentos da pesquisa; evidenciando assim, a
interdisciplinaridade da área de Políticas Públicas com outros campos da ciência e a
diversidade que os próprios conceitos proporcionam.
O problema público, por sua vez existe quando há uma diferença entre o ideal e o real,
ou seja, “[...] quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do
alcance de uma situação melhor.” (SECCHI, 2013, p. 10). É importante destacar também que:
“... um problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivamente o
consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade).”
(IDEM, 2013, p. 10).
Na verdade, esta definição pode ser simplificada, nas palavras do próprio Saravia: “Trata-se de um fluxo de
decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar
essa realidade.” (SARAVIA, 2006, p. 28).
35
56
Assim como há uma diversidade de definições do que seriam as políticas públicas,
também existe uma infinidade de possibilidades em como descrever os tipos de política
pública. Convém destacar que: “toda tipologia é reflexo de um reducionismo, e por isso elas
são acusadas de descolar-se da realidade.” (IDEM, 2013, p. 32)
A tipologia de Lowi (1964, 1972) é uma das mais conhecidas nas análises de políticas
públicas; para ele há quatro tipos-ideais de políticas públicas. O primeiro tipo são as
regulatórias, que: “[...] estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto para
atores públicos e privados.” (SECCHI, 2013, p. 25). O segundo tipo são as distributivas, que:
“[...] geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a
coletividade/contribuintes.” (IDEM, 2013, p. 25). O terceiro tipo são as redistributivas, que:
“[...] concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos
concentrados sobre outras categorias de atores.” (IDEM, 2013, p. 25). Por fim, tem-se as
constitutivas: “[...] são aquelas políticas que definem as competências, jurisdições, regras da
disputa política e da elaboração de políticas públicas.” (IDEM, 2013, p. 26).
Nesta pesquisa, entende-se a Política Brasileira de Acesso à Informação como uma
política regulatória, segundo a tipologia de Lowi, pois, ao se consolidar por meio da Lei de
Acesso à Informação, esta política passa a estabelecer um padrão de comportamento sobre
determinado assunto, que vai influenciar diferentes atores e setores da sociedade não somente
de modo político, mas de forma cultural, econômica e até mesmo educacional36.
Os estudos das políticas públicas entendem-nas como “entes” que têm um ciclo, de
maneira análoga ao ciclo da vida. Num sentido mais amplo, a essência do ciclo de políticas
públicas traduz-se em: formulação, implementação e avaliação; se adotada somente esta
categorização, dir-se-ia que esta pesquisa analisará somente a etapa de formulação da Política
Brasileira de Acesso à Informação, pois é o que contempla o objeto desta pesquisa, além do
fato de que o processo de implementação da política é bem recente, não estando o mesmo
totalmente concluído.
Como todos os outros termos de políticas públicas, há diversas formas de subdividir a
ideia do ciclo de políticas públicas. O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE, 2008), divide o ciclo de políticas públicas em cinco fases: formação da
agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação e avaliação; Secchi
(2013), por sua vez acrescenta mais duas fases a esse ciclo: identificação do problema (antes
36
É interessante notar que com a Lei de Acesso a Informação, acadêmicos do Brasil (e do mundo) terão acesso a
uma diversidade de outros documentos, o que proporcionará uma ampliação das possibilidades de pesquisa em
diferentes áreas do conhecimento.
57
da formação da agenda) e extinção (após a avaliação), sendo esta última nem sempre possível;
Saravia (2006), já aborda a questão de forma ligeiramente diferente, ao diferenciar
“elaboração” de “formulação” (a primeira antecederia à segunda), “implementação” de
“execução” (a execução se daria somente após a implementação, sendo duas coisas diferentes)
e “acompanhamento” de “avaliação” (sendo primeiro aquela, depois esta).
A razão do enunciar de tantas descrições e possibilidades de análise é que, para esta
pesquisa, todas elas são complementares. Abordar de um ponto de visto macro (formulação,
implementação e avaliação) não basta, pois será analisada somente a fase de formulação da
Política Brasileira de Acesso à Informação (como mencionado anteriormente), deve-se
demonstrar as etapas internas da fase de formulação; por esta razão, faz-se importante incluir
a ideia de Secchi de “identificação do problema” precedendo à fase de formulação da agenda,
pois assim será possível incluir a variável “internacional” com mais clareza37, especialmente
porque na fase de identificação do problema, ainda não se tem um “problema público”, ele só
ganha esse status quando entra na agenda governamental; e Saravia contribui ao diferenciar
“elaboração”: “[...] que consiste na identificação e delimitação de um problema atual ou
potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou
satisfação [...]” (SARAVIA, 2006, p. 33), de “formulação”: “[...] que inclui a seleção e
especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declaração que
explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e
financeiro.” (IDEM, 2006, p. 33), pois a esta ideia pode-se ligar o fato da formulação de um
projeto de pesquisa (o objeto desta pesquisa, feito por um ator internacional) que anteceda a
própria formulação da política (o processo de discussão entre os atores do processo de
políticas públicas, essencialmente nacionais).
Por fim, seria salutar destacar um conceito ligado à administração pública que é de
grande importância para esta pesquisa: accountability. O termo pode ser definido como: “[...]
o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a
prestar contas dos resultados de suas ações à sociedade, garantindo-se dessa forma maior
nível de transparência e a exposição pública das políticas públicas.” (MATIAS-PEREIRA,
2009, p. 70). A ideia de accountability é uma das grandes influências no debate para maior
transparência, pois demonstra que o governo tem a responsabilidade de mostrar à sociedade a
totalidade de seus atos a fim de justificá-los.
37
No sentido de que identificar não é simplesmente tomar um fato como dado e inseri-lo na agenda, mas a
percepção do que pode ser um problema varia bastante conforme os valores tomados pela sociedade
internacional e como esta sociedade atua sobre problemas comuns ou considerados como prioritários.
58
3.2
TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY
Dentre as questões centrais da atualidade, muito se fala da democratização do Estado e
até mesmo do mundo; junto com essa questão, surgem várias outras adjacentes que buscam
fortalecer a democracia contemporânea, uma delas é a ideia de accountability: “Trata-se de
um conceito que entrou para o léxico da teoria política contemporânea e se tornou um
princípio fundamental do ordenamento democrático.” (FILGUEIRAS, 2011, p. 66).
O termo “accountability” vem do inglês e significa “responsabilidade final”
(MICHAELIS, 2000, p. 7) ou simplesmente “responsabilidade/dever” (GAUCH, 2009, p. 16).
Porém, estas definições são muito literais, abordando somente o sentido estrito da palavra;
portanto, é possível entender accountability ainda como: “capacidade de prestar contas”
(SANDRONI, 2007, p. 16).
Este é um termo multiuso que, embora tenha nascido na Economia (significando
“prestação de contas” no sentido financeiro, como forma de controle), passou a ser apropriado
pelas mais diversas ciências como Ciência Política, Ciências Contábeis, Administração, sendo
nesta última utilizada em diversas subáreas. De qualquer forma, accountability sempre traz
uma noção de responsabilidade, no sentido de dever exibir o resultado (ou o
desenvolvimento) de um objeto (como um serviço).
Só para exemplificar como o escopo de accountability é tão amplo e, ao mesmo
tempo, tão necessário, tem-se o exemplo da Gestão Hospitalar, que tem buscado aplicar o
conceito ao cotidiano de seu serviço. Destacam que num momento onde a informação tem se
tornado tão crucial: “[...] não poderá haver espaço para prontuários mal preenchidos, sistemas
de informação desarticulados e a quase absoluta impossibilidade, hoje vigente, de resgatar a
história clínica [...]” (PORTELA, 2007, p. 840). A accountaibility, como mecanismo da
democracia (no sentido de fiscalização do poder público), pode ser aplicado a qualquer área.
E é justamente de um artigo da área de Gestão Hospitalar que retiramos um conceito
de accountability que é bastante pertinente, onde ela: “[...] compreende os mecanismos de
controle e fiscalização do poder público, sejam eles institucionais ou não institucionais.”
(CENEVIVA, 2012, p. 1000). Fica claro, portanto, que abordaremos aqui a accountability no
seu sentido político, onde esta: “[...] não se refere apenas ao processo contábil de prestação de
contas, mas também a um processo político e democrático de exercício da autoridade por
parte dos cidadãos.” (FILGUEIRAS, 2011, p. 71).
59
Retomamos aqui o primeiro parágrafo deste tópico, e destacamos que o termo: “[...]
aparece hoje como uma perspectiva teórica que permite elaborar respostas aos desafios da
legitimidade das novas modalidades de representação política, contornando o impasse da
autorização como fonte de legitimidade.” (LAVALLE, 2011, p. 100). É previsível que num
mundo altamente democratizado a questão do controle sobre os atos do governo se torne parte
integrante do modus operandi da sociedade internacional, sendo até mesmo integrada por
organismos internacionais e aplicada a agentes não-estatais38. Como já foi construído em
seções anteriores, o fator histórico nos ensina que com:
O fim da Guerra Fria com os processos de democratização dos últimos lustros do
século XX ocorridos na América, bem como as inovações institucionais no terreno
da pluralização da representação, configuraram o cenário em que operou a
redefinição do papel da participação dentro da trama da crítica democrática. (IDEM,
2011, p. 101).
Ressaltamos aqui que accountability surge como um fator para legitimar o Estado
Democrático contemporâneo. Ora, se entendemos a democracia como uma forma de governo
onde o poder está nas mãos do povo, devemos pensar que este pretende manter o controle
sobre as ações de seus representantes, sendo um elemento consolidador da ordem
democrática.
É interessante notar que, de ambos os lados (povo e Estado) deve haver mecanismos
de controle: “[...] é tarefa das instituições políticas construírem mecanismos de prestação de
contas à sociedade, no sentido de reduzir a razão de Estado a uma razão do público e permitir
o controle deste sobre aquele.” (FILGUEIRAS, 2011, p. 67-68)
Vê-se que há uma ligação entre accountability e políticas públicas quando paramos
para pensar que, sendo estas últimas desenvolvidas pelos representantes e estes são eleitos, os
eleitores ao ter ciência dos atos de seu governo, inclusive de sua eficiência, agirão de forma
correspondente, por meio de uma opinião pública que manifeste seu (des)contentamento,
analisando o comportamento dos representantes não somente de forma pontual, mas também
no longo prazo: “De modo mais preciso, o deslocamento da autorização para a accountability
38
Só para clarificar este exemplo: se uma organização (seja ela da organização da sociedade civil ou
internacional de caráter não-governamental) consegue ter um projeto aprovado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), e passa a receber recursos para o desenvolvimento da
proposta, ela terá de prestar contas da utilização destes recursos perante o órgão (accountability econômica) e,
mais que isso, terá que demonstrar que as metas do projeto foram alcançadas por meio de resultados práticos
(accountability político-social).
60
torna a legitimidade dependente de um processo que se desdobra no tempo e não de um ato
inicial de consentimento [...]” (LAVALLE, 2011, p. 129)
Por fim, talvez a grande vantagem da accountability seja a possibilidade que tem de:
“[...] reconciliar crítica e imparcialidade, pois cria, conforme os diferentes agentes presentes
na esfera pública se tornam responsáveis diante do próprio público, uma situação de
reciprocidade do discurso [...]” (FILGUEIRAS, 2011, p. 85). Por isso, a accountability traz
consigo não só um ideal, mas caracteriza-se também como ferramenta para exercício de
controle (dos governantes).
Passamos aqui ao próximo tópico, a transparência, onde, eventualmente, retomaremos
a ideia de accountability, tendo em vista que: “A transparência, de fato, é um elemento central
da accountability, de maneira que a ideia de responsabilidade política constitui qualquer
projeto de democracia.” (IDEM, 2011, p. 75), pois a liberdade de informação atua como um
mecanismo que permite a responsabilização do Estado perante a sociedade.
3.3
TRANSPARÊNCIA
Em seu sentido literal, transparência nada mais é do que a qualidade de ser
“transparente”, ou seja, de poder-se ver através do que está em primeiro plano. A ideia é de
que é possível distinguir o que está por trás do que é visto de início, sendo possível
(metaforizando) ver quais são as “engrenagens” que dão funcionamento à “máquina”.
Entender os mecanismos e o funcionamento deles ajuda a entender o todo e,
consequentemente, a ampliar as possibilidades de buscar alterá-lo (caso seja necessário).
Grosseries (2006), destaca que os estudos de transparência, atualmente, têm tomado
quatro vias principais: relacionados a Leis de Acesso a Informação (podendo ser de caráter
mais jurídico), literatura que foca na questão da corrupção, estudos de “segredo versus
transparência” (ou simplesmente relacionados à cultura do segredo) e estudos que visam
entender o impacto da influência da transparência nas deliberações democráticas. Cremos ser
bem óbvio que esta pesquisa encaixa-se no último quesito elaborado por Grosseries.
Por ser recente sua apropriação pelas Ciências Humanas e Socialmente Aplicadas, o
conceito de transparência (embora pareça ser óbvio) não é, ainda, consensual. Dentre as
diversas possíveis definições, destacamos que: “[…] transparência pode ser entendida como a
abertura de instituições, ou seja, o grau pelo qual os que são de fora (como cidadãos ou
acionistas) podem monitorar e avaliar as ações dos que são de dentro (como funcionários do
61
governo ou empresários).”39 (BELLVER, 2005, p. 5). Neste mesmo sentido, transparência
também indica o nível de informação disponível sobre como e porque decisões são tomadas
de determinada forma dentro das instituições. (LICHT, 2011, p. 5)
É possível ainda dar um conceito mais focal de transparência onde esta seria vista da
seguinte forma: “[…] a existência de uma via de duas mãos na qual os serviços públicos
podem ser descritos como transparentes quando são responsivos [sensíveis] aos usuários do
serviço bem como sujeitos à responsabilidade por eles.40” (STIRTON, 2001, p. 475)
Cabe uma importante ressalva antes de prosseguirmos: “Informação” deve ser
entendida em contraste com “dados”. Analisando inversamente, temos o segundo como
simplesmente “fatos” ou “estatísticas” que são obtidos num primeiro momento para depois
serem analisados. A informação, por sua vez, trata-se já de dados processados, ou pelo menos,
interpretados; neste sentido, a informação que pretende-se obter não são simplesmente
gráficos e tabelas de dados governamentais, mas sim um conjunto de conhecimentos, ou
ainda, uma mensagem que venha a possibilitar a interpretação dos dados que compõem aquela
informação. Em suma, a grande questão é a obtenção de informação de qualidade que seja
corroborada por dados, mas não substituída pela simples exposição deles.
Assim, a importância da democracia na sociedade internacional trouxe consigo uma
maior relevância para a informação, pois a informação passa a ser dominante nas relações
políticas e econômicas do novo milênio, onde até mesmo os modelos econômicos são
fortemente baseados na importância da (boa e confiável) informação.
Por exemplo, em 2001, o prêmio Nobel de Economia foi para George A. Akerlof, A.
Michael Spence e Joseph E. Stiglitz, por conta de sua análise de mercados com informações
assimétricas; já em 1998, Amartya Sen ganhou o mesmo prêmio por ilustrar o papel da
informação no funcionamento dos mercados. O que cremos ser importante destacar é que:
A maior parte da literatura tem focado no papel da transparência na prevenção de
crises financeiras e nas decisões de política monetária e apenas recentemente que se
tem dado maior atenção para as informações assimétricas nos mercados políticos e o
papel que a transparência pode ter em aumentar a eficiência na provisão de serviços
públicos.41 (BELLVER; KAUFFMANN, 2005, p. 3)
Texto original: “[…] transparency can be regarded as the openness of institutions, that is, the degree to which
outsiders (such as citizens or stockholders) can monitor and evaluate the actions of insiders (such as government
officials or corporate managers).” (tradução livre).
40
Texto original: “[…] the existence of a two-way street in which public services may be described as
transparent when they are responsive to service users as well as answerable to them.” (tradução livre)
41
Texto original: “Most of the literature has focused on the role of transparency in preventing financial crises
and in monetary policy-making and it is only recently that more attention has been paid to information
asymmetries in political markets and the role transparency can play improving efficiency in the provision of
public services.” (tradução livre)
39
62
E também, a transparência é uma ferramenta que facilita a observação das instituições
públicas: as instituições precisam fornecer informações a fim de prestar contas pela sua
performance (IDEM, 2005, p. 4). É por isso que a assimetria de informação pode ser tão
prejudicial no mercado político como no econômico, onde pode gerar problemas entre
administradores (detentores de maior parte da informação) e administrados (detentores de
menor parte da informação). Dessa forma:
Transparência e fluxos de informação têm portanto um importante papel a
desempenhar em garantir que políticos tenham os incentivos certos para servir a
maioria da população. [...] Assim, transparência e a disseminação da informação em
cada estágio é crítico para permitir que diferentes grupos sociais participem do
processo de tomada de decisão.42 (IDEM, 2005, p. 12)
Para especificar um pouco mais, deve-se esclarecer que há um grande leque de
informações que poderiam ser consideradas valiosas, Roumeen Islam (2006), ensina que elas
podem variar de meras divulgações de preços até a revelação de procedimentos
governamentais, da abertura da contabilidade de empresas até a quebra de sigilo bancário de
indivíduos. Ela complementa com uma noção óbvia, mas essencial: que os governos é que
desempenham um papel crítico ao restringir ou facilitar fluxos de informações, seja no âmbito
interno ou no externo.
Neste contexto, fortaleceu-se o ideal da transparência, pois, para que haja um público
mais educado e informado, é necessário o aumento da transparência (OSBORNE, 2004, p.
293). Sendo possível ainda verificar a importância que teve a globalização, pois ela: “[...] tem
tido um papel fundamental na movimentação internacional para promover legislação de
acesso a informação e instituições, as quais, em teoria, são designadas para promover o fluxo
de informação governamental e responsabilidade governamental.43” (ARMSTRONG, 2005,
apud RELLY; SABHARWAL, 2009, p. 148).
Stirton & Lodge (2001), trazem a ideia de que a transparência pode ter duas funções
práticas, quais sejam: a de servir como um mecanismo para garantir que o serviço público não
Texto original: “Transparency and information flows have therefore an important role to play in ensuring that
politicians get the right incentives to serve to the majority of the population. […] Thus, transparency and
dissemination of information at each stage is critical to allow different social groups to participate in the
decision-making process.” (tradução livre)
43
Texto original: “[…] has played a key role in the international movement to promote access-to-information
(ATI) legislation and institutions, which, in theory, are designed to advance government information flow and
governmental accountability (Armstrong, 2005).” (tradução livre)
42
63
interfira nos direitos individuais e (mais vinculado à teoria democrática) a de valorizar a
participação de indivíduos nas decisões que os afetam:
Além disso, a transparência aumenta a autonomia individual no sentido de que
instituições transparentes são previsíveis, permitindo que os indivíduos ordenem
suas próprias escolhas pessoais sabendo o modo com que estas são afetadas pelas
decisões públicas.44 (STIRTON; LODGE, 2011, p. 476).
Com a disseminação das novas tecnologias (ponto que abordaremos ainda no decorrer
da pesquisa) por meio da globalização e expansão da democracia, estabeleceram-se nas
últimas décadas: “[...] um tempo de experimentação de inovações sem igual no
estabelecimento de iniciativas de gestão governamental participativa e de extensão do
controle público sobre as ações do governo.” (RIBEIRO; SOPHIA; GRIGÓRIO, 2007, p.
624).
A disseminação da democracia, especialmente após o fim da Guerra Fria, trouxe
grande demanda por transparência na sociedade contemporânea, pois os novos cidadãos
democratas querem saber o que os seus representantes recém-eleitos estão fazendo. Isso se
caracteriza como geral no meio internacional (envolvendo até atores não estatais) quando
paramos para pensar que:
Em praticamente qualquer área temática internacional imaginável, tais atores não
governamentais, particularmente na forma de ONGs, estão se tornando mais
numerosos e mais efetivos em suas demandas por maior transparência de governos,
organizações internacionais e o setor privado.45 (FLORINI, 1999, p. 30).
Ainda a respeito da influência da democracia e sua ligação com a transparência,
podemos destacar que uma administração transparente é vista como um ideal para que haja
controle por parte dos cidadãos, fazendo-se necessário que a própria administração esteja
preparada para divulgar informações que possam ser compreendidas pelo público:
A cobrança da sociedade por visibilidade está vinculada à necessidade de abrir
acesso ao conteúdo informacional dos atos e gastos efetivados pelo governo. O
conhecimento pleno daqueles atos, por si só, não atende às expectativas do cidadão,
Texto original: “Further, transparency enhances individual autonomy to the extent that transparent institutions
are predictable, allowing individuals to order their own private choices knowing the way that these are affected
by public decisions.” (tradução livre)
45
Texto original: “In virtually every international issue area imaginable, such non-governmental actors,
particularly in the form of NGOs, are becoming more numerous and more effective in their demands for greater
transparency from governments, international organizations, and the private sector.” (tradução livre)
44
64
que, também, exige qualidade informacional, em espaço temporal. (FIGUEIREDO,
2013, p. 12)
Neste quesito específico, faz-se mister lembrar Bobbio (2000), que em seu livro “O
futuro da democracia”, traz um capítulo denominado “A democracia e o poder invisível”.
Neste texto, Bobbio traz algumas afirmações no sentido de que a ideia de conhecer os atos
daqueles que estão no poder sempre foi premissa básica do regime democrático, por ser ele
um governo controlado pelo povo: “[...] e como poderia ser controlado se estivesse
escondido?” (BOBBIO, 2000, p. 101). Por conta disso, Bobbio assinala:
[...] o caráter público do poder, entendido como não-secreto, como aberto ao
‘público’, permaneceu como um dos critérios fundamentais para distinguir o Estado
constitucional do Estado absoluto e, assim, para assinalar o nascimento ou o
renascimento do poder público em público. (IDEM, 2000, p. 101)
Convém elencar algumas características da transparência para tornar mais didático o
termo – mesmo que não haja consenso, sendo possível destacar diversos modelos que se
aplicam em diferentes situações. Apontaremos algumas subdivisões internas ao termo para
melhor esclarecê-lo.
Em primeiro lugar, apontamos o caráter altamente digital46 que tem a transparência na
atualidade. Com a revolução digital pela qual ainda passa o mundo após a Guerra Fria e
expansão dos processos de globalização, a informação tem sido amplamente difundida, sendo
“padronizada” por meio de bits que podem ser transferidos entre tecnologias distintas; e
justamente porque estas tecnologias interagem, o avanço em uma estimula o aperfeiçoamento
das outras (FLORINI, 1999, p. 27).
Isso beneficia, e muito, a expansão da transparência, pois, a partir desta revolução, a
informação torna-se mais “barata”, no sentido de que o seu custo de produção e disseminação
torna-se irrisório se comparado às publicações de séculos (ou até mesmo algumas décadas)
passados, levando a uma democratização da informação. Por conta disso, é possível afirmar
que: “[...] a transparência informacional, mais do que conter abusos de poder e corrupção,
pode ser um poderoso instrumento de mudança política em prol de uma gestão mais
democrática e eficiente.” (RIBEIRO; SOPHIA; GRIGÓRIO, 2007, p. 629)
Neste sentido, convém destacar a importância da internet para a democratização da
informação, além de outros meios eletrônicos de acesso à informação, que ajudam a garantir o
Neste ponto, poderíamos adentrar o caminho que leva ao “Governo Eletrônico” ou “E-Government”, mas,
como já dito, não é o propósito desta pesquisa fazer uma exposição detalhada das formas de governo
contemporâneas – embora, em deterninado momento, utilizar-nos-emos deste termo de forma breve.
46
65
controle da gestão governamental; foi o uso destas novas tecnologias que ajudaram a
robustecer as práticas democráticas nas relações entre instituições governamentais e
comunidades, entre espaços nacionais e internacionais (sejam eles reais ou virtuais), e entre
governos e cidadãos. (IDEM, 2007). Resume-se este argumento da seguinte forma:
Assim, parece lícito afirmar que experiências de interação virtual entre governantes
e sociedade, que contemplem mediações entre formas de conhecimento e visões da
realidade de diferentes atores sociais e evidenciem que a gestão das políticas
públicas, mais do que de um conjunto de análises técnicas, deriva de escolhas
políticas informadas por visões de futuro e de impactos sociais. (630)
Fox, Jo., (2007) demonstra duas possibilidades para disseminação de informação: a
disseminação proativa e o acesso acarretado pela demanda. No primeiro caso, trata-se de:
“[…] informação que o governo torna pública sobre suas atividades e performance.47” (FOX,
Jo., 2007, p. 664); no segundo, refere-se a: “[…] um comprometimento institucional de
responder as pedidos dos cidadãos por tipos específicos de informação ou documentos os
quais não estariam acessíveis caso contrário.48” (IDEM, 2007, p. 664).
Outra importante diferenciação que Fox, Jo., (2007) traz é entre o que chama de
transparência opaca e transparência límpida. No caso da transparência opaca, trata-se de
informação que não revelam exatamente o comportamento da instituição, como as decisões
são tomadas ou o resultado destas ações; a transparência límpida, por sua vez, refere-se a
políticas de acesso à informação e programas ou planos que visem a divulgação de
informação sobre a performance institucional, visando mudanças construtivas. Em suma:
Transparência límpida reflete como as instituições realmente se comportam na
prática – que decisões elas tomam, como elas as tomam, aonde vai o dinheiro, e o
resultado tangível das suas ações. A transparência opaca, em contraste, refere-se à
provisão de informação que só está disponível nominalmente [...]49 (FOX, Jo., 2011,
p. 2)
Assim, verifica-se a importância atribuída à transparência pela sociedade internacional
contemporânea e como ela tem sido cada vez mais prezada pelos atores da sociedade.
Texto original: “[…] information that the government makes public about its activities and performance.”
(tradução livre)
48
Texto original: “[…] an institutional commitment to respond to citizens’ requests for specific kinds of
information or documents which otherwise would not be accessible.” (tradução livre)
49
Texto original: “Clear transparency reflects how institutions really behave in practice — what decisions they
make, how they make them, where their money goes, and the tangible results of their actions. Opaque
transparency, in contrast, refers to the provision of information that is only nominally available […]” (tradução
livre)
47
66
Veremos agora mais algumas possíveis diferenciações internas ao conceito de transparência
(misturando-se mais uma vez com a ideia de accountability) que ajudarão a compreender
melhor esta pesquisa; a seguir, apontaremos brevemente a relação da transparência com
regimes internacionais e, por fim, alguns dos problemas que enfrenta a questão da
transparência atualmente.
3.3.1 Transparência e Publicidade
Se pensarmos a transparência no âmbito de políticas públicas, seria possível entendê-la
como um bem público, tendo em vista que, na economia, o conceito de “bem público”,
descreve uma situação em que ninguém é excluído do consumo de determinado bem ou
serviço por este não ter sua disponibilidade reduzida quando utilizado por indivíduos.
(GORMAN, 2009, p. 9).
Poderíamos aqui nos ater ao aspecto jurídico do que seria o princípio da publicidade
no Direito Administrativo50, que: “[...] traz em seu núcleo a idéia de que todos os atos e
negócios em que a Administração Pública tomar parte devam ser de conhecimento de toda a
sociedade [...]” (SILVA, 2006. p. 1); ou voltar-nos para o aspecto Constitucional do mesmo
(Art. 37, CF/1988). Porém, cremos que já há pesquisas mais avançadas e consolidadas sobre
publicidade51.
A relação que pretendemos fazer é que: transparência leva à publicidade e esta leva a
accountability; dessa forma: a publicidade seria o mecanismo que ligaria transparência e
accountability. A transparência seria vista em termos de acessibilidade da informação, ou
seja, sua disponibilidade. Já a publicidade:
[...] por outro lado significa que a informação é de fato espalhada para e recebida
pelo principal. Com respeito a eleitores e representantes eleitos, assim, transparência
implica que há documentação disponível sobre as ações dos representantes,
enquanto publicidade significa que o conteúdo desta informação também se tornou
conhecido entre os eleitores.52 (NAURIN, 2006, p. 91).
50
O Direito Administrativo traz algumas lições interessantes sobre a questão da publicidade, onde esta é
premissa necessária para a eficácia do ato administrativo, ou seja, o ato só passa a ter efeito (ou ser eficaz) a
partir do momento em que é publicado, denotando a relevância do princípio da publicidade.
51
Não confundir o termo com aquele usado na Economia e Comunicação Social – derivado do marketing – que
nasceu no século XIX e que hoje é parte intrínseca do modelo econômico contemporâneo.
52
Texto original: “Publicity on the other hand means that the information is actually spread to and taken in by
the principal. With respect to voters and elected representatives, thus, transparency implies that there is
documentation available on the actions of the representatives, while publicity means that the content of this
information has also become known among the voters.” (tradução livre)
67
Este é um aspecto interessante que temos que vincular à transparência, pois não
haveria exposição de ações ao público (por mais transparente que fosse a sociedade) caso
estas informações fossem simplesmente deixadas de lado; e no caso de uma sociedade com
maior nível de educação, mais há demanda por transparência, publicidade e accountability.
Este último termo, por sua vez, torna-se a instrumentalização dos dados transparentes
e da informação publicada, ou seja, vai além da mera exposição de atitudes de determinado
ator; antes, em caso de má conduta, o ator estaria sujeito a sanções impostas. (IDEM, 2006, p.
92).
Há outros autores que concordam com essa noção de accountability como, de certa
forma, instrumentalização da transparência:
Por consenso geral, accountability idealmente envolve tanto a capacidade de
resposta – a responsabilidade dos encarregados de prover informação e justificação
sobre suas ações – e executabilidade – a possibilidade de penalidades ou
consequência por falhar em responder às reclamações de accountability.53 (GOETZ
and JENKINS, 2005 apud GAVENTA; MCGEE, 2013, p. s9).
Tendo estas noções em mente, podemos inclusive voltar ao que falava Bobbio sobre a
Democracia e o poder invisível por meio de uma fala até mesmo poética quando demonstra o
embate entre o visível e o invisível: “A publicidade assim entendida é uma categoria
tipicamente iluminista na medida em que representa bem um dos aspectos da batalha de quem
se considera chamado a derrotar o reino das trevas [...]” (BOBBIO, 2000, p. 103)
É por conta destes entendimentos anteriores que é possível esperar que a transparência
torne os mercados e corporações mais eficientes e equitativos, alimentando a accountability e
a legitimidade de governos e organizações (FLORINI, 1999, p. 9); demonstrando assim a
amplitude da aplicação do termo, adentrando as áreas privadas, nacionais, e até mesmo
internacionais (privadas e pública).
Assim, fica fácil compreender porque os políticos, sabendo que suas ações estarão
sendo monitoradas e que estas refletirão no seu desempenho nas próximas eleições, tendem a
serem mais accountable por suas ações, ou seja, procuram prestar contas delas com mais
propriedade, tanto para “mostrar serviço” como para não serem falsamente acusados.
Após esta exposição, seria interessante fazer uma distinção entre accountability
vertical e horizontal (STIRTON; LODGE, 2001). O primeiro tipo refere-se justamente ao
Texto original: “By general consensus, accountability ideally involves both answerability – the responsibility
of duty-bearers to provide information and justification about their actions – and enforceability – the possibility
of penalties or consequences for failing to answer accountability claims” (tradução livre)
53
68
processo eleitoral, tratado de “vertical” por conta da autoridade direta que exerce; o segundo
tipo refere-se a atuação difusa de instituições e agências no controle de órgãos e indivíduos. 54
Cabe apontar como estes são aspectos intrínsecos ao próprio sistema democrático,
onde as eleições (principal instrumento de accountability) são consideradas parte fundamental
para o bom funcionamento do todo, sendo ajudada por atores (governamentais ou não)55. Por
isso é que: “Importa notar que o direito de acesso às informações apresenta-se como
primordial para o exercício da accountability e, em conseqüência, para a manutenção e
aprimoramento das democracias representativas.” (LINHARES, 2011, p. 53).
Acrescentamos ainda mais dois aspectos da transparência: o que se chama de
“governança transparente” e a transparência dos processos. A noção de “governança
transparente” pode ser entendida como:
[...] uma abertura do sistema de governança por meio de claros processos e
procedimentos e fácil acesso à informação pública para cidadãos [estimulando]
consciência ética no serviço público por meio do partilhar de informações, as quais
em última análise garantem prestação de contas pela performance de indivíduos e
organizações manejando recursos ou ocupando cargos públicos. 56 (KIM et al., 2005,
p. 649, apud GAVENTA; MCGEE, 2013, p. s9)
Destacamos, por fim, que a transparência não tem a ver somente com a liberação de
dados e informação e a sua disponibilidade. Refere-se também a como as decisões são
tomadas e até mesmo o porquê delas; assim, transparecer os procedimentos que precedem as
decisões são tão importantes quanto as próprias decisões em si, pois o procedimento já é um
fator que pode contribuir para a legitimidade da decisão, ou seja, ele tem valor em si mesmo,
já que este vai repercutir na avaliação não só da decisão, mas também daqueles que a
tomaram e das instituições responsáveis (LICHT, 2011, p. 8).
3.3.2 Transparência e Regimes Internacionais
54
Achamos por melhor fazer esta distinção aqui por conta dos argumentos precedentes, sendo assim, ficaria mais
claro o entendimento e as aplicações da categorização que se segue.
55
Embora não fosse nosso objetivo fazer juízo de valores a respeito do termo, não poderíamos deixar de afirmar
que: “O mais efetivo tipo de reforma que leva à accountability ocorre quando a sociedade permanece engajada
neste processo, ou seja, através da participação dos cidadãos ou de organizações da sociedade civil direta ou
indiretamente.” (LINHARES, 2011, p. 52)
56
Texto original: “[…] an openness of the governance system through clear processes and procedures and easy
access to public information for citizens [stimulating] ethical awareness in public service through information
sharing, which ultimately ensures accountability for the performance of the individuals and organisations
handling resources or holding public office.” (tradução livre)
69
Quando tratamos de transparência e regimes internacionais, duas possibilidades
surgem: podemos, de fato, falar da influência da transparência nos regimes internacionais, ou
podemos tentar compreender se há e/ou como se comporta um regime internacional sobre
transparência, com normas e regras para criar um espaço de previsibilidade entre atores.
Começaremos por este segundo tópico, mais para vias de exposição do que
necessariamente de explicação, pois o abordaremos resumidamente quando tratarmos do
Projeto que é objeto desta pesquisa. Quando falamos de um regime internacional sobre
transparência, pensamos numa série de regras que fazem com que os atores da sociedade
internacional vejam-se obrigados a cumprir.
Porém, não há um tratado internacional sobre transparência, o que temos são vários
artigos e referências em diversas legislações internacionais, muito mais voltadas a constranger
o comportamento do Estado perante indivíduos (seus cidadãos) do que perante outros
Estados.
Por isso, embora não possamos afirmar que há de fato um regime internacional sobre
transparência (pois o regime visa garantir a previsibilidade do comportamento dos Estados na
sociedade internacional, e não no âmbito interno dele), podemos afirmar que há certo
constrangimento internacional sobre o tema, pois vemos a influência do ideal da transparência
presente em certas Convenções e Resoluções que acabam por disseminar o ideal na sociedade
internacional por meio dos processos de governança global.
Agora, quando paramos para pensar na influência que tem a transparência sobre os
regimes internacionais, deparamo-nos com argumentos mais firmes:
A transparência é crucial para a efetividade dos regimes internacionais. De fato,
promover transparência – fomentar a aquisição, análise e disseminação de
informação regular, imediata, acurada e relevante sobre regimes – é frequentemente
uma das funções mais importantes que os regimes realizam. 57 (MITCHELL, 1998, p.
109)
Nos regimes internacionais é a informação que vai garantir aos Estados (participantes)
que o regime está de fato funcionando, e obter essa informação, portanto, torna-se primordial
para saber se o próprio regime é efetivo. A transparência de um regime vai depender dos
propósitos para os quais a informação é necessária, ou seja, sua demanda; a oferta, por outro
Texto original: “Transparency is crucial to the effectiveness of international regimes. Indeed, promoting
transparency—fostering the acquisition, analysis, and dissemination of regular, prompt, and accurate regimerelevant information—is often one of the most important functions regimes perform.” (tradução livre)
57
70
lado, vai depender de como (ou se) os Estados disponibilizarão as informações (os incentivos
positivos ou negativos para tanto).
Neste caso, a transparência está na disponibilidade de informações relevantes sobre o
regime; ela vai ser manipulada por meio do sistema de informação do regime (MITCHELL,
1998), ou seja, os atores, regras e processos pelos quais ele coleta, analisa e difunde a
informação.
A influência da democracia também fica clara nessa questão quando se vê que as
democracias que compõe regimes são mais propensas a alcançar a transparência pelo simples
fato do fluxo de informações ser geralmente mais livre dentro de tais sociedades (IDEM,
1998, p. 113). Os regimes coletam informação seja para avaliar a sua performance como um
todo, seja para avaliar a performance individual das partes.
Para alcançar êxito, os regimes podem extrair informações de legislações e regulações
promulgadas, relatórios de atividades e comportamentos relacionados ao regime ou mesmo
sobre o estado do problema (IDEM, 1998, p. 113). De certa forma, geralmente o sistema de
informação do regime buscará várias fontes, para melhor “triangular” os dados e obter
informações mais seguras.
Essa demanda por informações pode influenciar o próprio comportamento dos
Estados. Um exemplo claro disso ocorre quando um país emergente, como o Brasil, ao buscar
por auxílio a fim de cumprir seus compromissos internacionais, deve tornar informações
disponíveis aos Estados ou OIs que o auxiliarão e seus regimes (IDEM, 1998, p. 115). Outro
exemplo dessa influência é quando Estados passam leis influenciadas pelas pressões do
regime. Conforme os regimes buscarem mais evidência de real mudança de comportamento e
de impacto, mais aumenta a pressão sobre os Estados.
Quanto à oferta da informação, podemos resumir em três tipos de oferta: informação
própria, informação por outrem, informação de problema (MITCHELL, 1998). A informação
própria acontece quando o ator disponibiliza informações sobre seu próprio comportamento,
seja por conta da transparência do próprio país, seja pela vontade de manter o controle sobre
sua imagem no exterior: “[...] governos normalmente estabelecem sistemas de regime de
informação que dependem primariamente, se não exclusivamente, da informação própria do
governo a respeito de seu próprio território e cidadãos.58” (CHAYES and CHAYES, 1995,
apud MITCHELL, 1998, p. 116).
Texto original: “[…] governments usually establish regime information systems that rely primarily, if not
exclusively, on government self-reporting regarding their own territory and citizenry.” (tradução livre)
58
71
Os regimes internacionais por vezes buscam a informação por outrem quando é
improvável que, dentro de uma área temática específica, a informação própria do ator seja
honesta, então, faz-se necessário buscar a informação de outras fontes. Nesse caso o “outro”
pode se referir a um Estado que relata o comportamento de seus cidadãos ou de outros
governos, ou pode se referir a organismos internacionais (governamentais ou não) que sejam
capazes de relatar comportamentos dos atores. Há diversos complicadores neste caso, como as
leis internas do país, que podem restringir o quanto ou tipo de informação que outro Estado
(ou entidade internacional) pode coletar.
A informação de problema, como o nome diz, é uma informação que é relatada pelo
problema, ou seja, pela situação em si. Ela é adequada quando o regime necessita coletar
informações, mas não pode contatar fontes fidedignas advindas do país (informação própria)
nem com outros atores para reportarem, com medo de posterior retaliação. Nestes casos, focar
no problema (ou no caso, nas trends, ou tendências – ou até correntes de informação) torna-se
a única solução para se obter informação.
Há diversas estratégias possíveis para que os regimes facilitem a oferta de informação
por parte dos atores. Uma delas é premiar ou aumentar os incentivos (assistência técnica,
conselhos, facilidades financeiras, etc.) para os bons comportamentos, outra é sancionar as
falhas de informação ou até mesmo remover barreiras legais ou práticas para monitoramento e
relatório de informações; assim, os regimes podem melhorar a qualidade de relatórios
diminuindo obstáculos para sua elaboração e oportunizar formatos que tornem os relatórios
mais simples e claros (PEET, 1992, apud MITCHELL, 1998, p. 125).
Assim, foi possível ver a relação entre a transparência e os regimes internacionais,
como exemplo claro da influência que tem este ideal na sociedade internacional. No caso dos
regimes, o meio termo ainda é o melhor caminho:
De fato, sistemas de informação de regimes induzirão maior transparência quando
delineados em resposta a, ao invés de impostos sobre, diferentes contextos, e
correspondentes às limitações que encaram. Regimes bem sucedidos criam ou
ampliam os incentivos, habilidades ou autoridade legal de vários atores para
contribuir com a transparência do regime. 59 (MITCHELL, 1998, p. 126).
Texto original: “Indeed, regime information systems will induce the greatest transparency when designed in
response to, rather than imposed on, the different contexts, and corresponding constraints, they face. Successful
regimes create or enhance the incentives, abilities, or legal authority of various actors to contribute to regime
transparency.” (tradução livre)
59
72
Resumidamente, a efetividade dos sistemas de informação de um regime vai depender
da adequação da capacidade dos atores de ofertar tais informações em relação à demanda que
tem o regime por informações relevantes para averiguar o bom funcionamento do mesmo.
3.3.3 Aspectos sombrios da transparência
Daremos continuidade a esta seção apontando alguns problemas que enfrenta a
transparência na atualidade. Faremos isto em duas etapas, mesmo que os problemas sejam, de
certa forma, comum a ambas: primeiro abordaremos a questão da transparência no âmbito do
Estado e depois a transparência em Organizações Internacionais.
Um dos maiores problemas que a transparência enfrenta no âmbito nacional é a
suposição de que tanto os governantes como os administrados estão no mesmo nível de
informação, ou seja, que ambos estão simetricamente informados. Essa suposição não é
verdadeira, pois quem está no governo sempre tem mais informações em relação a quem está
de fora, por diversos motivos e isto pode afetar o bem-estar da sociedade, pois a política que
melhora a reputação de competente do político nem sempre é aquela que é melhor para o
eleitorado – tendo em vista as informações privadas às quais o político tem acesso (FOX, Ju.,
2007, p. 26).
É aí que entra a importância da transparência, pois ela será a responsável por diminuir
esta assimetria informacional60 entre os atores políticos, abrindo a possibilidade para que os
eleitores possam ter acesso aos mesmos documentos e analisar as ações de seus representantes
para saber se estão realmente tomando as melhores decisões.
Ainda nesse ponto, no âmbito do Estado há uma série de mecanismos que podem ser
utilizados pelo governo para dificultar o acesso a informação (LINHARES, 2011). O emprego
da mentira61 é um deles, e embora seja altamente reprovável eticamente, pode ser justificado
quando são questões relativas à própria sobrevivência do Estado (segurança nacional). Uma
aplicação direta do mecanismo da mentira pode ocorrer por meio da desinformação, que se
caracteriza como uma: “[...] divulgação intencional de informações erradas ou incompletas
com o objetivo de orientar de forma incorreta, enganar e iludir o receptor de forma que este
tome decisões erradas e prejudiciais aos seus próprios interesses.” (LINHARES, 2011, p. 61).
Falamos “diminuir” porque não é possível “extinguir” tal assimetria, tendo em vista não somente questões de
segurança nacional; e também o fato de que nem todo o processo político está em documentos, sendo que muito
acontece por meio de conversas e acordos informais.
61
Embora, de certa forma, todos estes mecanismos estejam ligados à mentira, existem alguns derivados
diretamente dela, como a simulação, o fingimento, o disfarce ou o engano.
60
73
A censura ainda é um mal recorrente, pois ela não significa apenas impedir que uma
informação se torne pública, ela também ocorre quando se demora propositalmente a publicar
certo documento ou quando este é editado/adequado antes de ser publicado. Fortemente
ligados à censura, estão a manipulação ou omissão proposital de informações, sejam elas
operadas pelo governo ou por grupos não governamentais.
Paradoxalmente, um dos mecanismos prejudiciais também pode ser o excesso de
informação, pois a grande disponibilidade de informação (especialmente no meio digital, onde
a comunicação é mais direta e com menos restrições) sem um filtro, torna: “[...] difícil separar
as informações importantes e corretas daquelas banais ou inverídicas, superando a capacidade
das pessoas de selecioná-las.” (IDEM, 2011, p. 61).
No campo das Organizações Internacionais, a transparência desempenha papel
fundamental tanto quando nos referimos às discussões e decisões que são tomadas no âmbito
delas, quanto no que se refere à transparência de seus procedimentos para tomada de decisão,
especialmente quando estas são relativas à questões de segurança internacional.
O dilema nas OIs fica por conta da dúvida entre fazer políticas a portas abertas ou
portas fechadas. Ou seja, o argumento principal é que, como interessados, membros do
público deveriam ter o direito de ver como as decisões são tomadas dentro das OIs,
observando as negociações. O interesse direto é observar a atuação de seus representantes: o
indivíduo avaliará a atuação do representante para garantir que ele está atuando de acordo
com o interesse público de seu povo, com isso seria possível melhorar a qualidade das
decisões e até mesmo a legitimidade delas (algo que já vimos em “opinião pública”).
Esta postura do modelo “portas abertas” (transparência) nas negociações
internacionais pode trazer duas consequências negativas para o público: condescendência por
parte dos representantes e a questão do posicionamento durante as barganhas em fóruns
internacionais (ou posturing62).
Condescendência, neste caso, está se referindo a: “[...] uma situação onde
representantes eleitos escolhem políticas baseadas na opinião dos eleitores, mesmo quando os
próprios representantes acreditam que os eleitores estão incorretos sobre o seu verdadeiro
interesse [...]63” (STASAVAGE, 2004, p. 672-673). Isto está fortemente relacionado à questão
da assimetria de informação que há entre administradores e administrados, fazendo com que o
62
Houve uma grande dificuldade em definir este termo em português, porque não há forma substantivada dos
verbos “posar” ou uma verbo substantivado derivado de “postura”, por isso, optamos por tratá-lo desta maneira.
63
Texto original: “[…] a situation where elected representatives choose policies based on voter opinion, even if
representatives themselves believe that voters are incorrectly informed about their true interests […]” (tradução
livre)
74
primeiro busque um comportamento que não vá contra a opinião pública, simplesmente para
manter-se tranquilo no cargo.
A questão do posicionamento está relacionada ao “[...] incentivo para que os
representantes adotem posições intransigentes durante as negociações, de modo a demonstrar
aos seus constituintes que eles são eficientes ou negociadores comprometidos.64” (IDEM,
2004, p. 673). Este caso pode ser um complicador não só para o cidadão mas também para a
própria OI, que verá as negociações em ritmo lento e, provavelmente, terminando sem
resolução alguma por conta destas posturas.
Desta forma é possível notar que, embora a transparência seja um fator cada vez mais
essencial na sociedade internacional contemporânea, como qualquer outro conceito, ela está
passível de críticas e pode trazer alguns resultados negativos quando manipulada para tanto.
Texto original: “[...] the incentive for representatives to adopt uncompromising positions during negotiations,
in order to demonstrate to their constituents that they are effective or committed bargainers.” (tradução livre)
64
75
PARTE B: DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E ESTUDO DE CASO
76
4
DESENVOLVIMENTO DAS LEIS DE ACESSO À INFORMAÇÃO
Neste capítulo busca-se dar um recorte histórico-temporal das Leis de Acesso à
Informação no mundo e também no Brasil. Ver-se-á, num primeiro momento, a noção de
jogos de Dois Níveis de Putnam, a seguir, quais os marcos normativos internacionais a
respeito do acesso à informação e um panorama geral dos países que adotaram LAIs; em
seguida, passa-se a fazer a mesma análise no nível do Brasil, analisando os marcos
normativos que resultaram na Lei de Acesso à Informação brasileira.
Já fora abordado, mesmo que brevemente, o tema da influência do meio internacional
no plano doméstico. Pretende-se, nesta seção, aprofundar um pouco mais esta discussão e
desenvolver argumentos que venham a mostrar a relevância do debate para o contexto
brasileiro, mais especificamente para o objeto desta pesquisa. Assim, convém destacar que:
O fim da Guerra Fria, o processo de globalização, a evolução da tecnologia da
informação e dos meios de transporte, o intenso fluxo de capitais internacionais, a
criação dos blocos regionais evidenciam a crescente interpenetração entre os
âmbitos doméstico e internacional. (MACHADO DE LIMA, 2008, p. 7)
Tal é a razão pela qual se torna mister identificar quando, onde e como o plano
doméstico e o plano internacional se relacionam, pois o contexto de interdependência torna-se
cada vez mais presente e mais complexo. Por isso que Milner e Keohane (1996, p. 243, apud
IDEM, 2008, p. 8), afirmam que não se pode mais compreender o plano doméstico sem levar
em conta seu relacionamento com o internacional65: “Essa nova ordem internacional seria
interligada por decisões de organismos internacionais, que atuam em instâncias diversas das
dos Estados nacionais, que cada vez mais têm que se articular com eles.” (IDEM, 2008, p. 8).
Dessa forma, não é mais possível ignorar as instituições nacionais nas negociações externas e
vice-versa:
Isto equivale a dizer que o Estado não é mais unitário e que se torna importante
avaliar a articulação que existe entre a política externa e a política doméstica. Essa
relação é complexa, pois envolve o Estado, a classe política, as coalizões, as
corporações, a mídia, a opinião pública, enfim, toda a sociedade. (IDEM, 2008, p.
10)
65
No caso específico dos autores mencionados, sua pesquisa se aplica diretamente ao relacionamento do plano
doméstico com a economia internacional e o desvanecimento das fronteiras entre os países com o crescimento
dos fluxos internacionais econômicos e culturais entre os Estados.
77
Não se poderia deixar de citar o trabalho de Putnam (1988), que traz a abordagem dos
Jogos de Dois Níveis, e caracteriza-se por ser: “[...] uma perspectiva que visa integrar os
níveis internacional e doméstico, suprindo em boa medida deficiências analíticas causadas
pelas premissas do ator unitário e racional, utilizando principalmente duas variáveis
domésticas [...]” (IDEM, 2008, p. 18).
Em sua análise, Putnam (1998) demonstra que há decisões tomadas no plano
doméstico que não teriam acontecido se não houvesse um impulso advindo do plano
internacional também, ou seja, há grupos internos que defendem um ponto de vista, mas não
conseguem por si impelir suas ações, concretizando-as somente com a pressão internacional
para que tal ponto de vista fosse adotado. Análoga e correspondentemente, a pressão do plano
internacional, por si, tampouco seria suficiente para que tal ponto de vista fosse adotado no
plano interno dos Estados, sendo possível somente se houvesse também uma postura
doméstica semelhante. Assim, Putnam afirma que:
[...] nós precisamos ir além da mera observação da influência de fatores domésticos
em assuntos internacionais e vice-versa, e além de simples classificações de
instâncias de tal influência, para procurar teorias que integrem ambas as esferas,
abordando as áreas de emaranhamento entre elas.66 (PUTNAM, 1988, p. 433)
Em resumo, os Dois Níveis trazidos por Putnam caracterizam-se como o plano
nacional (ou doméstico), onde grupos domésticos buscam seus interesses pressionando o
governo ao mesmo tempo que os políticos buscam poder pela interação com os grupos
domésticos; e o plano internacional, onde os governos buscam aumentar sua própria
habilidade de satisfazer as demandas internas, diminuindo as consequências adversas
externas.
Há algo da teoria de Putnam que é importante destacar para esta pesquisa: “Em alguns
casos, talvez até intencionalmente, pressões internacionais ‘reverberam’ [ou ‘repercutem’]
dentro da política doméstica, pendendo a balança [de poder] doméstica e assim influenciando
negociações internacionais.”67 (IDEM, 2008, p. 454). Embora Putnam aplique estas noções
mais diretamente às negociações internacionais, denota mesmo assim que as pressões externas
Texto original: “In short, we need to move beyond the mere observation that domestic factors influence
international affairs and vice versa, and beyond simple catalogs of instances of such influence, to seek theories
that integrate both spheres, accounting for the areas of entanglement between them” (tradução livre).
67
Texto original: “In some instances, perhaps even unintentionally, international pressures ‘reverberate’ within
domestic politics, tipping the domestic balance and thus influencing the international negotiations.” (tradução
livre)
66
78
são capazes de influenciar na política doméstica, ao ponto de modificá-la, inclusive, dando
um novo formato.
Vale ainda citar que o modelo de Putnam tem como condicionante que nos Estados
negociantes vigore um regime democrático: “[...] sendo que o sucesso dessa negociação
depende das expectativas de cada parceiro em relação ao resultado do processo de ratificação
interna do outro.” (MACHADO DE LIMA, 2008, p. 11). Dessa forma, volta-se ao exposto no
primeiro capítulo deste trabalho, que demonstra a relação entre as noções de accountability,
opinião pública e democracia.
Cabe esta exposição sobre a influência mútua dos planos doméstico e internacional,
tendo em vista que a seguir haverá a análise do Projeto de Cooperação entre o Brasil e a
UNESCO, objeto desta pesquisa, razão pela qual se faz importante relembrar o leitor da
influência do plano internacional no plano doméstico, fato ocorrido no Projeto citado.
4.1
ÂMBITO INTERNACIONAL
4.1.1 Marcos Normativos Internacionais
O primeiro marco normativo do qual se tem notícia, data do século XVIII, mais
precisamente do ano de 1766, quando a Suécia aprovou o Swedish Freedom of the Press Act,
que estabeleceu o princípio que os documentos do governo deveriam ser, por padrão, abertos
ao público e passou a garantir ao cidadão o direito de exigir documentos de instituições
governamentais (BANISAR, 2006, p. 18). Convém destacar que houve declaração similar
adotada pelos Países Baixos em 1795, que dava aos cidadãos o direito de peticionar sobre o
comportamento de funcionários públicos (BANISAR, 2006).
Estes, porém, parecem ter sido eventos isolados que não conseguiram espalhar-se pela
sociedade internacional, provavelmente por conta de sua conjuntura e estrutura internacional
da época, ou seja, uma sociedade internacional em fase de expansão, não marcada ainda pelas
forças da globalização que resultaram na sociedade da informação contemporânea. Afirma-se
isto porque o próximo marco normativo acontece dois séculos depois, trata-se da Declaração
Universal de Direitos Humanos (1948).
A Declaração Universal de Direitos Humanos afirma, em seu artigo 19, que: “Todo ser
humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem
interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por
79
quaisquer meios e independentemente de fronteiras.”68 (UNITED NATIONS, 1948). Este
artigo tem sido o guia para os próximos marcos que se seguiram, inclusive deu origem a uma
ONG chamada Article 19, que luta para garantir que esse direito seja cumprido no mundo.
Nos anos que se seguiram, várias outras organizações internacionais aprovaram
resoluções relativas ao acesso à informação. Em 1950, o Conselho da Europa publica a
Convenção Europeia de Direitos Humanos, que em seu artigo 10º aborda a questão da
liberdade de expressão. Já em 1969, a Organização dos Estados Americanos (OEA), por meio
da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, promulga a Convenção Americana sobre
Direitos Humanos (também conhecida como Pacto de San José da Costa Rica), que aborda em
seu artigo 13 a liberdade de pensamento e de expressão.
Vê-se, portanto, que o tema estava aos poucos adquirindo relevância no cenário
internacional. Em 1979, no âmbito do Conselho da Europa: “[…] a Assembleia Parlamentar
recomendou que o Conselho de Ministros chamasse os governos nacionais a adotar leis de
acesso à informação.”69 (BANISAR, 2006, p. 11). Seguindo trajetória semelhante, a
Commonwealth (Comunidade de Nações), em 1980, adotou resolução encorajando os Estados
membros a incrementar o acesso de seus cidadãos à informação. No ano seguinte, foi a vez da
Organização de Unidade Africana, na 18ª Conferência dos Chefes de Estado e de Governo
dos Estados Africanos, quando adotou a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos,
que trata, em seu artigo 9º, sobre o direito à informação.
A década de 90 e dos anos 2000 provaram ser muito mais prolíficas que as passadas.
De pronto destaca-se a Declaração do Rio, resultado da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992 (também conhecida como Rio-92), que exorta os
Estados a liberar informações relativas ao meio ambiente e torná-las disponíveis aos cidadãos.
Em 1994, durante a Conferência Hemisférica sobre Liberdade de Expressão, realizada no
México, foi adotada a Declaração de Chapultepec, cujo teor trata do acesso à informação e
liberdade de expressão.
A Declaração do Rio foi um marco na década de 1990, que incentivou a formulação de
outras normativas que desenvolveram a ideia de acesso a informações, neste caso relacionadas
ao meio ambiente: em 1998, a Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa
Texto original: “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to
hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and
regardless of frontiers.” (tradução livre)
69
Texto original: “[…] the Parliamentary Assembly recommended that the Council of Ministers call on national
governments to adopt laws on access to information.” (tradução livre)
68
80
promoveu a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação Pública em Tomadas de
decisão e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais, ou simplesmente Convenção Aarhus.
Note-se que, aos poucos, o tema de acesso à informação começa a ganhar mais forma,
tanto que, em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) e o Banco Asiático de Desenvolvimento lançam a Iniciativa Anticorrupção para a
região da Ásia-Pacífico. Neste mesmo ano, a Commonwealth mais uma vez recomenda que os
Estados adotem leis de acesso à informação.
Já no ano seguinte, em 2000, foi a vez da OEA promulgar a Declaração de Princípios
sobre a Liberdade de Expressão, que traz como quarto princípio a noção de que: “O acesso à
informação em posse do Estado é um direito fundamental de qualquer indivíduo. Os Estados
têm a obrigação de garantir o pleno exercício deste direito.”70 (OAS, 2000). Apenas um ano
depois, a Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral (Southern African
Development Community) aprovou o Protocolo Contra a Corrupção, que traz mecanismos de
transparência com fim de combater a corrupção.
Outro marco importante para os avanços da discussão sobre o acesso à informação foi
a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada pela Assembleia Geral da ONU
por meio da Resolução 58/4 de 31 de Outubro de 2003; ela prevê que os Estados
implementem políticas públicas que reflitam os princípios de transparência e accountability
(entre outros), a fim de agir contra a corrupção. Neste mesmo ano, foi aprovada também, no
âmbito da União Africana, a Convenção sobre Prevenção e Combate à Corrupção, que em seu
Art. 9 dispõe sobre o acesso à informação.
Seguindo esta tendência, vê-se a ação da OEA, que nos anos de 2003 e 2004, aprovou
por meio de sua Assembleia Geral, resoluções chamando os estados a adotar LAIs
(BANISAR, 2006, p. 14). E também, em 2004, durante a Reunião de Cúpula entre Chefes de
Estado de Membros da Liga Árabe, foi aprovada a Carta Árabe dos Direitos Humanos, que
traz em seu artigo 32 o princípio do livre acesso à informação.
É importante citar ainda o Seminário sobre Informação do Setor Público, realizado
pela OCDE em 2006, que destaca o papel do Estado e a disseminação da informação. Além
deste seminário: “[...] é central salientar que, em 2007, a Corte Inter-Americana de Direitos
Humanos, no caso Claude Reyes vs. Chile, decidiu que a liberdade de informação é um
direito humano básico, implícito no direito à liberdade de expressão.” (BRASIL, 2010, p. 15).
Texto original: “Access to information held by the state is a fundamental right of every individual. States have
the obligation to guarantee the full exercise of this right.” (tradução livre)
70
81
4.1.2 Marcos normativos internos de outros países
Por meio do Apêndice A, demonstra-se a expansão e o espalhamento das Leis de
Acesso à Informação (LAI) ao redor do mundo. Na tabela consta o nome do país, o ano em
que a lei foi aprovada, o ano em que entrou em vigor (fator de suma importância para
determinar a real efetividade da lei), ano da sua última revisão, e o nome da respectiva lei (em
inglês).
Devemos este trabalho à ONG Statewatch, que, por meio de Vleugels (2010), fez um
levantamento mundial das leis de acesso à informação; embora a tabela não seja totalmente
atual71, já demonstra com clareza a expansão das LAIs. A tabela está em ordem cronológica
em relação ao ano em que a LAI entrou em vigor.
Vê-se que foi a partir da década de 1990 que a maioria dos países passou a adotar Leis
de Acesso à Informação. Uma das principais razões para isso é que, após a Declaração do Rio
(1992), alguns órgãos econômicos mundiais passaram a adotar também medidas de
transparência: a pressão do Banco Mundial (e outros credores) fez com que muitos países
passassem a adotar medidas anticorrupção, incluindo aí Leis de Acesso à Informação
(BANISAR, 2006, p. 19).
Não cabe aqui discutir as características específicas dessas leis ou fazer um estudo de
direito comparado, este quadro é meramente demonstrativo, a fim de embasar nossa
argumentação referente à expansão das LAIs pelo mundo. Segundo Banisar (2006), apontamse três fatores que influenciam na adoção de LAIs (no âmbito de qualquer país ou
organização): corrupção e escândalos, que, por vezes, são um impulso para adoção de LAIs;
pressão internacional, em especial de OIs que detenham capacidade econômica e política para
influenciar os países (Banco Mundial, ONU, Conselho Europeu, etc.); e a modernização que
resultou na sociedade da informação, a qual possibilitou, por meio da internet, expansão da
demanda por informações, tanto para o público em geral como para empresas e organizações.
4.2
ÂMBITO NACIONAL
4.2.1 Marcos normativos nacionais: o trajeto à Lei de Acesso à Informação brasileira
71
Tendo sido concluída em Setembro de 2010, não inclui, por exemplo, o próprio Brasil, que só teve sua Lei de
Acesso à Informação aprovada em 2011, entrando em vigor em 2012.
82
Optamos por traçar o processo histórico da Lei de Acesso à Informação por meio dos
marcos normativos nacionais, sejam eles leis ou decretos. Informa-se que esta exposição não
estará, necessariamente, encadeada por datas, mas por eventos, a fim de facilitar o
entendimento do leitor. Além disso, citar-se-á alguns outros marcos nacionais e internacionais
que influenciaram a adoção de medidas que posteriormente culminaram na LAI brasileira.
É possível afirmar que:
[...] desde 1937 [até 2009] foram assinados 64 decretos-lei, leis, medidas
provisórias, decretos, resoluções, portarias e instruções normativas que de alguma
forma regulamentam a oferta e, principalmente, o sigilo de informações em posse do
Estado brasileiro. (CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 43).
Mas não convém traçar um histórico tão prolongado do desenvolvimento do direito de
acesso à informação, pois não se aplicaria diretamente ao objeto desta pesquisa. Assim,
optamos por iniciar com as mudanças ocorridas na década de 1970, que foram os primeiros
passos para a jornada à adoção da Lei de Acesso à Informação. Portanto, deve ficar claro que:
No Brasil, a discussão acerca deste direito inicia-se com a promulgação da Lei da
Anistia (Lei nº 6.383/79) e atualmente centraliza-se no debate acerca da Comissão
da Verdade (Lei nº 12.528/2011) e da Lei de Acesso à Informação (Lei nº
12.527/2011) [...] (CORRÊA DE SOUZA, 2012, p. 161)
Mesmo assim, deve-se buscar ainda um pouco antes de 1979 para entender melhor
como se deram os movimentos que se seguiram. Assim, inicia-se esta seção trazendo à
memória o Decreto nº 79.099/197772, que, ainda durante o período do regime militar, permitia
a destruição de registros, trazendo em seu Art. 70 o seguinte texto: “À autoridade que elabora
documento ULTRA-SECRETO, SECRETO ou CONFIDENCIAL, ou autoridade superior,
compete julgar da conveniência da respectiva destruição e ordená-la oficialmente [grifos no
original].” (BRASIL, 1977).
Por conseguinte, e relacionada a este tema, tem-se a Lei nº 6.683/79, que: “[...] é a
nossa Lei da Anistia. Traz em seu bojo não apenas a anistia relacionada aos crimes praticados
durante a ditadura, mas também outros benefícios reparatórios aos anistiados, [...]” (CORRÊA
DE SOUZA, 2012, p. 168). Esta lei, que foi reafirmada no art. 4º da Emenda Constitucional
nº 26/1985, desencadeou o Processo Judicial nº 82.00.024682-5/1982 (Justiça Federal do
Distrito Federal): “[...] em que familiares de desaparecidos políticos buscavam obter acesso a
72
O texto deste decreto seria revogado somente 20 anos mais tarde, após o fim do regime militar e a transição
democrática.
83
informações sobre as mortes e desaparecimentos ocorridos na Guerrilha do Araguaia. 73”
(IDEM, 2012, p. 171).
Neste momento, o Brasil encontrava-se na sua fase de transição democrática. Em
1988, foi promulgada a Constituição Federal vigente até hoje, que contempla o direito à
informação como direito basilar de sua estrutura, conforme evidenciado em seu art. 5°, em
seus incisos IV, X, XII, XIV, XXXIII, XXXIV (alínea “b”), LX, LXXII; bem como no art.
37, § 3º, inciso II; no art. 93, inciso IX; no art. 216, § 2º; e no art. 220, cáput e parágrafos.
Vê-se, portanto, que o direito de acesso à informação passou a ser tratado com mais
prioridade na fase democrática, não só por ser característica própria da democracia, mas
também por conta da memória de um povo que saía de uma cultura onde o sigilo era a praxe.
Neste mesmo ideal, em 1991, foi aprovada a Lei nº 8.159/91, que Dispõe sobre a política
nacional de arquivos públicos e privados; esta lei encontra-se em vigor até hoje, porém foi
modificada pela Lei nº 12.527/2011.
Vale fazer um paralelo aqui entre o âmbito nacional e o internacional, pois, ao mesmo
tempo em que aquelas famílias buscavam o acesso às informações internamente e no âmbito
internacional, um processo paralelo de liberação de informações ocorria, impulsionado pela
Declaração do Rio e a adoção de medidas anticorrupção por parte de algumas Organizações
Internacionais; sem esquecer a promulgação do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e
Políticos (1992) e a Conferência Hemisférica sobre Liberdade de Expressão, que culminou na
Declaração de Chapultec (1994), sendo o Brasil signatário de ambos os documentos.
Mesmo com todos estes dispositivos legais, as famílias que buscavam as informações
sobre a Guerrilha do Araguaia, tinham seus pedidos constantemente negados por conta das
alegações de sigilo documental, assim: “[...] apresentaram petição, em 7/8/1995, à Comissão
Interamericana de Direitos Humanos pleiteando providências contra o Brasil, em face das
violações a direitos humanos ocorridas na Guerrilha do Araguaia.” (IDEM, 2012, p. 171). Tal
ação teria repercussões no futuro que seriam um impulso para a adoção de uma Lei de Acesso
à Informação no Brasil.
Numa tentativa de reparar a situação destas famílias, foi aprovada a Lei 9.140/95 que,
dentre outras providências, reconhece como mortas pessoas desaparecidas em razão de
participação, ou acusação de participação, em atividades políticas, no período de 02 de
73
Para mais informações sobre a Guerrilha do Araguaia, vide: GASPARI, Elio. A Ditadura Escancarada: as
Ilusões Armadas, Companhia das Letras, 2002; PESSOA, Romualdo Campo Filho. Guerrilha do Araguaia: a
esquerda em armas. Editora UFG, 1997; MORAIS, Tais de. SILVA, Eumano. Operação Araguaia: os arquivos
secretos da guerrilha São Paulo: Geração Editorial, 2005.
84
setembro de 1961 a 15 de agosto de 1979 e, por conta disso, dá direito de reparação
pecuniária a estas famílias (conforme Art. 11 da referida Lei).
Em paralelo, o Brasil buscava adotar leis que servissem como medidas programáticas,
ou seja: “[...] diplomas legislativos que almejam adotar positivamente o amplo direito de
acesso à informação, enquanto programa de Estado, acoplado ao direito à democracia e à
cidadania [...]” (IDEM, 2012, p. 165).
Neste quesito, encaixa-se a Lei 9.507/97, que regulamentou o habeas data previsto no
inciso LXXII, Art. 5º da Constituição Federal. Este instrumento serve para que se tenha
acesso a informações em bancos de dados governamentais ou de caráter público, quando estas
forem relativas ao requerente. Esta lei: “[...] teve por fim acessar dados pessoais constantes de
registros militares, o que acabou por diminuir sua importância e utilização, já que as recusas
de acesso aos documentos foram sempre constantes.” (IDEM, 2012, p. 174).
Por conseguinte, observa-se o Decreto 2.910/1998, que estabelece normas para a
salvaguarda de documentos, materiais, áreas, comunicações e sistemas de informação de
natureza sigilosa. Este será posteriormente revogado pelo Decreto nº 4.553, de 27.12.2002,
que abordaremos a seguir.
Ainda no quesito de medidas programáticas, pode-se citar a Lei nº 9.784/99, que
dispõe sobre a regulamentação do processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal. Esta Lei traz em seu Art. 2º, Parágrafo único, inciso V, que um dos critérios
a ser observado nos processos administrativos é o da: “divulgação oficial dos atos
administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição [...]” (BRASIL,
1999). Porém, esta ainda não libera completamente o acesso à informação, por prever em seu
art. 3º, inciso II, que somente teriam livre acesso à ciência e/ou consulta de processos aqueles
que estivessem na condição de interessados do referido processo.
Nos anos seguintes é possível notar que o Brasil passa a se preocupar cada vez mais
com o acesso à informação, providenciando organismos que possam ajudar a estruturar este
acesso. Um dos primeiros passos neste sentido é o Decreto nº 3.505/2000, que Cria a Política
de Segurança da Informação e Comitê Gestor da Segurança da Informação, a fim de
assessorar na consecução dos objetivos propostos na citada Política. Neste contexto, também
não se poderia deixar de citar a Lei Complementar nº 101/2000, a conhecida Lei de
Responsabilidade Fiscal:
A implementação da lei de responsabilidade fiscal foi facilitada pelo contexto em
que ocorreu sua aprovação. O país passava por um forte ajuste fiscal, pela
85
reestruturação da dívida pública e da relação do governo federal com os estados
(ABRUCIO, 2002, apud BERTAZZI, 2011, p. 27).
Embora o Brasil estivesse buscando tratar a questão da informação com mais atenção,
algumas medidas acabaram por tomar a via oposta. Tal é o caso do Decreto 4.553/2002, que,
dentre outras providências, dispunha sobre a salvaguarda de dados, informações, documentos
e materiais sigilosos de interesse da segurança da sociedade e do Estado, no âmbito da
Administração Pública Federal. Este documento em seu artigo 7º, § 1º, traz a seguinte regra:
“O prazo de duração da classificação ultra-secreto poderá ser renovado indefinidamente, de
acordo com o interesse da segurança da sociedade e do Estado.” (BRASIL, 2002); por esta
razão, este decreto ganhou o apelido de “decreto do sigilo eterno”.
Voltando à primeira questão que trouxe a discussão sobre o direito à informação à tona
na transição democrática brasileira, tem-se a Lei nº 10.559/2002. Neste caso, porém, a Lei de
Anistia (como também era conhecida) tinha cunho meramente reparatório/indenizatório de
direitos violados durante os períodos que delineava; mesmo criando a Comissão da Anistia
(de grande importância histórica para o país), não caracterizava um avanço direto no acesso à
informação no Brasil.
No ano de 2003, deve-se citar a criação da Controladoria-Geral da União (CGU) com
a publicação da Lei nº 10.683/2003; cita-se mais uma vez a importância no órgão pelos seus
mecanismos de prevenção e combate à corrupção, que, necessariamente, desenvolvem as
noções de accountabiliy e transparência74.
O primeiro passo concreto para a LAI brasileira, deu-se por meio do Projeto de Lei
(PL) 219/2003, que dispunha sobre a regulamentação do inciso XXXIII do art. 5º da
Constituição Federal, dispondo sobre prestação de informações detidas pelos órgãos da
Administração Pública. Este projeto ficou no Congresso durante sete anos.
Na verdade, o ano de 2003 provou ser bastante produtivo no que diz respeito a
mecanismos de transparência. Cita-se o Decreto nº 4.923/2003, que cria o Conselho da
Transparência Pública e Combate à Corrupção no âmbito da CGU; em reunião deste Conselho
foi apresentado projeto de lei sobre acesso a informações, e posteriormente grupo de trabalho
para desenvolver e melhorar o texto.
Neste mesmo ano, ocorreu um importante desdobramento em relação à questão do
Araguaia, quando o governo brasileiro criou: “[...] por meio do Decreto nº 4.850 [de 02 de
Quanto à noção de “transparência”, é interessante citar que, com a aprovação do Decreto nº 8.109, de 17 de
setembro de 2013, a CGU tem buscado reestruturar-se para melhor se adequar às novas questões da atualidade; e
inclusive, contando com uma Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC).
74
86
outubro de 2003], comissão interministerial para obter informações sobre a localização,
identificação e traslado de restos mortais de participantes da Guerrilha do Araguaia.”
(CORRÊA DE SOUZA, 2012, p. 172).
Ainda em 2003, em resposta direta à Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável realizada em 2002, foi aprovada a Lei nº 10.650/2003, que
dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades
integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). Esta medida caracterizou-se
por seu pioneirismo no acesso a informações, tendo em vista que:
Essa legislação é bastante relevante, pois iniciou o tratamento do acesso à
informação como direito intrinsecamente conectado à promoção da cidadania, [...]
há a previsão de que o requerente não precisa comprovar qualquer interesse
específico para buscar o acesso a informações ambientais. (IDEM, 2012, p. 177)
Embora seja um grande avanço, a Lei ainda tem caráter restrito: mesmo liberando o
acesso indistinto aos cidadãos, este só se aplica a dados relativos ao meio ambiente, não
sendo, portanto, ainda uma lei de acesso à informação como o país necessitava para o livre
exercício da democracia por meio da transparência e accountability.
Em 2004, surgiu, regulamentada pelo Decreto nº 5.301/2004 a Medida Provisória nº
228/2004, que no ano seguinte converteu-se na Lei 11.111/2005 (hoje revogada pela Lei
12.527/2011); esta Lei tinha por objetivo regulamentar a parte final do art. 5º, XXXIII, da CF,
que tratava dos casos que o sigilo seria considerado imprescindível à segurança do Estado. A
lei veio como resposta ao processo ajuizado pelos familiares dos desaparecidos na Guerrilha
do Araguaia; convém ressaltar que, mais tarde (em 2008), estas normativas foram combatidas:
“[...] formal e materialmente, pelo Procurador Geral da República, por da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 4.077, ajuizada no Supremo Tribunal Federal, em 19/5/2008 [...].”
(IDEM, 2012, p. 178).
Importante citar que, em 2005, foi criado um mecanismo ao qual, posteriormente, seria
dado grande importância. Por meio do Decreto 5.482/2005, regulamentado pela Portaria
Interministerial n. 140/2006, foi criado e ratificado como mecanismo de transparência e
controle, o Portal da Transparência:
Os dados do Portal sobre arrecadação de receitas são extraídos do Sistema Integrado
de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). [...] A Controladoria-Geral
da União (CGU), por sua vez, reúne e disponibiliza as informações sobre a
arrecadação e a aplicação desses recursos federais no Portal da Transparência.
(ALVES, 2011, p. 241).
87
Em 2010, uma série de desdobramentos veio a acontecer e tornou possível o
surgimento da LAI brasileira. Em primeiro lugar, retoma-se, na Câmara dos Deputados o
Projeto de Lei nº 219/2003 e em 2010, no mês de abril, foi aprovado pelo plenário da Câmara
dos Deputados que enviou o texto ao Senado Federal, onde ganhou o nome de Projeto de Lei
da Câmara 41/2010 (ANGÉLICO, 2012, p. 86). Neste mesmo mês e ano, foi aprovado o
Projeto de Cooperação Técnica entre Brasil e a UNESCO, tendo como título: “Política
Brasileira de Acesso a Informações Públicas: garantia democrática do direito a informação,
transparência e participação cidadã.”.
Ainda em 2010, outro fator de grande relevância aconteceu em novembro deste ano,
quando a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) condenou o Brasil, entre outros,
a reparar os danos cometidos às famílias dos desaparecidos na Guerrilha do Araguaia e
exortou o país a adotar marcos normativos que regulamentassem o acesso à informação.
Este processo ajuizado pelas famílias tanto no âmbito nacional quanto internacional
foi de grande importância: “[...] não fossem estes dois importantes precedentes
jurisprudenciais da Justiça Federal e da CIDH, dificilmente o Brasil teria avançado na adoção
do direito de acesso à informação, como ocorreu recentemente com a edicação das leis nº
12.527 e 12.528/2011.” (CORRÊA DE SOUZA, 2012, p. 173).
Finalmente, tem-se em 2011 os marcos mais relevantes para o avanço do direito de
acesso à informação no Brasil. Paralelamente à 66ª Sessão da Assembleia Geral da ONU,
ocorrida em setembro de 2011, era lançada a Parceria para Governo Aberto (ou OGP – Open
Government Partnership)75, que é:
[...] uma iniciativa internacional que tem o objetivo de assegurar compromissos
concretos de governos nas áreas de promoção da transparência, luta contra a
corrupção, participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas
tecnologias, de maneira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.
(BRASIL, 2013)
Interessante notar que o Brasil fora convidado não somente a participar, mas também a
protagonizar por meio da liderança esta Parceria e não tinha ainda sequer uma Lei de Acesso
à Informação nos moldes da própria Parceria. Isto foi um fator de grande relevância para a
75
Quanto à Parceria Governo Aberto, é pertinente citar o Decreto 13.117 de 15 de setembro de 2011, que
incorpora à legislação brasileira a Parceria, instituindo o Plano de Ação Nacional sobre Governo Aberto.
88
aceleração do trâmite e aprovação da LAI brasileira, em outras palavras, era o “empurrão”
que faltava para a concretização da mesma.
Antes de abordar a LAI, porém, remetemo-nos à Lei nº 12.528/2011. Aprovada em
novembro de 2011, estabelece a criação da Comissão da Verdade e: “Entre seus objetivos (art.
3º), destaca-se, principalmente, investigar fatos e circunstâncias dos casos de violações a
direitos humanos ocorridas entre 18/9/1946 a 5/10/1988 [...]” (CORRÊA DE SOUZA, 2012,
p. 173). Esta lei é ainda reflexo daquele processo relacionado à questão da Guerrilha do
Araguaia; nota-se, portanto, que a questão da memória brasileira em relação aos fatos
históricos ocorridos durante o período do regime militar é uma questão atual e presente na
sociedade brasileira.
A lei nº 12.527/2011 foi aprovada em novembro de 2011 e é a Lei de Acesso à
Informação brasileira. Não nos cabe aqui entrar no mérito do texto da lei, mas cabe ressaltar
os avanços que trouxe em relação às legislações anteriores; dentre estes avanços pode-se citar
a regulamentação deste importante direito, possibilitando o direito à autodeterminação
informativa e a proteção de dados pessoais. Porém:
A principal inovação desta lei é o dispositivo de que o acesso à informação passa a
ser a regra, e não a exceção, [...] os entes públicos devem promover a divulgação de
informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidos, independentemente
de requerimentos, devendo utilizar todos os meios e instrumentos de que
dispuserem. (IDEM, 2012, p. 179)
A Lei de Acesso à Informação ainda está em sua fase inicial. Após a entrada em vigor
no ano de 2012, a Lei vem aos poucos sendo implementada não só na esfera federal, mas
também nas estaduais e municipais. Porém o caminho a ser percorrido ainda é longo: não só a
implementação é necessária, mas também a capacitação de funcionários públicos, a
conscientização da população, a efetiva divulgação das informações, entre outros.
Por fim é importante informar o leitor da situação de dispositivos legais sobre acesso a
informações no âmbito dos estados, conforme Tabela 02 (uma listagem contendo o estado, o
tipo de lei, bem como seu número, data de publicação e se há alguma referência ao sigilo).
89
Tabela 02 - Estatutos dos Servidores e Dispositivos sobre Sigilo
Estado
Tipo de lei
Número da lei
Data
AC
AL
AP
AM
BA
LEI COMPLEMENTAR
LEI
LEI
LEI
LEI
39
5.247
66
1.762
6.677
29/12/1993
26/07/1991
03/05/1993
14/11/1986
26/09/1994
Dispositivo
sobre sigilo
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
CE
LEI
9.826
14/05/1974
Sim
Art. 191, X
Art. 193, XI
8.112
46
11/12/1990
30/01/1994
Sim
Sim
Art. 116, VIII
Art. 220, II
DF/União
LEI
ES
LEI COMPLEMENTAR
Artigo, inciso
Art. 166, VIII
Art. 118, VIII
Art. 132, X
Art. 149, V
Art. 175, VIII
GO
LEI
10.460
22/02/1988
Sim
Art. 294, XI
Art. 303, LIX
Art. 304, VI,
X, XXXVIII
MA
MT
LEI
LEI COMPLEMENTAR
6.107
4
27/07/1994
15/12/1990
Sim
Sim
Art. 209, VII
Art. 134, VIII
MS
LEI
1.102
10/10/1990
Sim
Art. 216, IV
Art. 217, XI
MG
PA
LEI
LEI
869
5.810
05/07/1952
24/01/1994
Não
Sim
PB
LEI COMPLEMENTAR
58
30/12/2003
Sim
PR
LEI
6.174
16/11/1970
Sim
Art. 279, XII
Art. 285, IX
PE
PI
RJ
RN
RS
RO
RR
SC
SP
SE
TO
LEI
LEI COMPLEMENTAR
DECRETO-LEI
LEI COMPLEMENTAR
LEI COMPLEMENTAR
LEI COMPLEMENTAR
LEI COMPLEMENTAR
LEI
LEI
LEI
LEI
6.123
13
220
122
10.098
68
53
6.745
10.261
2.148
1.818
20/07/1968
03/01/1994
18/07/1975
30/06/1994
03/02/1994
09/12/1992
31/12/2001
28/12/1985
28/10/1968
21/12/1977
23/08/2007
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Art. 193, XII
Art. 137, VIII
Art. 39, XIII
Art. 129, VIII
Art. 109, XII
Art. 241, IV
Art. 250, III
Art. 133, VIII
Art. 178, II
Art. 106, VII
Art. 107, X
Fonte: Adaptado de BERTAZZI (2011).
A título de complementação e suporte para futuras pesquisas, citamos ainda o Decreto
nº 7.845/2012, que revoga os Decretos nº 4.553/2002 e 5.301/2004 e regulamenta
procedimentos para credenciamento de segurança e tratamento de informação classificada em
90
qualquer grau de sigilo, e dispõe sobre o Núcleo de Segurança e Credenciamento. Além disso,
vale citar o Decreto nº 7.724/2012, responsável pela regulamentação da LAI e o recente
Decreto nº 8.097/2013, que inclui a Secretaria-Geral da Presidência no Comitê Gestor da
Segurança da Informação, buscando cada vez mais transparência na Administração Pública.
4.3
A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL E NO MUNDO: PARALELOS
A fim de enriquecer ainda mais a pesquisa, optamos por fazer nesta seção um paralelo
entre o avanço legislativo do acesso à informação no Brasil e no mundo. Dessa forma,
analisaremos os marcos brasileiros e compararemos com os fatos ocorridos na sociedade
internacional.
Como já foi visto, houve movimentos em direção à ampliação do direito de acesso à
informação antes da década de 1990, mas eles foram espaçados e pontuais, não podendo
caracterizar um movimento generalizado. É apenas com a Terceira Onda de Democratização
que podemos falar na expansão do direito de acesso à informação.
Assim, embora tenhamos marcos legais brasileiros na década de 1970 e 1980,
podemos considera-los à parte, por não estarem ainda inseridos nesta onda global de
transparência – com exceção, é claro, da Constituição Federal de 1988, que está num contexto
de redemocratização latino-americana (mas isto é tópico para outra pesquisa).
Na década de 1990 vemos importantes desdobramentos quanto a este direito. Com a
Constituição Federal, diversos direitos foram previstos e novas leis tiveram que ser redigidas
para regulamentá-los. É nesse contexto que surgiram as Leis nº 8.159/91, 9.507/97, 9.784/99 e
Decreto nº 2.910/1998.
No âmbito internacional, paralelamente, ocorreram importantes convenções e
iniciativas que começam a consolidar o direito de acesso à informação na sociedade
internacional, refere-se aqui à Declaração do Rio, resultado da Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992; à Conferência Hemisférica sobre
Liberdade de Expressão, onde fora adotada a Declaração de Chapultec, em 1994; à
Convenção Aarhus em 1998 e; à Iniciativa Anticorrupção para a região da Ásia-Pacífico, em
1999.
É possível verificar que, no âmbito internacional, começou um processo de
multiplicação de iniciativas e o espalhamento delas por diversas regiões do globo; o que
fortaleceu o imaginário internacional no que tange à questão da transparência. Isso refletiu-se
91
no âmbito interno dos países, por exemplo, o Brasil, em 2000, criou a Política de Segurança
da Informação e Comitê Gestor da Segurança da Informação. Neste mesmo ano, a OEA
promulgou a Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão e foi aprovado o
Protocolo Contra a Corrupção no âmbito da Comunidade para o Desenvolvimento da África
Austral.
Nos anos 2000, verificamos o paralelo do fortalecimento da questão da transparência
no nível internacional e no nível nacional brasileiro. Por exemplo, em 2003, no mesmo ano
que ocorre a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e OEA passou resoluções
encorajando os Estados-partes a adotar LAIs, o Brasil criou a CGU como órgão responsável
para administrar essas questões; isso sem mencionar as diversas leis sobre manuseio de
documentos e divulgação de informação (como a criação do Portal da Transparência em
2005).
Dois marcos internacionais importantes, nos quais também se encontram paralelos no
âmbito brasileiro, são a decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos que condenou
o Brasil pelo desparecimento de pessoas entre 1972-1974 e a 66ª reunião da Assembleia Geral
das Nações Unidas, em 2011, que lançou a Parceria Governo Aberto e convida o Brasil a ser
seu protagonista.
Não coincidentemente, nestes mesmo anos, o Brasil aprovou diversas normativas
sobre o tema, figurando aí o PL 41/2010, este Projeto que é o objeto desta pesquisa, a Lei
12.528/2011, criando a Comissão da Verdade e a própria Lei 12.527/2011, a Lei de Acesso à
Informação Brasileira; para complementar, deve-se lembrar que também em 2011 o Brasil
aprovou no âmbito interno a Parceria Governo Aberto e a institucionalizou.
Nota-se, assim, que a evolução do direito de acesso à informação no âmbito brasileiro,
ocorreu em paralelo com a tendência na Sociedade Internacional, que neste momento punha o
tema da transparência e acesso à informação em voga, conclamando os Estados a adotarem
LAIs – isso fica claro quando vê-se o Apêndice A, onde consta a adoção de LAIs por diversos
países.
Assim, é de uma forma complementar que a ação da Sociedade Internacional, ao
inculcar valores no âmbito interno dos Estados, passa a modificar seu comportamento e ao
mesmo tempo os Estados, por mudarem seus comportamentos, passam a alterar o
comportamento da Sociedade Internacional76.
76
Por fim, para facilitar futuras pesquisas, convidamos o leitor/pesquisador a conferir o Apêndice B, onde
listamos todas as normativas nacionais e internacionais utilizadas neste tópico da pesquisa – alertamos que
alguns dos títulos poderão estar em seu idioma original.
92
5
INFLUÊNCIA DA TRANSPARÊNCIA: PROJETO DE COOPERAÇÃO
TÉCNICA
5.1
O PROJETO DE COOPERAÇÃO
O PCT entre Brasil e UNESCO, intitulado: “Política Brasileira de Acesso a
Informações Públicas: garantia democrática do direito a informação, transparência e
participação cidadã.”77, tinha previsão para execução em 48 meses, começando em 2010;
propondo o desembolso de R$ 9.985.920,00 (Nove milhões novecentos e oitenta e cinco mil e
novecentos e vinte reais), advindos do Tesouro da União, para a UNESCO.
Convém destacar que este projeto fora criado inicialmente com o propósito de dar
suporte ao PL 5.228/2009. Este era mais um projeto de LAI para o Brasil; não fora descrito na
seção anterior porque o mesmo foi incorporado (apensado) ao PL 219/03, que foi o
instrumento legislativo que deu origem à atual LAI. Este fato isolado não altera o contexto da
pesquisa, tendo em vista que, ao final, o projeto teve a mesma aplicação, pois a matéria da
qual tratava não fora extinta, apenas teve sua fonte modificada.
O Projeto inicia-se com uma contextualização teórica sobre seu tema. Nesta exposição
teórica é possível notar grande influência de pensadores estrangeiros e normativos
internacionais, conforme será demonstrado a seguir. Analisar-se-á o Projeto, desmembrando-o
em duas porções: a parte teórica, onde são postos e reforçados os valores defendidos pelo
Projeto, e a parte “prática”, onde será exposta como se dará a instrumentalização dos valores
descritos anteriormente.
Num primeiro momento, será vista a parte “A” (Contexto) do Projeto, onde consta
uma descrição do setor da seguinte forma: abordando as noções teóricas do tema; as
características do acesso à informação pelo globo; o direito a informação no sistema
internacional e a importância do acesso à informação. A seguir, traremos os aspectos mais
“práticos” ou técnicos da instrumentalização dos valores, como as estratégias de
implementação, os objetivos imediatos e resultados esperados. Cabe ressaltar que o grande
foco desta pesquisa está na parte teórica do Projeto, onde será possível perceber a influência
de valores advindos da sociedade internacional.
A partir desse ponto, remeter-nos-emos a este PCT simplesmente como “Projeto”, tendo em vista o tamanho
de seu título.
77
93
5.1.1 Parte teórica do Projeto
Logo no primeiro tópico do Projeto, dentro de “Contexto”, tem-se uma seção
denominada “Descrição do Setor”. Tal descrição engloba uma exposição geral sobre um tema,
seguida de aprofundamentos como as características do acesso à informação pelo globo, o
direito de acesso à informação no sistema internacional e as razões para o acesso à
informação.
Ao descrever o setor, o Projeto traz um recorte histórico, que vem desde as
Revoluções Liberais do século XVII e XVIII, que já trazem certa noção da importância do
acesso à informação.78 Além disso, traz uma citação de Richard Calland, Professor de Direito
Público da Universidade da Cidade do Cabo, que, em sua primeira sentença, afirma que:
“informação é poder”. Este será o marco para o entendimento do Projeto que passa a ver a
informação: “[...]” como um bem público e o acesso a ela como um direito humano
inalienável e universal [...]” (BRASIL, 2010, p. 3).
Vê-se que o Projeto já traz uma descrição da informação como uma política pública,
daí a possibilidade de requerer do agente público este direito na forma de accountability e
ferramentas que possibilitem o aumento da transparência no exercício destas atividades, além
de estruturas que garantam e promovam tal direito.
O Projeto busca ainda vincular o tema do acesso à informação ao campo da economia,
ao citar o Nobel de Economia Joseph Stiglitz, que foi laureado com este prêmio justamente
por seu trabalho relativo à assimetria informacional e a relevância que tem este fator, devendo
ser tratado pelos governos como um bem público.
O Projeto utiliza-se também do Direito Comparado para buscar, em experiências de
outros países, similaridades que ajudem o processo de formulação e implementação do direito
de acesso à informação no Brasil. Assim, cita-se a experiência dos suecos, que já no século
XVIII possuíam legislação que velava sobre o tema; cita-se também os Estados Unidos, além
de autores que trataram sobre a democracia neste país como Alexis de Tocqueville (na obra
“Democracia na América”) e James Madison, um dos pais do federalismo norte-americano
(ao desenvolver o sistema de freios-e-contrapesos para a democracia); cita ainda David
Banisar, da ONG Privacy International (também citado nesta pesquisa), por seus escritos
sobre a importância do acesso à informação.
78
Já fizemos uma exposição detalhada deste tópico no primeiro capítulo desta pesquisa.
94
Lembra-se também o trabalho de Samuel Huntington e a noção da terceira onda de
democratizações, que trouxe condições conjunturais e tecnológicas para o fortalecimento do
movimento pelo acesso à informação no mundo.
É oportuno citar que o Projeto traz um mapa do acesso à informação pelo globo no ano
de 2009. Este mapa serviu para balizar o leitor quanto ao espraiamento deste direito pelo
mundo e mostrar como tem aumentado sua importância. Demonstramos abaixo o referido
mapa e, para aprofundar e complementar, trouxemos mapas posteriores e atualizados sobre o
tema, que servirão para comparar a expansão do acesso à informação e introduzir o próximo
tópico da pesquisa.
Figura 01 – Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 200979
Fonte: BANISAR, 2009 apud BRASIL, 2010.80
79
A legenda (para todas as figuras) é a que segue: Verde escuro = legislação coerente e coesa adotada pelo país;
verde claro = legislação nacional adotada; amarelo = há um esforço pendente de adoção da lei; branco =
nenhuma lei ou lei inoperante.
80
Importante frisar que os mapas não tratam da eficácia dos regimes de acesso à informação adotados pelos
países, antes, registra somente marcos legais sobre o tema.
95
Figura 02 – Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 2011
Fonte: BANISAR, 2011.
Figura 03 – Leis de acesso à informação, regulamentações e iniciativas – 2013
Fonte: BANISAR, 2013.
96
5.1.1.1 Características do Acesso à Informação pelo Globo
Neste tópico, é demonstrado no Projeto algumas características que permeiam os
regimes de acesso à informação no mundo. É visto que há mais de 80 países com este tipo de
regulação e que, embora diferentes em vários aspectos, têm elementos em comum; para
reforçar isto, o Projeto traz nove princípios para as políticas de Acesso à Informação,
concebidas por Toby Mendel, em publicação editada pela UNESCO81, também estudados
pelo professor da George Washington University e diretor do National Security Archive,
Thomas S. Blanton. Os nove princípios estão resumidos na figura abaixo.
Figura 04 – Princípios de um regime de acesso à informação
Fonte: MENDEL, 2009 apud BRASIL, 2010.
Aqui, traz-se também o texto da Declaração de Atlanta (já citada em tópico anterior) e
o Plano de Ação para o Avanço Direto de Acesso a Informação, que, dentre outras medidas,
81
Para mais informações, vide: MENDEL, Toby. The right to information in Latin America. Quito:
UNESCO,2009.
97
considera o acesso à informação como direito humano fundamental, sendo dever de todos os
Estados garantir sua efetivação. O Open Society Institute também traz uma lista exaustiva
sobre características de regimes de acesso à informação, tal lista pode ser verificada nas
páginas 12 e 13 do Projeto.
Dessa forma, vê-se que esta não é uma política pública de fácil implementação. O
Projeto (2010), aponta que esta é uma das razões pelas quais muitos países começaram a
formular e implementá-la recentemente ou sequer têm legislação sobre o tema.
Neste ponto já é possível notar a forte influência que têm os valores do meio
internacional no plano nacional: aqui é trazida a noção da informação atrelada à democracia
(transparência e accountability sendo o elo – como já demonstramos na primeira parte desta
pesquisa); assim, a informação passa a ser vista como um bem público, devendo ser tratada,
logo, como uma política pública.
Ao analisarmos um projeto brasileiro, que visa a formulação de uma política nacional,
deparamo-nos com uma vasta gama de fontes externas, de onde são retiradas diversos
conceitos e valores que darão base para as articulações que se seguirão. Estes conceitos estão
fortemente arraigados nas noções de democracia, transparência e acesso à informação.
5.1.1.2 O direito à informação na sociedade internacional
Não fossem já os elementos expostos no tópico anterior, bastaria este que iremos
descrever para evidenciar a influência de ideais e valores do plano internacional na
formulação da Política Brasileira de Acesso a Informações, já que é de normativos do plano
internacional que advém a noção de informação como um direito fundamental a ser defendido
pelo Estado.
Este trecho do Projeto inicia trazendo uma lista de instrumentos normativos
internacionais que trazem o direito de acesso à informação (todos eles já citados nesta
pesquisa, em tópico anterior): Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 19); Pacto
Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (art. 19); Convenção Americana dos Direitos
Humanos (art. 13); Carta Africana dos Direitos Humanos o dos Povos (art. 90.); Convenção
Européia do Direitos Humanos (art. 100.); Convenção das Nações Unidas contra Corrupção
(art. 10° e 13).
Quanto a esses normativos específicos, vê-se que é deles que advém a importância
dada à noção de transparência atrelada ao acesso à informação, razão pela qual tantos países
98
vêm criando regimes de acesso à informação em seus âmbitos internos; além disso já
demonstramos nesta pesquisa que a relação é bem mais extensa do que aquela apresentada
pelo Projeto, havendo ainda diversos outros tratados e convenções que versam sobre o tema
e/ou Organizações Internacionais (tanto Governamentais quanto Não-Governamentais) que
trazem recomendações a seus Estados-partes sobre esta temática.
Complementarmente, o Projeto traz o Relatório de Desenvolvimento Humano 2002 do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD): Deepening democracy in
fragmented world, que traz a importância do acesso à informação para a consolidação da
democracia. Neste ponto, podemos fazer um paralelo com o que ocorria, neste mesmo ano, na
Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (a Rio+10), onde a questão da
transparência e acesso à informação foram também abordados e enfatizados.
Interessante notar que o Projeto busca aprofundar a noção de transparência e acesso à
informação, ao associá-las à economia, por meio de citação da OCDE, em seu Workshop on
Public Sector Information (2006), que traz a importância da informação para o
desenvolvimento econômico.
Como já exposto anteriormente, não são somente os tratados ou convenções que
trazem a noção de transparência e acesso à informação como direito fundamental humano. O
Projeto cita ainda uma declaração conjunta (2004) da ONU, OEA e Organização para a
Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), que afirma que tal direito deve ser efetivado
pelos governos na forma de legislação específica sobre o tema. Além disso, cabe relembrar a
decisão, em 2007, da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Reyes vs. Chile,
onde decidiu que a liberdade de informação é direito humano básico implícito no direito à
liberdade de expressão.
O Projeto finaliza esta seção reconhecendo a importância e a influência destas
normativas internacionais sobre este tema e até mesmo explicita isto:
Não seria leviano ou apressado concluir que as nações signatárias dos diversos
tratados e convenções acima mencionados, bem como daquelas que são membros de
Organizações supracitadas, tenham caminhado na direção de promover, proteger e
garantir o direito de acesso a informação em seus marcos jurídicos domésticos, ao
menos em parte, estimuladas pelo cenário internacional que acabamos de,
rapidamente, descrever. [grifo nosso] (BRASIL, 2010, p. 15).
5.1.1.3 Da importância do acesso à informação
99
A seção conseguinte do Projeto (“Acesso para quê?”), traz algumas justificativas para
a formulação e implementação de regimes de acesso a informação no âmbito interno dos
países. Para tanto, cita diversos autores que abordam a temática a fim de embasar sua
argumentação.
O primeiro autor é Jorge Hage Sobrinho, então Ministro-Chefe da CGU, que, em
palestra realizada no Seminário Internacional sobre Direito do Acesso a Informações
Públicas, em 2009: “[...] sintetizou o tema, assinalando que o direito do acesso a informação
seria pré-requisito para: a luta contra a corrupção, o aperfeiçoamento da gestão pública, o
controle social e a inclusão social.” (IDEM, 2010, p. 15).
Ao lado de David Banisar (já citado anteriormente), o Projeto traz também a figura de
Andrew Puddephatt, para quem o acesso à informação é: “[...] peça-chave de um debate
político informado; [...] é uma ferramenta central no combate a ignorância, [...], o que
deteriora o desenvolvimento; e é crucial para garantir que os governos sejam accountable
[grifo nosso].” (PUDDEPHATT, 2002, apud BRASIL, 2010, p. 16)82. Banisar, por sua vez,
destaca o papel do acesso à informação como garantia na participação democrática.
Seguem as enumerações no Projeto com destaque ao professor de Direito e Políticas
Públicas da Suffolk University Law School, Alasdair Roberts, que explica os resultados da
implementação e execução de políticas públicas para os indivíduos. Além disso, há ainda
diversos estudos que trazem a ligação de transparência e acesso à informação com a
economia; dentre eles, o projeto destaca o trabalho da economista do Banco Mundial,
Roumeen Islam. Dessa forma:
A sedimentação de regimes de acesso a informação teria, portanto, consequências
amplas para a eficiente execução das políticas públicas, para a elevação do
desempenho da economia, [...], para uma participação mais democrática e
informada, para o desenvolvimento humano individual, para a proteção dos direitos
humanos coletivos e singulares. (BRASIL, 2010, p. 17).
Estas já seriam razões suficientes para fundamentar a importância do acesso a
informações; cabe ressaltar, mais uma vez, que o Projeto foi buscar as fontes para tal
fundamentação no plano externo, em OIs e autores que versam sobre o tema. Não obstante, o
Projeto cita ainda o trabalho de Paul F. Uhlir, Diretor da International Scientific and
Technical Information Programs, que detalhou exaustivamente as razões e a importância de
82
O texto de Puddephatt a que o Projeto se refere é: PUDDEPHATT, Andrew. Preface. IN: CALLAND, R.;
TILLEY A. The right to know, the right to live: access to information and socio-economic justice. Cape Town:
ODAC, 2002, xi-xii.
100
um regime de acesso a informações, dividindo-as em aspectos legais, éticos, políticos,
socioeconômicos e científicos.
Cabe, por fim, relatar que o Projeto trouxe ainda fontes de outros governos para
sedimentar mais ainda a importância da transparência e acesso à informação. Por exemplo, ao
citar o Conselheiro Informacional do Governo Britânico, Richard Thomas, que, em
publicação, trouxe o status quo da LAI britânica e notícias animadoras sobre as
transformações que ela ocasionou no âmbito interno do país.
5.1.1.4 O status quo brasileiro
Esta seção do Projeto busca trazer uma evolução histórico do direito de acesso à
informação no Brasil, buscando na fundação do Arquivo Nacional, em 1838, como Arquivo
Público do Império, sua origem. Convém destacar que já fizemos esta mesma abordagem, de
forma até mais detalhada, nesta pesquisa; por conta disso, abordamos somente alguns pontos
pertinentes.
Interessa notar que o Projeto utiliza-se de instrumentos advindos da sociedade
internacional para balizar a política de acesso à informação e os avanços relativos a ela. Por
exemplo, o Projeto avalia como está o status quo brasileiro, em partes, pelo que diz a OCDE
sobre o tema:
Se, por um lado, a OCDE, por exemplo, elogia alguns dos procedimentos de acesso
a informações disponibilizados pelas agências reguladoras brasileiras [...]. Por outro,
a Organização avalia que muitos mecanismos de transparência podem ser inseridos e
aperfeiçoados e que, na comparação com outras nações pertencentes à OCDE, o
Brasil ainda se encontra em posição de desvantagem neste quesito. (BRASIL, 2010,
p. 22)
Isto se evidencia também pela utilização de índices desta Organização Internacional
para medir e comparar os parâmetros da transparência no Brasil. Por exemplo, a figura
abaixo, extraída do “Relatório sobre a Reforma Regulatória. Brasil: Fortalecendo a
governança para o crescimento, 2008”, da OCDE, serve para fortalecer o argumento do
projeto quanto ao atraso brasileiro em relação a outros países na questão da transparência e do
acesso à informação.
101
Figura 05 – Transparência e acesso fácil às regulamentações – destaque: Brasil
Fonte: JACOBZONE, S. et al, (2007). IN: OCDE, 2008, p. 51.
O referido Relatório demonstra como o Brasil ainda se encontrava em desvantagem,
ou pelo menos em atraso, quando comparado com seus vizinhos americanos no quesito
transparência e acesso à informação, traduzidos em legislação específica para esse fim: “[...]
não existem garantias de que somente as regulações oficiais, mencionadas em registros
públicos, são executáveis, e, ainda, ressente-se a falta de uma codificação sistemática e
atualizada das mesmas.” (OCDE, 2008, p. 51).
5.1.1.5 Justificativa do Projeto
Antes de seguirmos para a instrumentalização dos ideias e valores expostos na parte
teórica do projeto, cumpre citar a justificativa do Projeto para que o mesmo pudesse ser
viabilizado e celebrado entre as partes.
O primeiro argumento parte da ideia de que para que seja implementado um regime de
acesso a informações públicas, que garanta a promoção e proteção deste direito, não é
suficiente a adoção de uma lei ou instrumento legal que verse sobre o tema: “Há ações a
serem levadas a cabo antes, durante e depois da sanção do diploma legal.” (IDEM, 2010, p.
30).
Para enfatizar tal ponto, o Projeto traz autores já citados, como David Banisar; o expresidente norte-americano Jimmy Carter; o Diretor do Instituto de Direito Público Europeu
da Universidade de Hull, Patrick Birkinshaw; o Conselheiro Informacional do Governo
102
Britânico, Richard Thomas; além dos autores Laura Neuman e Richard Calland; para reforçar
que a adoção de uma LAI, além de não ser um passo simples (visto a complexidade da lei por
conta de suas ramificações e repercussões), necessita de ações contínuas para garantir sua real
efetividade, algo que até mesmo países com maior tradição de acesso a informação lutam para
conseguir.
Fica ainda mais evidente a influência do meio internacional e seus valores no Projeto,
e, consequentemente, no âmbito interno brasileiro, quando se analisa a justificativa-chave do
Projeto:
O presente projeto de cooperação técnica internacional pretende, portanto, colaborar
com o equacionamento de alguns dos desafios que, como demonstrado pela
experiência internacional, deverão ser enfrentados também pelo Governo
Brasileiro na sedimentação do seu regime de acesso a informações públicas. [grifo
nosso] (BRASIL, 2010, p. 31)
Além disso, o Projeto traz ainda qual a situação esperada ao final da execução do
mesmo. Convém também citar esta passagem, tendo em vista a relevância dada ao plano
internacional também nos resultados:
Ao final do projeto se espera terem sido criadas as metodologias, ferramentas e
procedimentos adequados e em consonância com o estado da arte internacional
acima apresentado com vistas a permitir a sedimentação de condições culturais e
operacionais necessárias para que o direito a informação [...] bem como o regime de
acesso a informação [...] possam eficaz, efetiva e eficientemente serem executados
no âmbito da administração pública federal. [grifo nosso] (IDEM, 2010, p. 32).
Assim, vê-se que o Projeto destaca a elevada importância que têm o meio
internacional para justificar seus objetivos, destacando a relevância de Organizações
Internacionais, bem como autores e experiências de outros países (pelo Direito Comparado)
para a implementação de um efetivo regime de acesso a informações.
5.1.2 Instrumentalização dos valores e ideais
Neste tópico, buscaremos apresentar, à guisa de complementação, a abordagem que o
Projeto traz para tornar prático o que expôs num primeiro momento. Assim, apresenta a
103
estratégia do Brasil para o setor83: promover entendimento do acesso à informação como
direito humano, enfatizar que a Administração Pública deve ter uma conduta proativa no
manuseio da informação, cultivar a cultura do acesso, criar estruturas para implementar o
regime de acesso a informações no Brasil e buscar novas políticas para (re)classificação de
documentos sigilosos.
Assim, o Projeto (2010, p. 27) destaca que a efetiva implementação deste direito é
importante por ser o Brasil signatário de duas Convenções Internacionais sobre Corrupção, ser
Estado-parte da Convenção Americana de Direitos Humanos e ter adotado em seu âmbito
interno a Declaração Universal de Direitos Humanos.
Quanto à matriz institucional para o setor, é a CGU que recebe todo o destaque e a
responsabilidade pelo regime brasileiro de acesso a informações. Torna-se, portanto,
fundamental que a CGU se prepare para exercer tal papel. Para isso, a CGU divide-se em:
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), Corregedoria-Geral da União (CRG), Secretaria
de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI), Ouvidoria Geral da União
(OGU) e o Conselho de Transparência e Combate à Corrupção, sendo este último um órgão
colegiado interno da CGU.
É ainda importante citar as diretrizes básicas de atuação da CGU, quais sejam:
qualificação do controle interno, responsabilização administrativa como forma eficaz de
combate à impunidade, ênfase em medidas de prevenção da corrupção, articulação
interinstitucional, incentivo ao controle social, incremento da transparência pública e
articulação internacional. O Projeto também destaca estes valores que evidenciamos:
Não é difícil constatar que algumas dessas diretrizes estão em estreita sinergia com
as demandas inerentes à estruturação de um regime de acesso a informações
públicas (medidas de prevenção, articulação interinstitucional e internacional,
transparência pública). [grifo nosso] (BRASIL, 2010, p. 28-29).
Até mesmo dentre os desafios que o Projeto (2010) antecipa, destacam-se alguns
advindas da sociedade internacional. Assim, a proposta poderia impor à CGU desafios como:
calcificar a noção de acesso a informações como um direito humano, multiplicar o conceito de
acesso a informações para englobar a noção de transparência orçamentária também e
aumentar os dados disponibilizados, alterar substancialmente a cultura de toda a
83
Convém frisar que, num primeiro momento, estes valores estavam atrelados ao texto do PL 5.228/2009.
Mesmo que este PL não tenha seguido adiante, já fora exposto que, por ter sido apenso ao PL 41/2010 – aquele
que, ao fim, deu origem à LAI brasileira – não perdeu seu objeto; consequentemente, os objetivos expostos no
Projeto continuam válidos, mesmo que tenha mudado o marco legal no qual se baseava.
104
Administração Pública (em especial dos servidores), criar novas ferramentas de governança
eletrônica para incorporar ao dia-a-dia da Administração.
Além de que: “Os caminhos trilhados pelas cerca de 80 nações que já adotaram
regimes coesos e aprofundados de acesso a informações devem ser analisados e, na medida
do desejável, aproveitados pela CGU; [grifo nosso]” (BRASIL, 2010, p. 29) e também: “A
eterna vigilância, inclusive de atores externos, será tão fundamental no novo regime de
acesso quanto o é no de transparência orçamentária; [grifo nosso]” (IDEM, 2010, p. 29).
Dentre os beneficiários do Projeto, são elencados: a própria CGU, os servidores
públicos, os estados e municípios, jornalistas investigativos, a sociedade civil organizada e os
próprios cidadãos. Convém citar o que o Projeto traz como benefícios da implementação de
um regime de acesso à informação:
[...] melhoria da gestão pública e da boa governança, controle social das atividades
públicas, diminuição da corrupção, colaboração na garantia de outros direitos,
promoção e qualificação da democracia participativa, empoderamento da
população, conquista do direito a conhecer elementos do passado. [grifos nossos]
(IDEM, 2010, p. 33)
Esta enumeração é de grande importância para esta pesquisa, pois o Projeto está
buscando implementar valores advindos da sociedade internacional. Ora, quando se refere a
“controle social das atividades públicas”, isto nada mais é do que accountability, ou seja, o
poder público deve prestar contas de suas ações; ora, a forma para se alcançar a accountability
é por meio da transparência e isto promove e qualifica a democracia, tornando-a mais
eficiente. Estas são noções que o Projeto buscou em fontes da sociedade internacional, ou
seja, valores advindos do plano internacional que passam a figurar no âmbito interno do Brasil
por meio da Política Brasileira de Acesso a Informações.
5.1.2.1 Estratégia de implementação e articulação institucional
O Projeto traz cinco eixos principais para a articulação das propostas: 1) mudança de
cultura, englobando a sedimentação do novo regime e o desenvolvimento de estruturas para
capacitação de servidores públicos; 2) melhoria do acesso à informação pela infraestruturas
existente, por meio da realização de diagnósticos das estruturas atuais e desenvolvimento de
um sistema de gestão do acesso a informações; 3) desenvolvimento de capacidades
105
necessárias para que os órgãos implementem a Política Brasileira de Acesso a Informações 84,
em especial a CGU; 4) estruturação do regime de acesso a informações em estados e
municípios e; 5) tornar a população adequadamente informada da amplitude do direito de
acesso à informação, para que ela possa monitorar a implementação e execução da Política.
Assim, seria possível mostrar o acesso a informações como um direito humano e como
condição para o desenvolvimento. As figuras abaixo, retiradas do Projeto, demonstram essa
lógica, além de expor como se daria a lógica geral do Regime Brasileiro de Acesso a
Informações.
Figura 06 – Acesso à Informação e Transparência como Direitos Humanos
Fonte: BRASIL, 2010, p. 35.
Similarmente ao que fizemos com o “Projeto”, eventualmente nos referiremos à esta política como
simplesmente “Política”, a fim de facilitar a fluidez e leitura do texto.
84
106
Figura 07 – Acesso à Informação e Transparência como condições para o Desenvolvimento
Humano
Fonte: BRASIL, 2010, p. 36
Figura 08 – Lógica geral do Regime de Acesso a Informação
Fonte: BRASIL, 2010, p. 36
107
Nota-se, dessa forma, que o direito de acesso a informações é bastante complexo, pois
sua implementação perpassa diversos outros setores da sociedade. Além disso, é possível ver
como o ideal da transparência torna-se peça chave para a promoção do acesso a informações
como Política Pública.
5.1.2.2 Objetivos imediatos, resultados esperados e atividades para consecução dos resultados
O Projeto tem função também de prever (de certa forma) aquilo que pretende alcançar
no curto, médio e longo prazo. Assim, estabelece metas, resultados e como fará para
conseguir alcançar os objetivos almejados. Resumimos os objetivos imediatos, resultados
esperados e atividades para consecução dos resultados elencados no Projeto no Apêndice C85.
5.1.3 Razões para a Assistência Técnica da UNESCO
Neste ponto, o leitor já deve ter questionado diversas vezes: “Mas por que a
UNESCO? Por que a OCDE? Quais as razões que levaram à escolha dessas OIs para a
formulação de uma política nacional brasileira?” Ou ainda: “Por que não se encontra em
nenhuma parte desta pesquisa tal explicação?”.
O próprio Projeto traz essa justificativa. Assim, limitar-nos-emos a expor o ponto de
vista do Projeto a respeito deste questionamento; logo, a razão para a CGU buscar a UNESCO
como fonte de cooperação técnica internacional se dá: “[...] pela sua comprovada competência
institucional na área de comunicação e informação e por sua visão integradora com relação ao
papel das novas tecnologias na organização e promoção do acesso a informação como direito
humano.” (BRASIL, 2010, p. 38).
Desta maneira, a CGU destaca ainda o papel da organização no âmbito da Cúpula da
Sociedade da Informação, além de já haver parceria desta Organização com outras entidades
do Estado brasileiro. Outrossim: “[...] a UNESCO promove a formulação de políticas e
estratégias de preservação do patrimônio digital e de acesso à informação governamental,
sempre com vistas a cooperar para o aprofundamento da boa governança das nações.” (IDEM,
2010, p. 39).
85
Optamos por deixar estes dados em apêndice por serem dados acessórios a esta pesquisa, caracterizando-se
como a parte técnica do Projeto, não sendo necessária sua exposição aqui.
108
Assim, o Projeto justifica a escolha da UNESCO pela sua atuação na área, destacando
diversos materiais sobre o tema produzidos pela Organização, além de notar que, na
Estratégia de Médio Prazo da UNESCO, uma de suas linhas de ação é justamente a promoção
do acesso universal à informação o desenvolvimento de “infoestruturas” para tal,
demonstrando assim a consonância de propósitos entre a Organização e o Projeto.
Podemos enumerar ainda outro argumento para entender as razões de escolha da
UNESCO: sua neutralidade. Pelo fato de ser uma Organização Internacional, é um agente
livre de partidarismos no âmbito interno dos Estados; dessa forma, seria possível desenvolver
uma Lei de Acesso à Informação no Brasil e evitar críticas por parte de agentes políticos.
109
6
CONCLUSÃO
Algo longo deste trabalho, buscamos demonstrar que foi possível ver a noção de
cooperação no âmbito internacional, onde há uma sociedade que é capaz de operar baseandose na interdependência complexa, que geram os regimes internacionais e os processos de
governança global, todos vinculados por meio de regras e valores comuns que regem esta
dinâmica.
Um desses valores comuns que destacamos foi a Democracia, que mais e mais tem se
tornado modelo de organização estatal. Dela derivam diversos outros valores que passam a
influenciar no comportamento dos Estados, pois passa a vincular-se com a noção do
Liberalismo, de Regimes Internacionais, dos processos de Governança Global e, claro, com a
própria noção de Cooperação Técnica Internacional, que fortaleceu-se com a Terceira Onda
de Democratização.
Da Democracia, analisamos o multifacetado conceito de transparência, que só pode
funcionar a partir da dinâmica entre as noções de Opinião Pública, Accountability e
Transparência propriamente dita, de onde se ramifica para vincular-se com a noção de
Publicidade. Este conceito, mesmo com suas desvantagens, tem se provado essencial para a
sociedade internacional contemporânea.
Expusemos ainda como se deu o desenvolvimento das Leis de Acesso à Informação
pelo mundo (incluindo aí marcos normativos de entidades internacionais bem como marcos
internos de outros países), para depois abordar como se deu o desenvolvimento da LAI
brasileira e, por fim, fazer um paralelo do desenvolvimento do direito de acesso à informação
no Brasil e no mundo.
Além disso, focamos numa análise do Projeto de Cooperação Técnica entre o Governo
Brasileiro e a UNESCO, intitulado: “Política Brasileira de Acesso a Informações Públicas:
garantia democrática do direito a informação, transparência e participação cidadã”.
Nesta última parte, averiguamos que o Projeto buscou construir as noções de
“transparência”, “democracia” e “acesso à informação” tomando como base fontes do meio
internacional, citando autores, convenções, tratados, resoluções, normativas, enfim,
construindo os valores citados a partir de noções advindas da Sociedade Internacional; e a
partir do momento que tinha essas bases, buscou aplicá-las em seu propósito: a criação da
Política Brasileira de Acesso a Informações.
110
Dessa forma, conclui-se que há influência do meio internacional no âmbito doméstico
do Estado brasileiro. No caso desta pesquisa, evidenciamos tal influência por ter o Brasil
firmado Cooperação Técnica Internacional com uma OI (a UNESCO) e a partir desta
cooperação ter trazido valores da Sociedade Internacional para seu âmbito doméstico
(Transparência democrática, Accountability, acesso a informações), onde os consolidou por
meio da instauração de uma política pública que aplique estes valores na sociedade brasileira.
Ficou clara também a importância que teve a UNESCO para a concretização da LAI
brasileira e como fator de canalização da influência dos valores consolidados no meio
internacional para o âmbito doméstico do Brasil. Devido o seu expertise no assunto, o papel
da UNESCO foi trazer os aspectos técnicos para que fosse possível implementar uma Lei de
Acesso à Informação na realidade brasileira, adaptando ferramentas já existentes e criando
outras conforme fossem necessárias.
Por meio do Projeto de Cooperação Técnica, a UNESCO pode trazer para o âmbito
interno noções de transparência e acesso à informação como direito humano e fator essencial
para a consolidação da democracia. Assim, trouxe valores do meio internacional, que,
fortalecidos pela já existente demanda interna da sociedade brasileira, foram essenciais para a
promulgação da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011, que entrou em vigor em 2012 e é
um marco para o avanço do direito de acesso à informação no Brasil.
Cabe ainda ressaltar que, como demonstrado na pesquisa, a adoção destes valores pelo
Brasil é essencial para sua efetiva participação na Sociedade Internacional. Nessa nova ordem
internacional onde os países passam a ser regidos por diversos processos de governança
global e o papel das Organizações Internacionais tem aumentado, especialmente na formação
de normas internacionais sobre diversos temas, a adesão aos valores considerados como
essenciais pela Sociedade Internacional é essencial para que o Brasil ganhe mais projeção.
Os regimes internacionais também provaram ser de grande importância para a
formulação da LAI brasileira, tendo em vista que o próprio Projeto destaca diversos
normativos internacionais relacionados ao direito de acesso à informação e utiliza-os como
forma de embasar seus conceitos.
Além disso, tal fato prova-se uma vitória para a sociedade brasileira, que buscava
também a adoção destes valores no âmbito interno, para que a democracia brasileira pudesse
ser consolidada mais rapidamente, tendo em vista ter saído recentemente de um regime
militar. O papel que teve a sociedade brasileira não pode ser negligenciado como fator para
compelir o governo brasileiro a adotar de forma mais direta os valores de transparência e
acesso à informação em sua legislação.
111
Tendo em vista que a Política Brasileira de Acesso a Informações encontra-se em
vigor, podemos afirmar que o Projeto logrou sucesso pelo menos em seus objetivos iniciais.
Quanto à eficácia de tal Política, se é desejável para o Brasil tal modelo ou se deve o país
buscar na Sociedade Internacional tais valores, estas são questões para outras pesquisas.
Esperamos também que outras pesquisas sobre a influência do meio internacional no âmbito
doméstico brasileiro surjam em decorrência dos resultados alcançados por este trabalho, no
qual foi possível demonstrar como valores da Sociedade Internacional podem ser absorvidos
pelos países.
A transparência, um ideal que parecia tão longínquo há 40 anos, hoje já está aos
poucos adentrando nas casas dos cidadãos brasileiros e nas instituições públicas, que graças à
internet podem ter acesso a informações que variam desde a remuneração de servidores
públicos até projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional; e esperamos que ela seja
uma das ferramentas para a transformação da sociedade brasileira numa sociedade mais
democrática e engajada politicamente.
Como forma de comprovar a importância da internet, trazemos, por fim, uma curiosa
informação sobre esta pesquisa: dos 96 documentos analisados (entre artigos, dissertações,
teses e livros), 74 foram retirados da internet e lidos digitalmente; ou seja, esta pesquisa só foi
possível por que aproximadamente 77% da bibliografia analisada fora disponibilizada
gratuitamente e de fácil acesso pelo internet. Este é um fato que o leitor pode comprovar
fazendo uma leitura superficial das nossas Referências.
As mudanças pelas quais passamos são sutis. A História se escreve agora mesmo, com
acontecimentos ocorridos todos os dias. Como já dissemos, os homens vivem e a cada dia a
vida parece ser a mesma, mas quando se nota, ela já não é mais o que costumava ser:
transformou-se.
112
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123
APÊNDICES
124
APÊNDICE A – Leis de Acesso à Informação pelo mundo
Ano de aprovação Ano em que
(adoção formal) a LAI entrou
da LAI
em vigor
Ano da
última
revisão da
LAI
Nº
País
01
Suécia
1766
1766
1976
Freedom of press act
02
Finlândia
1951
1951
2009
Act on the openness
government activities
03
Estados
Unidos
1966
1967
2007
Freedom of information act
04
Dinamarca
1970
1970
2000
Access to public administration
files act
05
Noruega
1970
1970
2006
Freedom of information act
06
França
1978
1978
2010
Law on freedom of access to
administrative documents
07 Países Baixos
1978
1980
2009
Wob: Act on public access to
government information
08
09
Austrália
Canadá
Nova
Zelândia
1982
1982
1982
1983
2009
2001
Freedom of information act
Access to information act
1982
1983
2003
Official information act
11
Colômbia
1985
1985
1998
Law ordering the publicity of
official acts and documents
12
Grécia
1986
1986
1999
Code
of
procedure
13
Áustria
1987
1987
2005
14
Itália
1990
1990
2005
15
Hungria
1992
1992
2005
16
Ucrânia
1992
1992
2002
Law on information
17
Portugal
1993
1993
1999
Law
on
access
administrative documents
18
Bélgica
1994
1994
2000
Law on the right of access to
administrative documents
19
20
21
Belize
Islândia
Tailândia
1994
1996
1997
1994
1997
1997
2010
-
Freedom of information act
Information act
Official information act
22
Uzbequistão
1997
1997
2003
Law on the principles and
guarantees of FOI
23
24
Irlanda
Letônia
1997
1998
1998
1998
2005
2006
Freedom of information act
Law on freedom of information
10
Nome da LAI, em inglês
of
administrative
Federal law on the duty to
furnish information
Law
on
administrative
procedure and the right of
access
Act on the protection of pers.
data and public access
to
125
Nº
País
Ano de aprovação Ano em que
(adoção formal) a LAI entrou
da LAI
em vigor
Ano da
última
revisão da
LAI
Nome da LAI, em inglês
2004
Act
on
disclosure
of
information by public agencies
25 Coreia do Sul
1996
1998
26
Albânia
1998
1999
27
Israel
1998
1999
2009
28
Bulgária
2000
2000
-
APIA: Access
information act
to
29
República
Checa
1999
2000
2006
Law on free
information
access
30
Geórgia
1999
2000
2001
General administrative code
chapter III, Freedom
31 Liechtenstein
1999
2000
-
32
Lituânia
2000
2000
2005
33
34
Moldávia
Estônia
2000
2000
2000
2001
2003
2009
Law on access to information
Public information act
35
Japão
1999
2001
2003
Law concerning
information
36
Romênia
2001
2001
2007
Law on free access to public
Information
37
Eslováquia
2000
2001
2010
Act on free
information
access
to
2000
2001
-
Promotion of
information act
access
to
Freedom of information act
38 África do Sul
Law on right to information for
official documents
Freedom of Information Law
public
Information act
Law on the provision
information to the public
access
to
of
to
39
Trinidad e
Tobago
1999
2001
-
40
Angola
-
2002
2006
41
Bósnia e
Herzegovina
2001
2002
-
Freedom
of
information act
access
42
Paquistão
2002
2002
-
Freedom
ordinance
information
43
Panamá
2001
2002
-
Law on transparency in public
administration
44
Polônia
2001
2002
-
Law on access
information
45
Tajiquistão
2002
2002
-
Law on information
46
Zimbábue
2002
2002
-
Access to information and
privacy protection act
47
Armênia
2003
2003
-
Law on freedom of information
48
Croácia
2003
2003
-
Act on the right of access to
information
Access
to
documents
administrative
of
to
to
public
126
Ano de aprovação Ano em que
(adoção formal) a LAI entrou
da LAI
em vigor
Ano da
última
revisão da
LAI
Nome da LAI, em inglês
Nº
País
49
Kosovo
2003
2003
-
Law on access to official
documents
50
México
2002
2003
2006
Fed. transparency and access to
publ. govt. information
51
Peru
2002
2003
2003
Law of transparency and access
to public information
52
Eslovênia
2003
2003
2005
Access to public information
act
53
Antígua e
Barbuda
2004
2004
-
Freedom of information act
54
República
Dominacana
2004
2004
-
Law on access to information
55
Equador
2004
2004
-
Organic Law on Transparency
and Access to Public
56
Jamaica
2002
2004
2004
Access to information act
57
Sérvia
2004
2004
2007
Law on free access to
information of public interest
58
59
60
Turquia
Azerbaijão
Índia
2003
2005
2005
2004
2005
2005
-
Law on right to information
Law on access to information
RTI: Right to information act
61
Montenegro
2005
2005
-
Law on free
information
access
62
Taiwan
-
2005
-
Freedom
of
information law
government
63 Reino Unido
2000
2005
-
64
Alemanha
2005
2006
-
65
Honduras
-
2006
-
66
Macedônia
2006
2006
2010
Law on free access to
information of public character
67
Suíça
2004
2006
-
Federal law on the principle of
administrative transparency
68
69
70
71
Uganda
Jordânia
Quirguistão
Nepal
2005
2007
-
2006
2007
2007
2007
-
Access to information act
Access to information law
Access to information law
Right to Information Act 2007
72
Nicarágua
-
2007
-
Law on Access to Public
Information
73
China
2007
2008
-
Open government information
regulations
to
Freedom of information act
Act to regulate access to
federal
government
information
Transparency and Access to
Public Information Law
127
Nº
País
74
Bangladesh
2008
2009
Ano da
última
revisão da
LAI
-
75
Chile
2008
2009
-
76
Ilhas Cook
-
2009
-
Official information act
77
Guatemala
2008
2009
-
Law for free access to public
information
78
Uruguai
2008
2009
-
Law on the right of access to
public
79
Indonésia
2008
2010
-
Freedom of information law
80
Rússia
2009
2010
-
Fed. law on providing access to
information
Ano de aprovação Ano em que
(adoção formal) a LAI entrou
da LAI
em vigor
Fonte: VLEUGELS (2010). Adaptação e tradução nossa.
Nome da LAI, em inglês
Right to information act
Law of Transparency of the
Public
128
APÊNDICE B – Cronologia do Acesso à Informação no Brasil e no mundo
Tabela 01 – Normativas e acontecimentos no âmbito internacional
Âmbito internacional
Ano
Evento/OI/Documento
Acontecimento/Referência
1766
Suécia
Swedish Freedom of the Press Act
1795
Netherlands
Declaração de direito de informação
1948
Universal Declaration on Human Rights
Artigo 19
1950
European Convention on Human Rights
Artigo 10
1969
Convenção Americana de Direitos Humanos
Artigo 13
1979
Council of Europe
Recomendou que os países adotassem LAIs
1980
Commonwealth
Resolução encorajando Estados a aumentar
transp.
1981
Carta Africana dos Direitos Humanos e dos
Povos
Artigo 9º
1992
Declaração do Rio
Pressão para liberação de informações
(especialmente ambientais)
1992
1992
UN Conference on Environment and
Development
Pacto Internacional sobre direitos civis e
políticos
Mesma coisa da Declaração do Rio
Artigo 19
1994
Hemisphere Conference on Free Speech
Chapultepec Declaration
1998
Aarhus Convention
Só entra em vigor a partir de 2001
1999
Commonwealth
Resoluções encorajando Estados a adotar LAIs
1999
Asian Development Bank
Anti-Corruption Initiative for Asia-Pacific
1999
Organisation for Economic Cooperation and
Development (OECD)
Anti-Corruption Initiative for Asia-Pacific
2000
Organisation of American States
Declaration of Principles on Freedom of
Expression
2001
Southern African Development Community
Protocol Against Corruption
2003
2003
United Nations Convention Against
Corruption
The African Union Convention on
Preventing and Combating Corruption
Adotada somente a partir de 2005
Artigo 9
129
Âmbito internacional
Ano
Evento/OI/Documento
Acontecimento/Referência
2003
Organisation of American States
Resoluções encorajando Estados a adotar LAIs
2004
Summit Meeting of Heads of State of the
Members of the League of Arab States
Arab Charter on Human Rights
2010
Corte Interamericana de Direitos Humanos
Condena o BR pelo desaparecimento de pessoas
entre 72-74 (exorta o BR a lançar LAI)
2011
66ª reunião da Assembleia Geral das Nações
Unidas
Lança Parceria para Governo Aberto
Fonte: Elaboração própria
Tabela 02 – Normativas e acontecimentos no âmbito nacional
Âmbito nacional
Ano
Legislação
Descrição
1977
Decreto nº 79.099/1977
Permitia destruição de registros (ditadura)
1979
Lei nº 6.383/79
Lei da Anistia
1982
Processo nº 82.00.024682-5
Caso do Araguaia
1988
Constituição Federal 1988
Art. 5  IV, X, XII, XIV, XXXIII, XXXIV
(alínea “b”), LX, LXXII
1988
Constituição Federal 1988
Art. 37, § 3º, inciso II
1988
Constituição Federal 1988
Art. 93, inciso IX
1988
Constituição Federal 1988
art. 216, § 2º
1988
Constituição Federal 1988
art. 220, caput e parágrafos
1991
Lei nº 8.159/91
Direito de receber informação particular de órgãos
públicos
1997
Lei 9.507/97
Regulamenta o Habeas Data
1998
Decreto No 2.910/1998
Estabelece normas para a salvaguarda de
documentos, materiais, áreas, comunicações e
sistemas de informação de natureza sigilosa
1999
Lei nº 9.784/99
Regulamenta o Processo ADM no BR
2000
Decreto No 3.505/2000
Cria a Política de Segurança da Informação e
Comitê Gestor da Segurança da Informação
130
Âmbito nacional
Ano
Legislação
Descrição
2002
Decreto 4.553/2002
Decreto do "sigilo eterno" e revoga o 2.910/1998
2002
Lei nº 10.559/2002
Regulamenta Art. 8º das Dispos. Transitórias
2003
Projeto de Lei 219/2003
Primeiro projeto de LAI
2003
Decreto Nº 4.923/2003
Cria o Conselho da Transparência Pública e
Combate à Corrupção no âmbito da CGU
2003
Decreto nº 4.850/2003
Comissão interministerial sobre o Araguaia
2003
Lei nº 10.650/2003
Acesso a dados no SISNAMA
2003
Lei n.º 10.683/2003
Cria a Controladoria Geral da União (CGU)
2004
Decreto 5.301/2004
2004
Medida Provisória nº 228/2004 (converteuse na Lei nº 11.111/2005)
Regulamenta a lei 11.111/2005 (na época projeto
228/2004) -> o decreto reduziu prazos
Regulamenta a parte final do art. 5º, XXXIII, da
CF (hipóteses de sigilo) --> revogada pela LAI
2004
Decreto Nº 5.301/2004
Regulamenta a MP 228/2004
2005
Decreto 5.482/2005
Cria o Portal da Transparência
2006
Portaria Interministerial n. 140
Regulamentou o Portal da Transparência, ratificou
o portal como mecanismo e controle
2007
2 Projetos de lei
Também sobre LAI
2010
PLC 41/2010 (Projeto de Lei da Câmara,
número 41, de 2010)
Tramitação do principal projeto de LAI
2011
Lei nº 12.528/2011
Cria Comissão da Verdade
2011
Lei nº 12.527/2011
Lei de Acesso à Informação
2011
Decreto 13.117/2011
Institui o Plano nacional GOV. ABERTO
2012
Decreto Nº 7.845/2012
Revoga o 4.553/2012, o 5.301/2004 e regulamenta
procedimentos para classificar grau de segurança
de informação
2012
Decreto Nº 7.724/2012
Regulamenta a LAI
2013
Decreto Nº 8.097/2013
Inclui a Secretaria-Geral da Presidência no Comitê
Gestor da Segurança da Informação.
Fonte: Elaboração própria.
131
APÊNDICE C – Objetivos imediatos, resultados esperados e atividades para consecução dos
resultados do Projeto de Cooperação Técnica entre Brasil e UNESCO
Objetivos
imediatos
1. Diagnosticar os
aspectos culturais
e
institucionais
relacionados ao
acesso
à
informação
2. Contribuir para
que o Executivo
possa desenvolver
sistemas
e
mecanismos
institucionais que
garantam o acesso
a informações
3.
Promover
ações
de
divulgação
e
Resultados esperados
Atividades para consecução dos resultados
1.1.
Desafios
e  Diagnosticar as ações em curso
oportunidades conhecidos  Identificar os principais pontos de resistência à
e mapeados
cultura do acesso
 Realizar estudos de caso sobre erros e acertos
1.2.
Sistemas
e  Diagnosticar as políticas de governo
mecanismos institucionais eletrônico,
gestão
do
conhecimento
e
relacionados à gestão da transparência
política de acesso à  Integrar ações já existentes
informação mapeados e 
Realizar
estudos
para
fortalecer
conhecidos
regulamentação da Política Brasileira de Acesso a
Informações
 Desenvolver e implementar modelo de gestão
2.1. Sistema de gestão da
da informação
Política Brasileira de
 Desenvolver modelos de registro de
Acesso a Informações
informação, bancos de dados e mecanismos
testado
eletrônicos que garantam o acesso a informações
 Desenvolver estratégia e metodologia para a
estruturação dos serviços
 Desenvolver estruturas, metodologias e
procedimentos para a readequação do papel da
CGU
2.2. Desenvolvimento e
 Implementar em caráter piloto a Política em
estruturação dos órgãos e
dois Ministérios
unidades responsáveis por
 Desenvolver metodologia de publicação
garantir o acesso à
obrigatória e proativa
informação no Executivo
 Elaborar indicadores e ferramentas eletrônicas
de monitoramento e avaliação da implementação
da Política
 Desenvolver estudos sobre o papel das
ouvidorias existentes
 Desenvolver cursos de sensibilização e
conscientização
 Desenvolver cursos de procedimentos para
2.3. Servidores treinados
registro e tratamento da informação
para gerir, executar e
 Desenvolver cursos sobre gestão e
acompanhar a Política
operacionalização da Política
 Desenvolver cursos de capacitação para
servidores da CGU para exercer função recursal
 Desenvolver “caixa de ferramentas” para
2.4.
Experiência
e facilitar a implementação da Política nos estados e
tecnologia desenvolvidas municípios
no âmbito do governo  Implementar a Política em caráter experimental
federal transferidas para em alguns municípios
estados e municípios
 Desenvolver cursos para gestores estaduais e
municipais
3.1. População brasileira  Desenvolver estratégias e ações de
informada sobre o direito sensibilização e mobilização sobre o direito de
de acesso e em condições acesso a informações
132
conscientização
de usufruí-lo
da Política e do
direito de acesso a
informação para
que a sociedade
possa atuar como
controladora
social da Política
3.2.
Sociedade
civil
organizada empoderada
para
monitorar
a
implementação da Política
 Realizar pesquisas para identificar as
demandas da sociedade sobre o acesso
 Desenvolver estratégias e ferramentas para
estimular e facilitar o exercício do direito de
acesso a informações
 Desenvolver cursos de formação de
multiplicadores direcionados a entidades da
sociedade civil organizada
 Viabilizar a criação de um Observatório
Nacional da Política Brasileira de Acesso a
Informações Públicas
 Definir indicadores de base e estabelecer
mecanismos de coleta de dados
 Realizar a avaliação do Projeto
3.3. Sistematização e
 Elaborar investigação sobre o modelo de
avaliação do Projeto
mudança cultural implementado a partir do acordo
realizada
de cooperação técnica internacional
 Participar em eventos nacionais e
internacionais, disseminando a experiência.
Fonte: Brasil (2010). Adaptação nossa.