programa de microcrédito do estado da bahia

PROGRAMA DE MICROCRÉDITO DO
ESTADO DA BAHIA (CREDIBAHIA): UMA
ANÁLISE DO ARRANJO
ORGANIZACIONAL DE OPERAÇÃO
Paulo de Oliveira Costa
Carmen Lúcia Castro Lima
Marcia Maria Fonseca de Souza
2
Painel 39/003
Organizações em Rede
PROGRAMA DE MICROCRÉDITO DO ESTADO DA BAHIA
(CREDIBAHIA): UMA ANÁLISE DO ARRANJO ORGANIZACIONAL
DE OPERAÇÃO1
Isidro-Filho
Paulo de Oliveira Costa
Carmen Lúcia Castro Lima
Marcia Maria Fonseca de Souza
RESUMO
Em 2002, o Governo Estadual Baiano instituiu o Programa de Microcrédito do Estado
da Bahia (CREDIBAHIA). Este tem como objetivo fomentar os microempreendedores
que não têm acesso ao crédito bancário tradicional. Para condução do programa foi
implantada uma rede de cooperação entre a Agência Fomento do Estado da Bahia
(DESENBAHIA), Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte (SETRE), o
Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da Bahia (SEBRAE/BA) e
prefeituras. O objetivo deste artigo é avaliar, por intermédio da análise swot, o arranjo
em rede responsável pela execução do CREDIBAHIA. Concluiu-se, na avaliação
interna realizada pelos gestores do programa, que os resultados do modelo de gestão
compartilhada são bastante positivos ao: dar capilaridade; diminuir custos e distribuir
funções entre as instituições de acordo com a sua expertise. Contudo, são
encontradas dificuldades inerentes ao arranjo como a heterogeneidade e rotatividade
dos agentes de crédito e a descontinuidade das gestões municipais.
Palavras-chave:
Políticas
públicas,
Microcrédito,
Organização
em
Rede,
CREDIBAHIA.
1
Os autores agradecem aos Analistas da Desenbahia Bruno Freitas Neiva e Sergio Roberto Brandão Fernandez
pela relatoria da reunião do brainstorming entre os gestores do Credibahia e pelos comentários e sugestões.
3
1. INTRODUÇÃO
Cada vez mais, os governos têm intensificado suas ações para promover a
inclusão sócio produtiva de parcela da população à margem do Sistema Financeiro.
Os pequenos negócios ainda possuem dificuldades de captação de recursos para
seus investimentos, sendo poucas as instituições financeiras com foco em inclusão,
necessário
para
criar
alternativas
de
financiamento
adequadas
ao
microempreendedor.
Neste cenário, o microcrédito produtivo e orientado surge como alternativa de
relevante impacto social. A metodologia aplicada permite o acesso desburocratizado
e continuado ao crédito, fortalecendo o empreendedorismo, propiciando a ampliação
da renda e melhorando as condições de vida da população.
Com esse intuito, foi criado, em 2002, o Programa de Microcrédito do Estado
da Bahia – CREDIBAHIA. O objetivo é apoiar as iniciativas de geração de trabalho e
renda por meio de uma estrutura alternativa de crédito, destinada a empreendedores
que tem dificuldades de acesso ao sistema tradicional de crédito. Além disto, outras
externalidades podem ser apontadas para o empreendedor e o município, como o
fomento ao crescimento e a consolidação dos micros empreendimentos e o estímulo
às economias municipais.
No contexto do CREDIBAHIA, as ações foram delineadas para atuação em
duas modalidades: financiamento direto aos microempreendedores (denominado 1º
piso) e financiamento a instituições operadoras de microcrédito (denominado 2º piso).
A atuação no 1° piso garante a oferta de microcrédito em locais cujo atendimento é
inviável para outras instituições que se destinam a este fim. O 2° piso potencializa a
oferta, acelerando a expansão do microcrédito no Estado.
Para execução do Programa, na atuação direta com o público alvo, se fez
necessário desenhar um arranjo institucional estabelecendo parceria entre a Agência
de Fomento do Estado da Bahia (DESENBAHIA); a Secretaria do Trabalho, Emprego,
Renda e Esporte (SETRE); o Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas da
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Bahia (SEBRAE/BA) e prefeituras (onde essa iniciativa é implantada), de forma a
alcançar um maior número de territórios e capilarizar o acesso ao crédito.
Entre 2002 e 2015, o Programa realizou 162 mil operações de microcrédito que
resultaram no desembolso de R$ 337,6 milhões nas economias de 187 municípios
que aderiram ao programa. Diante do exposto, o presente artigo tem como objetivo
avaliar os resultados, aprendizados e desafios identificados no âmbito do modelo
organizacional responsável pela execução do Credibahia (DESENBAHIA, 2016).
Este artigo está estruturado em quatro seções, além desta introdução. Na
segunda parte será discutido o microcrédito como uma iniciativa para geração de
ocupação e renda e as redes de cooperação como estratégia de gestão dessas
políticas. A seguir, será apresentada uma descrição do programa CREDIBAHIA e o
seu arranjo institucional de execução. Posteriormente, serão analisados os resultados
da análise swot sobre o modelo de governança do programa, elaborado pelos
parceiros executores do programa. Finalmente, serão feitas as considerações finais.
2. MICROCRÉDITO E GESTÃO EM REDES
Esta seção apresentará o microcrédito como política pública de geração de
trabalho, renda e desenvolvimento local. Particularmente, será discutido como os
modelos de governança interorganizacional, em rede, podem ser uma possibilidade
para gestão de programas com essa natureza.
2.1. MICROCRÉDITO COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA
Microfinanças podem ser conceituadas como a prestação de serviços
financeiros adequados e sustentáveis para população de baixa renda, quase sempre
excluída do mercado financeiro tradicional, mediante utilização de produtos,
processos e gestão diferenciados. Já o microcrédito, como um produto das
microfinanças, é a atividade que se dedica a financiar pessoas físicas e jurídicas
empreendedoras, de pequeno porte, utilizando metodologia diferente daquelas
5
adotadas pelos bancos nas operações de crédito tradicionais (SOARES; MELO
SOBRINHO, 2008).
Programas de microcrédito, comumente, estão inclusos nas políticas públicas
de desenvolvimento social e local. De acordo com Miguel (2012), as instituições de
microfinanças (IMFs), e, em especial as que realizam microcrédito, possuem como
objetivos: (a) a redução da pobreza; (b) o fortalecimento de grupos minoritários, como
o de mulheres pobres; (c) a criação de empregos; (d) a ajuda aos pequenos
empreendedores a fortalecer seu negócio ou mesmo diversificar suas atividades; e (e)
o estímulo ao desenvolvimento de novos pequenos negócios.
Atualmente, no Brasil, o microcrédito é concedido por meio de ações da
sociedade civil; da iniciativa privada e do poder público. Estas apresentam diferentes
arranjos institucionais (BARONE et al., 2002).
A década de 90 foi marcada por uma expansão de instituições oficiais de
microcrédito. Destacam-se a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e do Programa de Microcrédito do Banco do Nordeste
do Brasil (Crediamigo).
As iniciativas do BNDES foram fundamentais para a atuação dos bancos
oficiais na área de microcrédito. Estas tinham como objetivo estruturar o setor de
microfinanças no Brasil, por intermédio da oferta de funding para os agentes
responsáveis pela aplicação de microcrédito (MIGUEL, 2012).
Em 1997, surgiu o programa do Banco do Nordeste, Crediamigo, a primeira
iniciativa de um banco estatal na área das microfinanças. O Crediamigo trabalha com
a metodologia de grupos solidários e, concomitantemente à concessão do crédito,
oferece capacitação gerencial para os beneficiários.
O microcrédito produtivo possui sinergia com outras políticas públicas de
promoção do desenvolvimento, inclusão produtiva, combate à pobreza e à
desigualdade
social.
Apresenta-se
como
uma
ponte
de
transição
à
autosustentabilidade daqueles que desenvolvem alguma atividade produtiva e que
são beneficiados por programas de transferência de renda.
6
Nos últimos quinze anos, o microcrédito entrou na agenda das políticas
públicas em nível local. Com o propósito de gerar trabalho e renda, vários estados e
municípios, começaram a implantar os seus programas de microfinanças. O poder
público, assim, passou a desempenhar um papel importante no desenvolvimento do
setor.
As instituições públicas vêm atuando com programas voltados diretamente ao
tomador de crédito, por meio de bancos oficiais, chamados de “primeiro piso”. Há
ainda os programas públicos de fomento às instituições da sociedade civil e da
iniciativa privada, as denominadas atuação por repasse ou “segundo piso”.
Em termos de marco regulatório das ações governamentais, pode-se destacar
o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO). O PNMPO é um
programa do Ministério do Trabalho e Emprego, implantado em 2005, que definiu o
público-alvo da política pública, metodologia do microcrédito produtivo orientado e a
finalidade do próprio programa em disponibilizar recursos para o microcrédito
(COSTA, 2010).
Os programas de microcrédito possuem ferramentas especiais para a
concessão de crédito que os diferenciam dos demais, pois, são caracterizados pelo
fato de seus financiamentos serem “dirigidos” e “orientados’. Sua metodologia de
trabalho está baseada no contato direto com o empreendedor, realizado pelos agentes
de crédito, que são profissionais capacitados para este tipo de atividade (PREMOLI;
CIRINO, 2014).
De acordo com Barone et al. (2002), é primordial que o microcrédito seja
concedido de forma assistida, dimensionando a viabilidade do crédito, em que a
concedente do empréstimo deve participar de todo o processo de liberação e
recebimento dos recursos pelo beneficiário. Deste modo, a concessão de
microcréditos e caracteriza por: operações com baixo ticket médio; número grande de
beneficiários, significativa capilaridade e necessidade de conhecimento do mutuário e
da realidade local.
2.2. GESTÃO EM REDES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MICROCRÉDITO
7
As relações entre instituições governamentais, do mercado e da sociedade civil
são temas importantes na pesquisa sobre gestão pública. Estão cada vez mais
presentes estruturas policêntricas que abarcam diversos atores e organizações
vinculados, entre si, por objetivos comuns e por uma dinâmica gerencial compatível
(DIAS, 2011).
No âmbito da gestão dos programas de microcrédito, um dos desafios do poder
público é operar arranjos complexos que envolvem diversos atores políticos e
administrativos, em vários níveis de governo, e outras instâncias do setor privado.
Diante disso, os modelos de governança destas iniciativas têm se pautado em uma
gestão descentralizada e horizontal, buscando arranjos institucionais alternativos.
Nas últimas décadas, observa-se novos formatos de gestão no setor público
como as alianças, parcerias e redes. As redes (inter) organizacionais e (inter)
governamentais de cooperação têm sido vistas como a solução adequada para
administrar políticas e projetos em que: os recursos são escassos; os problemas são
complexos; existem múltiplos atores envolvidos; há forte interação de agentes
públicos e privados (centrais e locais) e intensa participação social (DIAS, 2011).
Dias(2011) observa que a expansão das redes gestoras de políticas públicas,
especialmente no campo dos programas sociais, tem sido catalisada por fatores
relacionados
à
maior
complexidade
dos
processos
administrativos
e
ao
desenvolvimento tecnológico das comunicações.
Fernandes, et al. (2013) pontuam que a governança intersetorial, em rede,
como forma de gestão no setor público é relativamente recente e, assim, a dinâmica
de redes de cooperação, muitas vezes, não é plenamente internalizada pelos atores
envolvidos. Os autores constatam que os desafios e benefícios da gestão
compartilhada ainda não estão sedimentadas na cultura do serviço público, o que
dificultaria o alcance dos objetivos comuns.
Segundo Fernandes, et al. (2013):
Uma gestão em redes impõe novos desafios administrativos, novas lógicas de tomada
de decisão coletiva, compartilhamento de valores e objetivos e estabelecimento de
prioridades e regras de atuação. Assim, a posição, a influência e a efetividade de cada
“nó” da rede estão relacionadas a capacidade de cada membro para trabalhar e
articular dentro desse contexto (FERNANDES, etal. ,2013, p. 13).
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O Programa de Microcrédito – CREDIBAHIA- é uma iniciativa do Governo do
Estado da Bahia que visa fomentar as atividades econômicas da população de menor
renda, por meio da ampliação e criação de formas de acesso ao crédito para esse
segmento. O seu modelo de operação tem como base uma rede de parcerias e gestão
compartilhada. Este arranjo institucional será discutido na próxima seção.
3. CREDIBAHIA – PROGRAMA DE MICROCRÉDITO DO ESTADO DA BAHIA
Esta seção apresentará histórico e descrição do CREDIBAHIA, suas formas de
atuação, o arranjo institucional constituído para operacionalização e os seus principais
resultados, até o momento. O foco é a modalidade de atuação direta com o
empreendedor, tendo em vista que o objeto de análise é o modelo de gestão que
viabilizou o financiamento direto ao público-alvo.
3.1. HISTÓRICO E CARACTERÍSTICAS DO CREDIBAHIA
Instituído em 2002, o CREDIBAHIA tem por objetivo dar acesso ao microcrédito
produtivo e orientado para empreendedores, formais ou informais, com dificuldade de
acesso ao mercado creditício convencional, proprietários de micro ou pequenas
unidades econômicas geradoras de trabalho e renda, nas áreas de produção,
comércio ou prestação de serviços, com faturamento até R$120.000,00 por ano
(DESENBAHIA, 2015).
A metodologia baseia-se na concessão de crédito orientado, com visita “in
loco”, a empreendedores, de forma individual ou solidária (grupos de 3 a 5
componentes). Com o objetivo de promover o crescimento e a consolidação dos
empreendimentos de pequeno porte, com base em investimentos de pequeno valor,
de forma ágil e desburocratizada, aliado a ações de capacitação empresarial e técnica
para os empreendedores (DESENBAHIA, 2015).
A operacionalização do programa dá-se por meio de duas formas de atuação:
uma para financiamento de instituições operadoras de microcrédito, buscando o
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fortalecimento e a ampliação de uma rede de agências capazes de propiciar crédito
aos microempreendimentos, e outra para financiamento direto aos
micro
empreendimentos, de modo que também possibilitasse a atuação em localidades não
alcançadas por outras instituições (DESENBAHIA, 2015).
As atuais características do crédito são: a) crédito individual ou solidário,
concedido de modo escalonado entre as faixas de R$200,00 e R$10.000,00; b)
investimento fixo e capital de giro como itens financiáveis; c) nível de financiamento
do investimento em até 100%; d) prazo de até 24 meses; e) aval de terceiros,
individual ou solidário (DESENBAHIA, 2015).
3.2. ARRANJO INSTITUCIONAL E ATRIBUIÇÕES DOS PARCEIROS
O Programa CREDIBAHIA é uma iniciativa do Governo do Estado, por
intermédio da Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esporte - SETRE, e da
DESENBAHIA, em parceria com SEBRAE/BA e Prefeituras. O Programa é executado
no âmbito do município, sob a coordenação da SETRE e da DESENBAHIA,
atendendo às prioridades e potencialidades locais, com apoio do SEBRAE/ BA na
capacitação de agentes de crédito e empreendedores.
A constituição de parceria viabilizou a execução desta estratégia específica
para lidar com diversidades socioeconômicas do estado. A estruturação deste modelo
de gestão levou em consideração a formatação de um arranjo que viabilizasse uma
capilaridade de rede de modo a alcançar todo e qualquer município demandante na
extensa dimensão do estado da Bahia, e consequentemente permitir o acesso por
mais empreendedores. Permite, ainda, a distribuição de tarefas e custos na
operacionalização do programa e a conjugação das expertises de cada parceiro
(DESENBAHIA, 2015).
A Desenbahia, como instituição financeira autorizada a operar microcrédito
produtivo e orientado, gestora do Fundo de Desenvolvimento Social e Econômico –
FUNDESE, inicialmente a principal fonte de recursos para financiamento dos
empreendedores, é responsável pela gestão do Programa, definição das diretrizes e
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normas reguladoras para concessão e operacionalização do crédito, gestão
financeira, desenvolvimento e manutenção do sistema de controle de operações e seu
suporte técnico, sistema este desenvolvido em plataforma web de modo a viabilizar o
acesso
por
meio
dos
postos
de
atendimento
do
Programa
distribuídos
geograficamente no estado.
A
SETRE,
que tem dentre
suas competências a
de fomentar o
empreendedorismo na perspectiva de criar novas oportunidades de trabalho e renda,
possui uma extensa rede de Unidades de Atendimento do SineBahia 2 podendo
abrigar postos de microcrédito, e, ainda, tem corpo técnico com conhecimento sobre
microcrédito, tem como atribuições a gestão do Programa, articulação e interlocução
com as prefeituras, prestação de orientação metodológica, acompanhamento e
supervisão técnica dos postos de atendimento e dos agentes de crédito.
Figura 1. Arranjo Institucional de Gestão do Programa CREDIBAHIA
Fonte: DESENBAHIA, 2015.
Elaboração própria
2O
SineBahia é um órgão, vinculado à SETRE, que realiza a intermediação para o trabalho. Este reúne
em um mesmo espaço, profissionais em busca de colocação no mercado e empresas com necessidade
de contratação.
11
O SEBRAE-Bahia, que tem experiência em capacitação na área de negócios,
tem como atribuição a formação e capacitação dos agentes de crédito, qualificação
de empreendedores e empreendimentos, além de participar na formulação de ações
no âmbito do CREDIBAHIA.
As prefeituras, instância com maior grau de conhecimento da realidade local,
de maior proximidade e acesso pelos empreendedores, são responsáveis por
disponibilizar estrutura física e pessoal para instalação dos postos de atendimento e
acompanhamento dos empreendimentos de seus respectivos municípios, zelando
pela sustentabilidade do Programa.
A parceria constitui-se por meio de termo de cooperação técnica, sem repasse
de recursos entre os entes convenentes. As dotações orçamentárias de cada parceiro
para execução das ações contemplam seu escopo de atribuições específicas e
concernentes à área de atuação de cada entidade. Os recursos para financiamento
dos empreendedores tiveram como origem, inicialmente, a fonte FUNDESE (de seu
Programa PAPIS - Programa de Apoio a Projetos de Interesse Social) e,
adicionalmente a partir de 2007, a fonte BNDES que possibilitou maior alavancagem
do programa. Os recursos para os empreendedores são repassados pela Desenbahia
ao empreendedor, por meio da rede bancária autorizada.
3.3. PRINCIPAIS RESULTADOS
O início do CREDIBAHIA foi marcado pela instalação de postos em 04 (quatro)
municípios do estado, como projeto-piloto. A partir dos resultados alcançados e da
validação desta experiência, a ampliação da rede em número de pontos deu-se
conforme apresentado no gráfico abaixo.
Até 2006, houve um grande crescimento da rede com vistas a consolidar suas bases
para massificação da política pública de acesso ao microcrédito produtivo e orientado.
A partir de 2007, o ritmo de abertura de postos foi reduzido, dada a necessidade de
intensificar ações de acompanhamento da rede já instalada, adequando-o assim à
estrutura administrativa de suporte.
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Gráfico 1. Evolução do número de municípios atendidos pelo CREDIBAHIA 1º piso.
Fonte: Sistema Gerenciamento do Microcrédito da Desenbahia
Elaboração própria
Atualmente, o programa alcança 186 municípios dos 417 do estado, com cerca de
metade dos postos de atendimento situados no semiárido baiano. Esta é uma das
principais oportunidades viabilizadas pelo programa: a possibilidade de alcance
estadual. Até dezembro de 2015, o acesso ao crédito estava disponível para 44% dos
municípios baianos. Há presença dos postos de atendimento em todos os Territórios
de Identidade do estado. Ver Figura 2 em que as áreas em amarelo são as que
existem agências do CREDIBAHIA.
Figura 2. Área de Atuação do Credibahia – 1º piso
Fonte: Sistema Gerenciamento do Microcrédito da Desenbahia
Elaboração própria
13
Entre 2002 e 2015, o CREDIBAHIA realizou 162 mil operações de microcrédito
que resultaram na liberação de R$ 337,6 milhões nas economias dos municípios que
aderiram ao programa. Atendendo também a um propósito de promover a
democratização e interiorização do crédito, cerca de 95% destes recursos foram
destinados às regiões fora da Região Metropolitana de Salvador).
Foram financiados 67,5 mil empreendedores para realização de investimento
fixo e capital de giro nos seus empreendimentos, com contratos de valor médio de
aproximadamente R$2 mil, contribuindo para manutenção de cerca de 123 mil postos
de trabalho.
O Gráfico 2 demonstra a distribuição das aplicações realizadas por ano. O
número de contratos efetivado está diretamente relacionado com o número de
unidades em funcionamento e de seu grau de maturidade. Nos últimos anos,
observou-se um aumento do número de financiamentos por posto e uma elevação do
valor médio de financiamento, por consequência do número de renovações
realizadas, que giram em torno de 70%.
Gráfico 2. Número de contratos e volume de recursos liberados – CREDIBAHIA 1º
Piso
Fonte: Sistema Gerenciamento do Microcrédito da Desenbahua
Elaboração própria
Como principais benefícios do programa CREDIBAHIA pode-se inferir: a)
fortalecimento
das
economias
municipais,
amplamente
baseadas
em
empreendimentos de micro e pequeno porte, b) alavancagem e melhoria da qualidade
14
dos produtos/serviços colocados à disposição da população, c) desenvolvimento das
capacidades gerenciais dos microempreendimentos, d) aumento das vendas e
compra de mercadorias a menor preço, seja pelo maior volume adquirido seja pela
modalidade de pagamento a vista, percebendo consequentemente maiores lucros, e)
destinação majoritária dos lucros para aquisição de bens de consumo.
Outro tipo de resultado a ser destacado é integração do CREDIBAHIA com
programas sociais do estado, como o Vida Melhor. Em consonância com a política
federal do Programa Brasil Sem Miséria, foi instituído em agosto de 2011, sob a
coordenação da Casa Civil, o Programa Estadual de Inclusão Socioprodutiva – Vida
Melhor3, cujo objetivo é reduzir a vulnerabilidade econômica e social dos beneficiários
por meio do trabalho decente de pessoas em situação de pobreza e com potencial
laborativo, com vistas à sua emancipação socioeconômica. A meta é beneficiar cerca
de 400 mil famílias da área urbana e rural, preferencialmente o público inscrito no
Cadastro Único do Governo Federal.
O microcrédito constitui também uma importante ferramenta de apoio,
estruturação e alavancagem financeira dos Empreendedores Individuais (EI). Dados
divulgados pelo SEBRAE/BA informam que somente na Bahia foram formalizados 200
mil empreendimentos4.
4. MODELO DE GESTÃO EM REDE DO CREDIBAHIA: UMA AVALIAÇÃO
A presente seção tem como objetivo apresentar as reflexões dos gestores do
Programa CREDIBAHIA sobre as principais forças, fraquezas, oportunidades e
ameaças do arranjo institucional desenhado para gestão deste, nos últimos catorze
anos. Optou-se, metodologicamente, pela utilização da análise swot, com coleta de
dados por meio da técnica do brainstorming.
3
Programa do Plano Plurianual 2016-2019 do Governo do Estado da Bahia, área temática Inclusão
Produtiva.
4http://www.portaldoempreendedor.gov.br/estatistica/lista-dos-relatorios-estatisticos-do-mei
15
4.1. METODOLOGIA
A análise realizada, no presente trabalho, teve como estratégia a avaliação
interna do modelo de gestão do CREDIBAHIA. Esta é um processo no qual os
gestores das instituições envolvidas objetivam conhecer as suas próprias realidades.
Para tanto, coleta os dados, organiza as informações e as analisa coletivamente. Além
disso, estabeleceria soluções para superação de problemas (CUNHA, 2006).
No processo de avaliação interna do modelo de gestão do CREDIBAHIA foi
utilizada a análise swot, que permite identificar as forças, fraquezas, oportunidades e
ameaças, sendo possível assim levantar informações do ambiente interno e externo
(TRAVASSOS; VIEIRA, 2011)
Em relação à coleta de dados, foi utilizada a técnica do brainstorming. A
ferramenta é muito utilizada para promover a interação de um pequeno grupo de
trabalho, em que há o incentivo à participação de todos em expressar as suas opiniões
e ideias. Assim, um grupo se reúne com a finalidade de refletir sobre um tema
específico (MINICUCCI,2001)
Com esse intuito, foi realizada uma reunião, no dia 20/4/2015, entre os gestores
do
CREDIBAHIA,
tendo
como
objeto
avaliar
o
arranjo
institucional
de
operacionalização do Programa. Participaram desse encontro: Marcia Maria Fonseca
(Gerente de Microcrédito da DESENBAHIA);Adriana Pereira de Souza (Analista
Técnico da Unidade de Acesso a Crédito e Serviços Financeiros do SEBRAE/BA);
Rosaura Meira Castro Velloso (Analista Técnico da Comfis- Coordenação de
Microcrédito e Finanças Solidarias da SETRE); Júlio Silva Santana (Técnico
da Comfis - Coordenação de Microcrédito e Finanças Solidarias da SETRE); Weslen
Sandro Moreira Santos (Coordenador da Comfis -Coordenação de Microcrédito e
Finanças Solidarias da SETRE); e Roberto Martins (Secretário de Desenvolvimento
Econômico do Município de Eunápolis).
A dinâmica da avaliação foi organizada da seguinte forma: 1. Foram convidados
7 (sete) participantes, representantes dos entes parceiros, para o encontro; um
mediador e dois relatores 2. O mediador apresentou os objetivos do encontro 3. Em
16
seguida, o mediador solicitou ao conjunto dos participantes que, a cada momento,
estes apresentassem as fraquezas; as forças; oportunidades e ameaças do arranjo
institucional 4. As ideias apresentadas foram registradas durante a sessão pelos
relatores. 5. O mediador procedeu a leitura dos registros para validação pelo grupo.
Nos itens seguintes será apresentada uma síntese das principais forças,
oportunidades, fraquezas e ameaças do arranjo institucional apontadas pelos
participantes durante o encontro.
4.2. AMBIENTE INTERNO: FORÇAS E FRAQUEZAS
Neste item, foram discutidas as variáveis ou fatores que a rede de parceiros
tem controle. Estes envolvem recursos, capacidades e processos, como:
colaboradores, tecnologia, recursos financeiros, experiência dos gestores, processos
organizacionais e produtivos, valores ou cultura, agilidade ou capacidade de
mudança.
4.2.1. Forças
Foi solicitado ao grupo de gestores que discutissem as principais forças do
modelo, isto é, características positivas de destaque no modelo que favorecem o
cumprimento do propósito.
De acordo com a percepção do grupo, o modelo da gestão compartilhada é um
dos principais aspectos positivos a ser ressaltado. O arranjo permitiu a união de
instituições que exploram suas respectivas áreas de conhecimento e somam esforços
na execução do programa, potencializando os resultados. Além disso, a interação
proporciona troca de informações e experiências entre os parceiros.
Este modelo, ao envolver os três entes federativos (União, Estado e Município),
comporta a integração de políticas públicas, fazendo com que ações delineadas no
âmbito federal e estadual consigam estar disponíveis aos cidadãos dos municípios. O
grupo considerou está uma experiência exitosa, sugerindo inclusive ser utilizada para
outras áreas do setor público.
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Outra perspectiva proporcionada pelo modelo é a divisão de custos: cada
entidade possui um conjunto de responsabilidades e com orçamentos próprios, sem
repasse entre instituições, realizam suas contribuições em busca do propósito do
programa.
Um aspecto também bastante ressaltado é a capilaridade permitida às ações
do programa, que já atinge 187municípios do estado. Este resultado não seria
possível com as instituições atuando isoladamente, pois teriam dificuldade em
viabilizar o alcance estadual que o parceiro município proporciona, principalmente em
localidades de menor densidade populacional e econômica.
Um sistema informatizado desenvolvido em plataforma web, que viabiliza o
acesso à base de dados para os diversos pontos onde há posto instalado, tanto para
lançamento de dados e informações como para acompanhamento dos clientes,
constituiu-se um elemento essencial para operacionalização e gestão compartilhada
dos entes do programa.
O público-alvo exerce um papel fundamental no controle social da política sob
as perspectivas de disponibilidade e qualidade do serviço prestado, o que é realizado
por meio de devolutivas relatadas em diversos
canais de
comunicação
disponibilizados pelas instituições envolvidas e/ou entidades de representação
coletiva, favorecendo a continuidade da ação mesmo com a alternância de grupos
políticos no poder.
Além desta instância, há também um elemento na instrumentalização do
crédito, um comitê local de no mínimo 03 (três) pessoas, geralmente constituído por
comissões tripartites, que também contribui para este controle social da execução da
política, constituindo-se assim uma alçada, além do agente de crédito, que valida os
empreendimentos indicados para apoio, dando maior transparência às ações no
município.
Os cursos ministrados pelo Sebrae/BA para os agentes de crédito que atuam
nesse programa são destaques, pois são estruturados de acordo com as
necessidades do programa e não há precedentes no país. Atuam na capacitação dos
agentes de créditos, ampliando a perspectiva de melhor desempenho.
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O acesso a funding, para a disponibilização do crédito, quesito classificado
como de restrito e difícil acesso por grande parte de operadores de microcrédito no
país, foi considerada outra força importante do programa. Atualmente, os recursos
que financiam os empreendedores do CREDIBAHIA são oriundos do FUNDESE (fonte
estadual) e do BNDES (fonte federal). Desta forma, a Desenbahia, por ser instituição
financeira e administradora do FUNDESE, pode captar e aplicar recursos adicionais
aos municípios.
4.2.2. Fraquezas
Em um segundo momento, ainda em relação ao ambiente interno, foi solicitado
aos membros das instituições que analisassem a seguinte questão: Quais são as
principais fraquezas do modelo, ou seja, características negativas que prejudicam o
cumprimento do seu propósito?
Foi pontuado que, em que pese o mérito dos resultados já alcançados, faz-se
necessário criar uma alternativa que contemple as prefeituras de menor porte, já que
estas são as que tem mais dificuldades para arcar os custos relativos às suas
atribuições no programa. Por este motivo, há dificuldades do CREDIBAHIA alcançar
os municípios mais pobres. Várias prefeituras enfrentam problemas relacionados à
contenção de gastos e despesas com pessoal, o que acaba prejudicando o
desempenho do programa ou inviabilizando sua instalação.
Não obstante haja também entendimento por parte do grupo, neste quesito, de
que a visão e o interesse do gestor municipal quanto a viabilizar uma estrutura que
apoia o desenvolvimento e consolidação dos pequenos empreendimentos faz grande
diferença: os gastos com a manutenção do programa. São investimentos que
viabilizam a circulação de mais recursos na economia local, estimulam o adensamento
econômico e o protagonismo da população local e seu desenvolvimento, e geram mais
postos de trabalho no município, retirando a administração pública municipal da
posição, muitas vezes, de única fonte empregadora potencial no município. Além do
mais, a atuação municipal é parte integrante de um arranjo em que esta assume parte
19
dos gastos, vez que outros investimentos necessários para completar o fluxo
operacional são suportados por outras instituições convenentes.
Uma outra fraqueza identificada é a heterogeneidade nas gestões municipais;
enquanto uma parte considera estratégico no sentido de política para estímulo da
economia municipal, outros não parecem comprometidos e envolvidos, ao não
garantir suporte e estrutura dos postos e acompanhamento e monitoramento dos
agentes e empreendedores, o que afeta fortemente os resultados do programa.
Uma outra questão levantada é diversidade do perfil e das condições de
trabalho dos agentes de crédito, esta última em função do apoio da gestão municipal.
Há muito casos em que o perfil do agente é inadequado ao trabalho a ser
desenvolvido. Inclusive, há situações de realocação destes para outras funções dentro
da prefeitura. A rotatividade também dificulta o andamento do programa com a
descontinuidade do trabalho e necessidade de novos treinamentos.
4.3. AMBIENTE EXTERNO
Neste tópico, foram analisados as variáveis ou os fatores que estão fora do
controle da rede de parceiros. São fatores como políticas governamentais,
infraestrutura, recursos logísticos, marco legal, ambiente econômico e político.
4.3.1. Oportunidades
Já em relação ao ambiente externo, os gestores foram questionados sobre: as
principais oportunidades, ou seja, as situações externas às instituições que podem
acontecer e aperfeiçoar o modelo de gestão do programa?
Uma das oportunidades é a maior integração com as políticas sócio produtivas,
por intermédio de planejamentos integrados e o compartilhamento de metas. Os
programas de microcrédito possuem grande possibilidade de mais efetividade e êxito
aproveitando as sinergias com outros programas de inclusão socioeconômica,
empreendedorismo individual, cooperativo ou associativista e na geração de emprego
e renda.
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Outro ponto destacado como oportunidade é a implementação da Lei geral de
micro e pequena empresas. A expectativa é que esta pode melhorar a gestão dos
pequenos negócios, ao simplificar o pagamento de impostos e reduzir a burocracia
para a abertura e fechamento de empreendimentos.
Existe uma série de parcerias, que ainda não foram efetivadas, as quais
poderiam ser apoiadas através do arranjo. Foram citados, o estreitamento dos laços
com os próprios empreendedores, estabelecimentos de parcerias com entidades de
classes e outras secretarias do Governo do Estado.
4.3.2. Ameaças
No que se refere, ainda, ao ambiente externo foi perguntado: Quais são as
principais ameaças, ou seja, as situações externas às instituições que podem
acontecer e prejudicar o modelo de gestão do programa?
A ameaça mais contundente ao arranjo institucional, que viabiliza a gestão
compartilhada do programa, é a descontinuidade política, característica inerente ao
setor público, devido a mudança nos cargos das esferas federal, estadual ou
municipal, que põe em risco a continuidade do programa nas instâncias de transição
e nas abaixo dela.
Foi ressaltado que a desarmonia no ambiente regulatório afeta aspectos da
operacionalização e expansão das ações. Alterações normativas sem a observância
e contemplação das características e especificidades de tratamento do público
empreendedor e dos arranjos necessários para viabilizar o alcance do público
demandante, podem inviabilizar iniciativas por restringir a flexibilidade do setor público
para fluir as políticas públicas.
Em cenários de crise econômica, a escassez de recursos constitui-se também
uma ameaça para captação de funding, podendo comprometer estratégias de
expansão e continuidade. Com a redução das receitas governamentais, seus
respectivos repasses também seguem a mesma tendência, o que pode afetar os
repasses e recursos para programas sociais.
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A análise swot realizada foi de grande relevância para a avaliação do modelo
de gestão do CREDIBAHIA. Esta permitiu que os gestores refletissem sobre o arranjo
institucional utilizado e as práticas desenvolvidas em relação ao Programa
CREDIBAHIA. Pode-se verificar os seus méritos e necessidades de melhoria.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Do ponto de vista do fomento, a importância dos resultados quanti-qualitativos
e o efeito multiplicador da operação do Programa CREDIBAHIA podem ser melhor
compreendidos ao se observar três de suas características mais relevantes: o alcance
interinstitucional e intersetorial; a diversidade dos seus clientes e a sua abrangência
territorial.
A relevância de seu alcance interinstitucional é observada pelo envolvimento
das esferas federal, estadual e municipal, que são ativadas pela operação de seu
arranjo institucional. Influenciada e reforçada pelo alcance interinstitucional, a
capacidade intersetorial do Programa e de seu portfólio de linhas crédito permite que
ele componha e reforce um conjunto diverso de programas setoriais do Governo da
Bahia com foco na inclusão socioeconômica, empreendedorismo individual,
cooperativo ou associativista e na geração de emprego e renda, em ação coordenada
e articulada com outras políticas públicas. Do ponto de vista do fomento, essas duas
características evidenciam a importância e efeito irradiador do Credibahia nos três
níveis governamentais.
Em relação ao modelo de gestão, identificou-se que houve importantes ganhos
no arranjo institucional implementado. Contudo, é necessário que sejam superados
obstáculos, para que o programa CREDIBAHIA amplie o seu alcance e aperfeiçoe a
iniciativa. Foi pontuada, neste sentido, a necessidade de elaborar planejamentos
integrados entre os parceiros.
Deve-se buscar soluções para redução dos custos do programa das
prefeituras, em termos de infraestrutura e equipamentos, haja vista que são os entes
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mais frágeis financeiramente, por meio de maior apoio das outras esferas
governamentais.
É necessário aprimorar o modelo de gestão para que o CREDIBAHIA possa ter
maior abrangência junto aos municípios com maior necessidade desta estrutura
alternativa de acesso ao crédito. O aperfeiçoamento da comunicação e a publicização
dos seus resultados, seria uma estratégia importante para sensibilizar os gestores
municipais sobre as vantagens do programa para a economia local.
Sobre o ambiente legal, discute-se, em nível nacional, medidas que
harmonizem as regulamentações que impactam o ambiente das Microfinanças, com
intuito potencializar os efeitos, promover a massificação da política de microcrédito no
país e ampliar as ações de educação financeira do público alvo.
Por fim, em uma avaliação geral da iniciativa, a relação custo-benefício para
operacionalização de um programa cujo investimento é retornável têm se mostrado
satisfatória para todos os entes envolvidos, uma vez que os objetivos das partes têm
sido alcançados por meio desta exitosa ação conjunta, conforme os resultados
apresentados evidenciam.
23
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Disponível
em<
http://periodicos.unifacef.com.br/index.php/rea/article/download/493/453>
com
acesso em 29 de março de 2016.
_____________________________________________________________
AUTORIA
Paulo de Oliveira Costa – Mestre em Administração, Especialista em Economia Baiana e Engenheiro
Químico pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Diretor de Operações da Desenbahia.
Endereço eletrônico: [email protected].
Telefone: (71) 3103-1069
Carmen Lúcia Castro Lima – Doutora em Cultura e Sociedade e Mestre em Economia pela
Universidade Federal da Bahia (UFBA), professora da Universidade do Estado da Bahia (UNEB) e da
Universidade Católica de Salvador (UCSAL) Analista da Desenbahia.
Endereço eletrônico: [email protected].
Telefone: (71) 3103-1064
Marcia Maria Fonseca de Souza – Graduada em Administração de empresas (Cairu) e Pós-graduada
em Gerenciamento de Projetos (FGV). Gerente da área de Microfinanças na Desenbahia.
Endereço eletrônico: [email protected].
Telefone: (71) 3103-1399