CONTROLE SOCIAL E SOCIEDADE CIVIL: a (re) construção de um

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CONTROLE SOCIAL E SOCIEDADE CIVIL: a (re) construção de um conceito.
Autoras:
Vini Rabassa da Silva - Profª da UCPel / Doutora em Serviço Social
Neiva Afonso Oliveira – Doutoranda em Filosofia/ PUCRS.
Mara Rosange Acosta de Medeiros – Profª da UCPel/Mestre em Desenvolvimento
Social
Fernanda Fonseca da Fonseca - Bolsista de Iniciação Científica/UCPel/CNPq
Luciane Bastos da Silva – Bolsista de Iniciação Científica/UCPel
Cecília Colembergue da Cunha - Bolsista Voluntária de Iniciação Científica/UCPel
Resumo:
A idéia de controle social só passa a ter sentido a partir da disjunção entre sociedade
civil e Eestado. Quando a sociedade civil passa a ver no Estado o vilão que não encaminha
o atendimento de suas necessidades, surge uma relação dicotômica do tipo amigo-inimigo e
começa a constituir-se o conceito de controle social, que acaba por ser institucionalizado,
no aparato jurídico do Estado, com a Constituição Federal de 1988. Na atualidade, o
desenvolvimento de novas formas de participação na gestão pública (conselhos gestores,
fóruns de políticas públicas, etc...) vai instituindo um caráter democrático ao controle
social, que ao admitir a sua operacionalização de forma conjunta – Estado e sociedade civil
pode, contraditoriamente, aniquilar a autonomia da sociedade civil. Esta intrincada
construção - desconstrução - (re) construção é o que este trabalho se propõe a analisar como
resultado parcial de pesquisa sobre Controle Social e Políticas Públicas realizada no
município de Pelotas/RS.
Introdução
No Brasil, particularmente nas últimas décadas, os efeitos de uma economia
excludente dirigida pelo neoliberalismo têm reduzido os investimentos do Estado nas
políticas sociais e provocado o crescimento do desemprego e a precarização do trabalho,
gerando mais excluídos e menos proteção social.
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As conquistas sociais asseguradas na Constituição Federal de 1988 vêm sendo
gradativa e cumulativamente desmontadas pelas inúmeras reformas estatais, enquanto se
consolida um apelo à prática da solidariedade pela sociedade civil. Os direitos sociais,
reconhecidos juridicamente, parecem consolidar-se de uma forma dual, que se vai
generalizando como naturalmente decorrente do estágio de evolução da humanidade.
Assim, eles são reconhecidos concretamente como direitos para uma parcela da sociedade
formada pelos incluídos, e como concessões sociais que dependem da solidariedade e da
existência de recursos públicos para outros, os excluídos. Até os apelos à prática da
cidadania por meio de gestos solidários, geralmente, concentram-se mais na promoção dos
gestos do que na ratificação do direito de todos de usufruirem dos mínimos básicos para
uma existência humana digna.
Diante disso, é importante aprofundar a reflexão sobre práticas potencialmente
facilitadoras da democratização da gestão pública e da extensão da cidadania aos que
sobrevivem como excluídos, visando indicar tendências que possam vir a consolidá-las
como mediações para um novo projeto societário.
Este breve ensaio pretende provocar uma análise sobre a importância de uma nova
compreensão do exercício do controle social vinculado a implementação de políticas
públicas, que permita situá-lo como uma dessas mediações.
O controle social no Estado Liberal
O enfrentamento da exclusão social na sociedade brasileira, através das políticas
públicas é tensionado, na atualidade, pela existência de distintas concepções de Estado.
Uma delas – Estado Democrático de Direito – , influi na regulamentação jurídica das
políticas sociais e a outra – Estado Liberal de Direito –, influi na sua implementação, que
convive também, com uma sociedade civil sem tradição de participação política.
Para que não corramos o risco de termos desenhada uma perspectiva de sociedade
civil completamente atrelada a ideais burocráticos e egoístas de um Estado liberal de
Direito que não contempla a satisfação da materialidade das relações sociais, precisamos ter
presente a própria concepção de Estado liberal e prever também processos afirmativos da
cidadania. A falta de protagonismo constitutiva do Estado liberal está mais diretamente
ligada a sua desresponsabilização em termos de distribuição de políticas públicas do que a
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um possível compartilhamento do poder. A sociedade civil, enquanto instância
despolitizada, cumpre um rol de atividades submissas à vontade solitária do Estado,
tendendo a submeter-se à lógica liberal de respeito às liberdades civis, sem uma visão
crítica a respeito do que isso possa representar em termos de não atendimento das
necessidades básicas de populações inteiras. Em outras palavras, o que é visto como um
avanço em termos de participação política dos cidadãos (controle social), pode tornar-se
um atrelamento a um Estado comprometido com o desenvolvimento individual e com as
regras do mercado.
Atendendo, aqui, à sistemática hegeliana de compreensão do existir do Estado e da
sociedade civil, dizemos que deve haver âmbitos onde as duas instâncias devem atuar. A
falta de comprometimento do Estado com políticas que são da sua competência nada teria a
ver, então, com a vontade política deste mesmo Estado de delegar poderes decisórios à
sociedade civil em questões relativas a programas, recursos, etc., mas teria a ver com o
conteúdo ligado ao “re-arranjo” neoliberal que permanece indiferente à justiça material,
contemplando unicamente o resguardo das liberdades individuais. A partir da Filosofia do
Direito hegeliano, esta posição estaria plenamente justificada: “La obligatoriedad respecto
de la ley encierra del lado del derecho de la autoconciencia (§ 132) la necesidad de que las
leyes sean dadas a conocer universalmente.” (HEGEL, 1986, p.288) O direito liberal,
portanto, ao fundamentar suas premissas em princípios universais, abstrai as condições
materiais das relações sociais. Ao esgotar a compreensão de cidadania no igual tratamento
perante a lei, inviabiliza a observância da possibilidade de tratar os desiguais ou excluídos
do modelo liberal.
A lógica de flexibilização do Estado liberal moderno contém a proposta de uma
maior participação da sociedade civil, através de políticas com Controle Social, consectário
irreal de uma proposta autêntica de autonomia da sociedade civil. Em outras palavras, o que
a sociedade civil dispõe, hoje, como possibilidade de participação está atrelada a um
consentimento do Estado liberal do direito que se traduz em concessões de “parcerias” com
a sociedade civil, cujo embate hodiernamente é travado em relação à lógica do mercado.
Assim, podemos afirmar que a sociedade civil organizada
encontra-se diante de um
caminho ambivalente que se traduz em questionar a agenda liberal de defesa das liberdades
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individuais ou adequar-se a uma estrutura de “individualismo possessivo.”1 A questão que
se coloca é a seguinte: quais as circunstâncias para que as pessoas participem das regras de
mercado? Torna-se fundamental salientar que o mercado globalizado se restringe àqueles
que controlam o próprio mercado.2
Portanto, a idéia de controle social só passa a ter sentido a partir da disjunção entre
sociedade civil e estado. Quando esta relação era ainda de parceria, era impensável
qualquer controle. Só mais tarde, quando a sociedade civil passa a ver no Estado o vilão
que não encaminha o atendimento de suas necessidades, surge uma relação dicotômica do
tipo amigo-inimigo. Só então começa a constituir-se o conceito de controle social. Por fim,
este acaba por ser institucionalizado em 1988, completando uma trajetória que vai da
parceria para o confronto e, finalmente, para a incorporação no aparato jurídico do Estado,
com o risco de desvirtuar-se como mais um constitutivo abstrato do Estado liberal.
A construção do conceito de controle social nas políticas sociais
O controle social nas políticas é concebido como uma categoria constitutiva dos
processos democráticos e tem sido reconhecido como um elemento constitutivo do
processo de publicização. Assim, o exercício do controle social pela sociedade civil, no
âmbito das políticas sociais, pode ser entendido como uma forma de relação reguladora,
visando a conformação dos interesses da própria sociedade civil e do Estado à garantia dos
direitos sociais de cidadania. Nesta perspectiva o fio condutor do exercício do controle
social é a defesa de políticas capazes de gerar a construção da cidadania dos excluídos. Por
isso, controle social não pode ser confundido apenas com controle do financiamento ou do
Fundo Público. Ele é mais amplo. Inclui o controle de diretrizes, da administração, da ação
técnica e da destinação dos recursos das políticas sociais.
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Trata-se de uma expressão utilizada pelo sociólogo canadense Crawford Brough Macpherson ao tratar, em
sua obra A Teoria Política do Individualismo Possessivo, do proprietário individual que se define por essa
vocação de defender o bem que propriamente lhe pertence.
2
Segundo o relatório da ONU-1999, “a quinta parte da população mundial que vive nos países de maior renda
detém 86% dos mercados de exportações mundiais, 68% do investimento direto estrangeiro e 74% das linhas
telefônicas; a quinta parte da população que vive nos países mais pobres detém cerca de 1% de cada um
desses.” (Apud BATISTA, 1999, p.78)
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O controle social não deixa de ser um jogo de poder. Para ser bem executado ele
requer determinadas condições dos seus jogadores.
A sociedade civil para exercer de forma competente o controle social necessita de
compromisso social, conhecimento e organização.
O compromisso com a consolidação do Estado Democrático e com a ampliação da
cidadania é a força motriz capaz de convocar a própria sociedade a superar os interesses
corporativistas e particularistas e a assumir a defesa de reivindicações populares,
especialmente a defesa dos interesses dos excluídos.
Essa é a condição para que a sociedade civil, no âmbito das políticas sociais, possa
garantir uma direção hegemônica que seja capaz de sobrepor-se aos interesses particulares
de algumas entidades, de estabelecer alianças, de realizar rupturas e de negociar, tendo
sempre como objetivo a ampliação dos direitos de cidadania. Nesta perspectiva, o exercício
do controle social nas políticas sociais deve estar referenciado permanentemente
a
construção da cidadania dos excluídos, ou melhor, a criação de condições objetivas para a
conquista dos direitos sociais.
É importante declarar, explicitar, dar mais visibilidade a esta referência do controle
social, pois o seu esquecimento ou o seu ocultismo pode ser responsável apenas por um
novo discurso, um novo aparato estatal, uma nova forma de relação entre uma parte da
sociedade civil– os representantes – e o Estado, sem que de fato ocorra uma nova condição
de vida para os representados, os excluídos. E esse esquecimento foi constatado numa
pesquisa realizada por uma autora deste trabalho, em 1999, com conselheiros do CMAS de
19 municípios da Região Sul do Rio Grande do Sul. O desejo de contribuir com os
excluídos foi lembrado por apenas 12,92% dos 147 respondentes como sendo um dos
motivos principais que os conduziu a serem conselheiros. Esta dissociação é um dos fatores
que concorre para o desvirtuamento do controle social, sendo assim produto e produtora de
uma ideologia neoliberal que disfarça a desigualdade social como oriunda da contradição
de classes que é legitimada pelo Estado.
Outra condição importante para o exercício do controle social é o conhecimento.
Embora possa parecer óbvio que é necessário o conhecimento das Leis pertinentes às
políticas sociais convém destacá-lo, pois na mesma pesquisa, citada anteriormente, apenas
9% dos respondentes consideraram que seu conhecimento sobre a LOAS é ótimo. Além
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disso, é indispensável o conhecimento da realidade social, da legislação social e da
realidade local.Com este suporte geral para o desempenho do controle social, diante de
cada situação específica a ser discutida será necessário, ainda, a apropriação do máximo de
informações possíveis para que a participação dos conselheiros não seja reduzida à mera
presença na mesa de debate. Para isso, é importante descobrir fontes confiáveis de dados
que garantam o acesso à informações que sirvam de base para tomadas de decisões da
sociedade política.
Assim, o controle social deve estar inserido dentro de um movimento mais amplo de
publicização que crie uma nova esfera pública não-estatal onde os interesses coletivos
possam ser representados e negociados, acabando com a subordinação da sociedade civil ao
Estado através da ampliação das relações democráticas.
Cabe, ainda, destacar a necessidade de conhecer, também, as organizações e
instituições que operacionalizam as políticas sociais. O acompanhamento das diversas
instituições públicas e privadas não pode ficar restrito ao monitoramento realizado pelo
órgão gestor. Não adianta assegurar somente o repasse de verbas. É preciso verificar como
essas verbas são usadas.
A organização da sociedade civil é também condição fundamental para o controle
social que se faz necessário, porque há interesses divergentes. O conflito está mais ligado
ao exercício do controle do que o consenso. Portanto, a sociedade civil precisa estar
organizada para entrar na disputa de interesses. Existem outros canais institucionalizados de
controle social em que há participação da sociedade civil, além dos Conselhos gestores,
mas estes representam o maior avanço legal. A existência dos Conselhos é um espaço
importante onde a sociedade civil, com amparo legal, tem o direito de propor, fiscalizar,
controlar e reivindicar. Entretanto, constata-se que os representantes do poder público tem
forte influência nos Conselhos sobretudo nos municípios menores onde o fato de todos se
conhecerem é usado por representantes do poder público para controlarem a participação
dos demais.
Esse tipo de postura submissa da sociedade civil tem que ser superada por uma
relação igualitária que preserve as diferenças e reconheça a comum capacidade de
contribuir para o bem-comum.
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A participação nos conselhos é uma grande conquista, mas a sociedade civil
necessita qualificar a sua participação para que possa realmente participar de forma
deliberativa na gestão das políticas sociais.
Os Fóruns constituídos pela sociedade civil organizada tem se evidenciado como
outro espaço importante de participação da sociedade civil. Sendo instâncias mais informais
eles têm melhor canalizado a participação popular e a articulação de ações em defesa das
políticas sociais.
São espaços privilegiados de controle social uma vez que são constituídos tendo já
por base o compromisso social dos seus integrantes o que é fator de fortalecimento da
coesão. Entretanto, falta aos Fóruns o poder legal. Portanto, Fóruns e Conselhos podem
complementar-se. Os Fóruns podem servir de mediações para animação, articulação e
formação dos Conselhos. Os Conselhos podem ser instrumentos canalizadores das
reivindicações dos Fóruns. Por outro lado, os Fóruns por sua característica podem ser a
instância controladora dos próprios Conselhos, não através de relações competitivas e, sim,
como participantes de uma mesma luta e capazes de apontar estratégias e táticas que melhor
contribuam para o alcance dos objetivos, de indicar desvios, apontar correções e expressar
mais diretamente as reivindicações populares.
O CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
O controle social na política da assistência social, coloca-se como uma dimensão de
responsabilidade prioritária da Sociedade Civil e, por isso, do povo. Sendo a política da
Assistência Social dirigida, prioritariamente, aos mais excluídos dos
processos de
redistribuição das riquezas, a própria condição de seus usuários torna-se fator de obstrução
ao exercício do controle social por aqueles que são os mais interessados diretamente na
eficácia da política, pois a eles faltam condições objetivas e subjetivas adequadas para
responderem às exigências feitas pelos mecanismos de controle social existentes no âmbito
dessa política social.
É importante reconhecer que a exclusão social constitui-se como um dos pilares do
Capitalismo Neoliberal, cujo projeto de desenvolvimento coloca a vida a reboque das
relações econômicas. A realidade construída a partir deste projeto revela-se através de uma
crise marcada por desigualdades e contradições, já que apesar de todos os avanços nas
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ciências e nas comunicações alcançados no século XX, ainda somam milhões as pessoas
que morrem de fome e de epidemias no mundo. Além disso, é necessário lembrar que o
século recém-findo foi marcado pelas conquistas dos direitos humanos, sociais, econômicos
e políticos, seladas por diferentes organizações e tratados nacionais e internacionais, que
não conseguiram estancar as diferentes “feridas” sociais, impeditivas da vida e felicidade
de centenas de nações, povos, mulheres e homens deste planeta.
Em meio a essa realidade coloca-se a inclusão social, enquanto uma das estratégias
constitutivas de um outro projeto societário de desenvolvimento, fundamentalmente
humano, que coloca a economia a serviço da vida. Os pilares deste outro projeto éticopolítico são a equidade, a justiça, a democracia e a universalização dos direitos à vida
digna. Com isso, a inclusão social é considerada como uma das estratégias de
enfrentamento à exclusão e, conseqüentemente, de reação ao projeto de desenvolvimento
excludente, que ainda é hegemônico no mundo. Tal perspectiva exige um assumir dos
diferentes agentes do campo da política, da economia e da sociedade, ou seja, do Estado, do
Mercado e da sociedade civil, que vai além da denominada responsabilidade social, para a
qual o povo tem sido convocado a participar.
Para a efetivação do controle social, nesta perspectiva, uma das exigências que se
vislumbra é estimular que o seu exercício esteja pautado em princípios éticos que
fortaleçam a “ passagem de uma democracia formalmente de direito para uma democracia
vivida, na qual liberdade e justiça estejam reconciliadas” ( KUNG:1998,40)
Isto implica em que o controle social tenha como fim maior a equidade e a justiça
social e seja exercido de forma efetiva, através do posicionamento contra a barbárie, a
desumanização, a exploração, e aviltamento da condição humana da maioria da população.
Na área da assistência social, a existência de disputas de poder (presentes tanto nos
governos como nas instituições sociais) leva, por um lado, em direção a uma saída
moralista para a questão social, através da adoção de metas filantrópicas e de assistência;
ou conduz, por outro lado, a um caminho mais trabalhoso e suscetível de embates,
apontando para um horizonte de questionamento do espaço político a ser ocupado pela
sociedade civil, que se traduziria em resistir à conformidade de movimentar-se unicamente
no interior dos espaços concedidos.
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Um dos pilares principais sobre o qual assenta o princípio da liberdade na sociedade
liberal moderna é o do direito à participação política dos cidadãos. Calcado na maioria das
vezes na representação, o exercício da cidadania política encontra-se centrado em ações
relativas ao controle social exercido pelos indivíduos em relação a ações e propostas
governamentais. Trata-se, à primeira vista, de um processo de revitalização da sociedade
civil resultante, por um lado, da sua mobilização e, por outro, da progressiva ineficiência do
Estado de Direito para promover melhorias na vida dos cidadãos. Dizemos que estaríamos
chegando cada vez mais próximos de uma situação em que o Estado devolve ao cidadão
aquelas mesmas prerrogativas que este lhe havia outorgado. Diante de uma tal constatação,
caberiam, de imediato, pelo menos duas questões: Estamos nós, então, presenciando um
novo contrato social? Estaria o Estado de Direito, agora já revitalizado sob a égide do
Estado de Bem-estar Social, disposto a compartilhar suas atribuições com a sociedade civil
organizada para, sobre ela, poder exercer um maior controle?
A contextualização das políticas sociais, dentro deste cenário, evidencia os limites
dos processos legais e reguladores das políticas sociais nos países pobres, que estão
submetidos ao processo de globalização econômica comandado pela lógica do capital
internacional, tendo esvaziadas cumulativamente as suas riquezas nacionais, as quais são
canalizadas para o pagamento da dívida externa. Sendo assim, estes países são tolhidos de
realizarem a redistribuição das riquezas socialmente produzidas por meio de programas de
inclusão social que atendam às necessidades básicas de toda a população, devido ao
comprometimento com “compromissos” internacionais e a priorização de outros interesses
internos geralmente associados a eles.
Dessa forma, o processo de regulação social tardia, vivido atualmente, e que busca
integrar democracia e política social, mostra-se ineficaz na redução da exclusão social.
A mudança deste contexto, no qual se insere o Brasil, é necessária e possível,
considerando que existe riqueza natural e socialmente produzida suficiente para garantir um
padrão de vida digno para todas as pessoas, desde que haja ruptura com a lógica econômica
vigente e o desenvolvimento de uma cultura da solidariedade. Temos como suposto que
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essa transformação em direção a um novo projeto societário alicerçado na justiça e na
solidariedade requer o protagonismo da sociedade civil organizada. Conforme a fala de
BOAVENTURA DE SOUZA SANTOS, no Seminário Balanço e Perspectivas das
Políticas Sociais no Cenário Mundial, (Porto Alegre, 2002) “é necessário para isso que os
movimentos sociais tomem a direção das políticas sociais” .
Urge, portanto, a busca de uma nova ordem capaz de modificar as estruturas atuais.
Para isso, a luta pelos direitos sociais situa-se como uma mediação capaz de provocar essa
transformação, considerando
que
“os direitos sociais representam direitos de
participação no poder político e na distribuição da riqueza social produzida” (BOBBIO
et alii, 1998: 401).
Esse processo de participação política ocorre em meio a uma disputa de interesses
que provoca conflitos os quais podem resultar em ampliação da cidadania e/ou em reforço
da subalternidade, quando servem para legitimar a ação estatal como uma prática de
concessão.
Nessa trama de relações estão imbricadas as políticas públicas e entre elas,
particularmente, as políticas sociais3. A política da assistência social é tensionada de forma
mais específica, considerando o seu caráter restritivo advindo de que sua regulamentação
está situada no limiar da ampliação da cidadania e da subalternidade.
Em relação a essa política acrescenta-se o fato de que não há um conhecimento
significativo e nem um compromisso com a operacionalização da LOAS por parte da
sociedade civil. As ações desenvolvidas por meio de programas assistenciais continuam
mantendo um caráter assistencialista, considerando os pobres, os excluídos e vulneráveis
como objetos de favores e incapazes de participar, embora nos discursos realizados eles
sejam, muitas vezes, reconhecidos como “sujeito de direitos”.
A ausência de princípios éticos como reguladores de ações efetivas, o interesse do
Estado em manter o sistema vigente e a tradição assistencialista da sociedade civil são
3
As políticas sociais “constituem uma espécie de política pública que visa concretizar o direito à
Seguridade Social, por meio de um conjunto de medidas, instituições, profissões, benefícios,
serviços e recursos programáticos e financeiros.” (PEREIRA, 2000: 16)
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elementos que se inter-relacionam na configuração de uma política assistencial distante de
se operacionalizar como estratégia de extensão da cidadania.
Embora o cenário da Assistência Social seja bastante desfavorável, consideramos
que a desigualdade não é um “dado divino ou fruto do destino” (NOGUEIRA, 2001). As
alternativas existem e o seu aproveitamento depende não só do debate político, mas da
clareza das propostas. Isto é, a superação da exclusão social depende, em parte, da
competência política da sociedade no embate travado com o Estado no qual ela necessita
assumir seu papel de denúncia das desigualdades e injustiças e de propositora de ações
erradicadoras de suas raízes.
Os conselhos são regulamentados pela Lei Orgânica da Assistência Social –LOAS-,
somente em 1993 e constituem-se como os principais mecanismos institucionalizados de
controle social,
dentro de uma outra conjuntura política na qual o Estado se afasta das
obrigações sociais, procurando repassá-las para a sociedade civil, a fim de atender às
orientações do sistema neoliberal. A sociedade civil, por sua vez, não tinha organizações
preparadas para dar continuidade às lutas empreendidas na década de 80, a fim de buscar a
consolidação das conquistas obtidas por intermédio de uma participação contínua nos
novos espaços criados, como este dos conselhos gestores.
Segundo Maria da Glória Gohn, os conselhos gestores são uma “forma específica de
participação sociopolítica (...). Eles constituem, no início deste novo milênio, a principal
novidade em termos de políticas públicas” (2001. p. 7).
Associados diretamente à
democratização das políticas públicas, eles surgem como novos atores dentro do sistema,
sendo encarregados de viabilizar uma política assistencial na perspectiva dos direitos
sociais. Alguns teóricos os consideram como meios de construção democrática e
precursores de uma nova esfera pública não-estatal, mas outros os analisam com suspeição
devido a sua ambigüidade histórica.
Na política da assistência social, o conselho é regulamentado como sendo de caráter
paritário (50% de representação governamental e 50% de representação nãogovernamental), e de poder deliberativo e permanente.
A participação dos conselheiros também é movida por interesses divergentes, que
incluem desde o simples fato de terem sido indicados, até a representação dos diferentes
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segmentos (entidades assistenciais, excluídos, poder público e profissionais da área). É
significativo que, a motivação em contribuir com os excluídos apareça somente em quarto
lugar, na pesquisa citada anteriormente, o que denota a sua não-priorização.
A composição do conselho prevista na sua regulamentação pode incentivar a divisão
de interesses dentro do pólo da sociedade civil, ao distinguir os segmentos das entidades,
dos usuários e dos profissionais da área, o que, por vezes, contribui para fragilizá-lo no
enfrentamento com o pólo governamental.
Ao possibilitar a participação da sociedade civil na gestão da política assistencial, o
Conselho Municipal de Assistência Social tem permitido retirar o monopólio do poder
público sobre a destinação de verbas para programas assistenciais, contribuindo para
eliminar o clientelismo e para expropriar dos políticos o capital obtido por intermédio de
uma política de concessão. Essas disputas, às vezes, expõem os conselheiros a confrontos
diretos com o poder público, provocando o uso de várias formas de coação, coerção e
pressão por parte dos governantes, além de tentativas de desqualificar a atuação do
conselho como órgão de controle social, vinculando-o com atuação partidária de oposição.
Outra forma usada para buscar a legitimação do sistema tem sido extraída da própria
regulamentação do conselho, que o prevê como órgão de busca do consenso no interior do
sistema. Isso tem servido para justificar a difusão da idéia de que o conselho deve ser um
colaborador do gestor, isto é, que deve apoiar as suas decisões e auxiliá-lo a cumprir as
exigências das instâncias superiores, evitando conflitos que possam prejudicar o processo
de municipalização da assistência social.
Além desse desvio na função do conselho, a burocracia e o capital cultural dos
agentes do Estado, também, têm contribuído para a legitimação do sistema pelo Conselho.
As exigências feitas para a realização das inúmeras tarefas que o Conselho deve
desempenhar, dificultam a consolidação de sua atuação política de forma autônoma,
restringindo a disponibilidade de tempo para o investimento em atividades formativas ou
afirmativas de seu próprio significado, junto à sociedade civil. Considerando que a maioria
das tarefas requer registros de forma oficial e ágil, os conselheiros são conduzidos a atribuílas àqueles que reconhecidamente são considerados como detentores do capital necessário
para o seu desempenho adequado, isto é, aos técnicos vinculados ao poder público, os quais
geralmente atuam no próprio órgão que encaminhou os documentos a serem apreciados. E,
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dessa maneira, o Conselho é influenciado para simplesmente legitimar as decisões do
gestor.
Esses limites apontam para a possibilidade do Conselho ser ressignificado pelo
consenso por intermédio de um desvio do conflito decorrente da livre manifestação dos
interesses divergentes e de sua disputa, de forma argumentativa e autônoma, tendo como
princípios de regulação não só as normas democráticas, mas as prescrições jurídicas e a
finalidade última do Conselho, isto é, a ampliação da cidadania social.
As dificuldades enfrentadas na atualidade pelo Conselho decorrem, em parte, da
forma pela qual foi implantada a descentralização dentro do contexto da Reforma do
Estado, que não priorizou o desencadeamento de um processo democrático, com amplas
discussões sobre as mudanças propostas, e sim a adequação do sistema existente às novas
prescrições da Lei. As ambigüidades decorrentes de uma descentralização que repassa
responsabilidades do poder central para as outras instâncias e detém o poder de distribuição
de recursos e a ausência de experiência no exercício de uma democracia deliberativa, na
área da política assistencial, realizada por meio de uma esfera pública não-estatal, tendem a
aproximar o conselho de uma formalização racional feita pelo sistema dominante e que lhe
confere um poder virtual em relação à mediação da cidadania dos excluídos, anulando-o
como mecanismo de controle social democrático.
A virtualidade do poder do Conselho é reforçada pelo habitus que ainda configura a
assistência social, na sociedade brasileira, associado ao tipo de habitus dos conselheiros. O
habitus que configura a assistência como uma política de concessão, dissociada da
concepção de política pública de dever do Estado e direito do cidadão, é percebido não só
entre os políticos, mas também entre alguns agentes que atuam nas entidades beneficentes.
Ele traduz o “charme” exercido pelo assistencialismo, o qual atrai muitas pessoas, devido a
sua vinculação com o aumento de capital social, político e religioso (status, prestígio,
fidelidade partidária, salvação). A configuração da assistência, conforme esse habitus,
acaba reproduzindo uma prática dissociada da justiça e, conseqüentemente, enfraquece as
lutas pela ampliação da cidadania social.
Por outro lado, a formação recebida pelos conselheiros, sendo mais dirigida à
capacitação para a realização adequada de determinadas exigências burocráticas (como
analisar projetos, elaborar um parecer, etc.) não provoca a ruptura com as concepções
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incorporadas na auto-eco-organização do conselho. Ao contrário, essa formação,
geralmente realizada por agentes do Estado, pode reforçar o poder técnico-burocrático em
detrimento do poder popular.
A análise da regulamentação do Conselho evidencia que a mediação da cidadania
dos excluídos não aparece como finalidade, função ou competência. A discriminação de
suas funções enumera uma série de atribuições necessárias ao funcionamento do Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistência Social, porém não explicita o objetivo ou a
finalidade da realização de todas aquelas funções. O conselho é somente associado à
descentralização e à participação popular. Embora essa associação seja necessária para
viabilizar uma política pública e garantidora da cidadania, ela é insuficiente para
concretizar ações capazes de romper com o tipo de habitus que obstaculiza a instauração de
novas práticas viabilizadoras da ampliação da cidadania social.
A maioria dos conselheiros também não articula a sua prática com a mediação da
cidadania. Conforme a citada pesquisa demonstrou, a mediação da ampliação da cidadania
dos excluídos não é o principal motivo que anima a participação da grande maioria dos
conselheiros, sendo citada após a representação dos demais interesses disputados no
conselhos. Até quando os excluídos são enfocados como motivação, a contribuição para a
construção de sua cidadania divide a priorização feita pelos conselheiros com a simples
intenção de “ajudar os pobres”, sem enfocá-los como cidadãos com direitos.
A desfocalização da cidadania é reforçada pela não-participação da representação
dos excluídos, o que significa que os diretamente interessados estão ausentes da disputa.
Essa é uma dificuldade inerente à política da assistência social pela própria condição de
seus usuários que, em grande parte, estão excluídos de qualquer forma de pertença social,
vivendo em situação subumana. Portanto, geralmente a ação dessa política é exercida no
limiar da reiteração da subalternidade e da ampliação da cidadania, o que se reflete no
exercício do controle social pelo Conselho.
Por outro lado, essa ocultação da cidadania na regulamentação do conselho,
considerando o habitus que configura a assistência social, associado ao habitus dos
conselheiros, não favorece a constituição do conselho como um sujeito coletivo que, na
disputa de interesses, é capaz de chegar ao consenso tendo um princípio regulador para as
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suas deliberações, o qual seja oriundo da própria razão principal de sua existência, que é a
busca da cidadania social para todos os cidadãos.
Porém, uma análise do Conselho como um fenômeno complexo não pode esquecer
que essa finalidade também está presente nele, isto é, o constitui e influencia na
publicização de conflitos, favorecendo a provocação de mudanças no sistema vigente que
favorecem a ampliação da cidadania. A desconsideração com essa perspectiva pode
ocasionar uma redução do Conselho, eliminando o seu potencial de transformação e
contribuindo para que ele desapareça como um dos agentes inovadores da política
assistencial e para que possa se perpetuar como mais uma instância paralela ao poder
estatal, esvaziada de poder representativo de uma nova esfera pública não-estatal de
controle social.
A democratização da gestão por meio da participação da sociedade civil não é
suficiente para que o Conselho consiga contribuir com a ampliação da cidadania social,
uma vez que ela está diretamente associada ao grau de ruptura desencadeado pelas relações
de disputa de interesses entre agentes dos vários campos sociais, em torno dos interesses
que movem o espaço social vigente. Portanto, ela exige não só mudança de estruturas, mas,
também, a ruptura com o tipo de habitus que favorece a manutenção do sistema vigente.
Para isso, é fundamental o desenvolvimento de um processo de formação ético-política dos
conselheiros, capaz de desenvolver a sua autonomia para uma atuação competente, crítica e
explicitamente dirigida para a defesa da universalização do acesso aos direitos sociais.
Dessa forma, a prática conselhista será centrada na busca da ampliação da cidadania social.
A inovação política trazida pela regulamentação dos conselhos gestores tenderá a se
efetivar na área da política da assistência social, quando extensão da cidadania for a diretriz
principal para o exercício do controle social. Essa efetivação requer a presença dos usuários
como partícipes ativos do Conselho e uma articulação maior deste com a sociedade civil
organizada, que possibilite a publicização dos conflitos e das conquistas realizadas na área
da assistência, favorecendo a consolidação do paradigma de política pública. Nesse sentido,
a articulação do Conselho com outros conselhos tenderá a fortalecer o desenvolvimento da
luta pela ampliação da cidadania como estratégia para a construção de uma sociedade
humanizadora e construtora de uma cidadania terrestre. E para que isto ocorra é necessário
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que a sociedade civil reconstrua na prática o conceito de controle social manejado pelo
Estado neoliberal.
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