Representação - Tribunal de Contas do Estado de Goiás

PROCURADOR-GERAL SUBSTITUTO FERNANDO DOS SANTOS CARNEIRO
Praça Cívica nº 332, Goiânia - GO – Tel.: (062) 32019043
Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE GOIÁS, SAULO MARQUES MESQUITA (nos termos da Resolução TCE-GO
nº 12/2012).
“Pelo que sabemos, os Tribunais de Contas de qualquer esfera
pública, seja municipal, estadual ou federal têm, entre seus
princípios básicos, não só a obrigação de seguir a legislação
vigente, mas, também, serem éticos e corretos em suas
interpretações...
Pelo que nos consta, a lei não pode ser conduzida à
conveniência de quem quer que seja” (autores do Projeto
Arquitetônico da nova sedo do TCE-GO)1.
EMENTA: Controle Externo. Representação. Licitação. Contrato.
Execução contratual. Julgamento. Ausência de intimação do MPC e
impedimento de Conselheiros: inexistência de transcurso de prazo para
questionamento e nulidade do julgamento. Licitação: projeto básico
deficiente, cláusulas restritivas à competitividade, ausência de vinculação
ao instrumento convocatório, violação à proporção de servidores efetivos
na comissão de licitação e ao princípio da segregação de funções; contrato:
termo contratual diverso da minuta constante do edital: desrespeito ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório; execução de
serviços sem suporte em contrato, realização de termos aditivos com efeito
retroativo e alterações contratuais acima do limite legal: ilegalidade.
Liminar para suspender o contrato e sua execução e permitir o acesso aos
autos, a fim de se possibilitar a correta atuação do MPC. Citação e
Auditoria.
1
Expediente, protocolizado no TCE-GO em 02 de setembro de 2013, que se refere aos Ofícios n°. 1943 SG112 e
04091/2013, constantes do Processo nº. 201200047002784, encaminhado à Diretora de Fiscalização de Engenharia,
cujo setor foi responsável pela licitação e atualmente acompanha e fiscaliza a construção da nova sede do TCE-GO.
1
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE GOIÁS, SAULO MARQUES MESQUITA (nos termos da Resolução
TCE-GO nº 12/2012).
“Nós temos que acabar com essa história de fazer tudo através
do jeitinho brasileiro” (Presidente do TCU, Min. Augusto
Nardes)2.
O MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS JUNTO AO TCE/GO, por
intermédio de seu Procurador-Geral em substituição, FERNANDO DOS SANTOS
CARNEIRO, no exercício de suas atribuições institucionais, a teor do que prescrevem
os arts. 127 a 130 da Constituição Federal de 1988 – CF/88, c/c os arts. 28, § 7° e 114 a
117, todos da Constituição do Estado de Goiás – CE/GO, vem, perante V. Exa., com
fulcro nos arts. 37 da CF/88, 92 e 26, VII e VIII, da CE/GO, 48 e 128 da Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado de Goiás - LOTCE/GO, bem como no art. 346 e seguintes
do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Goiás - RITCE/GO,
apresentar
R E P R E S E N T A Ç Ã O,
C/C P E D I D O L I M I N A R
INAUDITA ALTERA PARTE
2
In http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2014/03/21/interna_politica,510255/tcu-culpa-jeitinho-por-atrasoem-obras-da-copa.shtml, acesso em 26 de março de 2014.
2
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
em face das irregularidades e da negativa de vista por parte do Presidente do TCE-GO
ao Processo nº 201000047000765 e correlatos e das fases interna e externa do
Procedimento Licitatório veiculado no Edital de Concorrência Pública nº 002/2011,
constante do Processo nº 201000047000765, bem assim dos respectivos contrato,
execução contratual, termos aditivos e outros procedimentos correlatos de contratação
para a execução da obra do novo edifício-sede do TCE-GO, pelos fatos e fundamentos
que passa a expor.
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A – DOS FATOS
A.1 – RESUMO
1.
Cuida-se de Representação do Ministério Público de Contas (MPC) que,
em face da pletora de irregularidades em todas as etapas administrativas relativas à
edificação da nova sede do TCE-GO e da negativa de vista por parte do Presidente do
TCE-GO ao Processo nº 201000047000765 e correlatos e das fases interna e externa do
Procedimento Licitatório veiculado no Edital de Concorrência Pública nº 002/2011,
constante do Processo nº 201000047000765, bem assim dos respectivos contrato,
execução contratual, termos aditivos e outros procedimentos correlatos de contratação
para a execução da obra do novo edifício-sede do TCE-GO, solicita ao Conselheirorelator responsável pela pasta TCE-GO (Resolução TCE-GO 12/2012) sejam concedidas
liminar para a paralisação da execução da contratual e, consequentemente, da obra, e
vista, ao MPC, dos autos de todos os processos da Corte de Contas de que necessitar, a
fim de que possa obstaculizar a continuidade de uma extensa série de irregularidades
administrativas praticadas no seio do TCE-GO, bem como cumprir adequadamente seu
mister constitucional e realizar a adequada cadeia de responsabilização de todos os
agentes que participaram dos desmandos relativos à construção da nova sede do TCEGO, que diz existentes.
2.
Como fundamento, além de citar dispositivos constitucionais e legais,
alega já ter detectado, na fase interna da licitação (2008-2011), as seguintes
irregularidades: deficiência do projeto básico (art. 6º, IX, c/c art. 7º, § 2º, e art. 12, todos
da Lei nº 8.666/93 - LLC); violação ao princípio da segregação de funções (corolário do
princípio da moralidade, constante dos artigos 37, caput, da CF/88, e 92, caput, da CEGO); desrespeito à proporcionalidade dominante de servidores efetivos na Comissão de
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Licitação (art. 51 da LLC); inadequação da estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro exigido pelo artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
nº 101/2000); restrição à competitividade (inciso XXI do art. 37 da LLC e inc. I do § 1º do
art. 3º da LLC), ante a ausência injustificada de parcelamento do objeto da licitação (art.
23, § 1º, LLC), em combinação com dispositivos que vedaram imotivadamente as
empresas de se consorciarem (art. 33 da LLC) e exigiram, concomitantemente, a
contratação antecipada de profissionais especializados em múltiplas áreas do
conhecimento pelas empresas licitantes, a apresentação de atestados comprobatórios de
experiências em áreas radicalmente distintas da construção civil e em quantitativos
excessivos e para parcelas não significativas (art. 30 da LLC), dentre outras exigências;
ausência de orçamentação de trabalhos relativos à preservação do meio ambiente e de
detalhamento dos encargos sociais (art. 6º, IX, da LLC); e ausência de justificativa para a
escolha do regime de execução da obra por preço unitário (art. 10, II, b, da LLC c/c caput
do art. 92 da CE-GO, caput do artigo 2º e artigo 50 da Lei Estadual nº 13.800/2001).
3.
No tocante à fase externa (meados 2011 a meados 2012), assevera o
desrespeito ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (artigos 3º e 41 da
LLC), nulificação do projeto básico da licitação (inc. IX do artigo 6º c/c artigos 7º, § 2º, e
12, da LLC), ao se contratar, durante o procedimento licitatório e após julgamento das
propostas das empresas licitantes, novo projeto estrutural, e não republicação do edital
apesar de profundamente alterado o objeto licitado (art. 21, § 4º, da LLC).
4.
No pertinente ao contrato (meados 2012), afirma que o contrato assinado
difere da minuta do contrato constante do edital de licitação, restando violado o
princípio da vinculação ao instrumento convocatório (artigo 3º, caput, e 41 da LLC).
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5.
No que tange à execução contratual (meados 2012 até hoje), aduz que
houve execução do contrato em desconformidade com o projeto licitado (violação ao
caput do art. 3º e caput do artigo 41, ambos da LLC); que se entregou projeto diverso
para a execução pela firma vencedora da licitação para a construção da obra (FUAD
RASSI), sem lavratura e publicação de termo aditivo (malferimento ao p. único do
artigo 60 da LLC); que houve alteração de projetos, por servidores da área-fim do TCEGO, sem anuência de seus autores (desrespeito aos n. 2 do artigo XXVII da Declaração
Universal dos Direitos do Homem; ao inciso XXVII do art. 5º da CF/88; ao inciso X do
artigo 7º c/c inciso II do artigo 24, ambos da Lei nº 9.610/88; aos artigos 13, 14 e 16 da Lei
nº 12.378/2010); que o Presidente do TCE-GO determinou a realização e execução de
projetos da obra pela própria empresa vencedora da licitação (FUAD RASSI) (não
observância ao inc. I do art. 9º da LLC); que houve realização de despesa sem amparo
contratual (contrato verbal nulo: p. ún. do art. 60 da LLC); que os acréscimos à obra já
superam o percentual de alteração total do objeto em mais de 75%3 (desconsideração
dos §§ 1º e 2º do art. 65 da LLC); que se está realizando, indevidamente, a compensação
entre acréscimos e supressões contratuais; que retiraram parcelas do objeto licitado, em
que se exigiu das empresas licitantes a comprovação de capacitação técnica, para
realização de licitação em apartado; que há tentativa de anular a área de reserva legal,
para construir bacia de retenção, sendo que tal era condicionante na licença ambiental,
mas que se deixou de atender no projeto básico o art. 12 da LLC; que há indícios de que
a construção da nova sede do TCE-GO está acima do gabarito máximo permitido e
autorizado no local e em desrespeito até ao TAC firmado com o MP-GO (art. 125 da Lei
do Município de Goiânia nº 171/2007) e à autorização concedida pela Agência Nacional
de Aviação Civil (ANAC); que o Presidente do TCE-GO atua, indevidamente, como
3
Alterações contratuais reveladas nos Processos TCE-GO nºs 201300047001006, 201400047000059 e
201400047000736.
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Conselheiro-relator, para, de forma indireta, obter condições para que o TCE-GO
construa emissário de águas em terreno de domínio do Clube de Regatas Jaó e que essa
irregular atuação (Inspeção), enquanto órgão de controle externo, foi protocolizada na
Corte de Contas como processo de controle interno (201400047000431)4, para fugir às
normativas do TCE-GO e evitar a devida distribuição dos autos à conselheira-relatora
Carla Cíntia Santillo.
6.
Durante o desfiar do rosário, o MPC diz haver frontal violação a 10 (dez)
Súmulas do TCU (185, 247, 248, 250, 253, 254, 258, 261, 262 e 263) e a farta
jurisprudência, inclusive do Superior Tribunal de Justiça.
7.
Liminarmente, requer o MPC a imediata suspensão da execução da obra e
o acesso a todo e qualquer processo, documento e informação requisitado pelo MPC ao
TCE-GO — inclusive os referentes ao Diário da Obra e aos processos de pagamento —,
no prazo máximo de 24 horas, cuja contagem de prazo deverá se dar a partir da
protocolização de pedido do MPC no TCE-GO.
8.
No mérito, ao tempo em que solicita a citação das pessoas e empresas
acima arroladas, pleiteia o MPC seja determinada, imediatamente, nos termos do artigo
240, inciso III, do Regimento do TCE-GO, a realização de auditoria de irregularidade
em todas as etapas relativas à nova sede do TCE-GO, sem prejuízo da posterior
responsabilização de todos os agentes que eventualmente contribuíram para a
ocorrência das irregularidades apontadas ou que delas tenham se beneficiado.
4
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=288731
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A.2 – ROTEIRO DE LEITURA
9.
Na tentativa de tornar a exposição de grande quantidade de fatos
compreensível ao público em geral, dividiu-se esse tópico (dos fatos) em três grandes
partes: (I) fase interna; (II) fase externa; e (III) fase contratual e da respectiva execução.
10.
De mais a mais, o relato está numerado em itens e subitens, de forma que
o subitem possui ligação com o item. Assim, por exemplo, o subitem 2.1 está
relacionado com o item 2.
10.1.
Quando o subitem se refere a uma etapa distinta da que topologicamente
ele se encontra, tal é feito para mostrar que aquele item sofreu a influência de algo,
explicitado no subitem, realizado em uma fase anterior a ele ou que aquele item foi
modificado em razão de algo ocorrido posteriormente a ele.
11.
Com esses esclarecimentos prévios, passa-se ao relato.
8
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I – DA FASE INTERNA DA LICITAÇÃO
12.
Em 18 de janeiro de 2007, por meio da Portaria TCE-GO nº 034, o
Presidente da Corte de Contas instituiu comissão para elaboração de Projeto de
Arquitetura visando à construção da nova sede do Tribunal de Contas do Estado de
Goiás (TCE-GO)5.
12.1.
Para confecção do mencionado Projeto de Arquitetura, o TCE-GO realizou
certame licitatório (Edital Tomada de Preços nº 01/2007), que resultou na contratação da
empresa AM ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA6 (CNPJ 01.285.683/0001-33).
12.2.
A contratação da empresa AM ENGENHARIA LTDA foi pelo valor de R$
279.360,00 (duzentos e setenta e nove mil, trezentos e sessenta reais) (Processo nº
200700047000249). Todavia, em razão de termos aditivos e contratações diretas dessa
mesma empresa para a realização de alterações nesse projeto, o TCE-GO pagou a mais
R$ 116.145,39 (cento e dezesseis mil, cento e quarenta e cinco reais e trinta e nove
centavos), implica dizer, um acréscimo de mais de 40% (quarenta por cento) ao valor
originalmente
contratado
(Processos
nºs
200700047000249,
200900047001520,
200900047002435, 201000047001831 e 201100047003384).
13.
A elaboração dos projetos complementares ficou a cargo da empresa
CONSTRUTORA MONTEBELENSE (CNPJ 03.064.549/0001-38)7, vencedora do certame
licitatório veiculado no Edital de Licitação Tomada de Preços nº 002/2008.
5
Processo nº 200700047003260, autuado em 24 de janeiro de 2007.
Contrato
firmado
no
valor
de
R$
279.360,00
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20AM%20Engenharia.pdf , que teve seu valor
alterado para R$ 333.079,00, por meio do 2º Termo Aditivo, em documento sem data:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/2%C2%BA%20TA%20AM%20Proj%20Arquitetura.pdf
6
9
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13.1.
Com base em todos esses projetos, o TCE-GO lançou o Edital de
Concorrência Pública nº 002/2011, constante no Processo n.º 20100047000765/008-03,
para a contratação de empresa para construção de sua nova sede. Todavia, antes da
homologação do certame, o TCE-GO, por meio do Edital de Convite nº 001/2012, deu
início à fase externa de outra licitação, para nova “contratação de empresa para elaboração
de Projeto Estrutural do Bloco Principal” (Processo nº 201100047003431)8.
13.1.1.
A justificativa dessa nova licitação está no Memorando nº 293/2011 da 2ª
Divisão de Fiscalização de Engenharia — área-fim do TCE-GO —, em que se alegou que
“a redução de quantitativos e custos de cada concepção de projeto proposto em relação ao projeto
existente é bastante significativa, justificando a contratação de um novo projeto estrutural”.
13.1.2.
Esse serviço de elaboração de novo projeto estrutural foi executado pela
empresa Indústria da Construção ltda., no período de 29 de maio de 2012 a 28 de junho
de 2012, pelo valor de R$ 119.500,00 (cento e dezenove mil e quinhentos reais), sendo
que a licitação para construção do edifício-sede foi homologada no dia 28 de maio de
2012 e a ordem de serviço, emitida no dia 19 de junho de 2012.
13.1.3.
Posteriormente, em 14 de junho de 2013, iniciou-se novo procedimento
(Processo nº 201300047001587), para contratação direta da empresa Indústria da
Construção ltda., para readequação do projeto estrutural9, desta feita no valor de R$
14.000,00 (catorze mil reais).
7
Termo do contrato, sem data:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20Projetos%20Complementares%20Const.%20
Montebelense.pdf
8
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002178/Edital%20Convite%20Projeto%20Estrutural%20Bloco%
20Principal.pdf
9
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=281857
10
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14.
Houve contratação de profissionais para elaboração de Projeto de
Segurança Contra Incêndio e Pânico da nova sede do TCE, no valor de R$ 10.300,0010;
depois, nova contratação de profissionais, para revisão do Projeto apresentado, no valor
de R$ 5.000,00.11
15.
Em 03 de setembro de 2010, por meio do Despacho nº 0598/GPRES-201012,
o então Presidente do TCE-GO GÉRSON BULHÕES FERREIRA autorizou a contratação
direta da empresa TECNO CONSTRUTORA LTDA., para a elaboração de Projeto de
Sistema de Reforço e Infiltração de Águas Pluviais da nova sede do TCE-GO13; tal
despesa fora analisada pela Comissão de Avaliação de Despesa, então composta por
FERNANDO
NAVES
DO
CARMO
MARINHO,
AÉLSON NASCIMENTO
E
FERNANDO XAVIER DA SILVA14.
16.
Em 24 de novembro de 2010, o TCE-GO iniciou procedimento,
protocolizado sob o nº 20100004700326015, destinado à contratação de empresa para
supervisão e acompanhamento da obra de construção da Nova Sede do TCE-GO.
16.1.
O procedimento licitatório veiculado no Edital Tomada de Preços nº
001/2011, do tipo melhor técnica, restou fracassado, razão pela qual o TCE-GO lançou
novo edital, Tomada de Preços nº 001/2012, do tipo menor preço16, sendo que o
10
200800047002257:
Processo nº 200900047003574 (empresa Mata Fogo):
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002269/Despacho%20CAD%20Adp.%20Projeto%20Combate%20
Inc%C3%AAndio.pdf
12
Processo nº 201000047002470: http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=251279
13
Processo nº 201000047002410:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002227/Desp%20GPRES%20Reten%C3%A7%C3%A3o%20%C3
%81guas%20Pluviais.pdf
14
Processo nº 201000047002410:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002227/Desp%20CAD%20Reten%C3%A7%C3%A3o%20%C3%8
1guas%20Pluviais.pdf
15
Autuado em 24.11.10: http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=254962
16
“4. Os serviços de supervisão de obras devem, em regra, ser licitados na modalidade pregão, uma vez que seus
padrões de desempenho e qualidade podem ser, na maioria das vezes, objetivamente definidos por meio de
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Processo nº 201000047003260 encontra-se localizado na Secretaria de Controle Externo
desde 06 de agosto de 2012.
17.
Ainda antes da publicação do novo Edital de Licitação para a contratação
de serviços especializados de engenharia para construção de sua nova sede (Edital
Tomada de Preços nº 001/2012, do tipo menor preço), o então Presidente do TCE-GO
GÉRSON BULHÕES FERREIRA, por meio de ato publicado no Diário Oficial do Estado
de Goiás (DOE-GO), de 1º de dezembro de 201017, declarou a dispensa de licitação em
favor da empresa AM ENGENHARIA LTDA., “para adequação do projeto de
arquitetura referente à construção da nova sede do Tribunal de Contas do Estado de Goiás –
TCE-GO”, fundamentada no inciso XIII do artigo 24 da Lei nº 8.666/93 (Processo nº
20100004700183118).
17.1.
O pedido de contratação direta para adequação do projeto de arquitetura
foi realizado pelo Diretor da antiga Divisão de Processamento de Dados, com a
concordância da Diretora da 2ª Divisão Fiscalização de Engenharia (Parecer nº 24/2013
do Controle Interno, constante do Processo nº 201000047001831), eis que o TCE-GO
deixara de incluir esse setor no Termo de Referência da licitação.
18.
Por meio do Edital de Concorrência Pública nº 002/2011, constante no
Processo nº 20100047000765/008-03, o TCE-GO abriu a fase externa do procedimento
licitatório destinado à contratação de serviços especializados de engenharia para
construção de sua nova sede19.
especificações usuais no mercado” (Acórdão nº 3341/2012-Plenário, TC-026.524/2012-0, rel. Min. José Múcio
Monteiro, 5.12.2012).
17
Diário Oficial do Estado de Goiás (DOE-GO), de 1º de dezembro de 2010, p. 12,
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2010/12/01/012.pdf
18
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-X1Z5Ym9Ta1RyQmc/edit?usp=sharing
19
Edital de Licitação: https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-MnR3OXZRWUJPckk/edit?usp=sharing
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18.1.
A Comissão Especial de Licitação (CEL) foi composta por 08 (oito)
membros, sendo 02 (dois) titulares de cargos efetivos e 06 (seis) ocupantes
exclusivamente de cargos em comissão.
18.2.
Publicado o Edital de Licitação, com data de abertura marcada
inicialmente para 1º de fevereiro de 2011, este foi revogado, a fim de se proceder a
adequações do edital às normativas vigentes, atualização do valor da despesa da
execução contratual e autorização do ordenador de despesas20.
18.3.
Anteriormente à publicação do novo Edital de Licitação no DOE-GO, de
05 de julho de 2011, mais precisamente em 21 de junho de 2011, a 2ª Divisão de
Fiscalização de Engenharia, por meio do Despacho nº 113, atestou o que se segue:
“Salientamos que será acrescentado um adendo ao memorial descritivo
referente a Estação de Tratamento de Esgoto e ao projeto de águas
pluviais, uma vez que atendendo a normas técnicas e exigência legais, as redes de
águas pluviais devem desaguar em local plano e adequado, visando minimizar o
impacto ambiental e também a segurança da obra. Assim, como o terreno do TCE
não tem condições de atendimento às referidas exigências, o emissário de águas
pluviais coletadas na área do TCE ultrapassa a divisa do terreno,
adentrando na área pertencente ao Clube de Regatas Jaó, numa distância de
aproximadamente 300 metros, até atingir o dissipador de energia e após o curso
d`água seguindo para o Rio Meia Ponte” (destaque acrescido).
18.3.1.
Quase 03 (três) anos depois desse despacho, mais precisamente em 12 de
fevereiro de 2014, iniciou-se procedimento (201400047000287)21 para a contratação, com
dispensa de licitação, de empresa especializada na elaboração de projetos de bacia de
retenção para nova sede do TCE-GO.
20
21
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 0081 DF/2011.
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=288268
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B – DA FASE EXTERNA DA LICITAÇÃO
19.
Publicado o novo Edital de Licitação no Diário Oficial do Estado (DOE-
GO), de 05 de julho de 201122, e em jornal de grande circulação, o recebimento dos
envelopes de documentação e proposta ocorreu em 09 de agosto de 2011; em 15 de
setembro de 2011, lavrou-se ata de divulgação das propostas financeiras das empresas
habilitadas23 pela Comissão Especial de Licitação (CEL) e, em 28 de maio de 2012,
homologou-se a licitação, por meio do Despacho nº 040 GPRES/201224.
19.1.
Nessa licitação, sem apresentação de justificativa para tal, não se permitiu
o parcelamento do objeto (ou seja, por exemplo, o sistema de ar condicionado, a
subestação e o conjunto moto gerador ficaram, todos, a cargo da empresa vencedora da
licitação25), nem se permitiu a formação de consórcio entre as empresas.
20.
Após o recebimento dos envelopes das documentações e das propostas
pela CEL, mas antes da abertura do envelope das propostas das 02 (duas) empresas
habilitadas tecnicamente, o Ministério Público de Contas (MPC) ofertou a
Recomendação nº 01/2011, protocolizada em 30 de agosto de 2011, sob o nº
201100047002596, para anulação do edital, ao entendimento de que o mesmo se
encontrava eivado de irregularidades e era indevidamente restritivo à competitividade.
20.1.
Por meio de dita Recomendação nº 001/2011, o MPC recomendou ao
Presidente do TCE-GO a anulação do Procedimento Licitatório veiculado no Processo
nº 201000047000765, em virtude da existência das seguintes irregularidades, dentre
22
23
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2011/07/05/010.pdf
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/001356/Ata%20n%C2%BA%20003.pdf
Processo nº 201000047000765: Instrução Técnica Conclusiva nº 0404 2ªDFENG/12, de 06 de junho de 2012.
Edital de Licitação: https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-MnR3OXZRWUJPckk/edit?usp=sharing ,
página 37.
24
25
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outras: violação ao princípio da segregação de funções; inadequação da estimativa do
impacto orçamentário-financeiro exigido pelo artigo 16 da Lei de Responsabilidade
Fiscal; restrição à competitividade, ante a ausência de parcelamento do objeto da
licitação, em combinação com dispositivos que vedaram imotivadamente as empresas
de se consorciarem e exigiram, concomitantemente, a contratação antecipada de
profissionais especializados em múltiplas áreas do conhecimento pelas empresas
licitantes, a apresentação de atestados comprobatórios de experiências em áreas
radicalmente distintas da construção civil e em quantitativos excessivos e para parcelas
não significativas, índices excessivos de liquidez, dentre outras exigências; ausência de
orçamentação de trabalhos relativos à preservação do meio ambiente e de detalhamento
dos encargos sociais.
20.2.
Desde 1º de setembro de 2011, referida recomendação encontra-se na
Secretaria de Controle Externo26; ante o silêncio do Presidente do TCE-GO, o MPC
representou ao Ministério Público do Estado de Goiás (MP-GO) — representação essa
autuada sob o número 201100017466 — e ao Ministério Público Federal (MPF), que
solicitou a abertura de Inquérito Criminal perante o Superior Tribunal de Justiça (STJ)
(INQ nº 947).
21.
No tocante ao Edital de Concorrência Pública nº 002/2011 (Processo n.º
20100047000765/008-03), retiraram citado Edital 53 (cinquenta e três) empresas, 09
(nove) apresentaram propostas e 02 (duas) foram habilitadas27.
As empresas
inabilitadas, o foram pelos seguintes motivos28:
– ELMO ENGENHARIA LTDA. – Inabilitada por não apresentar
comprovante de vínculo empregatício do Engenheiro Mecânico José
26
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=263795
Informações retiradas do Edital de Julgamento nº 001/2011-CON02/2011 e da Ata nº 003/2011-CEL.
28
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-S1VVNjFfNGhoTWs/edit?usp=sharing
27
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Laurentino de Castro, conforme exigência contida no item 5.4.a.3 do
Edital;
- ENGEFORT CONSTRUTORA LTDA. – Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida nos
quesitos: Instalação de Ar Condicionado 360 TR e Grupo Moto Gerador;
- CONSTRUTORA RV LTDA. - Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida nos
quesitos: Cabeamento estruturado, Subestação 1000 kVA, Conjunto Moto
Gerador 350 kVA e Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- GCE S/A – Inabilitada por não apresentar profissional habilitado para
comprovar
experiência
exigida
no
quesito:
Instalações
de
Ar
Condicionado 360 TR.;
- OLIVEIRA MELO ENGENHARIA LTDA. - Inabilitada por não
apresentar profissional habilitado para comprovar experiência exigida
no quesito: Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- CONSTRUTORA ATLANTA LTDA. - Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida no quesito:
Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- TERMOESTE S/A CONSTRUÇÕES E INSTALAÇÕES – Inabilitada por
não apresentar índice de Liquidez Geral superior ao mínimo exigido no
Edital.
22.
Precedentemente à homologação da licitação (ocorrida em 28 de maio de
2012, por meio do Despacho nº 040 GPRES/201229), o Plenário do TCE-GO, enquanto
órgão de controle externo, tendo como relator do processo de fiscalização do edital de
licitação o então Conselheiro Gérson Bulhões Ferreira, aprovou o edital de licitação, por
meio do Acórdão nº 1037, de 03 de maio de 2012, com a recomendação de que, “em
29
Processo nº 201000047000765: Instrução Técnica Conclusiva nº 0404 2ªDFENG/12, de 06 de junho de 2012.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
futuros procedimentos, apresente motivação prévia à decisão administrativa pela formação ou
não de consórcios”30.
23.
O valor orçado máximo pelo TCE-GO foi de R$ 45.493.702,80 (quarenta e
cinco milhões, quatrocentos e noventa e três mil, setecentos e dois reais e oitenta
centavos)31.
24.
Sagrou-se vencedora da licitação a empresa FUAD RASSI, com a
proposta de R$ 44.577.912,15 (quarenta e quatro milhões, quinhentos e setenta e sete
mil, novecentos e doze reais e quinze centavos); a outra empresa habilitada
tecnicamente apresentou proposta de R$ 47.762.072,25 (quarenta e sete milhões,
setecentos e sessenta e dois mil e setenta e dois reais e vinte e cinco centavos), portanto,
acima do valor máximo orçado pelo TCE-GO32.
25.
À época da publicação do edital de licitação e do recebimento da
documentação e abertura das propostas, a empresa vencedora do certame licitatório,
FUAD RASSI, se encontrava condenada em ação civil pública por ato de
improbidade administrativa, em virtude de sentença do Juiz Federal Warney Paulo
Nery Araújo, proferida nos autos do Processo nº 2001.35.00.006019-3, e com recurso
recebido sem efeito suspensivo.
25.1.
Diante dessa situação e de representação do MPC, o Ministério Público do
Estado de Goiás (MP-GO), no Procedimento nº 201100017466 originado em função de
representação do MPC, requereu esclarecimentos ao PRESIDENTE DO TCE-GO,
EDSON JOSÉ FERRARI, sobre as irregularidades do procedimento licitatório em
30
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/temp/1591443a-96ca-4bb3-a3f4-3c99cfff7cbd.pdf
Edital de Licitação: https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-MnR3OXZRWUJPckk/edit?usp=sharing ,
página 37.
32
Anexo
I
do
Edital:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/Edital_Concorrencia_Nova_Sede_TCE_junho%202011.pd
f
31
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comento; em resposta, este informou, por meio do Ofício nº 023, de 26 de janeiro de
2012, ter “ciência dos termos da representação, bem como da situação jurídica da empresa
vencedora do certame”, não obstante o item 3.2.3 do edital de licitação tenha prescrito não
poder participar da concorrência ou da execução da obra “as empresas que foram
declaradas inidôneas para licitar ou contratar com a Administração Pública, enquanto
perdurarem os motivos da punição”.
26.
No tempo que medeia a publicação do novo edital e a homologação da
licitação em 28 de maio de 2012, o TCE-GO, em 1º de dezembro de 2011, iniciou
procedimento licitatório de contratação de empresa, “para elaboração do Novo Projeto
Estrutural em Concreto Armado e Protendido para o Bloco Principal da Nova Sede do
Tribunal”33.
27.
Em 06 de dezembro de 2011, a Comissão de Avaliação de Despesa,
integrada por FERNANDO NAVES DO CARMO MARINHO, PÉRSIO PEDROSO DE
MORAES JÚNIOR E FERNANDO XAVIER DA SILVA, manifestou-se favoravelmente à
contratação direta da empresa AM ENGENHARIA LTDA., para nova adequação do
projeto de arquitetura da nova sede do TCE-GO34; em 12 de dezembro, o PRESIDENTE
DO TCE-GO autorizou mencionada contratação direta.
28.
Em 16 de dezembro de 2011, a Comissão de Avaliação de Despesa do
TCE-GO manifestou-se favoravelmente à contratação direta da empresa COSTA FILHO
ENGENHARIA LTDA.35, para atualização dos projetos complementares (cabeamento
33
Processo nº 201100047003431: Informação nº 330, de 1º de dezembro de 2011
Processo
nº
201100047003384:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002367/Despacho%20CDA%20201100047003384.pdf
35
Processo
nº
201100047003639:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002247/Dispensa%20Licita%C3%A7%C3%A3o%20CEAD.pdf
34
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
estruturado, CFTV e CATV); em 04 de janeiro de 2012, o PRESIDENTE DO TCE-GO
autorizou referida contratação direta36.
29.
Homologada a licitação em 28 de maio de 2012, “Em 06 de junho de 2012, o
contrato de empreitada por preço unitário foi celebrado entre esta Corte de Contas e a
empresa Fuad Rassi Engenharia Indústria e Comércio Ltda. para execução da obra de
construção da Nova Sede Administrativa do TCE-GO e a respectiva Ordem de Serviço emitida
em 19 de julho de 2012”37 (destaques acrescidos).
29.1.
Antes, porém, da emissão da Ordem de Serviço, servidores da Divisão de
Fiscalização de Engenharia do TCE-GO já tinham confeccionado inteiramente novo
projeto estrutural da nova sede da Corte de Contas, conforme informou o Analista de
Controle Externo PEDRO HENRIQUE MOTA EMILIANO, membro da Equipe Técnica
de Acompanhamento das obras do novo edifício-sede do TCE-GO, por meio do
Memorando nº 01, de 24 de fevereiro de 2014, constante dos autos do Processo nº
201400047000059.
36
Processo
nº
201100047003639:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002247/Dispensa%20Licita%C3%A7%C3%A3o%20Presid%C3%
AAncia%20Ad.%20El%C3%A9trica.pdf
37
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 152, de 24 de setembro de 2012.
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C – DO CONTRATO E DA RESPECTIVA EXECUÇÃO CONTRATUAL
30.
No Contrato, no que interessa, constam as seguintes disposições:
“2.5. FISCALIZAÇÃO: A fiscalização dos serviços será feita por Equipe de
Fiscalização designada pela Presidência do TCE e assessorada por empresa
terceirizada na Supervisão e Acompanhamento da obra nos moldes do art. 67, da
Lei nº 8.666/93, obrigando-se a CONTRATADA a facilitar, de modo amplo e
completo, a ação da fiscalização. Fica ressalvado que a efetiva ocorrência da
fiscalização não exclui nem restringe a responsabilidade da CONTRATADA na
execução dos serviços, que deverá apresentar todas as características físicas dos
projetos relativas à estabilidade, resistência, qualidade e estéticas exigidas
conforme as normas técnicas.
2.6. DA AÇÃO FISCALIZADORA: As Equipes de Fiscalização do TCE e de
Supervisão e Acompanhamento terão amplos poderes para, mediante instruções
por escrito”:
”2.6.2. Rejeitar quaisquer serviços executados em desacordo com a boa técnica e
exigir sua reparação ou substituição por conta da CONTRATADA, conforme
arts. 69 e 76, da Lei n.º 8.666/93;
2.6.3. Exigir da CONTRATADA todos os esclarecimentos necessários ao perfeito
conhecimento e controle dos serviços;”
“3.1. DO CONTRATANTE: Caberá ao Tribunal de Contas do Estado de Goiás –
TCE, conforme item 26.1 do Edital de Concorrência nº 002/2011: “
”3.1.3. Acompanhar e fiscalizar o andamento da obra, por intermédio das Equipes
de Fiscalização do TCE e de Supervisão e Acompanhamento, ambas formalmente
designadas, que deverão, ainda, atestar as faturas”;
“3.2.6. Fornecer instalações físicas temporárias adequadas às Equipes de
Fiscalização do TCE e de Supervisão e Acompanhamento da obra, assim como
instalar a placa de identificação da obra com todos os dados necessários
estabelecidos pela Resolução CONFEA nº 250, de 16 de dezembro de 1977”;
”4.1. ANDAMENTO DOS SERVIÇOS E PRAZO DE VIGÊNCIA E
EXECUÇÃO: O prazo de vigência do contrato é de 18 meses, ou seja, 540
20
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(quinhentos e quarenta) dias corridos, conforme cronograma físico-financeiro
anexo a este contrato, contados a partir da data da emissão da Ordem de Serviço,
podendo ser prorrogado, nas formas da Lei nº 8.666/93”.
31.
02 (dois) meses depois da assinatura do contrato e menos de 20 (vinte)
dias após a emissão da Ordem de Serviço emitida em 19 de julho de 201238, o TCE-GO
realizou o “1ª TERMO DE APOSTILAMENTO, referente ao reajuste de periodicidade do
contrato administrativo supramencionado no período compreendido entre os dias 09 de agosto de
2011 (data de abertura das propostas) e 09 de agosto de 2012, calculado de maneira pro-rata,
resultando no valor global do contrato de R$ 47.839.420,22 (quarenta e sete milhões,
oitocentos e trinta e nove mil e quatrocentos e vinte reais e vinte e dois centavos)”39.
32.
Em novo julgamento, desta feita do processo de fiscalização do contrato
administrativo firmado entre o TCE-GO e a empresa vencedora da licitação, FUAD
RASSI, o Plenário do TCE-GO, enquanto órgão de controle externo, aprovou o contrato
firmado, por meio do Acórdão nº 3148/2012, outra vez relatado pelo CONSELHEIRO
GÉRSON BULHÕES FERREIRA.
33.
Pouco mais de dois meses de iniciada a execução contratual pela empresa
FUAD RASSI, precisamente em 05 de outubro de 2012, os autores do projeto
arquitetônico protocolizaram expediente na Corte de Contas (AM ENGENHARIA
LTDA.), do qual são extraídas as seguintes assertivas:
“Vimos, também que o alijamento dos autores iniciais do processo de construção
da nova sede como danoso ao processo de construção e um sério risca à integridade
da ideia arquitetônica inicial”;
38
39
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 152, de 24 de setembro de 2012.
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 152, de 24 de setembro de 2012.
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“Ao longo do processo de contratação e elaboração de projetos complementares
acompanhamos a dificuldade de contratação de profissionais capacitados para a
elaboração dos projetos complementares demonstrando a fragilidade do processo
licitatório e a necessidade de um acompanhamento criterioso para a garantia da
qualidade do produto final construído”;
“Os autores do projeto original não concordam com o pedido de cessão de direitos
autorais para outro profissional” (sic).
33.1.
Quase um ano depois, esses mesmos autores protocolaram, em 02 de
setembro de 2013, novo expediente, do qual são transcritas as partes abaixo:
“À vista das constantes alterações efetuadas no projeto arquitetônico da nova sede
do TCE-GO sem a competente autorização de seus autores, vimos,
respeitosamente, como tais, expor algumas questões de ordem técnica.
Pelo que sabemos, os Tribunais de Contas de qualquer esfera pública, seja
municipal, estadual ou federal têm, entre seus princípios básicos, não só a
obrigação de seguir a legislação vigente, mas, também, serem éticos e corretos em
suas interpretações.”
“Pelo que nos consta, a lei não pode ser conduzida à conveniência de quem quer
que seja.”
“Em segundo lugar, algum profissional terá que desempenhar essa função, o que
significa que o TCE-GO ficará 'refém ou à mercê" de alguém. Se, no entanto, o
órgão deseja fazer uso de seus próprios funcionários para desempenhar tal tarefa,
isso significa que esse funcionário foi ou será retirado de sua função original, que é
a de fiscalizar, para interferir em um projeto de autoria de outro profissional. Isso
também onera o erário, só que distorcidamente.”
“Já é sabido, por parte destes arquitetos, da COMPLETA mudança do layout
interno pelo TCE-GO sem a autorização dos autores do projeto arquitetônico
(Ofício n°. 0240/2013).”
“Fazendo uso da premissa de ‘alterações de pouca monta’, o TCE-GO decide
corromper o projeto. Antecipando que o próximo passo será a alteração dos demais
elementos do projeto, até sua completa descaracterização, pedimos, cordialmente,
que todas as alterações feitas no projeto original sejam anotadas, através das
22
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devidas ARTs, no Conselho de Arquitetura e Urbanismo, como manda a lei”
(cópia anexa).
34.
Emitida a Ordem de Serviço em 19 de julho de 201240 e com prazo de 18
(dezoito) meses para a execução da obra41, a empresa contratada, FUAD RASSI,
solicitou, em 13 de maio de 2013, a realização do 1º Termo Aditivo (TA) à obra
(Processo nº 201300047001006)42.
34.1.
Neste 1º TA, as alterações havidas importaram um acréscimo de 27,93%
ao contrato (equivalente a R$ 13.363.658,35) e uma supressão de 19,64%
(correspondente a R$ 9.394.446,28).
35.
Em Parecer Jurídico de 15 de julho de 2013, elencou-se o rol de alterações a
serem realizadas, fundado nas seguintes principais alegações:
“Não houve ampliação da dimensão do objeto contratado, mas apenas aumento da
quantidade de trabalhos necessários à sua completa execução, para atender a uma
melhor adequação técnica e funcional do empreendimento;
Os trabalhos a serem alterados foram motivados por dificuldades de ordem técnica,
não previstas e razoavelmente imprevisíveis desde o início, uma vez que o Projeto
de Arquitetura é de 2007 e os Projetos Complementares são de 2008;
Os novos trabalhos são indispensáveis à completa execução do objeto original do
contrato”43 (destaque acrescido).
36.
Por meio do Despacho nº 484/2013, também de 15 de julho de 2013, o
PRESIDENTE DO TCE-GO autorizou a realização do Termo Aditivo44, publicado no
40
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 152, de 24 de setembro de 2012.
Edital de Licitação: https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-MnR3OXZRWUJPckk/edit?usp=sharing ,
página 37.
42
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-V1Fod0pOSGhKSzg/edit?usp=sharing
43
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-RjU1ZUIwSVpyQU0/edit?usp=sharing
44
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-TUxhWnNfX05FZDg/edit?usp=sharing
41
23
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DOE-GO de 18 de dezembro de 2013, depois de cientificado da existência do Inquérito
nº 947, no Superior Tribunal de Justiça (STJ).
37.
No DOE-GO, de 13 de setembro de 2013, o TCE-GO fez publicar extrato
do contrato, fundado em dispensa de licitação, por emergência, firmado com a
microempresa CANELA DE EMA LTDA., para a prestação de serviços de limpeza,
conservação e manutenção de área verde da futura sede administrativa do TCE-GO
(Processo nº 201300047002574)45, com vigência pelo prazo de 180 dias, precisamente de
06 de setembro de 2013 a 05 de março de 2013.
37.1.
No DOE-GO, de 18 de março de 201446, o TCE-GO fez publicar o extrato
do primeiro termo aditivo ao contrato com a empresa CANELA DE EMA LTDA.,
prorrogando a vigência da contratação, emergencial, por mais 02 (dois) meses,
ultrapassando, por conseguinte, os 180 (cento e oitenta) dias.
38.
Por meio do Processo nº 201400047000059, autuado no TCE-GO em 15 de
janeiro de 2014, a empresa FUAD RASSI protocolizou pedido de realização de novo
termo aditivo (2º Termo Aditivo).
38.1.
Em virtude de a Ordem de Serviço ter sido expedida em 19 de julho de
201247 e o prazo para a execução da obra48 ter sido estipulado em 18 (dezoito) meses, a
vigência do prazo para execução da obra se encerraria em 19 de janeiro de 2014.
38.2.
Referido pedido de formalização de aditamento ao contrato funda-se na
alegada superveniente necessidade de alterações devido a acréscimos e supressões de
serviços resultantes de adequações empreendidas sob o aspecto qualitativo e, em
45
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2013/09/13/013.pdf
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2014/03/17/028.pdf
47
Processo nº 201000047000765: Despacho nº 152, de 24 de setembro de 2012.
48
Edital de Licitação: https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-MnR3OXZRWUJPckk/edit?usp=sharing ,
página 37.
46
24
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
virtude disso, solicita também a prorrogação do prazo de entrega da obra em mais 203
(duzentos e três) dias corridos (fls. 001).
38.3.
O Serviço de Fiscalização de Obras e Serviços de Engenharia – Edificações,
subordinado à Gerência de Controle de Obras e Serviços de Engenharia desta Corte, em
análise e revisão dos serviços apontados pela construtora na planilha mencionada
alhures, fez constar dos autos justificativas técnicas para a formalização do Termo
Aditivo pretendido, das quais extraio os seguintes trechos:
“Os serviços referentes às fundações e à estrutura de concreto armado do Pátio de
Serviços/Casa de Máquinas tiveram que ser reavaliados e totalmente
reformulados, tendo em vista que o projeto original não atendeu adequadamente a
finalidade para o qual o ambiente foi concebido, pois foi necessário prever cortinas
de blocos de concreto para contenção dos taludes ali presentes, de modo a garantir
a segurança da edificação, e aumentar a área da mesma em decorrência da
adaptação dos compartimentos da subestação e dos equipamentos de Ar
Condicionado Central”.
38.3.1.
A alegada inadequação do projeto original foi corrigida pela EMPRESA
INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO LTDA., contratada diretamente pelo TCE-GO
(Processo nº 201300047001587, autuado no TCE-GO em 14 de junho de 2013)49.
Entretanto, após a elaboração do respectivo projeto, por motivos de segurança e em
observação das Normas Técnicas pertinentes, a redução realizada no 1º Termo
Aditivo foi reavaliada uma vez que a estrutura metálica acabou sofrendo
incremento de carga em virtude da mudança de altura das peças com acréscimo de
30 cm, que antes estavam limitadas a 70 cm e passaram para 100 cm, de maneira a
minimizar as deformações das 06 (seis) vigas mestras de apoio da cobertura de
vidro do Átrio. Com este incremento, consequentemente, houve a necessidade de
reduzir a altura dos 12 (doze) pilares de concreto armado de suporte destas. Ainda
assim, mesmo com essa alteração, houve a redução do peso desta estrutura em
relação ao previsto originalmente no contrato, de aproximadamente 10%.
49
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=281857
25
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
“No projeto original havia incompatibilidades da estrutura metálica de
sustentação da cobertura com os pontos de coleta de águas pluviais, sendo
necessária a sua adequação por profissional especializado, principalmente, por
meio do redesenho da cobertura com uma distribuição mais uniforme das calhas.
Além disso, durante a fase inicial de elaboração da adequação mencionada,
caracterizada pela realização de estudos preliminares, presumia-se que a estrutura
metálica era superdimensionada (antieconômica), assim, foi necessário promover
alterações na concepção originalmente projetada de modo a reduzir o peso da
estrutura e consequentemente reduzir o custo final de execução deste serviço,
mesmo sem a elaboração do projeto em caráter definitivo, a estimativa de redução
foi quantificada e formalizada no 1º Termo Aditivo
Paralelamente à estrutura metálica de cobertura, houve acréscimo de 24,06
toneladas de estrutura metálica referente à sustentação dos brises de alumínio das
fachadas e que foi desenvolvida por meio de projeto executivo específico. Esta
estrutura de sustentação dos brises não foi suficientemente detalhada no projeto e
orçamento original da obra”.
“Conforme justificativa apresentada na elaboração do 1º Termo Aditivo, o Plano
de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil - PGRCC foi exigido como um
dos requisitos para expedição da Licença de Instalação, por meio do Informe nº
178/2010 – GESOL”.
“Da mesma forma em virtude das mudanças de layout do Projeto de Arquitetura,
foi autorizada a elaboração do Projeto de readequação/executivo de Prevenção e
Combate a Incêndio.
Trata-se de alterações qualitativas e decorreram de fatos supervenientes que
implicaram em “dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião do
contrato”, ficando evidenciado que a solução do projeto licitado não era a mais
adequada”.
38.3.2.
Alterou-se, também, o custo da mão de obra, com o valor de R$ 11,98 hora,
pois “foi acrescido o quantitativo desse item, uma vez que o valor orçado inicialmente é de fato
insuficiente para a conclusão do empreendimento, assim como remunerar a construtora pelos
acréscimos de serviços não previamente estimados no contrato inicial”.
26
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
“Conforme disposto no 1º Termo Aditivo, ressaltamos que os projetos executivos
das instalações elétricas, cabeamento estruturado, alarme, CATV, CFTV e SPDA
foram modificados pelo próprio engenheiro fiscal Pedro Henrique Mota Emiliano,
conforme respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica registrada no CREAGO, o qual é também o responsável pela fiscalização dessas instalações
complementares.
Todos os itens acrescidos por meio deste Termo Aditivo são imprescindíveis à obra
e foram suprimidos os itens da planilha orçamentária que estavam com
quantitativo subestimado ou especificações técnicas dúbias e que
poderiam ser licitados em separado com garantia e suporte estendidos
sem perda de qualidade ou eficiência, tais como no-breaks/UPS (processo
TCE-GO nº 201400047000191 com orçamento estimativo de R$800.217,22),
equipamentos de CFTV (processo TCE-GO nº 201300047003821, orçamento
estimativo de R$1.894.215,83), áudio e vídeo (processo TCE-GO nº
201400047000192, orçamento estimativo de R$840.489,83) e controle de
acesso (processo TCE-GO nº 201300047003838, orçamento estimativo de
R$1.182.441,36) que estão em fase de licitação ou contratação no âmbito do TCEGO, com fins à redução no valor dos aditamentos deste contrato”.
“Devido às modificações ocorridas nos projetos de arquitetura envolvendo 1º
Subsolo, Térreo, 1º, 2º e 3º Pavimentos (adequações, acréscimos, supressão, etc.)
houve necessidade também de adequar os projetos de ar condicionado à
realidade da obra, procedendo a melhorias técnicas em relação à
instalação como um todo”.
“Será executada pela SANEAGO uma rede coletora de esgotos na parte
transversal do terreno, que já está definida e projetada, não sendo
necessária a execução de Estação de Tratamento de Esgotos, por este motivo
tais serviços foram suprimidos da planilha”50.
“Tendo em vista as modificações e readequações de projetos no decorrer da obra
acarretando sobremaneira acréscimos de quantitativos de serviços, como também o
excesso de chuvas, somos favoráveis à prorrogação do prazo de 203 (duzentos e
três) dias corridos”.
50
Sobre a questão da Rede Coletora de Esgotos, é bem elucidativa a página eletrônica da SANEAGO:
http://www.saneago.com.br/site/?id=esgoto13&tit=esgoto
e
http://www.saneago.com.br/site/?id=esgoto11&tit=esgoto Ainda sobre isso, segundo o dr. Ismael, da SANEAGO, a
ETE era evidentemente desnecessária, inútil, cara etc.
27
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
“Assim como no Termo Aditivo anterior, ressaltamos que não obstante a
obra ter sido licitada contendo todo um conjunto de projetos, memoriais
descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e outros
elementos técnicos, ou seja, Levantamento Topográfico; Levantamento
Geotécnico - sondagens; Projeto Arquitetônico; Projeto de Terraplenagem; Projeto
de Fundações; Projeto Estrutural; Projeto de Instalações Hidráulicas e Sanitárias;
Projeto de Instalações Elétricas; Projeto de Instalações Telefônicas; Projeto de
Instalações de Prevenção e Combate a Incêndio; Projeto de Instalações Especiais,
como CATV, CFTV, Alarme, Cabeamento Estruturado, Controle de Acesso,
Sonorização, etc.; Projeto de Instalações de Ar Condicionado, Projeto de
Paisagismo, entre outros; os mesmos se mostraram deficitários e não
atenderam, completa e adequadamente, as necessidades técnicas da obra.
Assim, foi necessário realizar alterações em quase todos estes projetos, de
modo que a obra pudesse ser executada com a qualidade desejada pelo
próprio Tribunal, sendo que algumas destas modificações foram efetuadas
pelo próprio TCE-GO, por meio de seus técnicos, e outras por empresas
especializadas. Vale frisar que alguns destes projetos tiveram que ser
modificados com o objetivo de se incorporar as mudanças promovidas no projeto
de arquitetura devido ao novo organograma do TCE elaborado de acordo com o
redesenho previsto na Resolução Normativa nº 009/2012. Essas modificações
foram feitas, principalmente, para a adequação dos projetos às condições técnicas e
financeiras necessárias a execução e também para atender ao novo layout, antes
desconhecido.
A adequação dos projetos acima referidos trará, também, recomendações para que
determinados materiais/serviços especificados inicialmente possam ser
substituídos, de acordo com a nova realidade do mercado da construção civil,
visando, ainda, obter melhores resultados técnicos e proporcionar mais qualidade
para a obra.
Diante das justificativas apresentadas, fica evidenciado que a solução do projeto
licitado não se revelou, posteriormente, como a mais adequada e que as
alterações contratuais realizadas, sejam aquelas decorrentes das
deficiências encontradas ou da instituição do novo layout arquitetônico,
objetivam dar mais qualidade aos serviços, de forma que a obra da Nova Sede
Administrativa atenda efetivamente as necessidades do Tribunal” (destaques
acrescidos).
28
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
39.
Em análise, a Diretoria Jurídica do TCE-GO entendeu legal a prorrogação
contratual, “Isso porque extraiu-se da justificativa técnica materializada pelo Serviço de
Fiscalização de Obras e Serviços de Engenharia – Edificações, diretamente subordinado à
Gerência de Controle de Obras e Serviços de Engenharia que as ‘modificações e readequações
de projetos no decorrer da obra, bem como o excesso de chuvas’ dão respaldo a pretendida
dilação do período para a conclusão da obra”; acerca das alterações havidas, com o
argumento de que “tais alterações decorreram de fatos supervenientes que implicaram em
dificuldades não previstas e mesmo imprevisíveis por ocasião do contrato, ficando
evidenciado que a solução do projeto licitado não se revelou, posteriormente, como a mais
adequada, não desvirtuando sua natureza e mantendo suas características originais”
(destaques acrescidos), também considerou legal a nova alteração do contrato.
40.
Em 12 de fevereiro de 2014, o TCE-GO iniciou procedimento de
contratação direta de empresa especializada na elaboração de projetos de bacia de
retenção para nova sede do TCE-GO (Processo nº 20140004700028751).
41.
No dia 19 de fevereiro de 2014, foi publicada no Diário Eletrônico de
Contas (DEC) a Portaria TCE-GO nº 083/2014.52 53
41.1.
Nela, o Presidente do TCE-GO assevera que, “por meio do Memorando nº
007, de 03/02/2014, determinou a realização de uma criteriosa inspeção nas áreas concedidas,
51
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=288268
http://dec.tce.go.gov.br/downloads/diario/DIARIO_19-02-2014_3_18.pdf
53
Causa espécie o número de matrícula dos servidores do TCE-GO mencionados na Portaria nº 083/2013,
nomeadamente dos Analistas de Controle Externo Ana Danin Ribeiro Santiago (nº 6556) e Valdo de Sousa
Filho (nº 6610), ambos aprovados no primeiro concurso público para servidores na história do TCE-GO e
nomeados em 1º de junho de 2010. Comparando-os com minha situação — Procurador do MPC que atua
junto ao TCE-GO, empossado em 05 de janeiro de 2000 e com matrícula nº 1970 —, enseja uma grande
perplexidade o acréscimo de aproximadamente 4500 (quatro mil e quinhentas) novas matrículas de
servidores em um período de 10 (dez) anos, em uma média de 450 novas nomeações por ano, isto em um
órgão que, hodiernamente, possui pouco mais de 600 servidores, sendo em torno de 300 (trezentos) efetivos (e
efetivados). Isso é fato que pode e deve ser investigado, ainda mais quando se sabe que o sistema de
informática do setor de pessoal do TCE-GO é apartado do dos demais setores da Corte e com ele não se
comunica, além do que, para adentrar a esse setor é necessária ou a liberação da trava eletrônica codificada
da porta por servidores que estão lá dentro ou a detenção de senha do código de entrada.
52
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com o objetivo de verificar o exato cumprimento das obrigações assumidas pelo Clube de Regatas
Jaó”, bem assim outras medidas, em função da aproximação do final do prazo de
vigência da concessão de direito real de uso de área pública ao citado clube.
41.2.
Tal Portaria, de 2014, adota providências para implementação das
medidas apontadas em 21 de junho de 2011, pela 2ª Divisão de Fiscalização de
Engenharia, por meio do Despacho nº 113 (vide subitem 7.3).
41.3.
A ação de fiscalização (inspeção), realizada pela Gerência de Controle de
Obras e Serviços de Engenharia, unidade da área-fim da Corte de Contas, foi autuada
como processo do controle interno do TCE-GO (Processo nº 201400047000431) 54, e não
como processo de fiscalização do controle externo.
42.
Em 24 de fevereiro de 2014, por meio do Memorando nº 01, o servidor
Pedro Henrique Mota Emiliano, membro da Equipe Técnica de Fiscalização e
Acompanhamento da obra do TCE-GO, assentou que:
“Diante disso, todavia, como servidor que atuava no Controle Externo, ressalto
que em decorrência da expressividade das modificações já empreendidas
pelo próprio TCE-GO nos projetos executivos originais do empreendimento,
com destaque ao projeto estrutural por outro completamente novo
promovido pela própria administração do TCE-GO antes da emissão da
Ordem de Serviço, bem como correção de inconsistências no quantitativo de
alguns itens da planilha orçamentária da licitação e do respectivo contrato,
alertamos que conforme planilha do presente Termo Aditivo, o percentual de
acréscimo acumulado previsto no 2º Termo Aditivo é superior a 37%, o que
excede o percentual máximo para celebração de Termos Aditivos de alteração de
objeto permitido pela Lei 8.666 (25%), sendo ainda que já é previsível a
necessidade de outros acréscimos no quantitativo de materiais e serviços
em relação à planilha contratual com montante elevado” (destaques
acrescidos).
54
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=288731
30
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43.
Em 28 de março de 2014, foi protocolizado na Corte de Contas o Processo
nº 201400017000135, que “trata de solicitação do Tribunal de Contas do Estado de Goiás
(TCE/GO), feito por meio do Ofício nº 18/2014, da lavra do Conselheiro Presidente Dr. Edson
José Ferrari, acerca do pedido de anulação da reserva legal no imóvel Fazenda Retiro, parte 2,
Setor Jaó, nesta Capital”.
43.1.
Referido expediente versa sobre resposta da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente e Recursos Hídricos do Estado de Goiás – SEMARH-GO ao PRESIDENTE
DO TCE-GO, que, por meio do Ofício nº 018, de 21 de janeiro de 2014, solicitou a essa
Secretaria “que apresente considerações quanto ao Memorando nº 001/2014-GER-ENG, da
Gerência de Controle de Obras e Serviços de Engenharia desta Corte, cópia em anexo, no intuito
de obtermos deste Órgão Ambiental a anulação de Reserva Legal, possibilitando a execução de
bacia de retenção, diante da obra de construção da nova Sede Administrativa do Tribunal de
Contas do Estado de Goiás” (fls. 05).
44.
Sendo esses os fatos mais relevantes conhecidos até o presente momento,
encerra-se aqui o presente relato.
31
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II – FUNDAMENTAÇÃO
A – CONSIDERAÇÕES NECESSÁRIAS
45.
Por meio da Recomendação nº 001/2011, protocolizada, em 30 de agosto de
2011, no TCE-GO, sob o nº 201100047002596, o MPC recomendou ao PRESIDENTE DO
TCE-GO, EDSON JOSÉ FERRARI, a anulação do Procedimento Licitatório veiculado no
Processo nº 201000047000765, em virtude da existência das seguintes irregularidades,
dentre outras: violação ao princípio da segregação de funções; inadequação da
estimativa do impacto orçamentário-financeiro exigido pelo artigo 16 da Lei de
Responsabilidade Fiscal; restrição à competitividade, ante a ausência de parcelamento
do objeto da licitação, em combinação com dispositivos que vedaram imotivadamente
as empresas de se consorciarem e exigiram, concomitantemente, a contratação
antecipada de profissionais especializados em múltiplas áreas do conhecimento pelas
empresas licitantes, a apresentação de atestados comprobatórios de experiências em
áreas radicalmente distintas da construção civil e em quantitativos excessivos e para
parcelas não significativas, dentre outras exigências; ausência de orçamentação de
trabalhos relativos à preservação do meio ambiente e de detalhamento dos encargos
sociais.
45.1.
Não obstante isso, o PRESIDENTE DO TCE-GO preferiu prosseguir com o
procedimento licitatório e referida Recomendação foi ignorada, encontrando-se, desde
1º de setembro de 2011, na Secretaria de Controle Externo do TCE-GO55, sem análise.
45.2.
Apesar dessas e de várias outras irregularidades — existentes na fase
interna da licitação (sendo que algumas delas só foram detectadas com posteridade,
como se revelará mais a frente), na fase externa, no contrato e na execução do contrato
55
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=263795
32
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—, até o presente momento tudo segue incólume, inclusive com o beneplácito do
Plenário da Corte de Contas que, por duas oportunidades, aprovou tanto o edital de
licitação quanto o respectivo contrato.
45.3.
Tal quadro revela aquilo que o MPC há anos repete à Corte de Contas: o
modelo de fiscalização adotado pelo TCE-GO não funciona!
45.4.
Certo. Isso é fácil de se comprovar56, pois as irregularidades que aqui serão
demonstradas — todas evidentes, solares — não foram detectadas pela Corte, e isso
porque se trata de despesa do próprio TCE-GO. O que pensar então da fiscalização pelo
TCE-GO de despesas realizadas em outros órgãos?
45.5.
Em outras oportunidades, o Ministério Público de Contas já emitiu
pareceres com a seguinte ementa:
“Controle.
Contrato.
1.
A Administração Pública encontra-se obrigada a observar os princípios
fundamentais do planejamento e do controle.
2.
O exercício da atividade de controle externo deve agregar sempre algum
valor à administração pública. Ou seja, sua atuação deve colaborar, no sentido de
fornecer análise substancial --- seja por meio de um controle concomitante (pari
passu), seja por meio de um controle posterior (a posteriori) ---, verificando o agir
administrativo frente aos objetivos de longo, médio e curto prazo que lhe são
incumbidos (uma comparação entre o que deveria ser e o que é), sob as óticas dos
princípios da legalidade, da legitimidade e da economicidade, bem como dos demais
princípios constantes do artigo 37 da Constituição Federal e 92 da Constituição
Estadual.
3.
A atuação do controle externo somente em relação ao contrato nada
acrescenta à Administração Pública nem contribui para a credibilidade do próprio
controle, pois não se pode emitir decisão materialmente fundamentada, se as
etapas anteriores e posteriores à publicação do mencionado contrato são
desconhecidas” (v.g., Processo nº 200600038000923).
56
Se se preferir criticar o modelo de fiscalização adotado pelo TCE-GO de forma mais teórica, basta partir do que
diz a Súmula 78 do TCU e confrontá-la com a Resolução Normativa TCE nº 09/2001.
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45.6.
No caso presente, como já dito, não obstante por duas vezes o Plenário do
TCE-GO tenha tido oportunidade de apreciar a legalidade do edital e do contrato, nada
de irregular foi visto pela Corte, precisamente porque, em regra, com exceção do edital
e, no mais das vezes separadamente, do termo de contrato, ela desconhece as fases
interna e externa da licitação, bem assim a da execução contratual.
45.7.
Tal cenário revela, quando muito, a existência de um pífio controle formal,
controle formal esse que desde o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, já
deveria ter sido expungido da prática do órgão de controle.
46.
Em verdade, o que será demonstrado daqui em diante — a par do
desgoverno, das enormes falhas de gestão e da ausência de governança na Corte de
Contas — é a existência tão somente de um pseudo controle, incapaz de constatar
sequer o impedimento do relator que apreciava seus próprios atos, menos ainda uma
pletora de falhas, cuja ocorrência, “debaixo do próprio nariz”, o corpo técnico de
fiscalização do TCE-GO confessadamente reconhece — embora a atividade desse corpo
tenha se dado em chapada violação aos princípios da moralidade e da segregação de
funções—, ao asseverar o recebimento de projetos deficitários 57, sem falar na esdrúxula
afirmação de que se optou por caminhos heterodoxos (e aqui se está a utilizar de
eufemismo), para que não ficasse a execução do contrato “sujeita a entraves burocráticos
que, sem sombra de dúvida, demandariam significativos lapsos temporais que atrasariam o
andamento das obras”58.
46.1.
Ora, se o modelo de fiscalização do TCE-GO é incapaz de detectar
irregularidades que crepitam na própria Corte de Contas, em uma simples construção
57
58
Item 2 do Parecer Jurídico nº 235, de 15 de julho de 2013, constante nos autos do Processo nº 201300047001006.
Item 4 do Parecer Jurídico nº 235, de 15 de julho de 2013, constante nos autos do Processo nº 201300047001006.
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de um edifício, imagine-se então o controle externo dos atos dos demais órgãos da
Administração Pública, notadamente os que decorrem de procedimentos altamente
complexos, como os são os derivados de contratos de gestão, de termos de parceria, de
parcerias público-privadas e as renúncias de receitas.
46.2.
Aos olhos do Ministério Público de Contas, tal quadro revela que o
modelo de fiscalização adotado pelo TCE-GO está falido. É um cadáver insepulto
sustentado por uma legião de servidores comissionados 59 desconhecedora de princípios
comezinhos do controle externo.
47.
Ademais disso, é de se registrar que, embora o MPC tenha intentado obter
acesso aos autos do Processo nº 201000047000765 e processos correlatos em ao menos 03
oportunidades (Ofícios nºs 075, 092 e 093, todos GABPFSC-2013), o PRESIDENTE DO
TCE-GO, EDSON JOSÉ FERRARI, contrariando o dever, constitucional e legal, de
transparência na Administração Pública (arts. 5º, XXXIII, 37, § 3º, II, ambos da CF/88,
Lei Federal nº 12.527/2011 (LAI) e Lei Estadual nº 18.025/2013 (LAI)) e de decidir (art. 48
da Lei Estadual nº 13.800/01), não permitiu o acesso a documentos públicos sem
qualquer característica de sigilosidade.
47.1.
Aqui, uma vez mais60, verifica-se na Corte de Contas a tentativa de
dificultar o acesso — do MPC e, mais ainda, da sociedade — a informação pública61 62 63,
59
O excesso de servidores comissionados e o exercício das funções de fiscalização e controle por eles já foram
questionados pelo MPC, porém, foram todos mantidos por deliberação plenária do TCE-GO (Processo nº
201300047003075).
60
Como exemplo claro, o MS 70390.18.2013, impetrado pelo MPC contra o Presidente do TCE-GO, para obtenção
de acesso à informação, dentre outras, o nome e os cargos dos servidores da Corte.
61 http://www.ohoje.com.br/noticia/13272/goias-tem-lei-de-acesso-a-informacao
62 http://www.portal730.com.br/politica/procurador-de-contas-obtem-acesso-a-informacao-sobre-dadosde-servidores-do-tce-go
63 Acórdão do TJ-GO no julgamento do recurso de agravo interno no MS 70390.18.2013
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a fim de evitar que por suas janelas (rectius: portas64) entre a luz da publicidade, que,
reconhecidamente, possui elevado poder saneador contra desvios na Administração
Pública65.
47.2.
A bem da verdade, a negativa de acesso a documentos públicos, pelo
silêncio do PRESIDENTE DO TCE-GO66, somada ao esfacelamento deliberado da
estrutura de pessoal do MPC67, como “tentativa de obstrução do órgão do MPC”68, e o
exercício de funções de controle e fiscalização por pessoas ocupantes exclusivamente de
cargos em comissão69, fazem parecer haver no TCE-GO uma administração
desgovernada, ou seja, uma administração que leva consigo a nota de intencionalidade,
e não a mera ignorância ou incapacidade que provocam uma má administração70.
Melhor utilizar, no caso do TCE-GO, a expressão porta, pois por suas janelas já entram irregularmente
centenas de servidores (para isso, é só conferir o relatório da CPI realizada em 1997 pela Assembleia
Legislativa do Estado de Goiás, que, infelizmente, poucos frutos renderam).
65
In http://www.brandeis.edu/legacyfund/bio.html. Acesso em 25 de março de 2014: "Publicity is justly commended
as a remedy for social and industrial diseases. Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the most
efficient policeman".
66
Importa aqui trazer à baila a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello: “o agente que silencia indevidamente
comporta-se com negligência, viola o dever funcional de ‘exercer com zelo e dedicação as atribuições do
cargo’...expondo-se às sanções administrativas pertinentes...
Além disso, se a omissão da Administração resultar em dano jurídico ao administrado, tal omissão pode ensejar, se
for o caso, responsabilidade patrimonial do Estado, de fora parte a do próprio servidor, nos casos de dolo ou culpa
(art. 37, § 6º da Constituição)” (in Curso de direito administrativo, editora Malheiros, 28ª edição, p. 415).
67
MS nº 201393195075 impetrado no TJGO pelo MPC, para obtenção de pessoal junto ao TCE-GO.
68
Parecer do MP-GO nº 0463/2014, proferido no MS nº 201393195075, impetrado no TJGO pelo MPC, para
obtenção de pessoal junto ao TCE-GO
69
Processo nº 201300047003075: http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=284889#
70 70
Nas palavras de Nieto, Alessandro (in El desgobierno de lo público. Alessandro Nieto, 2ª edição, 2012,
Editora Ariel, Barcelona, Espanha, p. 57), esclarecendo o conceito de desgoverno, “existen dos mundos
separados: el real en lo profundo e el oficial en la superficie que pretende ocultar al primero como si no existiese. En
el mundo oficial el Estado es una institución benéfica, altruista y servicial para el bien común y de los ciudadanos,
mientras que en el mundo real el Estado es un aparato de dominación patrimonializado por un grupo reducido de
gobiernantes. Pues bien, el desgobierno es un instrumento que nos sirve para desenmascarar las falacias del mundo
oficial, dado que, tomando al pie de la letra sus programas, se puede comprobar fácilmente que en el mundo real no se
realizan: caen, por así decirlo, en la propia trampa de su verborrea ya que están diciendo una cosa y haciendo otra de
tal manera que lo que se está haciendo se desvía de lo que se está diciendo. Puro y auténtico desgobierno, en
definitivo” (op. cit, p. 60).
64
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
B – QUESTÕES PRELIMINARES
I – DA AUSÊNCIA DE DECURSO DE PRAZO PARA IMPUGNAÇÃO DOS
JULGAMENTOS, ANTE A INOCORRÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO
MEMBRO DO MPC.
48.
Ao Ministério Público de Contas aplicam-se as mesmas garantias e
prerrogativas do Ministério Público Comum; por isso, aplica-se, no que couber, o que
preceitua a Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (Lei Orgânica Nacional do Ministério
Público – LONMP).
48.1.
Em relação à citada LONMP, esta prescreve ser uma das prerrogativas do
membro do Ministério Público sua intimação pessoal, em qualquer processo e grau de
jurisdição (art. 41, IV).
49.
De forma semelhante preceitua o Código de Processo Civil, em seu art.
236, §2º, de aplicação subsidiária aos processos da Corte de Contas, por força do artigo
139 da LOTCE-GO.
50.
Neste sentido, é remansosa a jurisprudência dos tribunais, senão vejamos:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. APELAÇÃO. PRELIMINARES DE INTEMPESTIVIDADE
RECURSAL E DE INADMISSIBILIDADE PARCIAL DO RECURSO.
AFASTADAS. EXTINÇÃO DA AÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO.
NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
SENTENÇA ANULADA. RECURSO PROVIDO. 1.Por meio das certidões de
fls. 610, observa-se que a intimação do Ministério Público Estadual foi feita por
meio de publicação no DOE e não pessoalmente, conforme os ditames legais. Neste
sentido, dispõe o § 2º, do art. 236, do CPC: "A intimação do Ministério Público,
em qualquer caso, será feita pessoalmente". O art. 55, inciso IV, da Lei Orgânica
do Ministério Público de Pernambuco, prescreve: "Constituem prerrogativas dos
membros do Ministério Público, no exercício de sua função, além de outras
previstas nesta lei: (...) receber intimação pessoal em qualquer processo e grau de
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
jurisdição, através da entrega dos autos com vista". 2.Dessa forma, há de ser
anulada a sentença, já que a extinção do feito sem resolução do mérito prejudica
frontalmente a pretensão ministerial, especialmente quando se trata de Ação Civil
Pública em que o interesse objetivado é transindividual. Aqui, não se aplica o
princípio pás de nullité sans grief. 3.Sentença anulada. 4.Apelo Provido.
5.Decisão unânime. (TJ-PE - APL: 366404920038170001 PE 003664049.2003.8.17.0001, Relator: José Ivo de Paula Guimarães, Data de Julgamento:
20/12/2012, 2ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 07)”.
“PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. INTIMAÇÃO DO
ACÓRDÃO PROFERIDO EM SEGUNDO GRAU. AUSÊNCIA.
NULIDADE.
PRESENÇA
NA
SESSÃO
DE
JULGAMENTO.
IRRELEVÂNCIA. PRERROGATIVA. INTIMAÇÃO PESSOAL.
1. O Ministério Público, ao ser chamado a manifestar-se, e o fazendo tanto através
de parecer quanto na sessão de julgamento, passa a integrar a relação processual
como custos legis. Sua intimação deve ser sempre pessoal com a vista dos autos,
principalmente por se tratar de prerrogativa inerente ao cargo. Precedentes.
2. A presença do membro do Ministério Público na sessão de julgamento não
afasta a necessidade de sua intimação pessoal do acórdão. Precedentes.
3. As demais teses inseridas no agravo regimental - extensão do recurso do
Ministério Público abrangendo apenas a nulidade; falta de interesse e legitimidade
para recorrer; manifestações incompatíveis com a pretensão recursal - não podem
ser analisadas, pois não fizeram parte das contrarrazões ao recurso especial e não
foram objeto de debate na instância ordinária.
4. Agravo regimental não provido.
(AgRg nos EDcl no AREsp 265.096/RN, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 13/08/2013, DJe 19/08/2013)”.
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
DANO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO
MINISTÉRIO PÚBLICO PARA O JULGAMENTO DA APELAÇÃO.
NULIDADE ABSOLUTA. 1. Cuidam os autos de ação civil pública de
indenização por danos ambientais proposta pelo Ministério Público do Estado de
Minas Gerais contra Márcio Geraldo da Silva Costa e Maurício da Silva Costa
sob o fundamento destes, no ano de 1994, até o dia 14/10 do mesmo ano,
instalarem no Rio Santo Antônio, município de Conceição do Mato Dentro,
Minas Gerais, uma balsa de extração de ouro, sem autorização dos órgãos
ambientais competentes, constituída de um motor e uma bomba de sucção. A
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
sentença julgou parcialmente procedente o pedido para o fim de condenar os réus
ao pagamento da quantia correspondente a 240 g (duzentos e quarenta gramas) de
ouro, conforme cotação oficial da Bolsa de Valores, que deverá ser destinado ao
fundo a que se refere o art. 13 da Lei 7.347/85. Os réus apelaram e o TJMG deu
provimento ao inconformismo, reformando totalmente a decisão primeva.
Embargos de declaração foram manejados pelo Parquet suscitando a declaração de
nulidade do julgamento por ausência de intimação pessoal e foram rejeitados.
Recurso especial do Ministério Público apontando infringência dos arts. 535, II e
246 do CPC; e 41 da Lei 8.625/93. Defende, em suma, a nulidade do acórdão
recorrido ante a ausência de sua intimação pessoal. 2. Violação do art. 535, II, do
CPC não-constatada. Não se trata de hipótese de anulação do julgamento de
segundo grau por verificação de omissão que mereça ser suprida. A matéria foi
enfrentada, inclusive com o reconhecimento, pelo acórdão dos embargos de
declaração, de que realmente não houve a intimação pessoal ao representante do
Ministério Público. 3. Ofensa aos arts. 246 do CPC e 41, IV, da Lei 8.625/93, que
se verifica. Por intimação pessoal deve ser compreendida a comunicação do ato
processual que é efetivada via mandado ou com a entrega dos autos. Na hipótese
vertente, consta que não foi ultimada essa forma de comunicação ao representante
do Parquet antes do julgamento da apelação, o que gerou-lhe prejuízo. 4. Recurso
especial conhecido e provido para anular o acórdão da apelação, determinando-se o
retorno dos autos ao Tribunal a quo para que profira novo julgamento com a
prévia intimação pessoal do representante do Ministério Público. (STJ - REsp:
965511 MG 2007/0152668-9, Relator: Ministro JOSÉ DELGADO, Data de
Julgamento: 04/03/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe
24/03/2008)”.
51.
Destarte, ante a ausência de intimação pessoal do membro do Ministério
Público de Contas, não há que se falar em decurso do prazo recursal.
39
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
II – DA NULIDADE DOS JULGAMENTOS, EM FACE DO IMPEDIMENTO DO
RELATOR E DO PRESIDENTE DO TCE-GO
52.
Conquanto tenha ordenado várias despesas referentes a etapas da fase
interna do procedimento licitatório relativas ao Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011,
o então CONSELHEIRO GÉRSON BULHÕES FERREIRA relatou, no TCE-GO, o
Processo de Controle Externo desse edital, julgado em Sessão Plenária do dia 03 de
maio de 2012, por meio do Acórdão nº 1037, bem assim o Processo de Controle Externo
do Contrato resultante (Processo nº 201000047000765), cujo Acórdão nº 3148, de 22 de
novembro de 2012, foi publicado no Diário Eletrônico de Contas, de 23 de novembro de
201271
; de forma semelhante, o atual PRESIDENTE DO TCE-GO, EDSON JOSÉ
72
FERRARI, responsável por vários atos referentes à fase interna da licitação —
exemplificativamente, a contratação da empresa CONSTRUTORA MONTEBELENSE
LTDA., para a prestação de serviços de elaboração dos projetos complementares da
nova sede do TCE-GO —, e por praticamente todos da fase externa e da relativa à
contratação e à execução do contrato, presidiu as sessões desses julgamentos.
52.1.
Certo.
O então PRESIDENTE DO TCE-GO GÉRSON BULHÕES
FERREIRA, por meio de ato publicado no Diário Oficial do Estado de Goiás (DOE-GO),
de 1º de dezembro de 201073, declarou dispensa de licitação em favor da empresa AM
ENGENHARIA LTDA., “para adequação do projeto de arquitetura referente à construção
da nova sede do Tribunal de Contas do Estado de Goiás – TCE-GO”, fundamentada no inciso
XIII do artigo 24 da Lei nº 8.666/93 (Processo nº 20100004700183174).
71
http://dec.tce.go.gov.br/downloads/diario/DIARIO_23-11-2012_1_98.pdf
http://dec.tce.go.gov.br/downloads/diario/DIARIO_23-11-2012_1_98.pdf
73
Diário Oficial do Estado de Goiás (DOE-GO), de 1º de dezembro
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2010/12/01/012.pdf
74
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-X1Z5Ym9Ta1RyQmc/edit?usp=sharing
72
40
de
2010,
p.
12,
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52.1.1.
Neste ponto, a contratação dessa empresa com fundamento no inciso XII
do artigo 24 da LLC revela chapada contrariedade à Súmula 250 do TCU, in verbis:
“A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação, com
fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93, somente é admitida nas
hipóteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza
da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade com os
preços de mercado”.
52.2.
Também, foi ele quem assinou, em 07 de julho de 2009, os contratos de
prestação de serviços com as empresas DBO ENGENHARIA LTDA. e TSA-3
TECNOLOGIA E SANEAMENTO AMBIENTAL LTDA., para elaboração do Estudo de
Impacto de Vizinhança75 e do Estudo de Impacto de Trânsito (EIV/EIT)76.
52.3.
Ainda, foi ele quem assinou, em 17 de dezembro de 2010, o contrato de
prestação de serviços com a empresa CM CONSULTORIA E REPRESENTAÇÕES
LTDA., para a elaboração de Plano de Controle Ambiental (PCA) e Plano de
Gerenciamento de Resíduos Sólidos77.
52.3.1.
Aqui, cabe dizer que o atual PRESIDENTE DO TCE-GO assim se
manifestou acerca de uma das contratações realizadas pelo então PRESIDENTE
GÉRSON BULHÕES FERREIRA, para a realização da obra que ora se questiona: “...o
Plano de Controle Ambiental (PCA), contemplando o Plano de Gerenciamento de Resíduos da
Construção Civil e Demolição (PGRCCD) foi entregue e recebido pelos responsáveis pela
fiscalização e execução contratual. Ocorre, porém, que o contrato foi mal feito. Não havia
na descrição do objeto nenhuma cláusula condicional, isto é, vinculando o recebimento
75
Processo nº 200800047003626:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/TCE%20%20DBO%20Eng%20-%20Contrato.pdf
76
Processo nº 200800047003626:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/TCE%20TSA%203%20Tec%20San%20Amb%20Contrat
o.pdf
77
Processo nº 200900047000877: https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20PCA.pdf
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dos projetos à aprovação e emissão da licença ambiental prévia pelos organismos
municipais” (Despacho nº 736, de 08 de outubro de 2013, prolatado no Processo nº
200900047000877).
53.
De acordo com o § 4º do artigo 28 da Constituição do Estado de Goiás —
reproduzido na Constituição Estadual por força do disposto no artigo 75 c/c o § 3º do
artigo 73 da Constituição Federal —, “Os Conselheiros terão as mesmas garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Desembargadores do Tribunal de
Justiça...” (destaque acrescido).
53.1.
Nesse sentido, é a jurisprudência pátria:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPEDIMENTOS DOS
MAGISTRADOS (ART. 134, DO CPC). EXTENSÃO AOS MEMBROS DO
TRIBUNAL DE CONTAS. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. CONSTITUIÇÃO
DO ESTADO DO PARANA. SÚMULA 280/STF. 1. A ofensa a direito local não
desafia o recurso especial (Súmula 280/STF). 2. In casu, decidida a questão
relativa ao impedimento de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do
Paraná, para o julgamento da denúncia ofertada contra a parte, ora Recorrida, à
luz da Constituição do Estado do Paraná que, em atenção ao princípio da
simetria em relação às regras encartadas na Constituição Federal, impôs
aos Conselheiros dos Tribunais de Contas os impedimentos relativos à
Magistratura, revela-se incabível a via recursal extraordinária, para rediscussão
da matéria, ante a incidência da Súmula 280/STF. 3. Agravo Regimental
desprovido” (com acréscimo de destaque, STJ - AgRg no REsp: 1132617 PR
2009/0062569-0, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento:
23/03/2010, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/04/2010).
“RECURSO
EXTRAORDINÁRIO.
AUSÊNCIA
DE
PREQUESTIONAMENTO.
FALTA
DE
INDICAÇÃO,
COMO
VULNERADOS, DE DISPOSITIVOS QUE FUNDAMENTARAM O
ARESTO RECORRIDO. ART. 72, PARÁGRAFO 3., CF/1967/69. ARTIGO
QUE APENAS PREVE A EQUIPARAÇÃO ENTRE MAGISTRADOS E
MEMBROS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, CUJA
EFETIVAÇÃO DEPENDEU DE NORMAS OUTRAS CONSIDERADAS
42
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NAS INSTANCIAS ORDINÁRIAS. CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO DF. IMPOSTO DE RENDA. COBRANÇA SOBRE A
PARCELA RECEBIDA A TÍTULO DE REPRESENTAÇÃO. SISTEMA DO
DECRETO-LEI N. 2.019/83. EQUIPARADOS, LEGALMENTE, AOS
MEMBROS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DF, NO QUE SE REFERE
AS
GARANTIAS,
PRERROGATIVAS,
VENCIMENTOS
E
IMPEDIMENTOS,
NA
MESMA
LINHA
ADOTADA
PELA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL PARA SEUS ÓRGÃOS RESPECTIVOS, OS
CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS DESSA UNIDADE
FEDERATIVA TAMBÉM TINHAM DIREITO A TAL BENEFICIO,
CONFORME, ALIAS, JÁ RECONHECIDO, POSTERIORMENTE, NO
PRÓPRIO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO. ACÓRDÃO E SENTENÇA
CONFIRMADOS. RE NÃO CONHECIDO” (com destaque acrescido, STF RE: 116969 CE , Relator: Min. CELIO BORJA, Data de Julgamento:
07/04/1989, SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 28-04-1989 PP06299 EMENT VOL-01539-03 PP-00492).
54.
Em consonância com os incisos I e VI do artigo 134 do Código de Processo
Civil, “É defeso ao juiz exercer as suas funções no processo contencioso ou voluntário:...de que
for parte;... quando for órgão de direção ou de administração de pessoa jurídica, parte na causa”;
de forma semelhante, os artigos 22, VIII, da Lei Estadual nº 16.168/2007 (LOTCE-GO) e
47, VIII, do Regimento Interno do TCE-GO (RITCE-GO), vedam a atuação de
Conselheiro em processo de interesse próprio; a propósito da LOTCE-GO, esta
prescreve, em seu artigo 139, a aplicação subsidiária ao Código de Processo Civil; por
conseguinte, no âmbito do TCE-GO, é vedado ao Conselheiro julgar ou atuar em
processos em que possui interesse na causa.
55.
Sabidamente, o Edital de Licitação é a expressão, vinda a público, de
forma sintética, de todas as decisões administrativas ocorridas na fase interna do
procedimento licitatório; a participação de Conselheiro (MAGISTRADO DE
CONTAS PÚBLICAS) responsável por atos geradores de despesas integrantes da fase
43
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interna da licitação por óbvio o torna impedido para relatar feito, no órgão de
controle externo, desses mesmos atos, porquanto chapado é o interesse dele na
aprovação desses atos.
56.
Como se pode verificar das normas que se vem de citar, o dever de
imparcialidade do magistrado é princípio imanente ao Estado Democrático de Direito,
sendo seu desrespeito vício grave78; por isso, sua inobservância chega a ser tipificada
como ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da
Administração Pública79.
57.
Logo, nulos são os Acórdãos nºs 1037, de 03 de maio de 201280, e 3148, de
22 de novembro de 2012, ambos do Plenário do TCE-GO, porquanto houve a
participação no julgamento de dois conselheiros impedidos, quais sejam, GÉRSON
BULHÕES FERREIRA E EDSON JOSÉ FERRARI, aquele como relator, este como
Presidente das sessões plenárias em que ocorreram os julgamentos.
57.1.
E a nulidade do julgamento resulta reafirmada pela ausência de quórum
para o julgamento do processo de fiscalização do contrato de construção da nova sede
do TCE-GO, pois que, sem esses dois Conselheiros que se vem de mencionar e mais a
suspeição arguida pelo Conselheiro Kennedy Trindade, havia somente dois
conselheiros aptos à deliberação81; de forma semelhante em relação ao processo de
fiscalização do edital, pois que o Conselheiro Sebastião Tejota, se houvesse sido
devidamente informado pelo relator, deveria ter-se dado por suspeito, já que servidor
78
Marinoni, Luiz Guilherme e Arenhart, Sérgio Cruz. Manual do processo de conhecimento. Editora RT, 3ª edição,
p. 166.
79
Júnior, Nelson Nery. Princípios do processo civil na constituição federal – processo civil, penal e administrativo.
Editora RT, 9ª edição, p. 146. Na jurisprudência, mais especificamente no STJ, de relevo é o REsp 1249531/RN.
80
Com relação ao acórdão mencionado, nº 1037, de 03 de maio de 2012, não se encontrou sua publicação do Diário
Eletrônico de Contas.
81
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/temp/d7a46d6e-f275-44bd-96c1-9583f4a8e16e.pdf
44
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Pablo Carvalho Leite, exclusivamente comissionado e lotado em seu Gabinete,
participara da Comissão Especial de Licitação (CEL).
57.2.
Ainda, é de se ressaltar que o MPC, naquela oportunidade, em parecer da
lavra do então Procurador SANDRO ALEXANDER FERREIRA, arguiu os seguintes
vícios:
“1 Capacidade técnica da comissão de licitação não comprovada nos autos.
2 Falta de informação sobre não parentesco da comissão de licitação com
autoridades e superiores.
3 Mistura entre área fim, de fiscalização, e área meio, de execução, logo, mistura
controle-execução. Licitação (área meio) feita por pessoal de área fim (inclusive
responsável por fiscalizações), o que cria impedimentos futuros a estes, os quais
não poderão manifestar-se na fiscalização/controle feitos pelo TCE-GO quando da
apreciação do edital e do contrato. Ou seja, o TCE-GO executor da licitação não
poderá ser representado pelos mesmos agentes públicos que o representarão como
fiscal da legalidade da licitação e do contrato.
4 Atualização financeira não prevista no edital e na minuta do contrato.
5 Reajuste previsto apenas na minuta do contrato, mas não no edital.
6 Falta da declaração do ordenador de despesa, prevista no art. 16 e seus
dispositivos da LRF.
7 Vedação imotivada à participação de empresas em consórcio, fl. 78, item 3.2.1
do Edital.
8 O não parcelamento do objeto, sem justificativa.
9 Contratação antecipada de profissionais especializados em múltiplas áreas pelas
licitantes, com vínculo empregatício”.
57.3.
Apesar dessas questões levantadas, o relator, Gérson Bulhões Ferreira,
apenas analisou a impugnação ao item 7 (sete), como se a análise, ou não, das
impugnações apresentadas estivesse submetida à arbitrária apreciação do relator; tal
quadro revela muita coisa, especialmente a inexistência de imparcialidade do relator.
45
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III – DOS VÍCIOS DA FASE INTERNA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
A – DA DEFICIÊNCIA DO PROJETO BÁSICO
58.
“... a adoção de projeto básico deficiente constitui, por si só,
irregularidade grave passível de gerar multa aos responsáveis, por constituir
distanciamento do parâmetro de legalidade estabelecido no regime das licitações.
Conforme o art. 7º, § 2º, inciso I c/c o § 6º, da Lei 8.666/1993, tal fato é apto, inclusive a
gerar a nulidade da licitação, o que demonstra o seu grau de gravidade, segundo
avaliação do legislador ordinário” (item 24 do voto proferido pelo Relator Ministro
Benjamin Zymler, Acórdão TCU nº 707/2014 – Plenário).
59.
Na Constituição brasileira vigente, logo no preâmbulo, constam como
valores supremos, dentre outros, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a
justiça, e, em seu artigo 3º, prescrevem-se como objetivos fundamentais construir uma
sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a
pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação.
60.
Na realização dos dispositivos Constitucionais, o legislador e a própria
Administração Pública devem interpretar sistematicamente esses dispositivos, de forma
que o resultado dessa interpretação esteja pautado pelos princípios da unidade da
Constituição e da concordância prática82.
82
Nesse sentido, Reinhold Zippelius e Thomas Würtenberger, in Deutsches Staatsrecht, Editora C.H. Beck, 2008,
32ª edição, p. 63, parágrafo 23; nesse ponto, relevante é a seguinte passagem de julgado da Corte Constitucional
Alemã do seguinte teor: “Jede Verfassungsbestimmung muß so ausgelegt werden, daß sie mit den elementaren
Verfassungsgrundsätzen und Grundentscheidungen des Verfassungsgesetzgebers vereinbar ist”, BVerfGE 1, 15, 32
f.).
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61.
Para realização dos objetivos fundamentais, a Administração Pública,
dada a finitude dos recursos públicos, deve seguir um plano, previamente planejado 83,
com observância dos valores supremos, na busca da consecução dos objetivos
fundamentais e com respeito aos direitos fundamentais.
62.
A administração, como atividade que extrapola o presente e se projeta
para o futuro, necessita de planejamento, em que são definidos objetivos, estimados os
recursos e as tarefas necessários para alcançá-los --- por meio de metodologia
adequada84.
63.
Somente com a elaboração de um plano, precedido de planejamento, em
que constem as prognoses, delimitados os objetivos almejados, descritas as linhas de
atuações capazes de influenciar o desenvolvimento necessário 85 e descritos os caminhos
a serem seguidos para isso, é que se pode dizer que a atividade administrativa é
legítima, ou seja, atende a um interesse público86, com respeito aos princípios e regras
constitucionais.
83
Sobre a imprescindibilidade do planejamento e sua distinção em relação ao plano, ver Hartmut Maurer, op. cit., §
16; exatamente nesse ponto, Hartmut Maurer afirma peremptoriamente que o plano é “einem wesentlichen
Instrument staatlichen Handelns”. No mesmo sentido, H.W.R. Wade, in Administrative Law, New York, 9ª edição,
2004, Capítulo 3, Some Governmental Functions. Entre nós, Gilberto Bercovici, in Desigualdades Regionais, Estado
e Constituição. Max Limonad Editora, 2003, Capítulo 6 – Planejamento e Desenvolvimento Regional; do mesmo
autor, Planejamento e Políticas Públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado, in Políticas Públicas:
reflexões sobre o conceito jurídico, Editora Saraiva, 2006, 1ª edição).
84
Idalberto Chiavenato, in Administração Geral e Pública, Editora Campus Elsevier, 2008, 2ª edição, 3ª tiragem, p.
341.
85
Segundo Günter Püttner, in Verwaltungslehre, Editora C.H. Beck, 2007, 4ª edição, página 257, § 8, “Planung und
Plan sind mehr als bloße Projektion oder Prognose. Zwar setzt Planung in der Regel Information und Prognose
voraus, es muß aber die Absicht der Beeinflussung der Enwicklung hinzukommen, damit von Planung gesprochen
werden kann. Fälschlich sind allerdings zeitweise (als jeder ein Stück Planung vorweisen mußte) bloße lineare
Projektionen der Entwicklung als Planungen ausgegeben worden. Insbesondere haben Voraussagen über Künftige
wirtschaftliche und gesellschaftliche Daten (Bevölkerungszahlen, Schülerzahlen, Arbeitslosenzahlen) noch nichts
mit Planung zu tun, wiewohl sie wichtige Unterlagen beispielsweise für die Bauplanung, die
Schulentwicklungsplanung oder die Planung von Arbeitsfördenungsmaßnahmen liefern“).
86
Ainda que a locução “interesse público” revele um conceito aberto e indeterminado, ele sempre é passível de ser
controlado a posteriori pelos órgãos de fiscalização e Poder Judiciário. Com entendimento restritivo sobre a
sindicabilidade de atos discricionários, porém somente no âmbito da estruturação da organização administrativa,
Sentença nº 2.713/11, do Consiglio di Stato Italiano.
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64.
No âmbito do direito positivado brasileiro, desde a edição do Decreto-lei
nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública, em suas atividades,
encontra-se obrigada a observar os princípios fundamentais do planejamento e do
controle (artigo 6º).
65.
Assim, ao menos desde 1967, ou seja, há quase 50 (cinquenta) anos, o
planejamento constitui uma responsabilidade essencial em qualquer tipo de
organização ou atividade públicas; por isso, antes que qualquer função administrativa
seja executada, a administração precisa planejar, ou seja, determinar os objetivos e os
meios necessários para alcançá-los adequadamente.
66.
Segundo lição de Goetz, “A primeira das funções administrativas – o
planejamento – é um processo de estabelecer objetivos e definir a maneira como alcança-los. Os
objetivos são os resultados específicos ou metas que se deseja atingir. Um plano é uma colocação
ordenada daquilo que é necessário para fazer atingir os objetivos. Os planos consistem em ações
consistentes dentro de uma estrutura adequada de operações que focalizam os fins desejados. Sem
planos, a ação organizacional se tornaria meramente casual e randômica, aleatória e sem rumo,
conduzindo simplesmente ao caos”87.
67.
Quando vem a lume edital de licitação, está a ampará-lo uma série de atos
anteriores, consubstanciada em decisões da administração pública, que impuseram e
disciplinaram, e.g., os critérios de participação na licitação, de qualificação técnica e de
julgamento; tais decisões, em tese orientadas à consecução do interesse público,
precisam constar, “claramente, no processo, no instrumento através do qual a Administração
Pública realiza essa licitação”88, tudo para que seja acessível por qualquer interessado a
87
Goetz, Billy E. Management Planning and Control, McGraw-Hill, 1949, p. 63, apud Chiavenato, Idalberto.
Administração geral e pública, editor Campus, 2ª edição, 2008, p. 342.
88
DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. Editora Saraiva, 2006, 7ª edição, pp. 106-107.
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informação e verificada, ou não, a observância à lei (Lei nº 8666/93) e aos princípios
constitucionais da Administração Pública (arts. 37, caput e XXI, da CF/88 e 92, caput e
inciso XXI, da CE-GO).
68.
De acordo com o inciso I do § 2º do artigo 7º da Lei nº 8.666/93, as obras e
os serviços somente poderão ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela
autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do
processo licitatório.
69.
Na elaboração do projeto básico, deverão ser considerados, em especial, os
requisitos da segurança; da funcionalidade e adequação ao interesse público; da
economia na execução, conservação e operação; da possibilidade de emprego de mãode-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução,
conservação e operação; facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo
da durabilidade da obra ou do serviço; da adoção das normas técnicas, de saúde e de
segurança do trabalho adequadas; e do impacto ambiental (art. 12 da Lei nº 8666/93).
69.1.
Conceitua o inciso IX do artigo 6º da Lei nº 8666/93 que o projeto básico é
formado pelo conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado,
para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação,
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
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b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de
elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos,
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o
caráter competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo
a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros
dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados”.
70.
Condensando essas regras e o entendimento do Tribunal de Contas da
União (TCU), está a Súmula 261:
“Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a
elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado
aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão
de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o
objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito
diversos”.
71.
Conquanto a clareza das disposições que ora se vem de mencionar, a
assertiva da Gerência de Fiscalização de Obras, no Processo nº 201400047000059,
autuado no TCE-GO em 15 de janeiro de 2014, de que “não obstante a obra ter sido
licitada contendo todo um conjunto de projetos, memoriais descritivos, especificações
técnicas, orçamento, cronograma e outros elementos técnicos, ou seja, Levantamento
Topográfico; Levantamento Geotécnico - sondagens; Projeto Arquitetônico; Projeto de
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Terraplenagem; Projeto de Fundações; Projeto Estrutural; Projeto de Instalações Hidráulicas e
Sanitárias; Projeto de Instalações Elétricas; Projeto de Instalações Telefônicas; Projeto de
Instalações de Prevenção e Combate a Incêndio; Projeto de Instalações Especiais, como CATV,
CFTV, Alarme, Cabeamento Estruturado, Controle de Acesso, Sonorização, etc.; Projeto de
Instalações de Ar Condicionado, Projeto de Paisagismo, entre outros; os mesmos se
mostraram deficitários e não atenderam, completa e adequadamente, as necessidades
técnicas da obra” (destaque acrescido), revela, a mais não poder, o desatendimento ao
artigo 7º, § 2º, inciso I, c/c art. 6º, IX, e art. 12 da Lei de Licitações (LLC).
72.
Fosse isso pouco, tal situação revela também a inobservância do disposto
nos artigos 66, 67, 69, 70, 73 e 76 da LLC e 63 da Lei nº 4.320/64, pois exatamente todos
os projetos entregues pelas mais diferentes empresas do mercado — e quem alega isso
são servidores do setor de controle externo de obras públicas — não atendiam as
necessidades do TCE-GO89.
73.
De acordo com entendimento consolidado do Tribunal de Contas da
União (TCU), “Projeto básico é item obrigatório em processo de licitação de obras e serviços,
deve fundamentar-se em estudos técnicos atualizados e conter descrição pormenorizada do objeto,
dos custos, do pagamento e da fiscalização do contrato”, porquanto “A definição precisa e
suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como
pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da
publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da
licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada
uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão” (Súmula 177).
89
Se a afirmação dos servidores do controle externo corresponder à verdade dos fatos, o TCE-GO se omite ao não
adotar os procedimentos necessários à aplicação de sanções às empresas prestadoras de maus serviços, bem assim
internaliza um prejuízo, que será arcado, indevidamente, por toda sociedade goiana.
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74.
A deficiência do projeto básico era sobejamente conhecida do TCE-GO
desde antes da publicação do edital de licitação, pois, como já relatado, a 2ª Divisão de
Fiscalização de Engenharia, por meio do Despacho nº 113, de 21 de junho de 2011, assim
se pronunciou:
“Salientamos que será acrescentado um adendo ao memorial descritivo referente a
Estação de Tratamento de Esgoto e ao projeto de águas pluviais, uma vez que
atendendo a normas técnicas e exigência legais, as redes de águas pluviais devem
desaguar em local plano e adequado, visando minimizar o impacto ambiental e
também a segurança da obra. Assim, como o terreno do TCE não tem condições de
atendimento às referidas exigências, o emissário de águas pluviais coletadas na
área do TCE ultrapassa a divisa do terreno, adentrando na área pertencente ao
Clube de Regatas Jaó, numa distância de aproximadamente 300 metros, até atingir
o dissipador de energia e após o curso d`água seguindo para o Rio Meia Ponte”.
75.
Além da óbvia desnecessidade de se planejar uma Estação de
Tratamento de Esgoto para o TCE-GO, pois que se trata de esgoto com características
domésticas — cuja inclusão no projeto indica a existência pelo menos um dos
propósitos: desperdício de dinheiro público ou sua inclusão para posterior retirada, a
criar uma situação permissiva na alteração do contrato —, a necessidade de invasão de
terreno alheio - ainda que fruto de concessão de uso de área pública – demandava
redobrado cuidado, e não uma atitude de descaso.
76.
Ainda, é inaceitável a afirmação de que eram de difícil ou impossível
constatação as supostas falhas dos referidos projetos. A uma porque foi o próprio
PRESIDENTE DO TCE-GO quem inutilizou, durante a fase de licitação da obra — e,
por consequência, efetivou o desperdício de recursos públicos — o projeto estrutural
em concreto armado feito pela CONSTRUTORA MONTEBELENSE LTDA., no valor de
R$ 226.305,00 (Processo nº 200800047002254), para substitui-lo, sem verificação
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aprofundada de todas as consequências dessa mudança, pelo projeto estrutural de
concreto protendido realizado pela empresa INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO LTDA.,
no valor de R$ 119.950,00 (Processo nº 201100047003431); a duas porque se trata da
Corte de Contas, com mais de 700 (setecentos) servidores90, órgão constitucionalmente
incumbido de realizar o controle externo da atividade financeira do Estado, que, com
fundamento em sua anacrônica Resolução Normativa nº 9/2001, fiscaliza todos os
editais e contratos de concorrência pública do Estado, que deslocou — registre-se,
ilegalmente — praticamente todos os servidores da área de fiscalização de obras
públicas civis para a idealização, execução, acompanhamento e fiscalização dos projetos
e contratos relativos à obra da nova sede do TCE-GO. Enfim, um batalhão de
servidores, supostamente especialistas nas áreas da engenharia, a auxiliar na
construção/fiscalização de uma única obra, qual seja, a nova sede do TCE-GO.
77.
Nesse contexto, aceitar a assertiva de dificuldade ou impossibilidade de
detecção atempada de defeitos no projeto básico para a construção de um simples
edifício, implica, necessariamente — se se partir da premissa de ingenuidade de quem
anuiu com essa situação —, admitir-se ou a inutilidade do TCE-GO, como órgão
fiscalizador e, por conseguinte, a ausência de justificativa para sua existência física e
jurídica, ou uma severa deficiência intelectual de seus agentes.
78.
Seja qual for a conclusão a que se chegue acerca do que levantado no
item anterior, ao descurar-se do dever de observância dos mandamentos legais já
citados, os agentes públicos do TCE-GO incidiram em grave erro, gerador, no
mínimo, de forte desperdício de recursos públicos, passível de responsabilização, na
linha do que preceituam, v.g., os Acórdãos TCU nºs 2927-Plenário e 2706/200990
Informação retirada do https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002727/Art30%20I%20%20CE%20%20QUARTO%20TRIMESTRE.pdf , com acesso em 15 de abril de 2014.
53
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Plenário.
79.
Mais recentemente e reforçando a comprovação da deficiência do Projeto
Básico e comprovando as consequências deletérias de se licitar com um Projeto Básico
deficiente, o TCE-GO deu início ao processo de contratação direta da empresa DBO
Engenharia ltda., para a prestação de serviços referentes à elaboração de projeto de
Bacia de Contenção para a nova sede da Corte de Contas, no valor total de R$ 6.000,00
(seis mil reais) (Processo nº 201400047000287, autuado no TCE-GO em 12 de fevereiro
de 2014).
80.
Lembrando fala do Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da União
(TCU) Augusto Sherman, no Acórdão nº 2910/2012-Plenário, “... diante de mais um
caso detectado por este Tribunal — e são eles inúmeros — de ocorrência de
irregularidades graves, porque não dizer gravíssimas, na execução de obra pública, de
grande monta e de grande relevância, em razão de deficiências em projeto básico,
grosseiras e vergonhosas, para dizer o mínimo, fico me perguntando até quando
viveremos essa situação. Até quando?“.
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B – DA ILEGALIDADE DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO FORMADA EM SUA
MAIOR PARTE POR COMISSIONADOS
81.
É de se notar que o MPC tem reiteradamente solicitado em suas
manifestações a realização de diligência ou então ou opinado, em seus pareceres, pela
ilegalidade de editais de licitação, ante a ausência de comprovação da situação
funcional dos membros das comissões de licitações.
82.
No entanto, a jurisprudência uníssona do TCE-GO sempre considerou
desnecessário o cumprimento dessa formalidade, ao argumento, de que os atos
administrativos dos órgãos fiscalizados possuem presunção de legitimidade e
veracidade perante o órgão fiscalizador (?!?).
83.
Nada mais oportuno para demonstrar o erro da jurisprudência da Corte
de Contas, que a grave irregularidade em edital da própria Corte, cuja comissão de
licitação é integrada em sua maioria absoluta por servidores exclusivamente
comissionados.
84.
Certo. A Comissão Especial de Licitação (CEL) do Procedimento
Licitatório veiculado por meio do Edital de Concorrência Pública TCE-GO nº 002/2011,
foi integrada por 08 (oito) servidores, sendo apenas 02 (dois) destes titulares de cargos
efetivos91; ao que parece, nos outros procedimentos licitatórios também houve
predominância de servidores comissionados nas comissões92.
85.
De acordo com o artigo 51 da Lei nº 8666/93 (LLC), “A habilitação
preliminar, a inscrição em registro cadastral, a sua alteração ou cancelamento, e as propostas
91
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/Edital_Concorrencia_Nova_Sede_TCE_junho%202011.pd
f
92
Não se afirma peremptoriamente, porquanto o Presidente do TCE-GO não possibilita acesso aos autos dos
processos.
55
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serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial de, no mínimo, 3
(três) membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados pertencentes aos quadros
permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação”.
86.
Esse dispositivo prescreveu a predominância de servidores efetivos em
todo e qualquer procedimento licitatório, tudo para assegurar que a comissão tivesse
independência e pudesse atuar em conformidade com a lei, sem depender do humor ou
da intenção da autoridade nomeante.
87.
Entretanto, no TCE-GO, na licitação ora questionada, isso não prevaleceu,
pois, com exceção dos servidores Marcus Vinícius do Amaral e Letícia Jardim Paiva,
todos os outros 06 (seis) servidores são detentores exclusivamente de cargos em
comissão.
88.
Nesse sentido, assim decidiu o TCU:
“Ademais, cabe salientar que a proporção de no mínimo 2/3 de servidores
estáveis deve ser mantida, pois a lei pretende que o poder de decisão se
concentre nas mãos dos servidores estáveis, os quais, em tese, são menos
sujeitos a pressões externas.
Por conta disso, servidores estáveis devem ser a maioria na comissão de
licitação – mínimo de 2/3” (Acórdão nº 92/2003 – Plenário).
89.
Por conseguinte, mais uma vez, o TCE-GO age contra legem, ao
desrespeitar norma extraída do artigo 51 da Lei nº 8666/93, que impõe a predominância
de servidores efetivos da Corte de Contas nas comissões de licitações.
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C – DO DESVIO DE FUNÇÃO DOS SERVIDORES DA ÁREA-FIM E DA
VIOLAÇÃO À SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES
90.
A Comissão Especial de Licitação (CEL) responsável pelo Edital de
Concorrência Pública nº 002/2011 foi composta pelos servidores Fernando Xavier da
Silva, Marcus Vinícius do Amaral, Letícia Jardim de Paiva, Márcio Elísio de Oliveira,
Ana Cristina de Castro Abreu Almeida, Luiz Alberto Cunha Cruz, Gilney da Costa Vaz
e Pablo Carvalho Leite.
91.
Durante as fases interna e externa da licitação, referidos servidores
encontravam-se lotados na área de controle externo do TCE-GO (área-fim), sendo que
os 03 (três) primeiros ocupavam exclusivamente cargos de direção, respectivamente, de
Coordenador de Fiscalização Estadual, de Secretário-Geral e de Diretora da 2ª Divisão
de Fiscalização de Engenharia (2ª DFENG); os demais eram servidores da 2ª DFENG; e
o último ocupa cargo de Inspetor Fiscal de Despesa Pública e se encontra lotado em
Gabinete de Conselheiro.
91.1.1.
Tão
somente
pelo
fato
de
servidores
da
área-fim
atuarem,
concomitantemente, na área-meio, já se verifica a violação ao princípio da segregação
de funções.
91.1.2.
Conforme se dessume do que consta do artigo 5º, incisos II e III, da Lei
Estadual nº 15.122, de 04 de fevereiro de 2005, o TCE-GO adota a separação das áreas
fim e meio. A área-fim é destinada às funções de controle externo, ou seja, ao exercício
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
da missão constitucional elencada no artigo 26 da Constituição Estadual93, enquanto a
área-meio se destina a auxiliar e viabilizar a execução da atividade-fim da Instituição.
91.1.3.
Referida separação de áreas (fim e meio) no TCE-GO fica mais bem
evidenciada por meio do quadro abaixo:
Art. 5º São atribuições do Analista de
Controle Externo (ÁREA-FIM):
I – atribuições básicas - desenvolver
atividades de planejamento, coordenação
e execução relativas à fiscalização e ao
controle externo da arrecadação e
aplicação de recursos do Estado, bem
como da administração desses recursos,
Art. 5º São atribuições do Analista de
Controle Externo (ÁREA-MEIO):
I – atribuições básicas - desenvolver
atividades de planejamento, coordenação
e execução relativas à fiscalização e ao
controle externo da arrecadação e
aplicação de recursos do Estado, bem
como da administração desses recursos,
“Art. 26 - Ao Tribunal de Contas do Estado compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Governador mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado no prazo de sessenta dias a contar de seu
recebimento e publicado no Diário Oficial do Estado; II - julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo Estado e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outras
irregularidades de que resulte prejuízo ao erário; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o
fundamento legal do ato concessório; IV - realizar, por iniciativa própria, da Assembleia Legislativa, de comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e nas demais entidades
referidas no inciso II;V - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado, mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, à União, a outros Estados, ao Distrito Federal ou a Municípios;
VI - prestar as informações solicitadas pela Assembleia ou por qualquer de suas comissões sobre a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções
realizadas; VII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa, irregularidade de contas ou atraso
em sua prestação, as sanções previstas em lei que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao
dano causado ao erário; VIII - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade e sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Assembleia; IX - representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados; X - fiscalizar as contas de empresas ou consórcios interestaduais, de cujo capital social o Estado
participe de forma direta ou indireta, nos termos de acordo, convênio ou ato constitutivo”. XI – acompanhar, por
seu representante, a realização dos concursos públicos na administração direta e nas autarquias, fundações,
empresas
públicas
e
sociedades
instituídas
ou
mantidas
pelo
Estado.
XIII – apreciar e julgar as contas anuais do Tribunal de Contas dos Municípios.
93
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
examinando a legalidade, legitimidade,
economicidade, eficiência e efetividade,
em
seus
aspectos
financeiro,
orçamentário, contábil, patrimonial e
operacional, dos atos daqueles que
devam prestar contas ao Tribunal;
II – no exercício do controle externo:
examinando a legalidade, legitimidade,
economicidade, eficiência e efetividade,
em
seus
aspectos
financeiro,
orçamentário, contábil, patrimonial e
operacional, dos atos daqueles que
devam prestar contas ao Tribunal;
III – no exercício de apoio técnico
administrativo:
a) examinar, instruir, organizar e
acompanhar processos, documentos e
informações relativos a matérias de
controle
externo
que
lhe
sejam
distribuídos;
a) propor, planejar, executar e coordenar
trabalhos nas diversas áreas afetas ao
suporte técnico e administrativo do
Tribunal, aplicando instrumentos de
acompanhamento, avaliação, pesquisa,
controle e divulgação referentes aos
planos, programas, projetos e atividades
desenvolvidas;
b) instruir processos relativos a contas,
atos sujeitos a registro e fiscalização de
atos e contratos que, por força de
disposições constitucionais, legais ou
regulamentares, são apresentados ao
Tribunal;
b) examinar, instruir, organizar e
acompanhar processos, documentos,
estudos, manuais e informações relativos
a matérias de natureza técnica ou
administrativa
que
lhe
sejam
distribuídos;
c) propor, planejar, executar e coordenar c) analisar e propor melhorias em rotinas,
trabalhos de fiscalização, em suas procedimentos, métodos e processos de
diversas modalidades, nas unidades, trabalho referentes à sua área de atuação;
áreas, programas, projetos ou atividades
vinculadas às competências do Tribunal
de Contas do Estado de Goiás, com a
elaboração dos respectivos relatórios e
exame de recursos;
d) quando devidamente designado ou
autorizado, colaborar com a Assembleia
Legislativa ou suas Comissões, com o
Poder Judiciário e outros órgãos da
d) compor e, quando for o caso,
coordenar comissão, grupo de trabalho e
de pesquisa instituídos no âmbito do
Tribunal ou em decorrência de acordos
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Administração, em matéria afeta ao de cooperação ou convênios firmados
Tribunal;
pelo Tribunal de Contas do Estado de
Goiás;
e) compor e, quando for o caso, coordenar e) acompanhar e fiscalizar a execução de
comissão, equipe de fiscalização e grupo contratos com empresas provedoras de
de trabalho ou de pesquisa instituídos no serviços na sua área de atuação;
âmbito do Tribunal ou em decorrência de
acordos de cooperação ou convênios
firmados pelo Tribunal de Contas do
Estado de Goiás;
f) calcular e atualizar débitos
processos de contas e de fiscalização;
de f) opinar sobre questões pertinentes à
aplicação de legislação, afeta à sua área
de atuação, no âmbito do Tribunal;
g) quando devidamente designado ou
autorizado, colaborar com a Assembleia
Legislativa ou suas Comissões, com o
Poder Judiciário e outros órgãos da
Administração, em matéria afeta ao
Tribunal;
h) participar de trabalhos na área de
Controle Externo e elaborar pareceres
técnicos que requeiram conhecimentos
especializados na área de formação do
servidor;
i) executar outros trabalhos técnicos ou
administrativos inerentes à sua área de
atuação.
91.1.4.
Exclusivamente os servidores da área-meio (técnico-administrativa)
encontram-se legalmente habilitados a “a) propor, planejar, executar e coordenar
trabalhos nas diversas áreas afetas ao suporte técnico e administrativo do Tribunal,
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
aplicando instrumentos de acompanhamento, avaliação, pesquisa, controle e divulgação
referentes aos planos, programas, projetos e atividades desenvolvidas” e a “i) executar outros
trabalhos técnicos ou administrativos inerentes à sua área de atuação”, sendo que os
servidores da área-fim (controle externo) não podem exercer essas funções
administrativas, em razão dos princípios da legalidade e da segregação das funções.
91.1.5.
O princípio da segregação, separação ou divisão de funções tem como
finalidade evitar a atribuição à mesma pessoa de duas ou mais funções concomitantes, a
fim de impedir ou pelo menos dificultar a prática de erros ou irregularidades ou a sua
dissimulação.
91.1.6.
Em consonância com referido princípio da segregação das funções, quem
controla não executa e quem executa não controla, pois quando o controle passa a
desenvolver tarefas executivas, essas tarefas deixam de ser controladas. Por isso o
magistério de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:
“A atividade de controle deve ser exercida em separado, de forma
segregada das demais funções”94 (destaque acrescido).
O princípio (da segregação das funções) atua de dois modos distintos:
primeiro, no que tange ao aspecto estrutural; segundo, funcional95”.
“Significa isso que, na estruturação dos órgãos, deve a função de controle separarse das demais, como contabilidade, licitação, jurídica, pagamentos, recebimentos,
assessoria. O controle deve estar definido na estrutura orgânica com identidade
própria.
Sob o aspecto funcional, significa que o órgão que exerce o controle não poderia ser
encarregado de outras funções, limitando-se a atuar como controlador. Não
devem, pois, as autoridades superiores encarregar os servidores do controle de
outras atividades, sendo-lhes especialmente vedadas as tarefas executivas. De
94
In Tribunais de Contas do Brasil: Jurisdição e Competência. Editora Fórum, 2ª edição, 2005, p. 38.
“Segregação de funções – Princípio básico do sistema de controle interno, que consiste na separação de funções,
nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações (TCU, Portaria nº
63/96, Glossário)”.
95
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longe vem o brocardo: quem controla não executa, quem executa não controla.
Quando um órgão de controle passa a desenvolver tarefas executivas, essas
deixam de ser controladas96.
Importante lição legou o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, em
homenagem a esse princípio: nenhum servidor ou seção administrativa deve
controlar todos os passos-chave de uma mesma transação ou fato. Tendo presente
que determinados órgãos possuem uma estrutura com reduzido número de
servidores, insuficientes para se distribuir, individualmente, todas as
responsabilidades-chave, poderá ser utilizada a sistemática de rodízio de tarefas,
incentivo ou determinação de férias anuais.
Desse modo, é sempre possível aperfeiçoar o controle com o acatamento desse
princípio, além de oportunizar o aprimoramento funcional da equipe pela
especialização e generalização” (pp. 58/59).
91.1.7.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União --- órgão de referência
nacional acerca do controle externo técnico --- já decidiu que se deve observar “o
princípio da segregação de função, de modo que não seja atribuída à mesma pessoa
funções de gestão e de avaliação” (com destaques acrescidos, item 9.2.1.6, TC009.743/2004-0, Acórdão nº 2.749/2008-TCU-2ª Câmara).
91.1.8.
Ainda nessa mesma linha, existem vários outros acórdãos do TCU, dentre
os quais são transcritos dois:
“Ementa: alerta à empresa Furnas Centrais Elétricas quanto ao descumprimento
dos princípios da moralidade e da eficiência, insculpidos no “caput” do art. 37 da
Constituição Federal, consubstanciado pela autoindicação, feita por empregado
da estatal, para compor a comissão de licitação que culminou num contrato,
prejudicando a necessária segregação de funções nas atividades de requisição de
serviços, realização de certames, aprovação de contratações e acompanhamento da
“Por vezes, autoridades administrativas, que desconhecem esse aspecto, preocupam-se com a ausência de
definição de tarefas; como controlar o controlador. A resposta a tais questões parece ser a cobrança de relatórios
de planejamento e execução de atividades, a quantificação de resultados em termos de custo/benefício. Cabe
lembrar, que, em face da moderna jurisprudência, é possível ao gestor, acusado em processo de irregularidade,
buscar a co-responsabilidade do controle interno e do controle externo...”
96
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execução física e financeira de ajustes”
Acórdão nº 5.463/2010-1ª Câmara).
(item 1.5, TC-020.175/2010-8,
“Pregão eletrônico: 2. Segregação de funções: pregoeiro versus homologador do
certame.Ainda no que se refere ao levantamento de auditoria realizado na
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, com o objetivo de conhecer o conjunto
de sistemas informatizados que compõem ou subsidiam o portal
www.comprasnet.gov.br, no qual são realizados os pregões eletrônicos dos
órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg), a equipe de
auditoria destacou a possibilidade de atribuição simultânea, a um usuário do
Comprasnet, dos perfis ‘pregoeiro’ e ‘homologador’. Todavia, o usuário
homologador “é aquele que decide os recursos não acatados pelo pregoeiro e, neste
caso, o responsável pela adjudicação do objeto da licitação”. Para a equipe
de auditoria, portanto, não caberia o acúmulo de tais atribuições, pregoeiro e
homologador, em um mesmo certame, tendo em conta as atribuições deste
último agente, em face de diversos dispositivos legais. Desse modo, a equipe
propôs determinação à SLTI que incluísse regra de negócio no Comprasnet que
“impossibilite que, para um dado certame, um mesmo usuário atue como
pregoeiro e como autoridade competente”. A proposição, acolhida pelo relator
em suas razões de decidir, foi aprovada pelo Plenário do Tribunal”
(Acórdão n.º 1647/2010-Plenário, TC-012.538/2009-1, rel. Min. Benjamin
Zymler, 14.07.2010).
91.1.9.
O princípio da segregação das funções, como corolário do princípio da
moralidade97, determina fundamentalmente a separação de funções incompatíveis entre
si. E nada mais incompatível que a conciliação, em uma só pessoa, das funções de
elaboração do edital e execução do procedimento licitatório (atribuições da área-meio)
com as de controle desses mesmos edital de licitação, procedimento licitatório, contrato
e execução da respectiva despesa pública (atribuições da área-fim).
“Observe as boas práticas administrativas, no sentido de atentar para o princípio da moralidade, no que diz
respeito à segregação de funções, de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas”.
TCU, Acórdão 85/2005 Plenário.
97
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91.1.10.
De mais a mais, é de se notar que, no Estado de Direito, a lei ocupa lugar
de destaque em sua estrutura, porquanto ela exprime a vontade da comunidade
manifestada por meio dos seus representantes legitimados.
91.1.11.
Sendo a lei expressão da vontade popular, ela é fundamento ao exercício
dos poderes do Estado, por isso se afirma que o poder se origina da lei, não havendo
exercício legítimo do poder público carente de fundamento legal; em razão disso, a
Administração Pública deve obedecer à lei, sendo-lhe vedada qualquer atividade livre
ou juridicamente desvinculada.
91.1.12.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, “a legalidade, como princípio da
administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”98. Por isso, afirma ele que “na Administração
Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza”99.
91.1.13.
Na esteira desse entendimento, a Súmula nº 43 do Tribunal de Contas do Distrito
Federal é do seguinte teor:
“O princípio da legalidade que restringe a ação do Administrador Público aos
limites expressamente autorizados por lei, abrange a Administração Direta,
Indireta e Fundacional”.
(http://www.tc.df.gov.br/silegisdocs/tcdf/sumjur/sum-1995-00043999.html, acesso em 25 de março de 2014).
98
99
In Direito administrativo brasileiro. Editora Malheiros, 37ª edição, 2011.
Idem.
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91.1.14.
Por isso, sendo os membros da CEL servidores --- comissionados ou não -
-- da área de fiscalização (controle externo, área-fim do TCE-GO), impossibilitados eles
se encontram --- em razão dos princípios da legalidade, da moralidade e da segregação
das funções --- para elaborar o edital (como elaboraram) e participar (como participam)
da CEL.
91.1.15.
A par das violações principiais já mencionadas, a participação desses
servidores da área-fim do TCE-GO (controle externo) na elaboração do Edital e na CEL
resulta em grave perda da imparcialidade e da independência do controle externo,
desaguando, por óbvio, na ineficácia do próprio controle externo, como está a
comprovar o descumprimento ao que prescreve o § 2º do artigo 8º da Resolução
Normativa TCE-GO nº 009/2001, ainda sem qualquer consequência para o gestor
público.
91.1.15.1.
Da mesma forma, essa irregularidade continua a ocorrer e agravar, pois
servidores da agora denominada Gerência de Controle de Obras e Serviços de
Engenharia estão a realizar projetos para a nova sede do TCE-GO, a fiscalizar, como
unidade da área-meio, a construção da nova sede, e a realizar inspeção na concessão
de área pública ao Clube de Regatas Jaó.
91.1.16.
A propósito, a regulamentação do TCE-GO, Resolução Normativa nº
009/2012, que atualizou a nomenclatura dos setores da Corte de Contas e explicitou a
competência de cada uma delas.
91.1.17.
Nela, a Secretaria de Controle Externo --- unidade da área-fim do TCE-
GO ---, nova denominação para a antiga Coordenação de Fiscalização Estadual, “tem
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como objetivo gerenciar a área técnico-executiva de controle externo, com o objetivo de
prestar apoio e assessoramento às deliberações do Tribunal”, competindo-lhe “propor normas,
políticas, diretrizes, técnicas e padrões relativos ao controle externo a cargo do Tribunal;
planejar, organizar, dirigir, coordenar e supervisionar as atividades e os projetos inerentes às
ações integradas de controle externo, acompanhar os resultados obtidos e avaliar os impactos
ocorridos; aprovar manuais e regulamentos relativos às atividades, aos processos de trabalho e
aos projetos na área de controle externo; orientar o desdobramento de diretrizes, acompanhar as
ações desenvolvidas, controlar o alcance das metas e avaliar o resultado obtido no âmbito de suas
unidades integrantes; promover a integração do Tribunal com órgãos e entidades relacionados ao
controle da gestão pública; auxiliar na celebração, execução e acompanhamento de convênios e
acordos de cooperação técnica, ou instrumentos congêneres a serem firmados pelo Tribunal, com
órgãos e entidades relacionados ao controle da gestão pública; obter, sistematizar e gerir
informações estratégicas para as ações que digam respeito à sua área de atuação; gerenciar,
disseminar e adotar as medidas necessárias à manutenção e ao aprimoramento das soluções
corporativas de tecnologia da informação (soluções de TI) que darão suporte ao controle externo;
desenvolver outras atividades inerentes à sua finalidade”.
91.1.18.
Por outro lado, a Secretaria Administrativa --- unidade pertencente à
área-meio --- tem como atribuições, dentre outras, “planejar, gerenciar, coordenar,
supervisionar e orientar as atividades das Gerências, Serviços e Setores a ela subordinados”;
“executar atividades, procedimentos e rotinas necessários ao seu funcionamento, e promover os
encaminhamentos dos processos objeto de deliberações”; “encaminhar os contratos e
respectivos termos aditivos, na pessoa do Secretário Administrativo, ao Presidente do
Tribunal para assinatura”, competindo à Gerência de Administração, mais
especificamente ao Comitê de Licitações e Contratos, “receber, examinar, processar e
julgar todos os documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes e às
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licitações nas modalidades de concorrência, tomadas de preços, convite e leilão; coordenar os
processos de licitação; confeccionar minutas de editais e contratos, submetendo-as à
apreciação e aprovação da área Jurídica; definir e solicitar à área competente as publicações
necessárias na forma da legislação vigente; esclarecer as dúvidas sobre o edital; abrir o
envelope com a documentação de habilitação, examinar os documentos, elaborar ata
da reunião e emitir relatório de julgamento sobre a habilitação ou inabilitação; abrir o
envelope com a proposta comercial, examinar os documentos, elaborar ata da reunião e
emitir relatório de julgamento sobre a classificação ou desclassificação; habilitar,
inabilitar, classificar ou desclassificar os participantes em desacordo com o edital;
requisitar parecer técnico, jurídico ou realizar diligência, quando julgar necessário;
adotar outras providências que se fizerem necessárias”.
91.1.19.
Essa distinção, entre área-meio e área-fim, não é desconhecida sequer pelo
Presidente do TCE-GO, que no Relatório de Gestão do TCE-GO 2011/2012 asseverou
que “Uma consultoria foi contratada junto à Fundação Getúlio Vargas para mapeamento e
diagnóstico, primeiro da área fim do Tribunal e agora da área meio, para a formatação de
uma moderna e eficiente estrutura organizacional, além de adequada política de pessoal” (in
http://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/000045/Relat%C3%B3rio%20de%20Ges
t%C3%A3o%202011%202012.pdf , com acréscimo de destaque).
91.1.20.
Em verdade, essa distinção é muito bem conhecida, como se pode verificar
do Relatório de Auditoria nº 002/2014, realizada na Área de Pessoal do Ministério
Público do Estado de Goiás (MP-GO), constante do Processo TCE-GO nº
201400047000371, em que se abriu tópico específico para apontar violação ao princípio
da segregação de funções no MP-GO, inclusive transcrevendo definição do TCU sobre o
assunto, constante da Portaria nº 63/1996, in verbis:
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"Segregação de funções - princípio básico do sistema de controle interno que
consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação,
execução, controle e contabilização das operações." (TCU, Portaria n. ° 63/96,
Glossário).
91.1.21.
Assim, resta evidente a demonstração de violação ao princípio da
segregação de funções — lamentavelmente com plena ciência, atuação e aceitação do
PRESIDENTE DO TCE-GO e de servidores atuantes no Processo —, com todas as
consequências deletérias que podem daí advir para a independência e a legitimidade da
atuação da Corte de Contas.
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D – DA INADEQUAÇÃO DA ESTIMATIVA DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIOFINANCEIRO EXIGIDA PELO ART. 16 DA LRF
92.
Prescreve o § 2º do artigo 16 da LRF que a estimativa deverá ser
acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas, quer-se dizer, tal
documento deve ser “claro, motivado e explicativo”, de modo a evidenciar de forma
realista as previsões de custo, e confiável, “ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo
controle interno e externo” 100.
93.
A deficiência do Projeto Básico, da qual decorre a necessidade de a
Administração Pública ter de realizar aditivos posteriores (como já ocorreram as
realizadas por meio dos Processos nºs 201300047001006 e 201400047000059, e a que deve
acontecer por meio do Processo nº 201400047000736), com o fito de se realmente
alcançar o objetivo almejado, tem o condão de tornar inadequada qualquer estimativa
de impacto orçamentário-financeiro, pois que tanto a declaração quanto sua
metodologia de cálculo, por mais sérias que sejam, se baseiam em estudos (projetos de
arquitetura e complementares) precários.
93.1.
Ao prescrever a LRF, no § 1º do artigo 1º, que a responsabilidade na gestão
fiscal pressupõe ação planejada, está ela a exigir que o planejamento na administração
se dê como um todo (na esteira do que já prescrevia, há quase 50 (cinquenta) anos
100
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina: Guia: Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº
101/2000.
2ª
ed.
Florianópolis:
Tribunal
de
Contas,
2002.
176p.
Disponível
em:
<
http://www.tce.sc.gov.br/site/publicacoes/livros/pdf/guia_lrf_2ed.pdf >. Acesso em 19 de setembro de 2011.
69
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
atrás101, o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, em seus artigos 6º, I, e 7º) e que
o aspecto fiscal é só uma das faces do planejamento.
94.
Leciona Cláudio Nascimento que:
“estimar o impacto orçamentário-financeiro é identificar, neste caso, em quanto o
aumento da despesa afeta o orçamento e o caixa da entidade, não só no que diz
respeito ao valor, mas também se o aumento implica na não execução de
outras despesas ou, na hipótese de tal aumento se somar as despesas já
existentes, qual seria a fonte a financiá-lo.
[...]
O impacto do aumento da despesa será sempre orçamentário, pois a despesa
precisa ser contemplada no Orçamento para que possa ser executada, mas nem
sempre financeiro, tendo em vista que a despesa fixada no Orçamento representa
uma autorização ao gasto e não a obrigação de sua realização, ou seja, a obrigação
de pagar uma despesa só irá existir caso a Administração Pública execute a
despesa”102.
95.
No mesmo sentido, talvez até muito mais rigorosa, é o entendimento do
Tribunal de Contas da União:
“26. Como bem ressalta a equipe, 'é temerário que o alto investimento feito pelo
DPF em equipamentos de última geração, com tecnologia de ponta, não seja
resguardado por um planejamento de longo prazo, que assegure os recursos
necessários
à
conservação
desses
produtos.
(...)'.
27. A propósito, essa é a orientação contida nos arts. 16 e 45 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000). O primeiro
deles estabelece que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento da despesa deve ser acompanhado de: (a) estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos
dois subseqüentes; e (b) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
Utilizo este advérbio “atrás” como reforço da ideia de que já se passou tempo demais, e ainda assim a Corte não
desperta para a necessidade de se tratar com responsabilidade a coisa pública (também o utilizam em construções
semelhantes Érico Veríssimo, Lima Barreto, Rachel de Queiroz e, até, Guimarães Rosa).
102
In Acompanhamento da execução orçamentária. Rio de Janeiro. IBAM, 2001.
101
70
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. O
segundo, por sua vez, define que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só
incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias”. AC-0979-20/08
P Sessão: 28/05/08 Grupo: I Classe: V Relator: Ministro ANDRÉ
LUÍS
DE CARVALHO - Fiscalização – Monitoramento.
96.
Logo, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro realizada pelo
TCE-GO, com a mera utilização do custo por metro quadrado de manutenção da atual
sede multiplicado pelo total de metros quadrados da nova sede, não atende a prescrição
contida no artigo 16 da LRF, porquanto uma estimativa materialmente adequada deve
demonstrar o impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em
vigor e nos dois subsequentes, abrangendo o custo de manutenção da nova sede com os
novos equipamentos, com a nova demanda por energia e água, com o aumento de
funcionários para a limpeza, conservação e vigilância do prédio, com a admissão de
pessoal etc.
97.
Demais a mais, a estimativa de impacto orçamentário-financeiro deve
levar em conta também o custo de manutenção da atual sede, pois que antes, durante e
depois da mudança de prédio o TCE-GO arcará, por um bom tempo, com despesas de
manutenção de 02 (dois) edifícios, o antigo e o novo.
98.
Destarte, sendo condição prévia para a licitação de obras públicas a
estimativa do impacto orçamentário-financeiro, necessária se faz sua presença
corretamente estimada, formal e materialmente, sob pena de ser considerada não
71
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa sem sua
observância (artigo 15 da LRF).
99.
Entretanto, o que fez o TCE-GO senão encontrar o gasto atual da Corte por
metro quadrado e multiplicar pelo número de metros quadrados que possuirá a nova
sede, para encontrar a despesa projetada, desconsiderando a concomitância de gastos e
o aumento de demandas por novos dispêndios?!
100.
Para verificar o equívoco de tal metodologia, basta conhecer a sede atual e
comparar com a sede nova. Por exemplo, a atual não possui área verde; a nova tem. Isso
significa gasto com água e jardinagem. Além disso, devem-se computar gastos com
realização de concursos, provimentos de cargos etc. --- pois não se faz uma sede nova e
muito maior por vaidade, mas, primordialmente, para possibilitar a realização de
funções e atendimento das demandas de forma adequada, digna. E isso, por óbvio,
envolve um custo, custo esse não levado em consideração pela Corte.
100.1.
Exemplo concreto da deficiência da metodologia utilizada é exposta pelo
próprio TCE-GO, que, no Processo nº 201400047000268, almeja contratar “empresa
especializada para o serviço de movimentação física do Data Center do Tribunal de Contas do
Estado de Goiás situado à Praça Dr. Pedro Ludovico Teixeira, número 332, Setor Central,
Goiânia- Goiás, para a nova Sede localizada à Rua Ubirajara Berocan Leite, S/N, Setor Jaó,
Goiânia – Goiás”103, serviço esse, assim como vários outros, não previstos no total de
despesas a serem realizadas pelo TCE-GO, dada a grave deficiência do pseudo projeto
básico.
103
O edital de licitação foi publicado
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2014/04/29/012.pdf
no
72
DOE-GO
de
29
de
abril
de
2014:
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
101.
Todavia, não havia só uma deficiência metodológica, em verdade,
inexistiu, materialmente, observância ao artigo 16 da Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000 (LRF), pois, ao licitar um novo projeto estrutural (Processo nº
201100047003431) durante a realização da licitação para a construção da nova sede do
TCE-GO, projeto estrutural esse que implica alterações em todos os demais projetos,
como será demonstrado mais a frente, o PRESIDENTE DO TCE-GO tornou sem efeito a
declaração de adequação orçamentária-financeira, porquanto, embora os artigos 6º, IX, e
7º, 2º, da Lei nº 8.666/93 exijam projeto básico completo para licitar, ele deu azo à
realização de licitação com projeto básico altamente deficiente, deficiente por ato
consciente e deliberado, em que não era possível mensurar as despesas a serem
realizadas para a consecução da nova sede do TCE-GO.
102.
A LRF, em seus artigos 15-17, considera não autorizada, irregular e lesiva
ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não possua a
“estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos
dois subsequentes”, nem a “declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual
e com a lei de diretrizes orçamentárias”, sendo que esses dois requisitos são condição
prévia para o “empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras”.
103.
Em reforço ao disposto nos artigos 6º, I, e 7º do Decreto-Lei nº 200, de 25
de fevereiro de 1967, o artigo 16 da LRF reforça a necessidade de planejamento e
reflexões orçamentárias e financeiras às decisões da Administração Pública, eis que este
deve ter uma leitura em conjunto com o § 1º do artigo 1º da LRF, que preceitua a
necessidade de ações administrativas planejadas e transparentes.
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104.
Na lição de Carlos Matus, planejar “Significa pensar antes de agir, pensar
sistematicamente, com método: explicar cada uma das possibilidades e analisar suas respectivas
vantagens e desvantagens...Ou sabemos planejar ou estamos condenados à improvisação”
(Huertas, Francisco. In Entrevista com Carlos Matus: o método PES. Editora Fundap,
1995, p. 12, apud Oliveira, Weder de. In Curso de Responsabilidade Fiscal, Editora
Fòrum, Vol. 1, 2013, p. 1040).
105.
Logo, ao abdicar do projeto previamente contratado, por outro, sem medir
tecnicamente todas as consequências dessa modificação, o PRESIDENTE DO TCE-GO
agiu sem planejar, por impulso, movido por uma intuição desprovida de qualquer
fundamento embasado em ciência, desatendendo ao princípio do planejamento das
ações administrativas, anulando o projeto básico que dava suporte à licitação que estava
sendo realizada (Processo nº 201000047000765) e anulando a declaração e a estimativa
exigidas nos incisos I e II do artigo 16 da LRF; a fazer isso, por serem elementos
necessários à realização de licitação para execução de obra (§ 1º do artigo 16 da LRF), ele
possibilitou a geração de despesa não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio
público.
106.
Porque o ordenamento jurídico não se compadece com a existência de
declarações que atendem apenas formalmente ao disposto no artigo 16, mas que
materialmente traduzem apenas uma folha de papel preenchida sem qualquer
compromisso com a realidade orçamentário-financeira do Estado, tal geração de
despesa não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público parece se subsumir
ao disposto no artigo 359-D do Código Penal.
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E – DA RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE: AUSÊNCIA DE PARCELAMENTO
DO OBJETO DA LICITAÇÃO, VEDAÇÃO AO CONSÓRCIO DE EMPRESAS E
OUTRAS EXIGÊNCIAS INDEVIDAS.
E.1 – DO NÃO PARCELAMENTO DO OBJETO DA LICITAÇÃO
107.
“O parcelamento do objeto escapa à discricionariedade administrativa
sob circunstâncias em que se faça impositivo. Sua não adoção, nessa situação,
configura patente ilegalidade. O parcelamento, além de disposição legal, é regra ética,
de bom-senso e de boa administração, de modo a se promover o melhor aproveitamento
dos recursos disponíveis no mercado, sem perda da economia de escala” (TCU, Acórdão
2593/2013 – Plenário).
108.
“O não parcelamento do objeto da licitação em tantas parcelas quantas
se comprovassem técnica e economicamente viáveis reduz o caráter competitivo da
licitação e contraria o art. 23, §1º, da Lei 8.666/1993” (com destaque acrescido, TCU,
Acórdão n.º 2006/2012-Plenário, rel. Min. Weder de Oliveira); reforça tal conclusão o
fato de 53 (cinquenta e três) empresas retiraram o edital, 09 (nove) apresentaram
propostas e somente 02 (duas) foram habilitadas tecnicamente.
109.
Além de brutal, a restrição à competitividade foi deliberada, como se
verifica da resposta ao questionamento da empresa TERMOESTE S/A CONSTRUÇÕES
E INSTALAÇÕES sobre o Edital de Licitação TCE-GO Concorrência Pública nº 02/2011:
“Questionamento: ‘A Planilha Orçamentária, Anexo IV, poderá ter seus
quantitativos alterados ou serem acrescentados novos itens?’
Resposta: Não” (2ª Divisão de Fiscalização de Engenharia, Despacho nº
151, de 02 de agosto de 2011, aparentemente assinado pelos servidores
MARCELLO VICTOR ALVES PEREIRA, BRUNO LUÍS MALAQUIAS E
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SILVA, MÁRCIO ELÍSIO DE OLIVEIRA e LETÍCIA JARDIM DE PAIVA,
constante do Processo nº 201100047002248).
110.
Conquanto
essa
resposta
de
impossibilidade
de
alteração
dos
quantitativos (para uma obra edificação — indevidamente, claro — pelo regime de
preço unitário, e não global), já a partir do 2º Relatório de Medição da Obra (outubro de
2012) e daí para frente, mensalmente, se constata a inclusão de serviços que não
estavam previstos na Planilha Orçamentária (doc. ___).
111.
Posteriormente, diversamente do que respondido à empresa TERMOESTE
S/A CONSTRUÇÕES E INSTALAÇÕES, a mesma 2ª Divisão de Fiscalização de
Engenharia, agora denominada Gerência de Controle de Obras e Serviços de
Engenharia e já com o contrato em execução, assim se manifesta acerca do 1º Termo
Aditivo (Processo nº 201300047001006), vindo a lume tão somente no DOE-GO de 18 de
dezembro de 2013:
“De todo o exposto, entendemos legítima, a reivindicação, da Empresa Fuad Rassi
- Engenharia Indústria e Comércio Ltda. Nestas condições, deverão ser
reconhecidos e pagos mediante Termo Aditivo ao contrato o montante apurado
com a correção efetivada na planilha de orçamento apresentada, após revisão,
análise e complementação/supressão desta equipe técnica, decorrentes da
reformulação dos projetos” (sic, Parecer nº 235, de 15 de julho de 2013, constante
dos autos do Processo nº 201300047001006).
112.
Prescreve o inciso XXI do artigo 37 da CF/88, reproduzido no inciso XXI
do artigo 92 da CE-GO, que “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
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somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações”.
113.
A disciplinar esse dispositivo, a Lei nº 8.666/93, que em seu artigo 3º
preceitua que “A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo
e dos que lhes são correlatos”; e que, em seu § 1º, inciso I, “É vedado aos agentes públicos”
“admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de
sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da
sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante
para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art.
3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991”.
114.
Conquanto
isso,
nos
autos
do
Procedimento
Administrativo
nº
201100017466, que cuida de representação do MPC ao MP-GO, em face do Edital de
Licitação nº 02/2011 — cujos argumentos apresentados pelo MPC foram todos, à
unanimidade, acatados pelo Conselho Superior do Ministério Público — e que aqui
também está sendo ora questionado, afirmou o TCE-GO o que se segue:
“As regras do edital concernentes a essa matéria foram elaboradas visando a
fiscalização posterior da execução da obra, e não há que se falar em nulidade do
processo licitatório por não ter sido previsto o parcelamento da obra.
Ademais, tendo em vista a Súmula 253 do TCU, o item XI (Composição do BDI)
do Edital determinou que os licitantes deveriam apresentar em suas propostas,
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composição analítica do BDI, ficando o BDI no percentual de 22,00 para a
planilha do orçamento a ser executado pela empresa contratada e o BDI de 14,50%
para os serviços terceirizados executados por firmas especializadas”.
115.
Referida Súmula 253 do TCU é do seguinte teor:
“Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do
objeto da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de
fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser
fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem
percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de
taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa
aplicável aos demais itens” (destaque acrescido).
116.
A assertiva de que “As regras do edital concernentes a essa matéria foram
elaboradas visando a fiscalização posterior da execução da obra, e não há que se falar em nulidade
do processo licitatório por não ter sido previsto o parcelamento da obra” vai de encontro ao que
prescrevem o § 1º do artigo 23 da Lei nº 8666/93 e a Súmula nº 253 do TCU.
117.
Certo. Inexiste comprovação da inviabilidade técnico-econômica de
parcelamento do objeto da licitação, apenas uma decisão de conforto da Administração,
de supostamente facilitar a posterior execução da obra. Tal decisão não é legítima,
menos ainda legal.
118.
O cumprimento da regra do parcelamento não é escolha discricionária
da Administração, mas, sim, vinculada. Estudos técnicos-econômicos devem ser feitos,
sempre, para verificar a possibilidade do parcelamento. Não havendo essa
possibilidade, deixa-se de realizar o parcelamento; de modo contrário, realiza-se-o.
119.
Preceitua o artigo 3º, caput e inciso I, da Lei nº 8.666/1993, que a licitação se
rege pelo princípio da legalidade, sendo vedado aos agentes públicos “admitir, prever,
incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam,
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restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades
cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou
domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante
para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no
art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991”.
120.
Ao não realizar o parcelamento do objeto, houve drástica redução da
competitividade; essa ausência de parcelamento, que resultou em exigência de
profissionais especializados em múltiplas áreas do conhecimento, reduziu ilegalmente o
universo de empresas licitantes interessadas e aptas a participarem do certame.
121.
Conforme leciona Marçal Justen Filho:
“O art. 23, §1º, impõe o fracionamento como obrigatório. A regra retrata a
vontade legislativa de ampliar a competitividade e o universo de possíveis
interessados, O fracionamento conduz à licitação e contratação de objetos de
menor dimensão quantitativa, qualitativa e econômica. Isso aumenta o número de
pessoas em condições de disputar a contratação, inclusive pela redução dos
requisitos de habilitação (que serão proporcionados à dimensão dos lotes). Trata-se
não apenas de realizar o princípio da isonomia, mas da própria eficiência. A
competição produz redução de preços e supõe que a Administração desembolsará
menos, em montantes globais, através da realização de uma multiplicidade de
contratos de valor inferior do que pela pactuação de contratação única” (in
Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. Editora
Dialética, 12ª edição, 2008, 259).
122.
Em sentido idêntico, Jessé Torres Pereira Júnior:
“Por conseguinte, parcelar a execução, nessas circunstâncias, é dever a que não se
furtará a Administração sobre pena de descumprir princípios específicos da
licitação, tal como o da competitividade. Daí a redação trazida pela lei 8.883/94
haver suprimido do texto anterior a ressalva ‘a critério e por conveniência da
Administração’, fortemente indicando que não pode haver discrição (parcelar ou
não) quando o interesse público decorrer superiormente atendido do
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
parcelamento” (in Comentários à lei de licitações e contratações da
administração pública. Editora Renovar, 6ª edição, 2003, p. 250).
123.
Referidas doutrinas encontram guarida na jurisprudência do Tribunal de
Contas da União (TCU), que, de tão repetidos, resultaram na Súmula nº 247, a saber:
“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço
global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços,
compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja
prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala,
tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes
que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento
ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens
ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se
a essa divisibilidade”.
124.
Por se tratar a decisão de parcelar ou não uma contratação de uma decisão
administrativa vinculada, essa decisão deve ser obrigatoriamente precedida de estudos
técnicos que a justifiquem, conforme remansosa jurisprudência do TCU:
“A falta de licitação específica para a compra de equipamentos necessários a obra
pública respectiva, sem o parcelamento do objeto da licitação, constitui
irregularidade grave, salvo se comprovada a inviabilidade técnica ou econômica
para o parcelamento preconizado pelo art. 23, § 1°, da Lei 8.666/1993” (Acórdão
1387/2006 - Plenário).
125.
Sobre esse tema, rica é a jurisprudência do TCU, que a seguir se
transcreve, acrescentando-se alguns destaques:
“[Representação. Irregularidades praticadas em procedimentos licitatórios do
Sesi/AC. Inclusão de aparelhos de ar-condicionado em contrato, resultando
em pagamento indevido de BDI. Multa.]
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
[VOTO]
15. Outra irregularidade destacada pela unidade técnica foi a inclusão, mediante
aditivo, da aquisição de aparelhos de ar-condicionado, no âmbito do contrato Sesi
001/2009 (concorrência 002/2009), referente à construção do Ginásio
Poliesportivo, acarretando pagamento desnecessário de BDI da ordem de R$
28.671,30, em detrimento da realização de um procedimento licitatório autônomo.
...
17. As alegações dos representantes do Sesi/AC foram prontamente
rebatidas pela instrução da Secex/AC, que alinhou diversos julgados deste
Tribunal, tanto com relação à obrigatoriedade de ser feito parcelamento
quando o objeto da contratação tiver natureza divisível e não houver
prejuízo para o conjunto, quanto à necessidade de ser reduzido o BDI, se
resultar comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento
do objeto da licitação.
18. Além dos inúmeros acórdãos ressaltados, a instrução da Secex/AC destacou as
orientações emanadas das súmulas 247 e 253 desta Corte de Contas, que
preconizam:
"É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos
editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações,
cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo
ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla
participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução,
fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a
itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a
essa divisibilidade" (Súmula 247).
"Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da
licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais
e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas
com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo
do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de Bonificação e
Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens"
(Súmula 253).
19. Não resta dúvida de que os responsáveis, ao deixarem de seguir as
orientações acima destacadas na aquisição dos aparelhos de arcondicionado, praticaram ato antieconômico, dando causa a injustificado
dano ao erário. Deve, pois, ser-lhes aplicada a multa de que trata o art. 58, inciso
III, da Lei 8.443/1992.
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...
23. Também neste caso não foram juntados elementos capazes de justificar
a não observância da obrigatoriedade de parcelamento do objeto nem a
não redução de BDI, já que as aquisições foram feitas diretamente por meio do
contrato com a construtora.
24. Acolho, pois, a sugestão da Secex/AC de que seja aplicada aos responsáveis a
multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992.
[ACÓRDÃO]
...
“9.2.2.4. o art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93, fazendo constar nos
processos licitatórios a justificativa técnica, de modo a fundamentar e
motivar a decisão de não parcelar o objeto licitado;
[VOTO]
Em consonância com o entendimento firmado no Acórdão nº 2067/2006 Plenário, constitui-se irregularidade grave a ausência de realização de
licitação autônoma para compra de equipamentos, sem justificativa
adequada, no âmbito da realização de obras públicas, quando
comprovada a viabilidade técnica e econômica do parcelamento do objeto
licitado. Este posicionamento, por sua vez, está fundamentado na
prescrição do art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93.
No caso em exame, verifica-se que, apesar de não ter sido cabalmente
comprovada a inviabilidade técnica e econômica de parcelamento do
objeto na argumentação apresentada pelos responsáveis, a realidade é que
o certame abrangeu obras civis e fornecimento de equipamentos, atingindo
os princípios da vedação de restrição ao caráter competitivo e da
economicidade.
A competitividade da licitação foi restrita pela impossibilidade de participação de
muitas empresas potencialmente concorrentes, em razão de não serem capazes de,
simultaneamente, fazer as obras e fornecer os equipamentos necessários. Além
disso, a fusão de objetos de naturezas diferentes resultou na adoção de BDI mais
oneroso aplicável apenas à parcela de obras, para o fornecimento de equipamentos,
cujo valor representa 72% do preço global. Este fato, por sua vez, acarretou
violação da economicidade representada pelo sobrepreço estimado de R$ 18
milhões. Assim, entendo muito pertinente a proposta de que seja determinada a
renegociação contratual dos percentuais de BDI utilizados. AC-2189-43/07P Sessão: 17/10/07
Grupo: I
Classe: V
Relator: Ministro
RAIMUNDO CARREIRO - Fiscalização – Levantamento
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“2. Preliminarmente, devo observar que, em se tratando de obras públicas
de grande porte, tal qual a que ora se analisa, a realização de licitação
autônoma para aquisição de equipamentos, deve, em princípio, ser a
regra. Este procedimento possibilita a participação dos licitantes aptos a
fornecer os equipamentos, mas que não possuem condições de concorrer
para o conjunto da obra.
3. Cabe ressaltar que o posicionamento desta Corte é no sentido de que a
falta de realização de licitação autônoma para equipamentos, sem
justificativa adequada, no âmbito da realização de obras, constitui-se em
irregularidade grave, cabendo citar os seguintes precedentes: Acórdãos ns.
159/2003, 1.914/2003 e 446/2005, todos do Plenário.
...
9.1. determinar ao TSE, com fulcro no art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei n.
8.666/1993, e na jurisprudência dominante desta Corte, consubstanciada
nos Acórdãos ns. 259/2003 [159/2003], 1.914/2003 e 446/2005, todos do
Plenário, que, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos
disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, observe a
necessidade de realização de licitação autônoma para aquisição de
equipamentos e serviços, quando for comprovada a viabilidade técnica e
econômica do parcelamento do objeto licitado”. AC-2067-45/06-P Sessão:
08/11/06 Grupo: II Classe: V Relator: Ministro MARCOS BEMQUERER.
125.1.
A regra do parcelamento do objeto da licitação, salvo quando houver
comprovada inviabilidade técnico-econômica, é explicitada da Súmula 253 do TCU,
veja-se:
“Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto
da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de
materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos
por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem
percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência
de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à
taxa aplicável aos demais itens”.
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126.
Note-se que a ausência de parcelamento do objeto, de forma injustificada,
levou à indevida restrição à competitividade, contrariando o disposto no inciso XXI do
artigo 37 da CF/88, no inciso XXI do artigo 92 da CE-GO e no inciso I do § 1º do artigo 3º
da Lei nº 8666/93; comprova isso o elevado quantitativo de empresas que demonstrou
interesse e buscou o edital (53), pela reduzida quantidade de empresas que apresentou
documentação e propostas (9) e pelo diminuto número de empresas habilitadas (2),
sendo que uma delas (Porto Belo Engenharia) apresentou proposta financeira acima do
valor limite máximo orçado pelo TCE-GO. Ou seja, uma concorrência pública para uma
só empresa.
127.
É de se ressaltar que a possibilidade e a obrigatoriedade de se parcelar a
licitação era conhecida e reconhecida pelo TCE-GO, tanto é que a Gerência de
Controle de Obras e Serviços de Engenharia assim se manifesta com relação ao 2º
Termo Aditivo ao contrato (Processo nº 201400047000059):
“Todos os itens acrescidos por meio deste Termo Aditivo são imprescindíveis à
obra e foram suprimidos os itens da planilha orçamentária que estavam com
quantitativo subestimado ou especificações técnicas dúbias e que poderiam ser
licitados em separado com garantia e suporte estendidos sem perda de
qualidade ou eficiência, tais como no-breaks/UPS (processo TCE-GO nº
201400047000191 com orçamento estimativo de R$800.217,22), equipamentos de
CFTV (processo TCE-GO nº 201300047003821, orçamento estimativo de
R$1.894.215,83), áudio e vídeo (processo TCE-GO nº 201400047000192,
orçamento estimativo de R$840.489,83) e controle de acesso (processo TCE-GO nº
201300047003838, orçamento estimativo de R$1.182.441,36) que estão em fase de
licitação ou contratação no âmbito do TCE-GO, com fins à redução no valor
dos aditamentos deste contrato” (com destaque acrescido, Parecer nº 73,
de 07 de março de 2014).
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128.
Com relação à afirmação da Gerência de Controle de Obras e Serviços de
Engenharia de que parcelas foram retiradas do contrato licitado, “com fins à redução no
valor dos aditamentos deste contrato”, deve-se trazer a lição de Cláudio Sarian Altounian:
“Não é razoável sob o ponto de vista técnico a retirada de parcela do
objeto licitado do contrato, a fim de que não seja ultrapassado o limite
legal fixado para os aditivos”104.
E.2 – DA VEDAÇÃO À PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIOS DE EMPRESAS
129.
“não encontra respaldo na jurisprudência deste Tribunal, segundo a qual,
nos casos de obras de grande complexidade e relevante vulto, deve ser sempre admitida
a união de esforços entre empresas como forma de suprir as condições de habilitação,
as quais, isoladamente, não teriam como fazê-lo”. (TCU, Acórdão n.º 2898/2012Plenário, rel. Min. José Jorge).
130.
“caso seja feita a opção por não permitir, no edital do certame, a
participação de empresas na forma de consórcios, considerando a faculdade constante
do art. 33, caput, da Lei nº 8.666/1993, justifique formalmente tal escolha no respectivo
processo administrativo da licitação” (Acórdão n.º 1316/2010-1ª Câmara, rel. Min.
Augusto Nardes).
131.
Sobre este aspecto, transcreve-se integralmente trecho do voto do relator
do Procedimento Administrativo nº 201100017466, acolhido à unanimidade no
Conselho Superior do Ministério Público do Estado de Goiás, até porque bem revela a
peculiaridade dos julgamentos no TCE-GO:
104
In Obras públicas – licitação, contratação, fiscalização e utilização. Editora Fórum, 4ª edição, 2014, p. 151.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
“4. No que tange à vedação imotivada ao consórcio:
O recorrente argumenta que o Tribunal de Contas do Estado de Goiás, ao vedar a
formação do consórcio, restringiu, ilegalmente, a competitividade, contrariando o
que preceitua o inciso XXI, do artigo 37, da Constituição Federal e o artigo 3º,
caput e inciso I, da Lei nº 8.666/93.
Sustenta que a vedação à participação de empresas em consórcio deve ser
devidamente motivada pela autoridade administrativa na fase interna do certame,
sob pena de ser considerada ilegal.
Com razão o recorrente.
A licitação com a participação de empresas em consórcio está prevista no artigo
33, da Lei nº 8.666/93.
Art. 33. Quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio,
observar-se-ão as seguintes normas:
I - comprovação do compromisso público ou particular de constituição de
consórcio, subscrito pelos consorciados;
II - indicação da empresa responsável pelo consórcio que deverá atender às
condições de liderança, obrigatoriamente fixadas no edital;
III - apresentação dos documentos exigidos nos arts. 28 a 31 desta Lei por parte de
cada consorciado, admitindo-se, para efeito de qualificação técnica, o somatório dos
quantitativos de cada consorciado, e, para efeito de qualificação econômicofinanceira, o somatório dos valores de cada consorciado, na proporção de sua
respectiva participação, podendo a Administração estabelecer, para o consórcio,
um acréscimo de até 30% (trinta por cento) dos valores exigidos para licitante
individual, inexigível este acréscimo para os consórcios compostos, em sua
totalidade, por micro e pequenas empresas assim definidas em lei;
IV - impedimento de participação de empresa consorciada, na mesma licitação,
através de mais de um consórcio ou isoladamente;
V - responsabilidade solidária dos integrantes pelos atos praticados em consórcio,
tanto na fase de licitação quanto na de execução do contrato.
§ 1o No consórcio de empresas brasileiras e estrangeiras a liderança caberá,
obrigatoriamente, à empresa brasileira, observado o disposto no inciso II deste
artigo.
§ 2o O licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebração do
contrato, a constituição e o registro do consórcio, nos termos do compromisso
referido no inciso I deste artigo.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Consórcios são associações corporativas nas quais duas ou mais pessoas jurídicas
unem esforços visando concretizar um objeto específico. Esse conceito decorre do
disposto no art. 278, da Lei n. 6.404/765.
O administrativista Marçal Justen Filho explana que o consórcio também pode
prestar-se a resultados positivos e compatíveis com a ordem jurídica. Há hipóteses
em que as circunstâncias do mercado e (ou) a complexidade do objeto tornam
problemática a competição. Isso se passa quando grande quantidade de empresas,
isoladamente, não dispuserem de condições para participar da licitação. Nesse
caso, o instituto do consórcio é a via adequada para propiciar ampliação do
universo de licitantes.
De forma clara e objetiva o Procurador-Geral do Ministério Público de Contas do
Estado de Minas Gerais ensina acerca da vedação à participação de consórcios:
‘Destaca-se que essa reunião é eventual e transitória, uma vez que existirá
enquanto persistir o empreendimento para o qual foi criado o consórcio.
Perdurando a execução do objeto, permanecerá o vínculo entre as consorciadas;
finda a execução, essas empresas desligam-se. O consórcio criado para a
participação em licitação tem contornos próprios, pois as empresas que o integram
buscam, basicamente, somar capacidade técnica, econômico-financeira e know-how
para a participação em determinado procedimento licitatório em que,
individualmente, não teriam condições de participar, pela falta de experiência
técnica, pela complexidade do objeto ou por não atingir o patamar exigido de
comprovação econômico-financeira. Por isso, pactuam uma associação temporária,
com a reunião de esforços para a execução de um empreendimento comum (a
participação na licitação e a execução do contrato subsequente). Essa linha de
raciocínio permite concluir que a participação de empresas em consórcio tem o
condão de garantir o acesso de pequenas empresas ao certame, possibilitando a
ampla participação. Dessa forma, empresas que, unitariamente consideradas, não
teriam condições de participar do procedimento licitatório poderão competir por
meio da conjugação com outras empresas do ramo, de experiência, capacidade
técnica, poder econômico e financeiro. Certo é que a opção pela participação ou não
de empresas em consórcios encontra-se na esfera da discricionariedade
administrativa. Em cada caso, deve ser avaliada a conveniência e a oportunidade
em ampliar a competição do certame através da participação de consórcios.
Contudo, essa avaliação precisa ser feita de maneira muito cautelosa, de modo que,
em se constatando que em razão da complexidade do objeto, sua extensão ou outras
circunstâncias, a participação de consórcios é necessária, já que poucas empresas
no mercado estão aptas a executá-lo isoladamente, a decisão da Administração não
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
poderá ser outra senão admitir a participação, em privilégio ao princípio da
competitividade (art. 3º, § 1º, I)’.
Destarte, não há dúvida que a formação de consórcio é escolha discricionária da
Administração Pública. Todavia, a vedação à participação de empresas em
consórcio deve ser motivada pela autoridade administrativa na fase interna do
certame, sob pena de ser considerada ilegal, sendo exatamente neste aspecto que
encontra-se a contenda.
Da leitura do arcabouço constata-se a omissão na fundamentação da opção pela
vedação do consórcio demonstrando a flagrante irregularidade apontada pelo
recorrente.
O item 3.2 do Edital Concorrência Pública nº 002/2011 limita-se a dispor que:
[…] Não poderão participar desta Concorrência ou da execução da obra:
3.2.1. consórcios de empresa, qualquer que seja sua forma de constituição; […] (fl.
42 – Vol. principal)
Destaca-se que o Ministério Público de Contas, por meio do Procurador de Contas
do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas de Goiás, Sandro Alexander
Ferreira, na oportunidade de manifestação quanto à regularidade do edital,
pugnou pela ilegalidade do ato convocatório por inúmeras razões, observando
sobre este ponto, que […] seja para vedar ou seja para permitir a participação de
consórcios, em um ou outro caso, indispensável a motivação, no corpo do edital
(concomitante ao ato, portanto).
Em posição adversa, o Tribunal de Contas do Estado de Goiás, optou por
desacolher o entendimento do Ministério Público de Contas, baseando-se
simplesmente no fato de que “a vedação ou permissão de consórcios e grupos de
empresa em procedimento licitatório é escolha discricionária da Administração
Pública, razão pela qual deixo de acolher o entendimento do Ministério Público”
(Volume 13, fl. 3.642).
Com o mesmo pensamento decidiu o Tribunal de Contas, quando acatou o voto do
relator Gerson Bulhões Ferreira. Na ocasião, apenas emitiu-se ressalva técnica,
para expedição de recomendação a fim de que “nos próximos procedimentos este
Tribunal apresente motivação prévia à decisão administrativa pela formação ou
não de consórcio”, conforme se vê na folha 3.651 constante do Volume 13.
Interessante que o Tribunal de Contas do Estado de Goiás, ao proferir decisão
relatada pelo Conselheiro Gerson Bulhões, no processo registrado sob nº
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
201000047000765, exterioriza raciocínio diverso do adotado no procedimento
licitatório ora debatido, visto que reconhece a necessidade de motivação pela opção
de vedação ao consórcio, embora tal decisão encontre-se na órbita discricionária do
Administrador Público.
Da leitura da folha 266 (vol. principal), o relator ressalta que […] quanto à
vedação ou permissão de consórcios e grupos de empresa em procedimento
licitatório entendo que, embora a escolha da Administração seja discricionária, a
admissão ou não da participação de consórcios deve ser motivada após realizado
um processo de avaliação da realidade do mercado em face do objeto a ser licitado e
da ponderação dos riscos inerentes à atuação de uma pluralidade de sujeitos
associados para a execução do objeto[…]
Tal posicionamento do órgão fiscalizador não está estampado apenas neste caso,
mas trata-se de entendimento uniforme e reiterado daquela Corte de Contas a
respeito da necessidade de motivação da escolha pela vedação ao consórcio, como se
vê nas folhas 444/446 e na Manifestação Conclusiva de Auditoria 0111/2012GAMB.
Ao pronunciar-se sobre o assunto, o Tribunal de Contas do Estado de Goiás, com
fulcro na Resolução Normativa nº 009/2001 (fls. 115/124), sempre recomenda aos
órgãos fiscalizados que façam constar nos procedimentos licitatórios a motivação
da decisão que veda/permite a participação dos consórcios de empresas, entretanto,
a presente licitação realizada pelo próprio Tribunal não atende à referida
determinação.
A respeito do tópico discutido, o Tribunal de Contas da União é uníssono:
‘A decisão de vedar a participação de consórcio em licitação de obra pública inserese na esfera de discricionariedade do gestor. Tal opção, contudo, demanda a
explicitação de justificativas técnicas e econômicas robustas que a respaldem.
Representação formulada por empresa apontou possíveis irregularidades no edital
da Concorrência Pública 205/2012, conduzida pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes – Dnit, que tem por objeto a execução das obras de
construção, recuperação e alargamento de pontes rodoviárias na rodovia BR429/RO. Entre as ocorrências elencadas pela autora da representação, destaque a
proibição de participação de empresas em consórcio. O Dnit, chamado a se
justificar a respeito desse suposto vício, argumentou que a participação de
consórcios é recomendável quando o objeto considerado for “de alta complexidade
ou vulto”, o que não seria o caso do objeto sob exame, tendo em vista sua natureza
e o fato de que as obras conduzidas pela entidade costumam apresentar valor
89
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
muito superior ao dessa obra. Ressaltou a faculdade prevista no art. 33 da Lei
8.666/93:
“quando permitida na licitação a participação de empresas em consórcio...” e fez
referência aos Acórdãos nº 316/2012-1ª Câmara, e nºs. 406/2006, 566/2006,
1.946/2006 e 397/2008, esses últimos do Plenário, que respaldariam a opção
adotada pelo Dnit. Alegou, também, que o referido objeto não demanda
“aglutinação de competências conexas que apresentem suas especificidades, o que
justificaria a união de empresas, pois a contratada deve ter apenas competência
para executar as obras de arte especiais”. A unidade técnica, por sua vez, ao ter em
conta o disposto no inciso V do art. 6º da Lei nº 8.666/1993, considerou que a obra
em tela (R$ 46.471.555,75) merece ser considerada como de grande vulto.
Concluiu, então, que tal vedação teria configurado restrição indevida ao caráter
competitivo do certame. A despeito disso, em face da necessidade de garantir
celeridade à execução do objeto, sugeriu o indeferimento do pedido de suspensão do
certame. A relatora, ao dissentir parcialmente da unidade técnica, assim se
manifestou: “No caso em apreço, não se pode afirmar que houve restrição à
competitividade. Conforme apontado pela unidade técnica, a presença de cinco
empresas que efetivamente participaram da licitação pode caracterizar a
concorrência do certame, ainda mais quando se leva em conta as características da
região onde ocorrerão as obras”. Ressaltou a natureza discricionária da decisão
adotada pelo gestor (grifou-se) e suscitou, em face de todos os elementos
examinados, “dúvida plausível acerca da verificação da irregularidade”.
Reconheceu, porém, em linha de concordância com a unidade técnica, que o Dnit
não fundamentou adequadamente a opção de vedar a participação de consórcios no
certame. O Tribunal, então, ao acolher proposta da relatora, decidiu: a) indeferir o
requerimento de suspensão cautelar do certame formulado pela autora da
representação; b) “dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes – Dnit da necessidade de, em futuros procedimentos licitatórios,
apresentar justificativas técnicas e econômicas robustas para a inadmissão de
consórcio de empresas, de forma a afastar quaisquer questionamentos acerca da
decisão adotada”. (Acórdão n.º 2831/2012-Plenário, TC-020.118/2012-0, rel.
Min. Ana Arraes, 17.10.2012).
Fica ao juízo discricionário da Administração Pública a decisão, devidamente
motivada, quanto à possibilidade de participação ou não em licitações de empresas
em consórcio. Relatório de Auditoria do Tribunal tratou das obras do
Projeto de Integração do Rio São Francisco com as bacias hidrográficas do
Nordeste Setentrional (PISF), especificamente do Lote 5, do Edital de
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Concorrência nº 12011/2011, realizada pelo Ministério da Integração Nacional –
(MI). Uma das irregularidades apontadas foi a restrição à participação de
empresas em consórcio. Segundo o MI, “a participação de empresas sob a forma de
consórcio envolveria a discricionariedade da Administração”, sendo que, conforme
precedente jurisprudencial do TCU, “o juízo acerca da admissão ou não de
empresas consorciadas na licitação dependerá de cada caso concreto”. Ao
concordar com a alegação apresentada, o relator registrou em seu voto que “há que
se demonstrar com fundamentos sólidos a escolha a ser feita pelo gestor durante o
processo de licitação no que toca à vedação da participação de consórcios, ou
mesmo à sua autorização”.
Deveria ser analisada, portanto, a situação de cada empreendimento, a partir de
suas variáveis, tais quais o risco à competitividade, as dificuldades de gestão da
obra e a capacitação técnica dos participantes.
Diante disso, a partir do que fora examinado pela unidade instrutiva, para o
relator, “há que se ponderar para o fato de que cabe ao gestor definir qual o
caminho a tomar relativamente à participação ou não de consórcios, de forma
motivada no âmbito do processo licitatório”. Nos termos do voto do relator, o
Plenário manifestou sua anuência. Precedente citado: Acórdão nº 1246/2006, do
Plenário. (Acórdão n.º 1165/2012-Plenário, TC 037.773/2011-9, rel. Min.
Raimundo Carreiro, 16.5.2012)”.
E.3 – DA EXIGÊNCIA DE PRÉVIA CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS E DA
DECLARAÇÃO DE VISITA AO LOCAL DA OBRA POR ENGENHEIRO CIVIL
DETENTOR DO ACERVO TÉCNICO E PERTENCENTE AO QUADRO TÉCNICO
DA EMPRESA.
132.
“a exigência de comprovação de vínculo empregatício do responsável
técnico, vedada por lei, conduz à restrição à competitividade” (TCU, Acórdão n.º
326/2010-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler, 03.03.2010).
133.
Prescreve o item a.3 do Edital que “O(s) atestados(s) exigidos pelo item a.2 só
será(ão) aceito(os) se o profissional em pauta possuir vínculo empregatício com o licitante,
comprovado mediante apresentação, de cópia da carteira profissional, da ficha de registro de
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empregado (FRE) a da guia de recolhimento do FGTS e informações à previdência social (GFIP),
indicando o nome do profissional”.
134.
Por sua vez, o item 29.2 exige que “O responsável técnico pelos serviços a
serem desenvolvidos deverá ter vínculo formal com a contratada, e deverá ser o indicado na fase
de habilitação do certame licitatório”.
135.
Com relação ao item a.8 do Edital, este exige a “Declaração de Visita ao
Local da Obra, conforme o modelo do ANEXO II, feita e atestada por um Engenheiro Civil
detentor do acervo técnico e pertencente ao quadro técnico da empresa, de acordo com as
diretrizes estabelecidas nas Informações Complementares do ANEXO I” (destaques
acrescidos).
136.
Com a devida vênia, transcreve-se de pronto trecho do Acórdão nº
800/2008 – Plenário, do TCU, para não chover no molhado:
“4.2.2.15 O Tribunal já se manifestou a respeito do entendimento da expressão
‘quadro permanente’, presente no artigo 30, § 1º, inciso I, da Lei n.º 8.666/1993.
No voto do Acórdão n.º 2297/2005 - Plenário, o Relator, Ministro Benjamin
Zymler, manifestou que ‘a exigência de que as empresas concorrentes
possuam vínculo empregatício, por meio de carteira de trabalho assinada,
com o profissional técnico qualificado mostra-se, ao meu ver, excessiva e
limitadora à participação de eventuais interessados no certame, uma vez
que o essencial, para a Administração, é que o profissional esteja em
condições de efetivamente desempenhar seus serviços no momento da
execução de um possível contrato’.
4.2.2.16 Nessa deliberação, entendeu o Tribunal que seria suficiente a
comprovação da existência de um contrato de prestação de serviços, sem vínculo
trabalhista e regido pela legislação civil comum.
4.2.2.17 Mesmo entendimento pode ser extraído do Voto do Relator Ubiratan
Aguiar, no Acórdão n.º 361/2006 - Plenário, no qual concluiu que ‘o que a lei
determina é que na data da entrega dos envelopes e durante a execução da obra ou
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do serviço licitado a contratada conte com profissional qualificado, vinculado à
empresa por meio de contrato de prestação de serviços, celebrado de acordo com a
legislação civil comum, ou que tenha vínculo trabalhista ou societário com a
empresa’.
4.2.2.18 Dessa forma, fica mais uma vez caracterizada a irregularidade presente
nas exigências relativas à capacitação técnica.
4.3
Quanto ao item 2.2.b) desta instrução: exigência de atestado de visita,
emitido por técnico da Secretaria Municipal de Transportes e Obras, para a qual a
licitante deve designar engenheiro responsável técnico detentor dos atestados
apresentados para fins de demonstração da capacidade técnico-profissional,
violando os arts. 3º e 30 da Lei n.º 8.666/1993.
4.3.1 Resumo das informações apresentadas:
4.3.1.1 Informa a Representada que o atestado de visita presta-se à demonstração
de que o licitante tem condições técnicas para formular sua proposta, considerando
todas as particularidades da obra ou do serviço. Assim, a visita ao local da
execução do serviço afigura-se exigência indispensável à comprovação da seriedade
do licitante, constituindo-se em pressuposto essencial à sua habilitação.
4.3.1.2 Complementa que essa visita não poderia ser realizada por qualquer
engenheiro da empresa, mas somente por aquele que seria o responsável técnico do
empreendimento, com atribuições legais para assumir obrigações perante o órgão
licitante, notadamente no que se refere à averiguação das condições locais de
desenvolvimento dos trabalhos.
4.3.2 Análise técnica das informações apresentadas:
4.3.2.1 Assiste razão à Representada quando procura se acautelar no sentido de
garantir que todos os licitantes tenham conhecimento das particularidades
presentes no local onde se realizará a obra, finalidade para a qual foi concebida a
exigência prescrita no artigo 30, inciso III, da Lei n.º 8.666/1993.
4.3.2.2 Entretanto, a Prefeitura Municipal extrapolou essa garantia mínima ao
exigir que essa visita somente poderia ser feita pelo responsável técnico da
licitante, detentor do atestado técnico de que trata o item 6.4.1 e/ou 6.4.2 do edital
(fl. 32 - item 6.5.2 do edital).
4.3.2.3 A presente constatação guarda vínculo com a irregularidade já tratada no
item 4.2 desta instrução. Conforme já abordado nos subitens 4.2.2.14 a 4.2.2.18
desta instrução, se o Tribunal já condena a exigência de que o responsável seja
obrigatoriamente empregado com carteira de trabalho ou sócio da empresa licitante
na fase de habilitação, muito menos se admite que essa condição de vínculo com a
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
empresa já esteja formado por ocasião da visita técnica, etapa anterior à fase de
habilitação.
4.3.2.4 Ainda que a obra tenha um grau de complexidade suficiente para
justificar a exigência de uma visita técnica, não pode a Administração
Pública determinar quem estaria capacitado a realizar tal visita. Essa
competência de escolha de quem realizaria a visita técnica cabe
unicamente à empresa licitante.
4.3.2.5 Resta configurada a irregularidade no item 6.5.2 do edital que estabeleceu
o atestado a ser emitido em função de visita técnica a ser promovida pelas
licitantes” (destaques acrescidos).
137.
Referido acórdão, que segue remansosa daquela Corte de Contas, tais
como Acórdãos nºs 316/2006, 608/2008 e 1.547/2008, todos do Plenário do TCU.
E.4 – DA COMPROVAÇÃO DE CAPACITAÇÃO TÉCNICO-PROFISSIONAL
138.
Devem-se limitar “as exigências de capacidade técnico-operacional aos
mínimos necessários que garantam a qualificação técnica das empresas para a
execução de cada contrato do empreendimento, devendo [a unidade jurisdicionada]
abster-se de estabelecer exigências excessivas, que possam restringir indevidamente a
competitividade dos certames, a exemplo da comprovação de experiência em percentual
superior a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos a executar” (TCU, Acórdão n.º
2.215/2008-Plenário).
139.
No tocante à exigência editalícia de comprovação de capacitação técnico-
profissional e técnico-operacional para parcelas de maior relevância no percentual de
70%, estabelece o inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 que somente
serão permitidas nos processos licitatórios exigências de qualificação técnica e
econômica “indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.
94
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
140.
Em uma interpretação teleológica da Constituição, as exigências de
qualificação técnica e econômica devem constituir uma garantia mínima de que a
empresa contratada comprove, previamente, capacidade para assumir e cumprir as
obrigações descritas em edital de licitação.
141.
No entanto, essas mesmas exigências de qualificação devem possuir uma
razoabilidade105 e guardar proporcionalidade com o objeto da licitação, sob pena de que
a Administração restringir indevidamente a competição.
142.
Nesse sentido é o trecho do voto do Ministro-relator do Acórdão nº
80/2010 – Plenário, do TCU:
“Nesse sentido, entendo que seria suficiente, segundo alega a representante, a
comprovação da existência de um contrato de prestação de serviços, sem vínculo
trabalhista e regido pela legislação civil comum. Esse posicionamento encontra
guarida no entendimento segundo o qual a Constituição Federal somente autoriza
exigências que configurem um mínimo de segurança. Portanto, não há de se
admitir exigências que vão além disso com base no argumento de que a segurança
da Administração restaria ampliada, na medida em que o máximo de segurança
corresponderia, inequivocamente, ao máximo da restrição. E essa não é a solução
proclamada pela Carta Magna. (...)”.
143.
Em concreção ao inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal, o artigo
30, inciso I, da Lei nº 8.666/93, estabelece que:
“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu
quadro permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de
nível superior ou outro devidamente reconhecido pela entidade competente,
detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço
de características semelhantes, limitadas estas exclusivamente às parcelas de
A título exemplificativo, a exigência de capacitação técnica em “Piso em Granito Polido” (Edital, p. 37) é
completamente descabida.
105
95
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
maior relevância e valor significativo do objeto da licitação, vedadas as
exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos” (destaques acrescidos).
144.
Além de a exigência de atestado de capacitação técnico (operacional e/ou
profissional) dever-se limitar às parcelas de maior relevância E de valor significativo do
objeto licitado106, os percentuais dos quantitativos dos itens de maior relevância, salvo
excepcionalidade devida e previamente justificada no próprio edital ou no
procedimento anterior que embasou a confecção do edital de licitação, não podem
exceder a 50% dos quantitativos das parcelas acima mencionadas.
145.
Com
esse
entendimento,
como
já
destacado,
é
enxundiosa
a
jurisprudência do TCU:
“Por ocasião da avaliação da qualificação técnico-operacional das empresas
licitantes, em licitações envolvendo recursos federais: não estabeleça, em relação a
fixação dos quantitativos mínimos já executados, percentuais mínimos acima de
50% dos quantitativos dos itens de maior relevância da obra ou serviço, salvo em
casos excepcionais, cujas justificativas para tal extrapolação deverão estar
tecnicamente explicitadas, ou no processo licitatório, previamente ao lançamento
do respectivo edital, ou no próprio edital e seus anexos, em observância ao inciso
XX I do art. 37 da Constituição Federal; inciso I do § 1o do art. 3o e inciso II do
art. 30 da Lei 8.666/1993; (...) Acórdão 1284/2003 Plenário.
“Exigir-se comprovação de capacidade técnica para parcelas de obra que não se
afiguram como sendo de relevância técnica e financeira, alem de restringir a
competitividade do certame, constitui-se clara afronta ao estabelecido pelo art. 30
da Lei no 8.666/1993, e vai de encontro ao disposto no art. 37, inciso XX I, da
Constituição Federal”. Acórdão 170/2007 Plenário.
106
O que, sem considerar a obrigatoriedade do parcelamento do objeto já acima defendido, levaria por certo à
exclusão, por exemplo, da exigência de comprovação técnica em piso em granito polido, eis que isso é um serviço
corriqueiro, em que não se exige técnica, e que não atende ao binômio relevância E valor significativo (art. 30,
inciso I, da Lei nº 8.666/93).
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
146.
No mesmo sentido, Acórdãos nºs 2883/2008-P, 80/10-P, 1771/2007-P,
800/2008-P, 265/2010-P, 170/2007-P.
147.
Tamanha a reiteração da jurisprudência do TCU, que esse órgão resolveu
por bem sumular a matéria, redigida nos seguintes termos:
“Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e
desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e
valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de
comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços
com características semelhantes, devendo essa exigência guardar
proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado”
(Súmula nº 263).
148.
A propósito, boa parte das exigências de capacitação técnico profissional e
operacional contidas no anexo I do Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011 não se fazia
necessária, pois ou eram descabidas ou excessivas.
149.
Sim. Em referido anexo, exigiu-se, dentre outros itens, comprovação em
Concreto Armado (4.297,00 m³), Instalações elétricas/telefônica/cabeamento estruturado
e Estrutura Metálica (215.000,00 kg). No entanto, já no desenrolar da licitação, o TCEGO estava a determinar a confecção de novo projeto estrutural, com substancial
redução do quantitativo de concreto armado por concreto protendido 107; Demais a mais,
posteriormente, em consequência da alteração do projeto estrutural, houve redução da
estrutura metálica, o que implicaria em drástica redução da exigência editalícia.
149.1.
Sobre essa alteração, a Equipe Técnica de Fiscalização da Execução da Nova Sede
do TCE-GO, em seu 8º Relatório de Medição, abarcando o período de 21 de fevereiro de 2013 a
107
Processo nº 201100047003431
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20 de março de 2013, assim relatou acerca “Do novo projeto estrutural e serviços
prestados não previstos na planilha orçamentária do processo licitatório:
“Conforme processo administrativo TCE-GO nº 201100047003431, autuado em
1º de dezembro de 2011, houve a contratação de uma nova empresa de engenharia
para desenvolvimento de um novo Projeto Estrutural com concepção mais
econômica para a nova sede deste TCE-GO.
Acerca da redução dos quantitativos e respectivos custos totais na planilha
orçamentária do Edital de Concorrência TCE-GO nº 002/2011 para construção da
nova sede administrativa desta Corte de Contas, houve a substituição da
estrutura mista de concreto armado e estrutura metálica, objeto de
comprovação de capacitação técnico profissional operacional durante a
licitação, por estrutura de concreto armado e protendido, objeto do
processo licitatório referente ao Edital de Convite nº 001/2012-CEL” (com
destaque acrescido, item 3.3.2).
150.
Além disso, ao se suprimir serviços de itens do tópico “INSTALAÇÕES
ELÉTRICAS, CABEAMENTO ESTRUTURADO, SONORIZAÇÃO, CATV E CFTV”
(anexo I do Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011), ao argumento de “que os mesmos
poderão ser licitados em separado com garantia e suporte estendidos fornecidos pelos
próprios fabricantes”108, o TCE-GO reconheceu a possibilidade e a necessidade de
parcelamento da obra, admitindo, concomitantemente, de maneira implícita, a
desnecessidade da comprovação exigida no Edital de Licitação e a ilegalidade da
ausência de parcelamento da licitação e da vedação ao consórcio entre empresas109.
108
Processo nº 201300047001006, Parecer Jurídico nº 235/2013; a licitação que mencionada tramita em
procedimento autuado no TCE-GO sob o nº 201300047003821, cujo objetivo é a formação de “ata de registro de
preços para a contratação de empresa especializada no fornecimento de equipamentos e prestação de serviços de
instalação e configuração de sistema de monitoramento por circuito fechado de CFTV”.
109
Sobre consórcios de empresas, é bem esclarecedor o Parecer Jurídico nº 087/2014, constante do Processo nº
201300047003838, ao entendimento de que a escolha administrativa pela permissão à formação, ou não, de
consórcio entre empresas para a participação em licitação pública é decisão discricionária, orientada pelo princípio
do aumento a competitividade.
98
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E.5 – DA DESARRAZOABILIDADE DOS ÍNDICES DE LIQUIDEZ ADOTADOS
151.
No pertinente à ausência de fundamento dos índices de liquidez
adotados e da restrição à participação, o item 5.3.b do Edital (“a boa situação financeira
será avaliada pelos Índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente
(LC), que deverão apresentar o valor mínimo igual a 1,50 (um e meio)”) contém exigência nãofundamentada, que não permite às empresas licitantes a apresentação, em caso de
terem resultado menor que 1,5, apresentarem outras comprovações e garantias. Tal
restrição, além de
ilegal, por
falta
de motivação, restringe
ilegalmente
a
competitividade. Nesse sentido, é também farta a jurisprudência do TCU:
“Concorrência para execução de obra: 5 - Exigência de índices contábeis
que implicam restrição à competitividade da licitação
Outro "vício" apontado no âmbito da Concorrência n.º 02/2008, levada a efeito
pela Prefeitura Municipal de Morretes/PR, foi a exigência de índices contábeis
restritivos à competitividade do certame, em oposição, segundo a representante, ao
que dispõe o § 5º do art. 31 da Lei n.º 8.666/93. Entre os índices estabelecidos,
chamou a atenção do relator o de liquidez corrente, que deveria ser de, no mínimo,
2,0. Em seu voto, ressaltou a menção da unidade técnica ao Acórdão n.º
779/2005-Plenário, que também considerou excessivo o índice de 2,0 para liquidez
corrente: "[...] Enquanto que o normal seria um índice de liquidez corrente de 1,2
a 1,5, a licitação exigia 2,0. [...] Ora, a fixação de 2,0 como valor limite para o
Índice de Liquidez Corrente teve a finalidade de restringir a participação no
certame daquelas empresas que apresentassem a razão entre seu ativo e passivo
circulantes igual ou superior àquele índice, ou seja, que apresentassem a saúde
financeira tal que para cada real atinente a dívidas de curto prazo assumidas
deveria haver dois reais em disponibilidade em seu caixa. [...] segundo
especialistas e publicações atinentes ao mercado de construção civil de infraestrutura - obras públicas - a possibilidade de se encontrar empresas gozando de
situação financeira tão privilegiada era e continua sendo muito remota, fato que
nos leva a crer ter sido tal exigência propositadamente colocada no edital com o
objetivo de determinar, previamente, os rumos da licitação. [...] Cabe destacar
que a fixação de índices de liquidez a serem utilizados em licitações deve
99
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
guardar relação de razoabilidade e proporcionalidade com o objeto a ser
atingido, devendo-se fixar parâmetros que não obstante possibilitem
obter a melhor proposta para a Administração Pública, não venham,
entretanto, inviabilizar o caráter competitivo do processo licitatório,
conforme preconizado pelo art. 3º da Lei 8.666/93." Fez-se também referência
ao Acórdão n.º 170/2007-Plenário, por meio do qual o Tribunal deixou assente
que, à luz do art. 31, § 5º, da Lei n.º 8.666/93, "tais índices devem estar
devidamente justificados no processo administrativo que tenha dado
início ao procedimento licitatório, sendo vedada a exigência de índices e
valores não usualmente adotados para a correta avaliação da situação
financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da
licitação.". Acolhendo proposição do relator, deliberou o Plenário no sentido de
determinar à Prefeitura Municipal de Morretes/PR que "abstenha-se de exigir
índices financeiros e contábeis não usualmente adotados para a correta avaliação
da situação financeira suficiente ao cumprimento das obrigações decorrentes da
licitação, conforme vedação contida no § 5º do art. 31 da Lei 8.666/93". Acórdão
n.º 326/2010, TC-002.774/2009-5, rel. Min. Benjamin Zymler, 03.03.2010.
(grifos inseridos, Informativo TCU nº 77/2011).
152.
O Anexo I do Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011 faz a exigência de
capital social mínimo de R$ 4.549.000,00
153.
Essas disposições editalícias mencionadas, especialmente reunidas em um
único procedimento licitatório, tiveram o condão de indevidamente restringir a
competitividade, como comprova o fato de que retiraram citado Edital 53 (cinquenta e
três) empresas, 09 (nove) apresentaram propostas e 02 (duas) foram habilitadas110,
sendo que uma das empresas habilitadas apresentou valor orçado acima do estipulado
pelo TCE-GO.
110
Informações retiradas do Edital de Julgamento nº 001/2011-CON02/2011 e da Ata nº 003/2011-CEL.
100
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
154.
Com efeito, as empresas que apresentaram propostas, mas inabilitadas
pelo TCE-GO, o foram pelos seguintes motivos111:
– ELMO ENGENHARIA LTDA. – Inabilitada por não apresentar
comprovante de vínculo empregatício do Engenheiro Mecânico José
Laurentino de Castro, conforme exigência contida no item 5.4.a.3 do
Edital;
- ENGEFORT CONSTRUTORA LTDA. – Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida nos
quesitos: Instalação de Ar Condicionado 360 TR e Grupo Moto Gerador;
- CONSTRUTORA RV LTDA. - Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida nos quesitos:
Cabeamento estruturado, Subestação 1000 kVA, Conjunto Moto Gerador
350 kVA e Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- GCE S/A - Inabilitada por não apresentar profissional habilitado para
comprovar
experiência
exigida
no
quesito:
Instalações
de
Ar
Condicionado 360 TR.;
- OLIVEIRA MELO ENGENHARIA LTDA. - Inabilitada por não
apresentar profissional habilitado para comprovar experiência exigida no
quesito: Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- CONSTRUTORA ATLANTA LTDA. - Inabilitada por não apresentar
profissional habilitado para comprovar experiência exigida no quesito:
Instalações de Ar Condicionado 360 TR;
- TERMOESTE S/A CONSTRUÇÕES E INSTALAÇÕES – Inabilitada por
não apresentar índice de Liquidez Geral superior ao mínimo exigido no
Edital.
155.
É de relevo destacar que na planilha orçamentária de custos constante do
Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011, o item 19 (INSTALAÇÕES DE AR
111
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-S1VVNjFfNGhoTWs/edit?usp=sharing
101
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
CONDICIONADO) teve todo seu orçamento estipulado com o BDI reduzido112, o que
implica dizer que o serviço referente a essas instalações, bem assim às aquisições dos
equipamentos necessários, poderiam ser terceirizados. Tal situação entra em conflito
com dispositivo editalício que vedou a subcontratação de serviços para os quais se
exigiu
comprovação
de
capacitação
técnico,
profissional
e
operacional 113;
estranhamente, a minuta do contrato possibilitava a subcontratação de até 30% do valor
do contrato, em parcelas completas114.
156.
O entendimento acima é corroborado pelo próprio TCE-GO, que
confirmou a incongruência do Edital de Licitação 002/2011, ao afirmar, em resposta ao
MP-GO, nos autos do Procedimento Administrativo nº 201100017466, que cuida de
representação do MPC ao MP-GO, em face do Edital de Licitação nº 02/2011, o que se
segue:
“As regras do edital concernentes a essa matéria foram elaboradas visando a
fiscalização posterior da execução da obra, e não há que se falar em nulidade do
processo licitatório por não ter sido previsto o parcelamento da obra.
Ademais, tendo em vista a Súmula 253 do TCU, o item XI (Composição do BDI)
do Edital determinou que os licitantes deveriam apresentar em suas propostas,
composição analítica do BDI, ficando o BDI no percentual de 22,00 para a
planilha do orçamento a ser executado pela empresa contratada e o BDI de 14,50%
para os serviços terceirizados executados por firmas especializadas”.
112
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/Or%C3%A7amento%20TCE%20%20NOVA%20SEDE%20-%20(Data%20Base%20Junho-11).pdf
113
Item XXIII e Anexo I do edital de licitação:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/Edital_Concorrencia_Nova_Sede_TCE_junho%202011.pd
f
114
Cláusula VII – Da Subcontratação
102
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
157.
Ressalte-se, ainda, que a subcontratação permitida no edital foi um cheque
em branco, já que possibilitou a utilização de percentual de 30%, sem precisar
previamente quais os serviços passíveis de serem subcontratados.
158.
Outro ponto indevido constante do edital foi a prescrição, contida no
subitem 10.1.4, de que “os preços unitários da planilha de orçamento proposta não poderão ser
inferiores a 70% (setenta por cento) do valor estimado pelo TCE-GO”.
159.
Sobre disposições nesse sentido, a Súmula nº 262 do TCU é esclarecedora:
“O critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas “a” e “b”, da Lei nº
8.666/93 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços,
devendo a Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a
exequibilidade da sua proposta”.
160.
Assim, o plexo de exigências deliberadamente dirigidas à restrição da
competitividade do procedimento licitatório ora questionado e sem justificativas para
suas existências teve por certo efetividade, apesar de flagrantemente contrário ao
inciso XXI do art. 37 da CF/88 e inciso I do § 1º do artigo 3º da Lei nº 8.666/93; essa
situação, em tese, pode configurar prática de condutas tipificadas como improbidade,
por violação aos artigos 10, VIII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/92, e crime, haja vista a
figura típica descrita no artigo 90 da Lei nº 8.666/93.
103
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IV – DOS VÍCIOS DA FASE EXTERNA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
A - DA INOBSERVÂNCIA À REGRA EDITALÍCIA
161.
Dispõe o artigo 41 da Lei nº 8666/93, que “A Administração não pode
descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”.
162.
Prescreveu o Edital de Licitação TCE-GO nº 002/2011 que não poderiam
participar da licitação as “empresas que foram declaradas inidôneas para licitar ou contratar
com a Administração Pública, enquanto perdurarem os motivos da punição” (destaque
acrescido).
163.
Embora à época a empresa FUAD RASSI estivesse condenada por
improbidade administrativa e impedida de licitar e contratar com a Administração
Pública e seu recurso não tivesse obtido efeito suspensivo, ela participou da licitação e
sagrou-se vencedora.
164.
Interessante que para as outras empresas licitantes a Comissão Especial de
Licitação não teve essa mesma flexibilidade, como se pode ver da Decisão proferida no
Recurso Administrativo intentado pela “empresa TERMOESTE S/A CONSTRUÇÕES E
INSTALAÇÕES, em face da decisão da 1ª fase do certame licitatório Concorrência nº 002/2011CEL”, a saber:
“Em suma, argumenta que os motivos que ensejaram sua inabilitação são frágeis e
não condizentes com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Alega ainda que a diferença apurada no Índice de Liquidez Geral apresentado pela
recorrente é de apenas 0,04, situação esta que não retira, sobre qualquer aspecto,
sua qualificação econômica. A empresa apresentou ainda vasta doutrina e
jurisprudência objetivando sustentar sua argumentação.
Inicialmente, é importante salientar que não foram apresentadas quaisquer
impugnações aos termos do edital de Concorrência nº 002/2011. Assim, conforme
reza o § 2º do art. 41 da Lei Federal 8.666/93, depois de superada essa fase, decai
ao licitante o direito de impugnar os regulamentos do edital. E nos termos do
caput do referido artigo, a Administração não poderia descumprir as normas e
104
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condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
A regra contida no item 5.3.b é clara, o valor MÍNIMO para o Índice de Liquidez
Geral é de 1,50, não poderia a comissão aceitar índice inferior ao mínimo exigido,
nem se fosse 1,49, com diferença de 0,01”.
165.
Entretanto, no TCE-GO, essa rigidez fetichista não foi uniforme para
todos, ou seja, a máxima popular originada na Derrama feita pelo governo mineiro de
Luís Diogo Lobo da Silva (“Pau que dá em Francisco dá em Chico”) não teve aplicação
na Corte de Contas.
166.
Certo. Comprova isso a situação jurídica da empresa FUAD RASSI —
condenada por improbidade administrativa e proibida de licitar e contratar com o
Poder Público —, sobre a qual o PRESIDENTE DO TCE-GO informou ao MP-GO,
por meio do Ofício nº 023, de 26 de janeiro de 2012, ter “ciência dos termos da
representação, bem como da situação jurídica da empresa vencedora do certame”.
167.
Apesar de ter havido, em 08 de agosto de 2011, o recebimento das
propostas das empresas licitantes, e, em 15 de setembro, o julgamento das propostas
pela Comissão Especial de Licitação, somente em 28 de maio de 2012, o Presidente do
TCE-GO, por meio do Despacho nº 0406 GPRES/2012, homologou a licitação. Esse longo
lapso temporal decorreu porque o Presidente da Corte de Contas, ao que parece,
aguardava o julgamento no TRF-1ª de recurso da FUAD RASSI contra sua condenação
pela prática de improbidade administrativa115; enquanto aguardava esse julgamento,
que não tinha relação direta com a licitação do TCE-GO, o Presidente da Corte de
Contas já providenciava a elaboração de completamente novo projeto estrutural do
115
Em resposta à requisição do MP-GO, o Presidente do TCE-GO Édson José Ferrari informou, por meio do Ofício
nº 023, de 26 de janeiro de 2012, “que temos ciência dos termos da representação, bem como da situação jurídica
da empresa vencedora do certame” (Ofício nº 056/GPFSC-2012, doc. 01, fl. 247), não obstante o item 3.2.3 do
edital de licitação tenha prescrito não poder participar da concorrência ou da execução da obra “as empresas que
foram declaradas inidôneas para licitar ou contratar com a Administração Pública, enquanto perdurarem os
motivos da punição” (Ofício nº 056/GPFSC-2012, doc. 01, fl. 42).
105
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
novo edifício-sede (Processo nº 201100047003431).
168.
Essa permissão para a empresa FUAD RASSI participar da licitação,
enquanto condenada por improbidade administrativa, contrariou expressamente a
regra editalícia contida no subitem 3.2.3116, que prescrevia a proibição de participar da
licitação “empresas que foram declaradas inidôneas para licitar ou contratar com a
Administração Pública, enquanto perdurarem os motivos da punição”, dispositivo esse ao
qual o TCE-GO estava vinculado, por força do disposto no caput do artigo 3º e do caput
artigo 41 da Lei nº 8666/93, conforme expressamente reconheceu a CEL, na Decisão de
05 de setembro de 2011, constante dos autos do Processo nº 201100047002504, transcrita
anteriormente.
169.
Além disso, é de se notar que houve indevido retardamento na
homologação da licitação pelo PRESIDENTE DO TCE-GO, porquanto a Comissão
Especial de Licitação havia julgado as propostas e declarado vencedora a empresa
FUAD RASSI em 15 de setembro de 2011 e, não obstante o PRESIDENTE DO TCE-GO
tivesse 30 dias para decidir sobre esse ato, conforme prescreve o artigo 49 da Lei
Estadual nº 13.800/2001117, ele quedou-se inerte até 28 de maio de 2012, dia da
homologação da licitação.
170.
Nem se diga que o mero exercício do controle externo tem o condão de
suspender as atividades administrativas, sob pena de se considerar o TCE-GO fator de
obstaculização imotivada das atividades rotineiras da Administração Pública e o
simples exercício das funções de controle externo um atentado contra o princípio da
eficiência administrativa.
171.
Assim, porque houve permissão de participação na licitação de empresa
116
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/Edital_Concorrencia_Nova_Sede_TCE_junho%202011.pd
f
117
http://www.gabinetecivil.go.gov.br/leis_ordinarias/2001/lei_13800.htm
106
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
condenada por improbidade e impedida de licitar com a Administração Pública,
descumprimento ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º,
caput, e § 2º do artigo 41 da Lei nº 8.666/93) e imotivada demora na homologação da
licitação (arts. 48 e 49 da Lei Estadual nº 13.800/2001), tais condutas podem configurar,
em tese, violação aos artigos 10, VIII, 11, caput, I e II, da Lei nº 8.429/1992, bem assim
ao artigo 97 da Lei nº 8.666/93.
B – DAS LICENÇAS
172.
Do histórico do projeto de arquitetura para a construção da nova sede do
TCE-GO, consta a seguinte narrativa:
De acordo com o Código de Obras e Edificações do Município de Goiânia, Lei
Municipal Complementar nº 177/2008, e em consonância com o Plano Diretor e o
Processo de Planejamento Urbano do Município de Goiânia, a empresa contratada
para o desenvolvimento e aprovação do projeto de arquitetura A.M. Engenharia e
Construção Ltda. autuou as respectivas pranchas e memorial descritivo para
Análise e Aprovação do Projeto de Arquitetura, em 24 de fevereiro de 2011, sob o
processo SEPLAM nº 43671286/2011, após o desenvolvimento dos estudos e
projetos preliminares necessários à obtenção do Uso do Solo, conforme
supracitado.
Em 23 de agosto de 2011, a SEPLAM emitiu Laudo de Análise de Projeto
referente ao processo supracitado condicionando a aprovação final do mesmo
apenas à apresentação do Parecer de Uso do Solo atualizado (conforme Parecer
Técnico nº 885/2011), cerca de três pequenas adequações no layout das pranchas e
cinco cópias impressas de cada uma das 23 plantas, além do pagamento da Taxa de
Aprovação de Projeto e Alvará de Construção no valor total de R$31.019,85.
Após o conhecimento do referido laudo, a 2ªDFENG solicitou a esta Corte de
Contas o pagamento da referida taxa, sendo a mesma devidamente paga em 28 de
setembro de 2011, e as cópias solicitadas devidamente assinadas foram
protocoladas na SEPLAM em 16 de dezembro de 2011, conforme Ofício
2ªDFENG nº 086/2011, o qual solicita o Licenciamento Final do Projeto de
Arquitetura e ressaltando que a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) de
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Execução, da empresa contratada para execução da obra, conforme solicitado no
referido Laudo de Análise, será devidamente apresentada no momento oportuno
(homologação do resultado final do processo licitatório para contratação de
empresa de engenharia para construção da nova sede, em andamento) para
posterior obtenção do Alvará de Construção.
Entretanto, mesmo após as adequações finais dos projetos executivos, atualização
do Parecer do Uso do Solo e pagamento da taxa supracitada, em 30 de setembro de
2011, a SEPLAM emitiu o Despacho nº 008/2012, em 15 de janeiro de 2012,
contrapondo-se ao último Laudo de Análise de Projeto, constando mais quinze
adequações, entre elas a apresentação do novo Parecer do Comitê do Uso do Solo,
uma vez que a área dedicada à construção da nova sede trata-se de área de
Adensamento Básico, com limite de altura de 9,0m (política pública definida no
Plano Diretor e analisada durante o procedimento de Análise e Uso do Solo) e
apresentação de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) de Execução, sendo
os projetos executivos de arquitetura devolvidos à 2ªDFENG/2011, com carimbo
de aprovação assinado e pelo analista, e datado, em 03 de janeiro de 2012, e
também assinado pela atual Diretora do Departamento de Análise de Projeto, em
12 de janeiro de 2012, mas com carimbo de “sem efeito” sobreposto ao mesmo.
Ora, justamente na etapa final de Licenciamento (aprovação) do projeto de
Arquitetura e após o desenvolvimento de vários estudos, relatórios e projetos
executivos complementares solicitados pela própria SEPLAM, conforme disposto a
seguir, a Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo almeja revogar (após
aprovado) o Licenciamento do Projeto de Arquitetura, uma vez que a área foi
definida como “Adensamento Básico”, a qual possui restrição de altura máxima da
edificação de apenas 9,0 m, de acordo com o inc. V, do Art. 122, do atual Plano
Diretor de Goiânia (a conformidade do empreendimento com as Políticas Públicas
Municipais são verificadas na primeira etapa do processo de aprovação do
empreendimento; a saber, na etapa “Informação e Análise de Uso do Solo”, a qual
foi aprovada pela SEPLAM por três vezes), sem o atendimento dos Art. 39 e 40,
da Lei Complementar nº 177, de 9 de janeiro de 2008, Código de Obras e
Edificações do Município de Goiânia, que dispõem sobre a revogação e anulação
das licenças e autorizações já concedidas.
DOS ESTUDOS E RELATÓRIOS DESENVOLVIDOS
Por se tratar de empreendimento de grande porte, foram exigidos pelos órgãos
reguladores a elaboração e desenvolvimento de diversos estudos e relatórios
minuciosos referentes à construção da nova sede do Tribunal de Contas do Estado
de Goiás; entre os mais relevantes os que se seguem: a) Estudo e Relatório de
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Impacto de Trânsito (EIT/RIT), b) Estudo e Relatório de Impacto de Vizinhança
(EIV/RIV), c) Plano de Controle Ambiental (PCA), d) Plano de Gerenciamento de
Resíduos da Construção Civil e Demolição (PGRCCD) e e) Plano de
Recomposição Florística (PRAD); além do desenvolvimento dos vários projetos
complementares necessários: 1) Fundação, 2) Estrutura de Concreto Armado, 3)
Estrutura Metálica, 4) Elétrico, 5) Sistema de Proteção contra Descargas
Atmosféricas, 6) Circuito Fechado de TV, 7) Cabeamento Estruturado, 8)
Hidráulico-Sanitárias, 9) Drenagem Superficial e 10) Combate a Incêndio; sendo
que todos os estudos, relatórios e projetos complementares já se encontram
aprovados pelas autoridades competentes.
ESTUDOS E RELATÓRIOS DE IMPACTO DE TRÂNSITO (EIT/RIT) E DE
VIZINHANÇA
Conforme solicitado no decorrer da análise de uso e ocupação do solo pela
SEPLAM, foram elaborados o Estudo e Relatório de Impacto de Vizinhança
(EIV/RIV) pela empresa contratada DBO Engenharia Ltda., sendo o mesmo
apresentado e aprovado pelo próprio Comitê Técnico da SEPLAM, e o Estudo e
Relatório de Impacto de Trânsito (EIT/RIT) elaborados pela empresa especializada
TSA-3 Tecnologia e Saneamento Ambiental Ltda., sendo o mesmo aprovado pela
autoridade competente, a Agência Municipal de Trânsito, Transportes e
Mobilidade (AMT).
MINISTÉRIO DA DEFESA E ANAC
Em atendimento à solicitação da SEPLAM, esta Corte de Contas solicitou ao
Ministério da Defesa, em 22 de maio de 2007, a autorização para a construção da
nova sede naquele local, situado em área do Plano de Proteção de Aeródromos, nos
termos da Portaria 1.141/GM5, de 8 de dezembro de 1987, obtendo-se em
decorrência o Parecer Técnico nº 886/ATM/976, de 17 de dezembro de 2007, bem
como o Ofício nº 1001 GER6/094/DIE, da Agência Nacional de Aviação Civil, de
12 de maio de 2008, não constando nada a opor quanto à solicitação, haja vista que
o empreendimento encontrava-se fora da área de abrangência do Plano Específico
de Zoneamento de Ruído do Aeroporto de Goiânia.
SEGUNDA DIVISÃO DE FISCALIZAÇÃO DE ENGENHARIA
PROJETOS COMPLEMENTARES
Conforme supracitado foram desenvolvidos mais de dez tipos de projetos
complementares de alto custo e complexidade, os quais possuem como base o
Projeto de Arquitetura, sendo que os Projetos Elétrico, Sistema de Proteção contra
Descargas Atmosféricas, Hidráulico-Sanitárias e Combate a Incêndio já se
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
encontram inclusive devidamente aprovados pelas autoridades competentes, sendo
inclusive uma premissa para Aprovação do Projeto Final de Arquitetura a
apresentação de Atestados de Viabilidade Técnica e Operacional emitidos pela
concessionária de energia elétrica e de saneamento básico.
DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Novamente em atendimento à legislação vigente e à solicitação das autoridades
competentes, foram desenvolvidos diversos estudos e relatórios de impacto
pormenorizados referentes ao Meio Ambiente: a) Plano de Controle Ambiental
(PCA), b) Plano de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil e Demolição
(PGRCCD) e c) Plano de Recomposição Florística (PRAD).
Em relação à Licença Ambiental de Instalação, a mesma foi expedida em 17 de
fevereiro de 2012, conforme a Licença nº 031/2012 emitida pela Agência
Municipal do Meio Ambiente, com validade até 18 de janeiro de 2014.
CONCLUSÃO
Diante o exposto e em conformidade com os Procedimentos Administrativos
definidos no Plano Diretor de Goiânia, Lei Municipal Complementar nº
171/2007, e no Código de Obras e Edificações do Município de Goiânia, Lei
Municipal Complementar nº 177/2008, entendemos que esta Corte de Contas
atendeu devidamente todas as solicitações por estudos, projetos e relatórios
técnicos com fins à devida aprovação final do Projeto de Arquitetura pelas
autoridades municipais competentes, empreendendo um grande esforço para a
conclusão dos mesmos, os quais seguiram minuciosamente todo o trâmite
processual e entendemos não ser mais cabível qualquer alteração
significativa no projeto de Arquitetura em função da Análise de Uso do
Solo e sua conformidade com as políticas públicas definidas pelo Município, uma
vez que os mesmos já se encontram aprovados junto à Secretaria Municipal de
Planejamento e Urbanismo” (destaque acrescido).
173.
Pelo relato contido na página eletrônica do TCE-GO, causa especial
surpresa e preocupação a afirmação de que “a SEPLAM emitiu o Despacho nº 008/2012,
em 15 de janeiro de 2012, contrapondo-se ao último Laudo de Análise de Projeto, constando mais
quinze adequações, entre elas a apresentação do novo Parecer do Comitê do Uso do Solo, uma vez
que a área dedicada à construção da nova sede trata-se de área de Adensamento Básico, com
limite de altura de 9,0m”.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
174.
Em virtude de o terreno de posse do TCE-GO estar em área considerada
de “adensamento básico” e, portanto, com limitação máxima de edificação até 09 (nove)
metros de altura, o TCE-GO firmou — em 28 de junho de 2012, mesmo dia da data da
entrega
do
novo
projeto
estrutural
contratado
pelo
TCE-GO
(Processo
nº
201100047003431) — com o MP-GO e a Secretaria Municipal de Planejamento e
Urbanismo (SEPLAM) Compromisso de Ajustamento de Conduta (doc. ___).
175.
No Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) constata-se que a SEPLAM
se comprometeu a autorizar a implantação de Projeto Diferenciado de Urbanização
(PDU), “sem necessidade de loteamento e áreas públicas” (Cláusula 2.1, a), e a emitir o
Licenciamento Final do Projeto de Arquitetura e o Alvará de Construção (Cláusula 2.1,
b), enquanto o TCE-GO se comprometeu a implantar recuo de 08 (oito) metros na frente
do terreno para viabilizar a duplicação da Avenida Ubirajara Berocan Leite pela
Prefeitura de Goiânia (Cláusula 3.1, b).
176.
Todo ajuste de conduta firmado entre o TCE-GO, SEPLAM e MP-GO está
vinculado aos projetos apresentados pelo TCE-GO e aprovados pelos órgãos
competentes.
176.1.
Embora
se
tenha
tido
acesso
na
Secretaria
Municipal
de
Desenvolvimento Urbano Sustentável - SEMDUS - aos autos em que consta o
mencionado TAC, não se encontrou neles justificativa a revelar o atendimento do
interesse público primário.
177.
No entanto, é sobejamente sabido que todos os projetos foram alterados
pelo TCE-GO, a começar do projeto estrutural (Processo nº 201100047003431), em que o
anterior, de concreto armado, foi abandonado (apesar de ter custado muito aos cofres
públicos) e substituído por outro, de concreto protendido (que está a custar muito mais
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
aos cofres públicos, em razão do custo de sua execução e das múltiplas alterações
necessárias à execução de toda obra).
178.
Fosse isso pouco, os cronogramas de metas dos meses de novembro/2012
até março/2013118 revelam a construção de um edifício com 2 subsolos, térreo, 3
pavimentos e uma cobertura (conforme previsto no item2 – DESCRIÇÃO DO
PROJETO, do Caderno de Encargos119), enquanto os cronogramas de metas a partir
do mês de abril/2013120 demonstram a existência de 04 (quatro) pavimentos, além da
uma cobertura, do térreo e dos 2 subsolos,
178.1.
Não obstante isso, é de se lembrar que o próprio TCE asseverou no
documento transcrito acima “não ser mais cabível qualquer alteração significativa no
projeto de Arquitetura em função da Análise de Uso do Solo”.
179.
Tal situação certamente demanda profunda investigação, pois o TCE-
GO, além de desconsiderar o TAC firmado com o MP-GO, pode ter posto por terra as
licenças obtidas, em virtude das profundas alterações realizadas; assim, pode estar
construindo sua nova sede ao arrepio das normas ambientais e urbanísticas, fazendo
prevalecer o poder político sobre a imperatividade de disposições legais, a despeito
das possíveis infrações administrativas previstas na Lei nº 9.605/98, que pode estar a
incorrer.
180.
Em verdade, as múltiplas falhas de gestão até aqui apresentadas na
execução da nova sede do TCE-GO dão ensejo a se entender que muito
provavelmente sequer o recuo de 8 metros de frente, ajustado no TAC, deve ter sido
fielmente observado.
118
http://www.tce.go.gov.br/NovaSede/execucao.aspx
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002169/CADERNO%20DE%20ENCARGOS%20TCE%20GE
RAL.pdf
120
http://www.tce.go.gov.br/NovaSede/execucao.aspx
119
112
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
C - DAS ALTERAÇÕES NO PROJETO BÁSICO, DURANTE O PROCEDIMENTO
LICITATÓRIO
181.
“Alterações significativas, antes de iniciada a obra, exige a realização de
novo procedimento licitatório e não assinatura de termo aditivo” (TCU, Acórdão
1428/2003-Plenário).
182.
Em 2008, o TCE-GO, por meio do Edital Tomada de Preços nº 02, realizou
licitação para a contratação de empresa especializada para elaboração dos projetos
complementares da nova sede121, dentre eles o projeto estrutural (Anexo I).
182.1.
Para tanto, exigiu-se das empresas licitantes, como um dos requisitos de
habilitação técnica, a “comprovação da capacidade técnico-profissional de cada um dos
engenheiros indicados pela empresa como responsáveis técnicos pela elaboração dos projetos,
objeto desta licitação, através de um ou mais atestados de capacidade técnica, com área de
construção de área compatível com o objeto licitado, expedidos por pessoa jurídica de direito
público ou privado, atuante no mercado nacional, acompanhados das respectivas certidões de
acervo técnico (CAT), emitidas pelo CREA, comprovando a elaboração de projetos com
características semelhantes aos licitados” (subitem 7.3, alínea c).
182.2.
Para a construção da nova sede do TCE-GO, a elaboração dos projetos
complementares ficou a cargo da empresa vencedora dessa licitação, CONSTRUTORA
A Comissão de Licitação foi composta por 07 membros (Márcio Elísio de Oliveira – Presidente; membros: Ana
Cristina Abreu Almeida, Gilney da Costa Vaz, João Vieira Vilela, Luiz Alberto Cunha Cruz, Pablo Carvalho Leite e
Letícia Jardim de Paiva), sendo apenas esta última servidora ocupante do quadro de cargos efetivos do órgãos, ou
seja, os demais eram puramente comissionados, em franco desrespeito à proporcionalidade determinada no artigo 51
da
Lei
nº
8.666/93:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002168/Edital%20Tomada%20de%20Pre%C3%A7os%20n.%C2
%BA%20002-2008.pdf
121
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
MONTEBELENSE (CNPJ 03.064.549/0001-38)122, sendo que o casamento de todos os
projetos esteve a cargo da AM ENGENHARIA LTDA., contratada diretamente para
esse serviço123.
183.
Durante o desenrolar do procedimento licitatório para a construção da
nova sede, o TCE-GO, em 1º de dezembro de 2011 (Processo nº 201100047003431), deu
início formal ao procedimento licitatório para a contratação de empresa para prestação
de serviços de elaboração de novo projeto estrutural — em vez do baseado em concreto
armado agora no concreto protendido — da nova sede do TCE-GO, descartando
totalmente esse serviço pelo qual pagou à CONSTRUTORA MONTEBELENSE.
183.1.
Referido procedimento licitatório de contratação de empresa para
prestação de serviços de elaboração de novo projeto estrutural da nova sede do TCEGO foi inicializado a partir de pedido da então Divisão de Fiscalização de Engenharia,
sob o argumento de existência de metodologias mais refinadas de cálculo estrutural e
com alterações da resistência do concreto de 20 MPA para até 40 MPA; em decorrência
disso, sabidamente seriam necessárias modificações em vários projetos, dentre os quais
o hidráulico-sanitário e o de estrutura metálica. No entanto, optaram por deixar essas
modificações para momento posterior.
183.2.
Autorizado por meio do Despacho TCE-GO nº 1073/2011, esse
procedimento licitatório, na modalidade convite, foi realizado sem o preenchimento do
requisito legal de 03 (três) propostas válidas e sem qualquer justificativa acerca da
122
Termo do contrato, sem data:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20Projetos%20Complementares%20Const.%20
Montebelense.pdf
123
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002377/Ato%20de%20Declara%C3%A7%C3%A3o%2020090004
7001520.pdf e
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002378/Comiss%C3%A3o%20Avalia%C3%A7%C3%A3o%20de
%20Despesa%20200900047002435.pdf
114
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impossibilidade de realização de novo certame, tendo se sagrado vencedora a empresa
INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO LTDA., que teve o prazo de 29 de maio a 28 de junho
de 2012 para executar o novo projeto estrutural.
183.2.1.
A propósito da realização de convite sem atingimento do número legal de
três propostas válidas, a Súmula 248 do TCU revela bem essa irregularidade, a saber:
“Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção,
na licitação sob a modalidade Convite, impõe-se a repetição do ato, com
a convocação de outros possíveis interessados, ressalvadas as hipóteses
previstas no parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993”.
184.
De acordo com a Orientação Técnica do Instituto Brasileiro de Obras
Públicas – IBRAOP124 (OT – IBR 001/2006, válida a partir de 07 de novembro de 2006),
“Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações
técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e
suficientes à precisa caracterização da obra a ser executado, atendendo às Normas
Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que
assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental do empreendimento.
Deve estabelecer com precisão, através de seus elementos constitutivos, todas as
características, dimensões, especificações, e as quantidades de serviços e de
materiais, custos e tempo necessários para execução da obra, de forma a evitar
alterações e adequações durante a elaboração do projeto executivo e realização das
obras.
Todos os elementos que compõem o Projeto Básico devem ser elaborados por
profissional legalmente habilitado, sendo indispensável o registro da respectiva
Anotação de Responsabilidade Técnica, identificação do autor e sua assinatura em
cada uma das peças gráficas e documentos produzidos”.
185.
A elaboração do projeto estrutural é uma das etapas que mais depende da
expertise do engenheiro estrutural, que possui formação específica para tanto.
124
De acordo com o TCU (Acórdão nº 632/2012-Plenário), as orientações constantes da OT IBR 01/2006, que
informam os elementos mínimos que devem conter os projetos básicos de obras públicas, editada pelo Instituto
Brasileiro de Obras Públicas (IBRAOP), devem ser observadas pelos entes da Administração Pública.
115
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
186.
Disso, exsurge a dúvida se teriam os técnicos do TCE-GO, no mínimo, a
mesma qualificação técnica dos profissionais que realizaram o projeto estrutural, para
desconsiderar o trabalho que fora realizado e pago com recursos públicos ou colocar em
dúvida o trabalho por executado pela empresa MONTEBELENSE.
187.
Caso não tenham, muito possivelmente as alegações acerca de ganhos de
economia para o TCE-GO são meras opiniões desprovidas de abalizado fundamento
técnico e cujas existência e interferência só desvirtuaram o projeto básico e encareceram
indevidamente a obra.
188.
É de conhecimento comezinho que a alteração do projeto estrutural,
elemento fundamental do projeto básico, deve fazer-se acompanhar de sérios estudos
demonstrativos de todas as repercussões dessa modificação na obra a ser executada
(art. 6º c/c art. 7º, § 2º, I, da LLC), bem assim deve ficar bem demonstrado o atendimento
do interesse público com essa modificação; dessa forma, de pouco adianta a alegação de
redução da quantidade de concreto na alteração do projeto estrutural em concreto
armado para concreto protendido (este mais caro que aquele125), se, por exemplo, não
foram também realizados estudos sérios de ganho de economia na execução (haja vista
ser o método executivo do concreto protendido diverso do de concreto armado) e na
manutenção da obra, bem assim estudos de segurança estrutural, durabilidade e
funcionalidade.
“O concreto protendido permite a obtenção de grandes vãos por suportar uma carga duas vezes maior do que o
concreto armado, mesmo considerando a utilização de viga da mesma altura e em uma mesma área de construção.
Ou, em outra configuração, é possível dimensionar viga protendida com a metade da altura, o que resulta em
leveza da estrutura.
Eduardo Millen, da Abece, avalia que a protensão só não vale muito a pena em vãos menores, ou em cargas
pequenas, pois tem um custo relativamente maior do que o concreto armado. ‘Mas se a utilização é para vãos
maiores,
a
economia
e
o
rendimento
justificam
o
investimento’”
(http://www.grandesconstrucoes.com.br/br/index.php?option=com_conteudo&task=viewMateria&id=782 , acesso
em 22 de abril de 2014).
125
116
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188.1.
No caso presente, a mudança do projeto estrutural levou à completa
alteração do Layout interno126, com significativas alterações nos projetos de estrutura
metálica da cobertura, de fundações, Hidráulico, Sanitário, Pluvial, Drenagem. E não se
detectou contratação de empresas para realização das mudanças desses projetos, o que
pode significar que as alterações foram realizadas ou por servidores da Corte127 ou pela
própria empresa executora da obra128.
188.2.
E tudo indica realmente que ao menos parte dos projetos foi idealizada e
confeccionada pela empresa FUAD RASSI, como revela seu mais recente pedido de
novo Termo Aditivo (3º), em que se pede o pagamento, dentre centenas de itens, dos
seguintes projetos constantes do item 25 de sua planilha (Processo nº 201400047000736):

Projeto adequação/executivo isolamento acústico – Plenário –
Auditório – Mini Auditório – R$ 14.000,00;

Projeto adequação/executivo estrutura concreto armado - R$
11.667,00;

Projeto adequação/executivo fundação reservatórios elevado
enterrado – R$ 5.215,00.
189.
Embora o montante acrescido com a confecção desses projetos seja de
apenas R$ 30.882,00, representando um percentual de 0,63% do total do pedido de
acréscimo protocolizado em 1º de abril de 2014 (Processo nº 201400047000736), a
execução de acréscimos/alterações no projeto como a que realizadas por esses novos
Processo nº 201200047002784: Expediente de 26 de agosto de 2013, dos autores do Projeto de Arquitetura: “Já é
sabido, por parte destes arquitetos, da COMPLETA mudança do Layout interno pelo TCE-GO sem a autorização
dos
autores
do
projeto
arquitetônico
(Ofício
n°.
024012013)”:
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=275406
127
Processo nº 201200047002784: Despacho nº 175/2ª DFENG, de 11 de dezembro de 2012: “3. Quanto ao
responsável técnico pelas alterações, solicitamos a Diretoria Jurídica consulta junto ao Conselho de Arquitetura e
Urbanismo, sobre a permissão da elaboração das alterações no projeto por parte das arquitetas servidoras desta
Corte de Contas, por se tratarem de modificações de pouca monta, sem alteração da concepção arquitetônica dos
edifícios,
conforme
área
destacada
em
planta
anexo”:
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=275406
128
Processo nº 201400047000736: item 25 – Projetos – da Planilha apresentada pela empresa FUAD RASSI.
126
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
projetos resultam no incremento de numerário só nesse 3º Termo Aditivo no montante
de R$ 4.841.587,00 (quatro milhões, oitocentos e quarenta e um mil, quinhentos e oitenta
e sete reais).
190.
Note-se que essas alterações, se não preenchidos e bem demonstrados os
requisitos legais para suas realizações, podem ter dado ensejo a um indevido benefício à
empresa vencedora de um certame em que a competitividade foi inexistente e a
ocorrência de condutas vedadas pela LLC (arts. 90 e 92) e pela Lei 8.429/92 (arts. 10,
caput e VIII, e 11, caput) plena de indícios.
118
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V - DAS IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO CONTRATUAL
A – DA EXECUÇÃO DO CONTRATO EM DESCONFORMIDADE COM OS
PROJETOS CONSTANTES DO EDITAL DE LICITAÇÃO129 E SEM A REALIZAÇÃO
DE TERMO ADITIVO
191.
O contrato executado difere da minuta contratual constante do edital.
Deixa-se de descrever ponto a ponto a ausência de correlação entre as cláusulas
porquanto bastará uma comparação entre os dois. Logo, violou-se de forma chapada o
princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º, caput, e art. 41, ambos da
Lei nº 8666/93).
192.
Outrossim, a execução contratual se deu já de início com projeto estrutural
diverso do que fora veiculado no edital de licitação e várias outras alterações do projeto
ocorreram por modificações feitas pela própria empresa 130 e por servidores da área de
fiscalização da Corte de Contas131, por determinação do PRESIDENTE DO TCE-GO132.
193.
Apesar de expedida Ordem de Serviço em 19 de julho de 2012 e realizados
inúmeros serviços de forma modificada ao contratado ou sequer inexistentes no
129
É de se lembrar que, por meio Processo nº 201000047003260 129, o TCE-GO lançou o Edital Tomada de Preços nº
001/2012, destinado à contratação de empresa para supervisão e acompanhamento da obra de construção da Nova
Sede do TCE-GO. Embora bastasse a observância da Súmula 185 do TCU, quando da licitação para a contratação
de empresa responsável pelo projeto arquitetônico, fosse dada consecução a essa importantíssima contratação
certamente muitas das irregularidades aqui detectadas não teriam ocorrido. Talvez seja até por isso que não se tenha
dado prosseguimento a essa licitação.
130
Processo nº 201400047000736: item 25 – Projetos – da Planilha apresentada pela empresa FUAD RASSI.
131
Processo nº 201200047002784: Despacho nº 175/2ª DFENG, de 11 de dezembro de 2012: “3. Quanto ao
responsável técnico pelas alterações, solicitamos a Diretoria Jurídica consulta junto ao Conselho de Arquitetura e
Urbanismo, sobre a permissão da elaboração das alterações no projeto por parte das arquitetas servidoras desta
Corte de Contas, por se tratarem de modificações de pouca monta, sem alteração da concepção arquitetônica dos
edifícios,
conforme
área
destacada
em
planta
anexo”:
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=275406
132
Essa situação de obediência a ordens manifestamente ilegais parece ocorrer por serem elas dirigidas
precipuamente a servidores exclusivamente comissionados, que podem ser exonerados de seus cargos tão somente
“por um sopro” do Presidente do TCE-GO, daí o combate firme do MPC à existência de comissionados na área de
fiscalização da Corte, mais ainda quando em número excessivo (330 puramente comissionados e 306 efetivos, sendo
que destes, 66 estão também em cargos em comissão), em clara contrariedade ao disposto no inciso V do artigo 37
da CF/88, com violação ao princípio da segregação de funções e em franco desvio de função.
119
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
contrato133, o primeiro termo aditivo só veio a público 17 (dezessete) meses depois e isso
após ciência da existência, no Superior Tribunal de Justiça, do Inquérito Criminal nº
947134.
194.
Não obstante isso, tudo parece ter sido pago, ao arrepio do que dispõe os
parágrafos únicos dos artigos 60 e 61 e artigo 62 da Lei nº 8666/93 e artigos 63 e 65 da
Lei nº 4.320/64.
195.
Com severa crítica à existência de contrato verbal com a Administração
Pública, assim se posiciona o Tribunal de Contas da União (TCU):
“6. Em relação ao primeiro tópico, identificou-se a execução de serviços sem a
cobertura contratual, o que denota contrato verbal com a Administração, em
afronta ao art. 60 da Lei de Licitações.
7. Na ocorrência desse tipo de artifício – ilegal, diga-se – costuma-se contraargumentar que a dinâmica de uma obra pública (ainda mais desta complexidade)
exige uma tomada de decisões ágil, incompatível com a ritualística para a
celebração dos termos aditivos.
8. Esse tipo de argumento, entretanto, afora a mácula a valores caros à
Administração, embute toda sorte de riscos, que vão desde o desvio de objeto;
serviços executados com preços acima do mercado; qualidade deficiente (pela
eventual incapacidade técnica da empresa executora); malversação de recursos; e
nulidade da intervenção. A lei, todavia, possui dispositivos próprios para lidar
com emergências.
9. O cumprimento das formalidades anteriores às alterações contratuais é que
possibilita a ampla fiscalização do contrato administrativo, em todos os seus
níveis. O termo aditivo, como requisito de validade, precisa atravessar todas as
STJ, AgRg no REsp 915697/PR : “Assim sendo, na esteira da jurisprudência desta colenda Corte, ante a única
interpretação possível do disposto no artigo 60, parágrafo único, da Lei de Licitações, ‘é nulo o contrato
administrativo verbal’ e, ainda que assim não fosse, é nulo ‘pois vai de encontro às regras e princípios
constitucionais, notadamente a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a publicidade, além de macular a
finalidade da licitação, deixando de concretizar, em última análise, o interesse público’. A propósito, confira-se,
dentre outros: REsp 545471/PR, Primeira Turma, DJ de 19.09.2005”.
134
Deve-se notar que em 02 de julho de 2012 o Controle Interno do TCE-GO, por meio do Parecer nº 334 DCI/12
recomendou o “aditamento ao contrato da realização da obra da nova sede, processo nº 201000047000765,
integrando-lhe o novo projeto estrutural, nos termos do art. 65, inc. I, alínea ‘a’ da Lei nº 8.666/93” (Processo nº
201100047003131).
133
120
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
suas fases, até atingir a sua eficácia, desde a solicitação e fundamentação,
verificação de disponibilidade orçamentária, até o exame de legalidade (pelo
jurídico), atravessando o juízo de conveniência e oportunidade em todos os planos
de controle do órgão; do fiscal do contrato, ao ordenador de despesas” (Acórdão
1227/2012-Plenário, Relator Min. Valmir Campelo).
196.
Além disso, pelo que se dessume de expediente encaminhado pelos
autores do projeto arquitetônico contratado pelo TCE-GO (doc. ____), há possibilidade
de os projetos contratados terem sido alterados por servidores do próprio TCE-GO, sem
anuência da pessoa titular dos direitos autorais e sem a devida ART, em contrariedade
ao disposto no artigo 16 da Lei nº 12.378/2010135.
197.
De mais a mais, as modificações havidas resultaram em acréscimos no
contrato que já em muito superaram o limite legal de 25% estabelecido no § 1º do artigo
65 da LLC.
198.
Nem se alegue que as alterações qualitativas não se submetem ao limite
legal, seja porque tal entendimento contraria a Decisão TCU 215/1999-Plenário, seja
porque não estão atendidos os requisitos estabelecidos em referida decisão, e do
Superior Tribunal de Justiça, no REsp nº 1021851-SP136, seja, ainda, porque foram várias
as alterações realizadas e não se pode, p.ex., colocar o incremento de quase 500% de
terraplanagem no contrato como alteração qualitativa.
199.
De mais a mais, há também aqui indícios de prática de condutas vedada
nos artigos 92 da LLC, 10, caput e XI, 11, caput e IV, da Lei nº 8.429/92.
135
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Lei/L12378.htm
No trecho que interessa do acórdão: “13. Os limites de que tratam os §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/93
aplicam-se tanto para as hipóteses da alínea "a", quanto da alínea "b" do inciso I do mesmo dispositivo legal”.
136
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
B – DA ILEGALIDADE DA COMPENSAÇÃO ENTRE ADITIVOS E SUPRESSÕES
200.
“...para efeito de observância dos limites de alterações contratuais
previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/93, devem ser consideradas as reduções e supressões
de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de
acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicandose a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação
entre eles, os limites de alteração estabelecidos no supracitado dispositivo legal”
(TCU, Acórdão n.º 2530/2011-Plenário, rel. Min. José Jorge).
201.
Somente bem depois de realizados os serviços é que o TCE-GO fez
publicar no DOE-GO, de 18 de dezembro de 2013, p. 13, o extrato do 1º Termo Aditivo
(TA) (Processo nº 201300047001006); nesse, houve acréscimo de serviços, da ordem de
R$ 13.363.658,35 (27,93%), e supressão no valor de R$ 9.394.446,28 (em termos
percentuais, 19,64%).
201.1.
No entanto, o TCE-GO, na contramão do entendimento correto, fez
compensação entre esses acréscimos e supressões, para chegar ao público a informação
de que o total alterado é de somente R$ 3.704.488,56, ou seja, de 8,30% do valor
contratado137.
202.
Mais recentemente, no 2º Termo Aditivo, da mesma forma, Processo nº
201400047000059, o TCE-GO permitiu “acréscimo bruto de serviços no valor de R$
4.740.254,69 (quatro milhões e setecentos e quarenta mil e duzentos e cinquenta e quatro reais e
sessenta e nove centavos), representando 9,19% em relação ao valor contratual atualizado, e a
supressão de serviços no valor de R$ 1.587.497,72 (um milhão e quinhentos e oitenta e sete mil e
quatrocentos e noventa e sete reais e setenta e dois centavos), representando 3,08% em relação ao
137
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2013/12/18/013.pdf
122
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valor contratual atualizado, culminando no acréscimo líquido de R$ 3.152.756,97 (três milhões e
cento e cinquenta e dois mil e setecentos e cinquenta e seis reais e noventa e sete centavos),
representando o percentual líquido de 6,11% em relação ao valor contratual atualizado”
(Parecer nº 73, de 07 de março de 2014, constante do Processo nº 201400047000059).
203.
Esse 2º TA foi publicado no DOE-GO de 18 de março de 2014, p. 16138, com
a indicação de ser o 3º TA, revelando que o TCE-GO já não consegue sequer fazer a
contagem correta da sequência de termos aditivos.
204.
Ainda
mais
recentemente,
agora
por
meio
do
Processo
nº
201400047000736, a empresa FUAD RASSI pretende a obtenção de novo Termo Aditivo,
com 11,42% de acréscimo (R$ 5.906.736,46) e 3,54% de redução (R$ 1.829.842,25), ou seja,
um acréscimo líquido no contrato no percentual de 7,88% (R$ 4.076.894,21); a este,
acresce-se novo pedido da empresa, protocolizado no TCE-GO em 14 de abril de 2014,
de acréscimo de mais 4,28%, ou seja, outro acréscimo, agora no valor de mais R$
2.214.559,09.
205.
No total, se realizadas integralmente as últimas modificações solicitadas
pela empresa FUAD RASSI, ao contrato original terão sido acrescidos itens/serviços no
percentual de 52,82% e suprimidos 26,26%, o que implica uma alteração total do objeto
no percentual de 79,08%.
199.1
Esse percentual total de alteração do objeto de 79,08 % — a par de revelar
grave desconformidade com a Resolução nº 361/91 do Conselho Federal de Engenharia
e Arquitetura (CONFEA), que estabelece que um bom projeto básico deve possuir nível
de precisão, para mais ou para menos, de no máximo 15% (ou seja, 5 vezes menos que
as alterações já praticadas pelo TCE-GO) — demonstra que sequer já se está a executar o
138
http://www.agecom.go.gov.br/PDF/2014/03/18/016.pdf
123
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
projeto licitado, mas, sim, outro diverso, este sem licitação e com grave malferimento
aos princípios da legalidade, da isonomia e da competitividade; como escreveram os
autores do projeto de arquitetura da nova sede do TCE-GO, em expediente de 26 de
agosto de 2013, portanto, muito antes da realização de qualquer dos até agora 03 (três)
aditivos contratuais: “A somatória de todas essas mudanças mostra que o TCE-GO já
extrapolou
‘alterações
de
pouca
monta’
há
bastante
tempo”
(Processo
nº
201200047002784).
199.3
Para facilitar o entendimento, é como se estivesse adquirido um ovo de
um falcão, mas agora se estivesse com um ovo de pombo. Tudo é ovo, tudo será ave,
mas já não se terá o animal desejado; de outra forma e com base em voto de algum
ministro do TCU, licitou-se a aquisição de 20 veículos motorizados 1.0, básicos, mas por
vaidades administrativas se alterou a configuração dos veículos para 2 carros de alto
luxo. Afora o fato de serem carros e os recursos públicos despendidos poderem ser até
semelhantes, o objeto licitado e o objeto recebido nada terão em comum.
206.
Essa prática de compensação de acréscimos e supressões ao contrato da
obra destoa frontalmente da jurisprudência do TCU, que entende que o “conjunto de
reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do
contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de
compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no disposto legal”, qual seja, artigo
65 da LLC (Acórdão TCU nº 2819/2011-Plenário).
207.
E acrescente-se: não houve verdadeira supressão dos serviços, mas
retirada de alguns serviços que seriam executados pela empresa contratada, para a
realização de licitação em separado, como faz prova Parecer Jurídico constante do
Processo nº 201400047000059:
124
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“Conforme disposto no 1º Termo Aditivo, ressaltamos que os projetos executivos
das instalações elétricas, cabeamento estruturado, alarme, CATV, CFTV e SPDA
foram modificados pelo próprio engenheiro fiscal Pedro Henrique Mota Emiliano,
conforme respectiva Anotação de Responsabilidade Técnica registrada no CREAGO, o qual é também o responsável pela fiscalização dessas instalações
complementares.
Todos os itens acrescidos por meio deste Termo Aditivo são imprescindíveis à obra
e foram suprimidos os itens da planilha orçamentária que estavam com
quantitativo subestimado ou especificações técnicas dúbias e que poderiam ser
licitados em separado com garantia e suporte estendidos sem perda de qualidade
ou eficiência, tais como no-breaks/UPS (processo TCE-GO nº 201400047000191
com orçamento estimativo de R$800.217,22), equipamentos de CFTV (processo
TCE-GO nº 201300047003821, orçamento estimativo de R$1.894.215,83), áudio
e vídeo (processo TCE-GO nº 201400047000192, orçamento estimativo de
R$840.489,83) e controle de acesso (processo TCE-GO nº 201300047003838,
orçamento estimativo de R$1.182.441,36) que estão em fase de licitação ou
contratação no âmbito do TCE-GO, com fins à redução no valor dos aditamentos
deste contrato”.
208.
Na verdade — ao tempo em que se revela a irrazoabilidade do ponto de
vista técnico e jurídico da retirada de parcela do objeto licitado do contrato, a fim de
não se ultrapassar o limite legal fixado para os aditivos139, especialmente de itens em
que se exigiu a comprovação de capacitação técnica (Anexo I do Edital de Licitação nº
02/2011) —, O TRECHO DO PARECER ACIMA CITADO É PROVA CABAL DE QUE
O PARCELAMENTO DA LICITAÇÃO ERA NÃO SÓ POSSÍVEL, COMO DEVIDO
(art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93), para que não houvesse, como houve, irregular
restrição à competitividade, em contrariedade ao inciso I do § 1º do artigo 3º da LLC;
em tese, tal comportamento indica a possível prática de conduta relevante proscrita
no artigo 90 da LLC e nos artigos 10, VIII, e 11, caput, da Lei nº 8.429/92.
Altounian, Cláudio Sarian. Obras Públicas – Licitação, Contratação, Fiscalização e Utilização. Editora Fórum, 4ª
edição, 2014, p. 151.
139
125
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
C - DA INDEVIDA ATUAÇÃO DO PRESIDENTE DO TCE-GO COMO
CONSELHEIRO-RELATOR
209.
Neste longo trabalho do MPC, nesses 03 (três) últimos anos, de
reconstrução — como na feitura de um mosaico — da atividade do TCE-GO
relacionada a essa obra que ora se questiona, originou-se a sensação de que a obra
será construída de qualquer forma e a qualquer preço, independentemente de
regramento legal.
210.
Revela bem isso trecho do Despacho nº 0113, de 21 de junho de 2011, da 2ª
Divisão de Fiscalização de Engenharia do TCE-GO, confeccionado antes da abertura das
propostas das empresas participantes do procedimento licitatório para a construção da
nova sede do TCE-GO (Processo nº 201000047000765), a saber:
“Salientamos que será acrescentado um adendo ao memorial descritivo referente a
Estação de Tratamento de Esgoto e ao projeto de águas pluviais, uma vez que
atendendo a normas técnicas e exigência legais, as redes de águas pluviais devem
desaguar em local plano e adequado, visando minimizar o impacto ambiental e
também a segurança da obra. Assim, como o terreno do TCE não tem condições de
atendimento às referidas exigências, o emissário de águas pluviais coletadas na
área do TCE ultrapassa a divisa do terreno, adentrando na área pertencente ao
Clube de Regatas Jaó, numa distância de aproximadamente 300 metros,
até atingir o dissipador de energia e após o curso d`água seguindo para o Rio Meia
Ponte”140 (destaque acrescido).
210.1.
Posto que tal despacho revele certa preocupação com a questão ambiental,
ele demonstra, pari passu, a ciência da deficiência do Projeto Básico, a realização de
licitação sem prévia obtenção de licença ambiental de instalação e a necessidade de
140
https://drive.google.com/file/d/0B_9VHhByDhp-LVZwRzJWOEdDVXc/edit?usp=sharing
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modificações posteriores.
210.2.
A antecedente consciência da deficiência do Projeto Básico indica a
inveracidade da afirmação contida no item 2 do Parecer Jurídico nº 235/2013, de que se
trata de ““fato novo ou não conhecido, no momento da contratação” (subitem 10.2.1.2.2.5); já
o prévio conhecimento da imprescindibilidade de alterações supervenientes — antes até
da abertura das propostas das empresas licitantes constantes do malfadado Processo nº
201000047000765 —, realça, uma vez mais, que a revogação do procedimento licitatório
era a única medida aceitável.
210.3.
Fosse tudo isso pouco, no tocante a essa questão ambiental veio a lume,
por meio do Diário Eletrônico de Contas, do dia último dia 19 de fevereiro de 2014, a
Portaria TCE-GO nº 083/2014141 142.
210.3.1.
Nela, o PRESIDENTE DO TCE-GO assevera que, em função da
aproximação do final do prazo de vigência da concessão de direito real de uso de área
pública ao Clube de Regatas Jaó, “por meio do Memorando nº 007, de 03/02/2014,
determinou a realização de uma criteriosa inspeção nas áreas concedidas, com o objetivo de
verificar o exato cumprimento das obrigações assumidas pelo Clube de Regatas Jaó”, bem assim
outras medidas.
141
http://dec.tce.go.gov.br/downloads/diario/DIARIO_19-02-2014_3_18.pdf
Causa-me espécie o número de matrícula dos servidores do TCE-GO mencionados na Portaria nº
083/2013, nomeadamente dos Analistas de Controle Externo Ana Danin Ribeiro Santiago (nº 6556) e Valdo de
Sousa Filho (nº 6610), ambos aprovados no primeiro concurso público para servidores na história do TCEGO e nomeados em 1º de junho de 2010. Comparando-os com minha situação — Procurador do MPC que
atua junto ao TCE-GO, empossado em 05 de janeiro de 2000 e com matrícula nº 1970 —, enseja uma grande
perplexidade ante o acréscimo de aproximadamente 4500 (quatro mil e quinhentas) novas matrículas de
servidores em um período de 10 (dez) anos, em uma media de 450 novas nomeações por ano, em um órgão
que hodiernamente possui pouco mais de 600 servidores, sendo em torno de 300 (trezentos) efetivos. Isso é
fato que pode e deve ser investigado, ainda mais quando se sabe que o sistema de informática do setor de
pessoal do TCE-GO é apartado do dos demais setores da Corte e com ele não se comunica, além do que, para
adentrar a esse setor é necessária ou a liberação da trava eletrônica codificada da porta por servidores que
estão lá dentro ou a detenção de senha do código de entrada.
142
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210.3.2.
Embora na citada Portaria nº 083/2014 conste como fundamento legal “o
que estabelece o art. 23, incisos XXVI, do Regimento do Tribunal de Contas”143, com um
mínimo de esforço constata-se que referido dispositivo normativo não ampara a
atuação do Presidente, atuação essa destinada a funções administrativas e de
representação do TCE-GO, mas não de fiscalização, até porque o PRESIDENTE DA
CORTE DE CONTAS não relata processos, como se dessume do disposto no artigo 95
do RITCE-GO, in verbis:
“Art. 95. Caberão ao Conselheiro que deixar a Presidência, concluindo ou não o
seu mandato, os processos anteriormente distribuídos ao seu sucessor”.
210.3.3.
Certo. A inspeção, instrumento acessório de fiscalização, é da competência
dos demais Conselheiros de Contas, a teor dos artigos 46 c/c o artigo 241, ambos do
RITCE-GO, a saber:
“Art. 46. Compete ao Conselheiro:...
II – presidir a instrução dos processos que lhe forem distribuídos;...
V – determinar as providências e diligências que julgar necessárias à instrução e
solução dos assuntos pendentes e sob a sua relatoria”.
“Art. 241. Inspeção é o instrumento de fiscalização, independente de programação,
podendo ser rotineira ou eventual, utilizado pelo Tribunal de Contas do Estado
para suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar
denúncias ou representações quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade
de fatos da administração e de atos administrativos praticados por qualquer
responsável sujeito à sua jurisdição, bem como para subsidiar a apreciação dos
atos sujeitos a registro”.
“Art. 23. Compete ao Presidente, além de outras atribuições previstas neste Regimento, o seguinte:... XXVI –
praticar os atos de administração financeira, orçamentária, patrimonial e operacional, necessários ao
funcionamento
do
Tribunal”
(in
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/000101/REGIMENTO%20INTERNO%20TCE%20MOFIFICAD
O%20EM%2002%2012%202010.pdf ).
143
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210.3.4.
Logo, vê-se que essa fiscalização iniciada pelo Presidente tende em
resultar na anulação dos trabalhos eventualmente realizados, seja na própria Corte de
Contas, seja perante o Poder Judiciário, a gerar, no mínimo, deslegitimação da atuação
do TCE-GO, bem assim dispêndio de recursos públicos com uma atividade de
fiscalização iniciada por autoridade desprovida de competência para iniciá-la.
210.3.5.
Nem se diga que foi erro de interpretação, porque não foi. É um ato
consciente e deliberado, com intuito de alcançar o fim desejado aplicando a máxima “os
fins justificam os meios”.
210.3.6.
Sim. Para comprovar a ciência do Presidente e de seus asseclas de que
referida inspeção só poderia ser realizada a partir de Conselheiro de Contas que não
o Presidente do TCE-GO, esta ação de fiscalização, realizada pela Gerência de
Controle de Obras e Serviços de Engenharia, unidade da área-fim da Corte de Contas,
foi autuada como processo do controle interno do TCE-GO (Processo nº
201400047000431)
144
, e não como processo de fiscalização do controle externo, pois aí
seria inevitável a distribuição eletrônica automática do Processo de Inspeção ao
Conselheiro relator da pasta (Resolução Normativa TCE-GO nº 12/12).
210.3.7.
De acordo com a Resolução Normativa TCE-GO nº 04/2011, que
regulamenta o Sistema de Controle Interno da Corte de Contas, referido sistema “visa
orientar a Administração Superior para a correta gestão dos recursos públicos no âmbito do
órgão” (art. 5º, caput). Então, pergunta-se: o que a concessão de área pública ao Clube
Regatas Jaó tem a ver com recursos públicos do TCE-GO? Decididamente, a resposta só
pode ser: NADA!
144
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=288731
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210.3.8.
Tal acontecimento no âmbito da Corte de Contas é de destacada
gravidade, notadamente se se tiver em conta que quem deveria fiscalizar a correta
aplicação de recursos públicos — com observância dos princípios insertos nas
cabeças dos artigos 37 e 70 da CF/88, quais sejam, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência, economicidade e legitimidade — é que está a
praticar toda sorte de desmandos na gestão desses recursos públicos e na condução
desastrosa da Administração Pública. Entretanto, para combater esse mal, se outros
instrumentos jurídicos não forem suficientes para evitar o completo descarrilamento
da máquina pública, acredita-se que o artigo 319 do Código Penal será, neste ponto, a
fórmula adequada de combate.
130
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D – DO PEDIDO DE “ANULAÇÃO” DA ÁREA DE RESERVA LEGAL NO
TERRENO EM QUE SE ESTÁ CONSTRUINDO A NOVA SEDE DO TCE-GO
211.
Em 28 de março de 2014, a Secretaria do Meio Ambiente protocolizou no
TCE-GO expediente contendo resposta da advocacia setorial dessa Autarquia à
solicitação do PRESIDENTE DO TCE-GO de “anulação” da Área de Reserva Legal, isto
é, área ambiental destinada a “auxiliar na conservação e na reabilitação dos processos
ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como proporcionar abrigo e proteção
à fauna silvestre e à flora nativa” (inciso III do artigo 5º da Lei Estadual nº 18.104, de 18 de
julho de 2013); o entendimento da SEMARH foi pela improcedência do pleito, sob a
alegação de que cabe ao Município deliberar sobre a destinação da área de reserva legal.
212.
Mencionado pedido de “anulação da Área de Reserva Legal” se originou
do Memorando nº 001/2014-GER-ENG (constante do Processo nº 201400017000135), em
virtude de a Gerência de Contenção e Recuperação de Erosões da Agência Municipal do
Meio Ambiente ter entendido “que a vazão de drenagem de toda a área com lançamento de
1000 mm diretamente no córrego Jaó supera sobremaneira a vazão do corpo receptor, o que
poderia causar processos erosivos, assoreamento de alguns trechos, evolução forçada do talvegue e
aprofundamento da calha do curso hídrico, e determinou como alternativa mais viável para o
empreendimento a execução de bacia de retenção com descarga lenta no manancial” (fls. 06 do
Processo nº 201400017000135).
213.
A anulação de ato só ocorre quando nele há vício. Todavia, no caso
presente, esta é impossível, pois que a averbação da Área de Reserva Legal ocorreu em
15 de agosto de 2010, sob a égide da Lei Estadual nº 12.596, de 14 de março de 1995, e
conforme seus ditames, sendo que seus artigos 20 e 21 assim disciplinavam o tema:
“Art. 20 - A vegetação nativa e formações sucessoras de domínio privado não
sujeitas
ao
regime
de
utilização
131
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limitada e ressalvadas as de preservação permanente, são suscetíveis de
exploração, observadas
as
restrições
estabelecidas nas alíneas "a" e "b" do artigo 16 do Código Florestal, Lei nº
4.771,
de
15
de
setembro
de 1965,
assim
como
a averbação do Registro de Imóveis competente, prevista no § 2º do mesmo
artigo.
§ 1º - Nas propriedades rurais com área entre 20 (vinte) e 50 (cinqüenta)
hectares, computar-se-ão, para efeito de fixação do limite percentual de 20%
(vinte por cento) de reserva legal, onde não será permitido o corte raso, além da
cobertura florestal de qualquer natureza, os maciços de porte arbóreo, sejam
frutíferos, ornamentais ou industriais.
§ 2º - A utilização da cobertura florestal da reserva legal somente poderá se
efetivar
nos
termos
do
Plano de Manejo Florestal Sustentado, devidamente aprovado, pela autoridade de
controle ambiental competente.
§ 3º - A recomposição da reserva legal, tornada obrigatória pelo art. 99 da Lei nº
8.171, de 17 de janeiro de 1991, será feita na forma do previsto no referido
dispositivo legal, ou seja, mediante o plantio em cada ano de, pelo menos, um
trinta avos (1/30) da área total, até a completa recomposição.
Art. 21 - Quando da eventual transformação de imóvel rural em urbano com
qualquer finalidade, deverá ser exigida a manutenção da reserva legal averbada à
margem da respectiva matrícula no Cartório de Registro de Imóveis,
conforme obrigação imposta pelo § 2º do Código Florestal, acrescido pela Lei nº
7.803, de 18 de julho de 1989”.
214.
Não obstante todos tenham “direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida” (caput
do art. 225 da CF/88) e ao Poder Público e à coletividade se imponha “o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (idem), agora, em razão
de graves falhas no projeto ou em sua execução, ou o TCE-GO ajudará a destruir o
córrego Jaó ou o TCE-GO diminuirá a área destinada a “auxiliar na conservação e na
reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem
como proporcionar abrigo e proteção à fauna silvestre e à flora nativa”, na contramão
do que preceitua a Constituição Federal vigente.
132
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VI – DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
215.
O artigo 119 da Lei Estadual nº 16.168/07 (Lei Orgânica do TCE-GO)
prescreve que “O Tribunal, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário ou a
direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante
provocação, adotar medida cautelar, nos termos estabelecidos no Regimento Interno,
determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento questionado, até
que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada”.
216.
Referida previsão é essencial para a adequada proteção do patrimônio
público e da preservação da idoneidade dos atos administrativos
217.
Na visão instrumentalista do processo judicial, que se amolda com
perfeição aos processos da Corte de Contas, “O processo, em outras palavras, é instrumental
que apenas tem valor quando serve ao direito material e aos escopos da jurisdição” 145.
218.
No caso em questão, a concessão de medida liminar para paralisar
tamanha sangria aos cofres públicos faz-se necessária, pois o conjunto de
irregularidades aqui apresentado — incrivelmente, de forma sintética, apesar de esta
peça possuir mais de 130 (cento e trinta) folhas — revela grave ausência de governança
no TCE-GO.
219.
Só para exemplificar o que já ocorreu, a contratação da empresa AM
ENGENHARIA LTDA., responsável pelo Projeto de Arquitetura da nova sede do TCEGO, foi pelo valor de R$ 279.360,00 (duzentos e setenta e nove mil, trezentos e sessenta
reais) (Processo nº 200700047000249); todavia, em razão de termos aditivos e
contratações diretas dessa mesma empresa para a realização de alterações nesse projeto,
o TCE-GO pagou a mais R$ 116.145,39 (cento e dezesseis mil, cento e quarenta e cinco
145
Marinoni, Luiz Guilherme, in Novas linhas do processo civil, Editora Malheiros, 3ª edição, 1999, p. 100.
133
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reais e trinta e nove centavos), implica dizer, um acréscimo de mais de 40% (quarenta
por cento) ao valor originalmente contratado (Processos nºs 200700047000249,
200900047001520, 200900047002435, 201000047001831 e 201100047003384), isto porque a
LLC permite um acréscimo máximo de 25%.
220.
Aconteceu no passado e permanece essa situação de desgoverno. Como já
revelado retro, o TCE-GO já confeccionou com a empresa FUAD RASSI o 1º Termo
Aditivo (Processo nº 201300047001006) — firmado quase um ano depois de executados
os trabalhos a que se refere e publicado quase um ano e meio depois de iniciada a obra
e os serviços modificados —, o 2º Termo Aditivo (Processo nº 201300047000059) e está
caminhando para a realização do 3º Termo Aditivo (Processo nº 201400047000736), sem
mencionar que dos engenheiros fiscalizadores da obra apenas um teve coragem —
infelizmente, no contexto em que vive o TCE-GO, cumprir o dever legal parece ter-se
tornado um ato de coragem —, de alertar para as graves irregularidades ocorrentes na
execução contratual, bem assim para a previsível “necessidade de outros acréscimos no
quantitativo de materiais e serviços em relação à planilha contratual com montante
elevado”146; a “profecia” foi prontamente concretizada, pois a empresa FUAD RASSI,
como já dito, já protocolizou o pedido de realização do 3º Termo Aditivo (Processo nº
201400047000736), em que se pretende a obtenção de 11,42% de acréscimo (R$
5.906.736,46) e 3,54% de redução (R$ 1.829.842,25), ou seja, um acréscimo líquido no
contrato no percentual de 7,88% (R$ 4.076.894,21), e o novo pedido da empresa FUAD
RASSI, ainda no mesmo Processo nº 201400047000736, de acréscimo de mais 4,28% ao
contrato, ou seja, o incremento de mais R$ 2.214.559,09.
221.
Note que o incremento ao valor contratual é estratosférico, ainda mais se
tiver em conta que o TCE-GO retirou, agora, na fase de execução do contrato, parcelas
146
Memorando nº 01, de 24 de fevereiro de 2014, constante dos autos do Processo nº 201400047000059.
134
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objeto do contrato, que restringiram a competitividade da licitação, e as está, neste
momento, licitando autonomamente.
221.1.
Não fosse teratológica essa situação, no dia 14 de abril de 2014, a empresa
FUAD RASSI protocoliza novo expediente, inserido no mesmo Processo nº
201400047000736 (doc. ___), solicitando o acréscimo de mais 4,28% (quatro vírgula vinte
e oito por cento), ou seja, o aumento de mais R$ 2.214.559,09 (dois milhões, duzentos e
quatorze mil, quinhentos e cinquenta e nove reais e nove centavos), de itens
completamente diversos do constante no pedido inicial de feitura do terceiro termo
aditivo (3º TA).
221.2.
Aqui, há duas interpretações possíveis, pois a situação resta sem muita
clareza: a primeira, bem improvável, o pedido do dia 14 de abril é uma forma de
amenizar o inconcebível incremento contratual pleiteado no pedido do dia 1º de abril
(Processo nº 201400047000736), desconsiderando-se este último e, provavelmente,
realizando qualquer pagamento necessário por meio de “química”147; a segunda, mais
plausível, o puro e simples acréscimo contratual, somado ao pedido antecedente, de 1º
de abril de 2014, ao arrepio de qualquer limitação legal.
221.3.
Note-se que a limitação legal de 25% inclusive das alterações qualitativas,
é entendimento unânime do próprio Plenário do TCE-GO, pois que esta Corte, dentre
as muitas oportunidade em que o fez, considerou legal o Edital de Licitação
Concorrência nº 200/12-GEGEL, da AGETOP, sob o regime de empreitada por preço
unitário, do tipo menor preço;, cujo objeto é a “Recuperação do Pavimento da GO-070, no
trecho Goiás / Itapirapuã”, no valor estimado de R$ 32.412.943,78 (Processo nº
201200036005140), em que consta a seguinte disposição editalícia:
147
TCU, Acórdão 1606/2008-Plenário.
135
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“X - DO ACRÉSCIMO E DA SUPRESSÃO DE SERVIÇOS:
10.01- Os quantitativos constantes do orçamento são estimados, sendo que, por
motivo técnico devidamente justificado, poderão ser acrescidos ou suprimidos
itens/serviços do objeto contratual, respeitando-se os limites previstos no art. 65,
§§ 1º e 2º da Lei Federal nº 8.666/93;
10.02- Se necessário à melhoria técnica da obra, para melhor adequação aos
objetivos da Administração e desde que mantido intangível o objeto, em natureza e
em dimensão, poderá ocorrer a execução de serviços imprevistos no orçamento,
com variações para mais ou para menos, observados os limites do art. 65, §§ 1º e
2º da Lei Federal nº 8.666/93;
10.03- A execução de serviços imprevistos, ou seja, a alteração
qualitativa, que respeitará o limite de 25% (vinte e cinco por cento)
previsto no art. 65, § 1º da Lei Federal nº 8.666/93, será medida e paga da
seguinte maneira” (com destaque acrescido).
221.4.
Referido julgamento, por meio do Acórdão TCE-GO nº 2532/2013-
Plenário, foi assim ementado:
“Ementa: Processo de Fiscalização. Edital de Licitação nº 152/2012. Concorrência.
Agência Goiana de Transportes e Obras. Legalidade do Edital. Arquivamento”.
222.
Logo, tendo o TCE-GO o dever de observar seus próprios precedentes, é
inadmissível que se tolere sua inobservância, ainda mais quando o desprezo para
com o entendimento da Corte parte de um de seus membros. Destarte, essa situação
aliada a todas as outras já demonstradas revelam, à saciedade, o evidente perigo da
mantença desse quadro de descontrole. Eis o perigo da demora!
223.
Já a fumaça do bom direito se revela na demonstração de frontal violação
às Súmulas TCU 185, 247, 248, 250, 253, 254, 258, 261, 262 e 263, e à jurisprudência
consolidada, mas ainda não sumulada, daquela Corte, bem assim às decisões do
Superior Tribunal de Justiça.
136
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224.
Destarte, se o TCE-GO não tiver sua existência em um mundo jurídico
paralelo, em que inexistam a Constituição Federal de 1988 e a Lei 8.666/93, a liminar
deve ser deferida, ante a presença sobejamente demonstrada dos elementos
autorizadores da concessão da cautelar ora pleiteada, para que se suspenda
imediatamente a execução do contrato e, por consequente, da obra — com base no
precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do MS
24510-DF —, até que essa Corte de Contas delibere sobre o mérito da matéria.
225.
Tal medida se faz necessária, pois, além da existência dos pressupostos
necessários para seu deferimento in limine litis, a moderna concepção processual coloca
acento
no
princípio
da eficácia da
função
“jurisdicional”
e
no
caráter
instrumental das normas processuais, com intuito de tornar efetivos os direitos
substanciais cuja proteção ora se requer; nesse marco de atuação, a medida solicitada se
apresenta apta a
evitar a continuidade
do descontrole na aplicação de dinheiro
público e o risco de obtenção de uma posterior decisão favorável, porém ineficaz,
por tardia.
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VII – DO PEDIDO
226.
Senhor Conselheiro-relator, o PRESIDENTE DO TCE-GO, EDSON JOSÉ
FERRARI, enquanto gestor, tem feito exatamente aquilo que ele reprovava, enquanto
Conselheiro-relator.
226.1.
Certo. Como Relator do Processo nº 24104124148, julgado em Sessão
Plenária de 06 de maio de 2004, cujo objeto era o Edital de Concorrência nº 001/2003,
“para a realização de procedimento licitatório visando contratar empresa especializada no ramo
para a execução das obras e serviços de engenharia da construção do Centro de Convenções e
Exposição Permanente da Indústria Goiana”, no valor estimado de R$ 49.261.790,00, o
então Conselheiro-Relator Edson José Ferrari, assim julgava:
“Em qualquer procedimento licitatório há necessidade do objeto ser
estimado com precisão no projeto básico. Com isto, afasta-se a possibilidade
de mera indicação de materiais ou serviços sem a previsão de suas quantidades.
Assim, impossível querer licitar uma obra de grande vulto e alta
complexidade técnica sem um adequado e completo Projeto Básico.
A Lei Federal nº 8.666/93 estabelece, no art. 7º, 2º, que nenhuma licitação para
obras e serviços pode ser realizada sem projeto básico. Mas, na lição de Marçal
Justen Filho, ‘é insuficiente a mera elaboração do projeto básico. Faz-se necessária
a sua aprovação, por ato formal e motivado da autoridade competente, a qual
deverá avalia-lo e verificar sua adequação as exigências legais e ao interesse
público. A autoridade, ao aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juízo de
legalidade e de conveniência adotado...
Este Tribunal vem, ao longo dos anos, verificando e combatendo os danos
causados ao erário, decorrentes de obras licitadas e executadas sem projeto básico
ou com projeto básico inadequado. O resultado, via de regra, é sempre o
mesmo, qual seja, a ocorrência de aditivos contratuais de valor,
alterações vultosas nas planilhas de quantitativos de serviços,
ocasionando acréscimos enormes de determinados itens de serviços e
supressões de outros, criação de uma série de novos serviços, com inclusão
148
http://juris.tce.go.gov.br/temp/39c09d46-21ab-45cc-bf66-4d38613241f9.pdf
138
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de novos preços unitários, onerando sobremaneira os contratos firmados
pela Administração Pública”.
“A prova maior de que a exigência desse índice é restritiva está evidenciada,
dentre os documentos juntados aos autos, fls. TCE 321/386, no fato de que das 17
(dezessete) empresas que adquiriram o edital apenas 9 (nove) fizeram o depósito de
caução-garantia. Dessas, apenas 2 (duas) compareceram à sessão pública de
abertura dos trabalhos da Comissão Especial de Licitação, no dia 28 de janeiro de
2004, e somente 1 (uma) foi habilitada, pois a outra não conseguiu atender as
rigorosas exigências do edital”.
“Neste contexto, as exigências restritivas em relação à qualificação
técnica e econômico-financeira são, comprovadarnente, um fator inibidor
da participação de um maior número de licitantes, contrariando
frontalmente o princípio da competitividade”.
“5. Sobre a subcontratação, de que trata o item 12 do Edital, as razões da
justificativa oferecida também não procedem. Considerando os riscos envolvidos
para a administração, a subcontratação só será admitida nos termos e limites
previstos no instrumento convocatório. E os textos dos subitens 12.1 e 12.2 do
referido item contrariam as disposições do art. 72 da Lei federal n° 8.666/93, pois
autorizam a subcontratação, embora parcialmente, de forma genérica, e remete
para momento posterior a definição de cada serviço a ser subcontratado. A
intenção da lei, expressada no texto do artigo, não é esta: ‘o limite admitido, em
cada caso, pela Administração’, deve ser fixado no edital.
A expressão ‘até o limite admitido, em cada caso, pela Administração’, dá a clara
idéia de que apenas poderá ser subcontratada a parte do objeto que for estritamente
necessária, de acordo com a prática de mercado e com a situação concreta, visando
atender, de forma objetiva e satisfatória o interesse público, sem ferir os princípios
que regem a conduta do administrador. A definição e fixação prévias, no ato
convocatório, do que poderá ser subcontratado é imperativo legal que visa,
também, evitar afastar do procedimento licitatório potenciais interessados que,
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desconhecendo essa situação, não interessariam participar do certame,
comprometendo, dessa forma, o princípio da competitividade. A regra impõe,
ainda, a obrigatoriedade da Administração e do contratado, na execução do
contrato, observar e respeitar os limites predeterminados no edital”.
”... A estrita vinculação ao instrumento convocatório, como princípio
norteador das licitações, está expressamente consignada nos artigos 3° e
41 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Trata-se de princípio
que norteia a atividade do Administrador na realização de procedimento
licitatório, que constitui ato administrativo formal e se erige em freios e
contrapesos aos poderes da autoridade julgadora”.
“A Administração não pode modificar radicalmente as condições da
licitação sem observar e cumprir as regras preconizadas em lei. Se assim
procedeu, o fez em desacordo com a legislação de regência (artigos 3°, 4° e
21, § 4° da Lei n° 8.666/93)” (destaques acrescidos).
226.2.
Todavia, o que desvelado pelo MPC acerca das práticas do
PRESIDENTE DO TCE-GO EDSON JOSÉ FERRARI é exatamente o contrário das
palavras proferidas pelo Conselheiro-relator Edson José Ferrari; se as palavras não
vincularem seu prolator, se os precedentes do Plenário da Corte não vincularem a
própria Corte, então ter-se-á abandonado o Estado de Direito e regredido ao Estado de
Natureza.
227.
A preocupação não fica “só” com o abandono do Estado de Direito na
Corte de Contas, mas com o fato de que, como consequência da instabilidade das
decisões da Corte, se aumenta exponencialmente o custo das contratações públicas,
porquanto as empresas licitantes têm de embutir ou o risco de se ter um contrato
firmado invalidado ou o preço de um “pedágio” para a contratação e sua manutenção.
228.
Junto a isso, a apreensão do MPC cresce, porque hoje o TCE-GO possui
140
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condições ideais para a prática impune de irregularidades.
228.1.
Sim. O TCE-GO é um órgão repleto de comissionados149, portanto, sem o
requisito constitucional da efetividade150 e sem atributo da independência para
fiscalizar151 e em confronto com o disposto no inciso V do artigo 37 da CF/88152.
228.2.
Aqui, há de se abrir um pequeno parêntese para criticar o 2º concurso
público para preenchimento de cargos públicos efetivos vagos no TCE-GO, cujo
procedimento veio a lume por meio da Portaria nº 164, publicada no Diário Eletrônico
de Contas do TCE-GO de 03 de abril de 2014153, por meio do qual se pretende o
preenchimento de 55 (cinquenta e cinco) cargos. Com a devida vênia, tal concurso é um
faz de contas de melhoria da situação dos recursos humanos do TCE-GO. De 2011 até
hoje, mais de 50 (cinquenta) servidores, efetivados, se aposentaram. Logo, com esse
149
Essa situação de obediência a ordens manifestamente ilegais parece ocorrer por serem elas dirigidas
precipuamente a servidores exclusivamente comissionados, que podem ser exonerados de seus cargos tão somente
“por um sopro” do Presidente do TCE-GO, daí o combate firme do MPC à existência de comissionados na área de
fiscalização da Corte, mais ainda quando em número excessivo (330 puramente comissionados e 306 efetivos, sendo
que destes, 66 estão também em cargos em comissão), em clara contrariedade ao disposto no inciso V do artigo 37
da CF/88, com violação ao princípio da segregação de funções e em franco desvio de função. Como exemplo da
peculiar situação do TCE-GO, o Tribunal de Contas da União, segundo dados de fevereiro de 2014, possui 2.695
servidores[3] e 28 (vinte e oito) cargos em comissão.
150
O modelo meritocrático adotado pela CF/88 é uma contraposição ao denominado spoil system (Ämterpatronage,
em alemão; patronato, em português), malfadada criação do então Presidente norte-americano Andrew Jackson
(1829) que, dado o desapreço pelo profissionalismo e continuidade na Administração Pública e prestigiando a
rotatividade nos cargos, resultou em grande estímulo a prática de atos de concussão e imoralidade naquele país.;
entre o modelo meritocrático da CF/88 e o patrimonialista extinto nos EUA, o TCE-GO faz por vivenciar um
modelo arqueológico.
151
A independência é requisito fundamental para o exercício da função de fiscalização, até para que o jurisdicionado
não se veja pressionado por fiscalizações e atuações motivadas por interesses inconfessáveis, passíveis de existirem
a todo e qualquer tempo. No entanto, desgraçadamente, o TCE-GO faz bem o discurso oficial (superficial), e
mascara o real (profundo), como se pode bem ver da apresentação dos “resultados dos estudos dos grupos de
trabalho das Normas de Auditoria Governamental (NAGs), aplicáveis ao Controle Externo, no âmbito do TCEGO”, ocorrida no último dia 25 de março de 2014. Sobre as necessárias competência técnico-profissional e
independência funcional do auditor de controle externo (NAGs 3100 e 3300, respectivamente), nenhuma palavra,
como não podia ser diferente em um órgão em que o recrutamento de mais da metade de seus profissionais se faz
por
comissionamento
e
baseado
em
critérios
de
sangue
ou
de
amizade
(http://www.tce.go.gov.br/imprensa/noticias/detalhe_noticias.aspx?Tipo=D&ID=12506 ).
152
Representação intentada pelo MPC, protocolizado sob o nº 201300047003075, em que se intentou retirar
servidores comissionados da área de fiscalização da Corte de Contas:
http://www.tce.go.gov.br/servicos/andamento/andamento.aspx?proc=284889
153
http://dec.tce.go.gov.br/downloads/diario/DIARIO_03-04-2014_3_43.pdf
141
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
concurso, haverá acréscimo na Corte de menos de 05 (cinco) concursados no órgão;
assim, permanecerão os mais de 300 (trezentos) servidores comissionados na Corte de
Contas154, sem qualquer previsão de eliminação dessa situação imoral, ilegal e
inconstitucional, mantendo-se os feudos e as igrejinhas construídos. Tudo na contramão
das necessárias capacitação técnica e independência, para a correta atuação do TCE-GO.
Encerra-se aqui o parêntese.
228.3.
De mais a mais, na Corte de Contas, carece-se de espírito republicano,
pois o PRESIDENTE DO TCE-GO deixou de e resiste a nomear pessoas que lograram
aprovação em concurso público (o 1º na história da Corte para os servidores) e já
tiveram seu direito à nomeação judicialmente reconhecido; também, o PRESIDENTE
DO TCE-GO, em seu habitual modus operandi de se silenciar ante pedidos formalmente
escritos155, negou-se a dar acesso ao MPC a documentos públicos, sem qualquer
chancela de sigilosidade; ainda, o PRESIDENTE DO TCE-GO desmantelou
deliberadamente o MPC, como forma de retaliar instituição que aponta o malfazejo e
não se conforma com a prática de atos irregulares156.
228.4.
Por isso, hoje, há sim no TCE-GO estrada pavimentada para a prática de
toda sorte de desmandos, seja por carência de formação técnica adequada, seja por
ausência de independência, seja, ainda, por má-fé.
229.
Os atos aqui apontados, irregulares, foram detectados pelo MPC sem
154
Vejam-se as notas de rodapé nºs 146 a 150.
Ofícios nºs 075, 092 e 093, todos GABPFSC-2013.
156
Retaliação reconhecida pelo MP-GO, no Parecer Cível nº 463/2014, proferido no MS nº 201393195075, que ora
tramita no Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, in verbis: “Percebe-se o esforço do Procurador de Contas em
investigar o Tribunal de Contas e seus conselheiros, conforme noticia farta documentação que introduzida no
processo. Também, parece evidente a tentativa da autoridade acoimada coatora de tolher as condições de trabalho
do Procurador impetrante, negando-lhe os recursos humanos necessários para a realização do seu desiderato.
A negativa; ou melhor, o completo silêncio da autoridade impetrada às sucessivas solicitações de disponibilização
de recursos humanos formuladas pelo Membro do Ministério Público de Contas não poderia ser a mais eloquente
maneira de retaliação”.
155
142
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
acesso direto aos autos dos processos citados, pois o PRESIDENTE DO TCE-GO, em
franca contrariedade com o princípio da transparência na Administração Pública (Lei
12.527/11 e Lei Estadual 18.025/13) e em clara intenção de obstruir o trabalho
investigativo do MPC, quedou-se inerte aos pedidos de acesso do MPC aos autos dos
Procedimentos aqui questionados; como não é possível fazer a perfeita cadeia de
responsabilização dos agentes que deram azo às irregularidades apresentadas, a
atuação do MPC está incompleta.
229.1.
A propósito, insiste o PRESIDENTE DO TCE-GO em atuar sem
transparência, ao menos com o MPC, na contramão do que exige do gestor público o
princípio constitucional republicano. Nessa toada, ele continua a contrariar o espírito da
decisão judicial nos Embargos de Declaração no MS 70390.18.2013, in verbis:
“Inexiste específica proibição de que o Ministério Público de Contas tenha acesso a
essa modalidade de dados. E, concessa venia, não poderia de fato havê-la, sob pena
de contrariar as funções ínsitas do Parquet especializado (art. 129, 1, CF188, art.
117, V, CE189; art. 26, 1, 'b da Lei 8.625193; art. 47, 1, 'b, LCE 25198).
Portanto, conforme já claramente definido no decisum embargado, deve a
autoridade coatora prestar todas as informações e documentos solicitados no ofício
n. 055/2012/GABPFSC, de 11 de outubro de 2012”.
229.2.
É certo que no mencionado ofício não se fez solicitação de acesso aos autos
que ora aqui se pleiteia, mas há sim, por parte do PRESIDENTE DO TCE-GO, clara
violação do óbvio, que é dito na decisão judicial: o direito do MPC ao acesso a todo e
qualquer processo que tramita no TCE-GO, notadamente os públicos que versam sobre
despesa pública.
229.3.
Sobre o acesso a documentos públicos, especialmente os relativos a
licitações e contratos administrativos, deve-se lembrar que qualquer cidadão pode
143
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
acompanhar o desenvolvimento da licitação (art. 4º da Lei nº 8.666/93); requerer à
Administração Pública os quantitativos das obras e preços unitários de determinada
obra executada (§ 8º do artigo 7º da Lei nº 8.666/93); impugnar edital de licitação por
irregularidade, nos termos da lei (§ 1º do artigo 41 da Lei nº 8.666/93); obter cópia
autenticada do processo da licitação e do conteúdo dos contratos celebrados pela
Administração Pública, bastando que efetue o pagamento dos emolumentos devidos
(artigo 63 da Lei nº 8.666/93). Além disso, os atos do procedimento licitatório são
públicos e acessíveis a qualquer pessoa, salvo a proposta comercial, que é sigilosa
somente até a abertura (§ 3º do artigo 3º da Lei nº 8.666/93).
229.4.
Sendo assim, é inadmissível a postura do Presidente do TCE-GO, que
resiste em dar acesso dos autos de contratações públicas ao Ministério Público de
Contas.
230.
Ademais de andar na contramão do que a sociedade e o Ministério Público
esperam de um gestor público nos dias atuais, tal conduta dificulta sobremaneira o
trabalho do MPC, especialmente para verificação da correta responsabilidade de cada
um dos agentes públicos que atuou nos mais diversos autos ligados à construção da
nova sede do TCE-GO.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
230.1.
Para que essa incompletude seja superada, necessário seja determinada
ao Presidente do TCE-GO, liminarmente, a liberação do acesso de todo e qualquer
processo e documento requisitado pelo MPC — inclusive os referentes ao Diário da
Obra e a todos os processos de pagamento —, no prazo máximo de 24 horas, cuja
contagem de prazo deverá se dar a partir da protocolização de pedido do MPC no TCEGO; se acaso descumprida essa medida liminar, solicita-se seja aplicada multa ao
responsável pela não observância de decisão do relator, sem prejuízo da possibilidade
de afastamento liminar do cargo, caso surjam “indícios suficientes de que possa retardar ou
embaraçar a realização de auditoria, inspeção ou outro procedimento de fiscalização do Tribunal,
provocar novos danos ao Erário ou inviabilizar o ressarcimento” (§ 1º do artigo 324 do
Regimento Interno do TCE-GO).
231.
Os pressupostos para o deferimento do pedido de medida cautelar
prevista no § 1º do artigo 324 do Regimento Interno do TCE-GO estão presentes, eis
que a fumaça do bom direito emana das várias irregularidades existentes e fartamente
demonstradas pelo MPC às folhas retro (notadamente pela demonstração de frontal
violação às Súmulas TCU 185, 247, 248, 250, 253, 254, 258, 261, 262 e 263157, e a decisão
SÚMULA Nº 185: “A Lei nº 5.194, de 24/12/66, e, em especial, o seu art. 22, não atribuem ao autor do projeto
o direito subjetivo de ser contratado para os serviços de supervisão da obra respectiva, nem dispensam a licitação
para a adjudicação de tais serviços, sendo admissível, sempre que haja recursos suficientes, que se proceda aos
trabalhos de supervisão, diretamente ou por delegação a outro órgão público, ou, ainda, fora dessa hipótese, que se
inclua, a juízo da Administração e no seu interesse, no objeto das licitações a serem processadas para a elaboração
de projetos de obras e serviços de engenharia, com expressa previsão no ato convocatório, a prestação de serviços
de supervisão ou acompanhamento da execução, mediante remuneração adicional, aceita como compatível com o
porte e a utilidade dos serviços”.
SÚMULA Nº 247: “É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não
haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar
a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as
exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade”.
SÚMULA Nº 248: “Não se obtendo o número legal mínimo de três propostas aptas à seleção, na licitação sob a
modalidade Convite, impõe-se a repetição do ato, com a convocação de outros possíveis interessados, ressalvadas
as hipóteses previstas no parágrafo 7º, do art. 22, da Lei nº 8.666/1993”.
157
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
do próprio PRESIDENTE DO TCE-GO, quando na condição de Conselheiro-relator) e o
perigo da demora está na permanência dessa situação contrária ao direito com grave
risco de incremento de lesão ao erário.
232.
Deferidas inaudita altera parte as cautelares pleiteadas — determinações
ao Presidente do TCE-GO de suspensão da execução contratual e da obra da nova
sede do TCE-GO e de atendimento de qualquer pleito do MPC relacionado a acesso
aos autos de licitação, contratação, execução contratual, pagamento relacionados à
obra da nova sede do TCE-GO, bem assim quaisquer outros que entender necessários
para o cumprimento de sua missão constitucional —, requer o MPC, nos termos dos
artigos 164, § 1º, e 165 da LOTCE-GO, sejam citados:
SÚMULA Nº 250: “A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação, com fulcro no art.
24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93, somente é admitida nas hipóteses em que houver nexo efetivo entre o
mencionado dispositivo, a natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade
com os preços de mercado”.
SÚMULA Nº 253: “Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos
termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que
possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual
significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens”.
SÚMULA Nº 254: “O IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica – e a CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido – não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificações e Despesas
Indiretas – BDI do orçamento-base da licitação, haja vista a natureza direta e personalística desses tributos, que
oneram pessoalmente o contratado”.
SÚMULA Nº 258: “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e do BDI integram o
orçamento que compõe o projeto básico da obra ou serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de
licitação e das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da expressão ‘verba’ ou de
unidades genéricas”.
SÚMULA Nº 261: “Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico
adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX,
da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de
projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos”.
SÚMULA Nº 263: “Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada,
simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a
exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características
semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser
executado”.
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
a.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
GOIÁS, EDSON JOSÉ FERRARI, para, querendo, apresentar suas razões de
justificativa em relação aos seguintes pontos:
a.1.
Sua atuação como Presidente nas sessões dos julgamentos do
Processo nº 201000047000765, não obstante tivesse atuado da fase interna e
externa da licitação;
a.2.
Sua ausência de resposta aos pedidos de vista do MPC (Ofícios nºs
075, 092 e 093, todos GABPFSC-2013) de acesso aos autos do Processo nº
201000047000765 e correlatos;
a.3.
Seu ato de designação/tolerância de membros da Comissão Especial
de Licitação, sem observância da proporcionalidade de 2/3 de servidores
efetivos;
a.4.
Seu ato de designação dos membros da CEL e da Equipe Técnica de
Acompanhamento e Fiscalização da Obra da Nova Sede do TCE-GO
(ETAFO), apesar do desvio de função e da violação ao princípio da
segregação de funções;
a.5.
Sua atuação na licitação, ao permitir e homologar licitação com
projeto básico deficiente, conforme se asseverou no Parecer Jurídico nº
73/2014, constante dos autos do Processo nº 201400047000059 (“ressaltamos
que não obstante a obra ter sido licitada contendo todo um conjunto de projetos,
memoriais descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e outros
elementos técnicos, ou seja, Levantamento Topográfico; Levantamento Geotécnicosondagens; Projeto Arquitetônico; Projeto de Terraplenagem; Projeto de
Fundações; Projeto Estrutural; Projeto de Instalações Hidráulicas e Sanitárias;
Projeto de Instalações Elétricas; Projeto de Instalações Telefônicas; Projeto de
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
Instalações de Prevenção e Combate a Incêndio; Projeto de Instalações Especiais,
como CATV, CFTV, Alarme, Cabeamento Estruturado, Controle de Acesso,
Sonorização, etc.; Projeto de Instalações de Ar Condicionado, Projeto de
Paisagismo, entre outros; os mesmos se mostraram deficitários e não atenderam,
completa e adequadamente, as necessidades técnicas da obra”);
a.6.
Sua ausência de manifestação acerca da Recomendação MPC nº
001/2011, protocolizada no TCE-GO em 30 de agosto de 2011;
a.7.
Sobre as justificativas apresentadas, que devem estar lastreadas em
estudos técnicos, nos termos preceituados no subitem 9.1.4 do Acórdão
TCU nº 325/2007-Plenário158, para a constância de cláusulas altamente
restritivas à competitividade (não parcelamento do objeto, vedação à
participação de consórcio de empresas, índice de liquidez inusual,
exigência de profissional qualificado constante do quadro profissional da
empresa e exigência de comprovação de capacitação em percentual acima
do exigido e de comprovação de requisitos que estavam sendo trocados ou
que seriam posteriormente eliminados do contrato);
a.8.
Sobre a justificativa para a escolha da execução do contrato pelo
regime de preço unitário, em vez do preço global;
a.9.
Sobre
a
inadequação
da
declaração
de
compatibilidade
orçamentário-financeira exigida pela LRF para a realização de licitação,
com metodologia inadequada e com projeto básico altamente deficiente;
a.10. Sobre a licitação de novo projeto estrutural, sem revogação da
concomitante licitação para a construção da nova sede do TCE-GO;
a.11. Sua permissão de participação na licitação da empresa FUAD
158
http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20070322/TC-003-478-2006-8.doc
148
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
RASSI,
não
obstante
ela
estivesse
condenada
por
improbidade
administrativa;
a.12. Sobre a demora de quase 08 (oito) meses para a homologação da
licitação para a construção da nova sede do TCE-GO;
a.13. Sua autorização de deflagração e homologação de licitação com
injustificada
restrição
à
competitividade,
sem
possibilidade
de
parcelamento e participação de consórcio de empresas, exigência de
prévia contratação de profissionais por parte das empresas licitantes,
exigência de visita ao local da obra por engenheiro civil pertencente ao
quadro técnico da empresa, desrespeito ao princípio da vinculação ao
instrumento convocatório, alteração do projeto básico durante o
transcurso da licitação;
a.14. Sua autorização para se executar a obra em desconformidade com o
contrato e o edital de licitação e sem amparo contratual;
a.15. Sua autorização para efetivar à empresa FUAD RASSI o
pagamento de serviços não constantes da planilha orçamentária;
a.16. Sua autorização para firmar termos aditivos acima do limite legal
máximo permitido e compensando acréscimos e supressões ao contrato;
a.17. Sua autorização para retirar parcelas do contrato que foram objeto
de comprovação de capacidade técnica;
a.18. Sua autorização para a execução e retirada de serviços na
construção da nova sede do TCE-GO, sem prévia publicação de termo
aditivo;
a.19. Sobre a demora da publicação do 1º Termo Aditivo ao contrato
firmado entre o TCE-GO e a empresa FUAD RASSI;
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
a.20. Sua autorização para a subcontratação de parcelas de serviços para
as quais foi exigida comprovação de capacitação técnico-profissional;
a.21. Contratação direta emergencial, por 180 (cento e oitenta) dias, da
empresa Canela de Ema ltda., bem assim da prorrogação dessa
contratação;
a.22. Sobre a realização de termos aditivos e contratações diretas da AM
ENGENHARIA LTDA., para a realização de alterações do projeto, em que
o TCE-GO pagou a mais R$ 116.145,39 (cento e dezesseis mil, cento e
quarenta e cinco reais e trinta e nove centavos), ou seja, um acréscimo de
mais de 40% (quarenta por cento) ao valor originalmente contratado
(Processos nºs 200700047000249, 200900047001520, 200900047002435,
201000047001831 e 201100047003384).
a.23. Sobre a contratação da empresa INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO
LTDA., por meio de convite, sem que fosse atingido o número mínimo de
03 (três) empresas licitantes (Processo nº 201100047003431);
a.24. Sobre a contratação direta da empresa
INDÚSTRIA DA
CONSTRUÇÃO LTDA., para a realização de alterações no projeto
estrutural elaborado (Processo nº 201300047001587), com o pagamento de
R$ 14.000,00 (catorze mil reais);
a.25. Sobre a contratação direta da empresa Costa Filho Engenharia ltda.,
com a realização de um único orçamento, este feito pela empresa
responsável pelo projeto executivo original (Processo nº 201100047003639);
a.26. Sobre a realização de inspeção do contrato de concessão de área
pública ao Clube de Regatas Jaó (Memorando nº 007, de 03/02/2014) e
designação de servidores da área-fim do TCE-GO para tal (Portaria TCE-
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GO nº 083, publicada no Diário Eletrônico de Contas de 19/02/2014),
apesar de não deter competência para essa determinação e realizar a
protocolização do trabalho de fiscalização como atividade de controle
interno e, por conseguinte, não permitir a distribuição do processo de
fiscalização ao relator natural da pasta;
a.27. Contratação direta de empresa para a realização do projeto da
“Bacia de Retenção” na área de reserva legal, sem antes obter autorização
do Órgão Ambiental para tal;
a.28. Seu pedido de “anulação da área de reserva legal”, estudos que
motivaram tal pedido, possibilidade jurídica, adequação ao TAC firmado,
estudo do impacto ambiental dessa medida;
a.29. Sobre as medidas adotadas pelo TCE-GO para sancionar as
empresas contratadas pela Corte de Contas que apresentaram os supostos
“projetos deficitários”;
a.30. Sobre todas as contratações havidas para as alterações da obra e em
que elas atenderam ao interesse público primário;
a.31. Sobre se as alterações havidas observam, fielmente, a Lei
Complementar do Município de Goiânia nº 177, de 09 de janeiro de 2008,
notadamente o artigos 36 (“O acréscimo da obra ou edificação licenciada, será
permitido somente com a prévia autorização do Município, por meio de novo
licenciamento com a conseqüente emissão do Alvará de Construção”);
a.32. Sobre as alterações de projetos realizadas por servidores da áreafim do TCE-GO, para a execução da obra;
a.33. Sobre todas as alterações havidas na obra, quem foram seus
idealizadores, quais os responsáveis pelas alterações dos projetos e as
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respectivas ART’s, quais os motivos ensejadores, os estudos prévios
realizados antes da elaboração de todas as mudanças;
a.34. Sobre os projetos realizados e executados pela empresa FUAD
RASSI, por seus empregados, prestadores de serviços ou empresas
contratadas e/ou subcontratadas;
a.35. Sobre todos os pagamentos feitos à empresa FUAD RASSI, apesar
de vários deles terem sido glosados pela Equipe Técnica de Fiscalização e
Acompanhamento da Obra Nova Sede TCE-GO, especificando o porquê
de eventualmente não ter havido glosa e quais foram as justificativas
apresentadas;
a.36. Possível inobservância ao Compromisso de Ajustamento de
Conduta firmado, em 28 de junho de 2012, entre o TCE-GO, o MP-GO e a
SEPLAM-Goiânia, tendo em vista que, apesar do condicionamento de
observância ao projeto básico então apresentado, houve radical alteração
do projeto, inclusive com o acréscimo de mais 01 (um) andar;
a.37. Fundamento legal para se transferir o ônus da construção da rede
pluvial à SANEAGO;
a.38. Sobre a contratação do projeto de estação de tratamento de esgotos
e o posterior abandono de sua construção;
a.39. Acerca do acréscimo de “local próprio para lavagem de veículos”,
se no projeto foram observadas, além do aspecto econômico de sua
construção e manutenção, as regras postas pela Associação Brasileira de
Normas Técnicas (ABNT) e pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente, as
mesmas direcionadas aos postos de combustíveis, que implicam
drenagem oleosa, piso impermeabilizado, canaletas e caixa separadora de
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óleo e de água, e se houve estudo acerca do trato dos resíduos, perigosos,
gerados;
a.40. A licença ambiental para o funcionamento do “local próprio para
lavagem de veículos”;
b.
O EX-PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE
GOIÁS GÉRSON BULHÕES FERREIRA, para, querendo, apresentar suas razões de
justificativa em relação aos seguintes pontos:
b.1.
Sua atuação nos julgamentos do Processo nº 201000047000765, não
obstante tivesse atuado da fase interna da licitação;
b.2.
A contratação de empresa de forma deficiente, conforme
asseverado pelo próprio Presidente do TCE-GO, Edson José Ferrari;
b.3.
Seu ato de designação/tolerância de membros da Comissão Especial
de Licitação, sem observância da proporcionalidade de 2/3 de servidores
efetivos;
b.4.
Seu ato de designação dos membros da CEL e da Equipe Técnica de
Acompanhamento e Fiscalização da Obra da Nova Sede do TCE-GO
(ETAFO), apesar do desvio de função e da violação ao princípio da
segregação de funções;
c.
OS MEMBROS DA COMISSÃO DE LICITAÇÃO VEICULADA NO
EDITAL TCE-GO Nº 002/2011, quais sejam, ANA CRISTINA DE CASTRO ABREU
ALMEIDA, MÁRCIO ELÍSIO DE OLIVEIRA, LETÍCIA JARDIM DE PAIVA, LUIZ
ALBERTO CUNHA CRUZ, PABLO CARVALHO LEITE, GILNEY DA COSTA VAZ,
MARCUS VINICIUS DO AMARAL e FERNANDO XAVIER DA SILVA, para,
querendo, apresentarem suas razões de justificativa acerca dos seguintes pontos:
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
c.1.
Suas atuações como membros da CEL, apesar do desvio de função e
da violação ao princípio da segregação de funções;
c.2.
Suas atuações na licitação, realizada com projeto básico deficiente;
c.3.
Suas ausências de manifestações acerca da Recomendação MPC nº
001/2011, protocolizada no TCE-GO em 30 de agosto de 2011;
c.4.
Suas ausências de manifestações sobre a licitação de novo projeto
estrutural, sem revogação da concomitante licitação para a construção da
nova sede do TCE-GO;
c.5.
Suas participações em licitação com injustificada restrição à
competitividade, sem possibilidade de parcelamento e participação de
consórcio de empresas, exigência de prévia contratação de profissionais
por parte das empresas licitantes, exigência de visita ao local da obra por
engenheiro civil pertencente ao quadro técnico da empresa, desrespeito ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório, alteração do projeto
básico durante o transcurso da licitação;
c.6.
Sobre a participação na licitação da empresa FUAD RASSI, não
obstante ela estivesse condenada por improbidade administrativa;
c.7.
Sobre a concessão de outorga onerosa do direito de construir
mencionada
no
Parecer
487/2012,
constante
do
Processo
nº
35161643/46695836, e respectivo valor devido pelo TCE-GO.
d.
O EX-DIRETOR JURÍDICO LUIZ CARLOS DE CASTRO COELHO E O
ATUAL DIRETOR JURÍDICO WANDRÉ FRANCISCO PEIXOTO, para, querendo,
apresentarem suas razões de justificativa relativas a:
d.1.
Aprovação jurídica do edital de licitação nº 02/11 e respectiva
minuta, sem se manifestar acerca da restrição à competição (ausência de
154
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parcelamento, vedação ao consórcio, exigência de prévia contratação de
profissionais especializados e de apresentação certidões de capacitação
técnico-profissional em níveis não usuais) e da ausência de projeto básico
a atender o disposto nos artigos 6, IX, 7º, § 2º, e 12 da LLC, conforme
apontado
pela
Recomendação
MPC
nº
01/2011
(Processo
nº
201100047002596, autuado no TCE-GO em 30 de agosto de 2011);
d.2.
Aprovação jurídica de contratação de empresa que, à época da
apresentação das propostas, se encontrava proibida judicialmente de
licitar com a Administração Pública;
d.3.
Aprovação jurídica da contratação da empresa vencedora da
licitação somente depois de decorridos mais de 08 (oito) meses da abertura
das propostas pela CEL;
d.4.
Aprovação jurídica da contratação da empresa responsável por
novo projeto estrutural, sem qualquer menção à licitação que ocorria para
a realização da nova sede do TCE-GO;
d.5.
Aprovação dos termos aditivos pleiteados pela empresa contratada,
e não pelo próprio TCE-GO;
d.6.
Aprovação do 1º Termo Aditivo ao Contrato entre o TCE-GO e a
empresa FUAD RASSI, com a afirmação de que “Não houve ampliação da
dimensão do objeto contratado, mas apenas aumento da quantidade de trabalhos
necessários à sua completa execução” (Parecer nº 235, constante dos autos do
Processo nº 201300047001006), não obstante os cronogramas de metas dos
meses de novembro/2012 a março de março/2013 revelem 3 (três)
pavimentos a serem construídos e os cronogramas dos meses de abril/2013
em diante revelem a construção de 04 (quatro) pavimentos.
155
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d.7.
Aprovação jurídica de termos aditivos com efeito retroativo, sem
observância ao limite legal de 25% para alterações, previsto no artigo 65,
§§ 1º e 2º, da LLC; sem atentar para o fato de que várias das modificações
realizadas eram quantitativas (e.g., quintuplicação do trabalho de
terraplenagem); sem perceber que a principal alteração qualitativa
realizada — contratação de novo projeto estrutural, em concreto
protendido (Processo nº 201100047003431) — ocorrera durante o
procedimento licitatório para a contratação de empresa para a construção
da nova sede do TCE-GO (Processo nº 201000047000765), portanto, sem o
pré-requisito da superveniência do fato; sem exigir estudos técnicos
demonstrativos da vantajosidade da manutenção do contrato firmado;
d.8.
Aprovação jurídica de alterações contratuais acima do percentual
legal máximo permitido, sem observância do requisito da superveniência
dos fatos ensejadores das modificações, exigida para a aplicação da citada
Decisão 215/99-TCU;
d.9.
Aprovação da prorrogação contratual por mais 203 (duzentos e
três) dias sem mencionar a referência à fonte de informação oficial que
registrou o excesso de chuvas em período anterior à protocolização do
novo termo aditivo;
d.10. Aprovação jurídica de transfiguração do objeto licitado;
d.11. Ausência de manifestação sobre a necessidade de se adotarem
medidas jurídicas em face das empresas contratadas pelo TCE-GO que
apresentaram “projetos deficitários” para a nova sede do TCE-GO;
d.12. Aprovação de licitação, na modalidade convite, em que não se
obteve o número mínimo de 3 (três) licitantes, para a apresentação de
156
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
propostas para a realização do novo projeto estrutural da nova sede do
TCE-GO;
e.
O SECRETÁRIO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO DO
TCE-GO, FERNANDO XAVIER DA SILVA, para, querendo, apresentar suas razões
de justificativa em relação aos seguintes pontos:
e.1.
Sua
determinação
para
que
servidores
e
empresas
fizessem/alterassem projetos da obra da nova sede do TCE-GO;
e.2.
Sua atuação na área-meio do TCE-GO, embora comande a área-fim
da Corte de Contas;
e.3.
Sua atuação na Comissão de Avaliação de Despesas do TCE-GO,
notadamente nos processos relativos à obra da nova sede da Corte de
Contas, embora seja da área-fim da Corte de Contas e atue na área-meio;
e.4.
Sua atuação na inspeção realizada no contrato de concessão de área
pública ao Clube de Regatas Jaó;
f.
A GERENTE DA GERÊNCIA DE CONTROLE DE OBRAS E
SERVIÇOS DE ENGENHARIA, ZAQUIA SEBBA CARRIJO, para, querendo,
apresentar suas razões de justificativa relativas a:
f.1.
Sua
determinação
para
que
servidores
e
empresas
fizessem/alterassem projetos da obra da nova sede do TCE-GO;
f.2.
Sua atuação na área-meio do TCE-GO, embora comande a área-fim
da Corte de Contas;
f.3.
Sua atuação na inspeção realizada no contrato de concessão de área
pública ao Clube de Regatas Jaó, determinada por meio do Memorando nº
007, de 03/02/2014, do Presidente do TCE-GO.
157
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
g.
OS MEMBROS DA EQUIPE TÉCNICA DE ACOMPANHAMENTO E
FISCALIZAÇÃO DA OBRA ANA RIBEIRO DANIN SANTIAGO, BRUNO
MALAQUIAS E SILVA, CAIO OLIVEIRA DE CARVALHO, JOÃO VIEIRA VILELA,
LIANA DE ARAÚJO DOMINGUES SÁ, MARCELLO VICTOR ALVES PEREIRA,
MARIZE FALEIRO VALTUILLE DE OLIVEIRA, PEDRO HENRIQUE MOTA
EMILIANO, SAULO MARQUES MESQUITA, LARA CRISTINA DOS SANTOS,
MARCOS ANTÔNIO BORGES e JONAS RODRIGUES DE CERQUEIRA NETO,
para, querendo, apresentar suas razões de justificativa acerca dos seguintes aspectos:
g.1.
Suas atuações como servidores da área-meio, embora lotados na
área-fim do TCE-GO;
g.2.
Exercício de suas atribuições na equipe de fiscalização em relação
ao que prescrevem a Constituição e as leis para o exercício de suas
funções;
g.3.
Não utilização da prerrogativa de sustar a execução de trabalho em
desacordo com o que especificado contratualmente, conforme previsto no
subitem
30.2
do
edital
de
licitação
nº
02/2011,
haja
vista
a
realização/supressão de serviços sem amparo em contrato;
g.4.
Afirmação não condizente com a realidade, a partir do 13º relatório
de medição, acerca da existência de termo aditivo, pois este só veio a
público em 18 de dezembro de 2013, ou seja, em período abarcado pelo 18º
relatório de medição.
233.
Considerando que as empresas contratadas pelo TCE-GO podem ser
sancionadas administrativa, civil e criminalmente, e que o dano eventualmente gerado
à Administração Pública em razão de trabalhos malfeitos é imprescritível, solicita-se,
ainda, a citação das seguintes empresas contratadas pelo TCE-GO:
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
a.
EMPRESA AM ENGENHARIA LTDA.159 (CNPJ 01.285.683/0001-
33), PRISCILA RASSI MAHAMED LINS ROCHA – ARQUITETA CREA - GO 8456/D e ÉRICO NAVES ROSA – ARQUITETO - CREA –GO
6763/D,
RESPONSÁVEIS
PELA
CONFECÇÃO
DO
PROJETO
ARQUITETÔNICO, para, querendo, apresentarem suas razões de defesa
(art. 103, p. ún., do RITCE-GO), em relação aos seguintes pontos:
a.1. Entrega de “projetos deficitários”, conforme asseverado no Parecer nº
235, de 15 de julho de 2013, constante dos autos do Processo nº
201300047001006, e no Parecer 73/2014, Processo nº 201400047000059);
a.2. Partes dos projetos alterados em que houve anuência dos autores;
a.3. Partes dos projetos alterados em que não houve anuência dos autores;
a.4. As incompatibilidades detectadas por servidores do TCE-GO (v.g.,
“No projeto original havia incompatibilidades da estrutura metálica de
sustentação da cobertura com os pontos de coleta de águas pluviais”. Parecer nº
73/2014, item 6, “subitem 1.3) Coberturas (ESTRUTURAS METÁLICAS)”,
constante do Processo nº 201400047000059), não obstante ter sido
contratada para a realização do serviço de compatibilização de todos os
projetos apresentados (Processo nº 200900047001520)160;
a.5. As alterações havidas que revelam modificação significativa do objeto
licitado;
159
Contrato
firmado
no
valor
de
R$
279.360,00
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20AM%20Engenharia.pdf , que teve seu valor
alterado para R$ 333.079,00, por meio do 2º Termo Aditivo, em documento sem data:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/2%C2%BA%20TA%20AM%20Proj%20Arquitetura.pdf
160
http://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002377/Ato%20de%20Declara%C3%A7%C3%A3o%2020090004
7001520.pdf
159
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
a.6. A realização de termos aditivos e contratações diretas dessa mesma
empresa para a realização de alterações do projeto, em que o TCE-GO
pagou a mais R$ 116.145,39 (cento e dezesseis mil, cento e quarenta e cinco
reais e trinta e nove centavos), ou seja, um acréscimo de mais de 40%
(quarenta por cento) ao valor originalmente contratado (Processos nºs
200700047000249, 200900047001520, 200900047002435, 201000047001831 e
201100047003384);
a.7. As deficiências do projeto que o TCE-GO revelou e solicitou a essa
empresa medidas corretivas.
b.
A EMPRESA CONSTRUTORA MONTEBELENSE LTDA. (CNPJ
03.064.549/0001-38)161,
FERNANDO
SEVERINO
DA
SILVA
–
ENGENHEIRO CIVIL - CREA -SP 903130/D, CARLOS ARAÚJO COSTA
FILHO – ENGENHEIRO ELETRICISTA - CREA -GO 2919/D, GERALDO
MANGELA AFONSO – ENGENHEIRO MECÂNICO - CREA -MG
46744/D, DANIEL TAVARES PEREIRA – ENGENHEIRO CIVIL - CREA
-GO 10561/D, DARCY SPICACCI JÚNIOR – ENGENHEIRO CIVIL CREA -GO 2459/D e ABIDEMAN VIEIRA LINHARES JÚNIOR –
ENGENHEIRO CIVIL - CREA -GO 6364/D, RESPONSÁVEIS PELOS
PROJETOS COMPLEMENTARES, para, querendo, apresentarem suas
razões de defesa (art. 103, p. ún., do RITCE-GO), em relação aos seguintes
pontos:
b.1. Entrega de “projetos deficitários”, conforme asseverado no Parecer nº
235, de 15 de julho de 2013, constante dos autos do Processo nº
161
Termo do contrato, sem data:
https://tcenet.tce.go.gov.br/Downloads/Arquivos/002130/Contrato%20Projetos%20Complementares%20Const.%20
Montebelense.pdf
160
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Representação em face do procedimento licitatório e execução contratual do novo edifício-sede do TCE-GO
201300047001006, e no Parecer 73/2014, Processo nº 201400047000059);
b.2. Os projetos apresentados (“1. Fundações; 2. Estrutura de concreto armado;
3. Estrutura metálica de cobertura; 4. Instalações hidro-sanitárias e pluviais, com
implantação; 5. Instalações elétricas, rede estabilizada, cabeamento estruturado,
controle de acesso som ambiente, CATV, CFTV, iluminação de emergência,
SPDA, alarme, com implantação; 5.1 - Projeto de iluminação e tomadas.
Iluminação de emergência; 5.2 - Projeto de Rede Estabilizada 220/110V, com
dimensionamento e especificação do estabilizador de energia elétrica; 5.3 - Projeto
de Cabeamento Estruturado (Voz/Dados) com especificação de todos equipamentos
ativos; 5.4 - Projeto de Subestação Abrigada de Energia Elétrica 13.800 / 0,38 /
0,22V – com dimensionamento de Banco Capacitor e Grupo Motor Gerador; 5.5 Projeto de Sistema de Segurança: −Projeto de detector de fumaça na sala do
arquivo com especificação da Central de Monitoramento; − Projeto de Controle de
Acesso; −Projeto de CFTV – (Circuito Interno com Câmara de Segurança), com
apresentação de diagrama de blocos; −Projeto com sensor de presença, alarme;
microcomputadores, centrais de alarmes etc.; 5.6 - Projeto de Iluminação Externa;
5.7 - Projeto de SPDA (Sistema de Proteção Descargas Atmosféricas); 5.8 Projeto de Sonorização com especificação dos equipamentos necessários; 5.9 Projeto de CATV (antena de TV); 6. Projeto de instalação de ar condicionado com
planilha de orçamento e preços unitários de materiais, equipamentos e mão de obra
separadamente; 7. Caderno de Encargos / Especificações Técnicas / Planilhas de
Orçamento Analítico; Global da Obra / Cronograma Físico-Financeiro”162) foram
elaborados para um regime de execução por preço unitário; havia
possibilidade de parcelamento do objeto licitado e de quais parcelas;
162
Edital Tomada de Preços nº 002/2008, Anexo I.
161
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b.3. Sobre o erro no levantamento planialtimétrico apontado no Relatório
da 2ª medição dos serviços de construção da nova sede administrativa do
TCE/GO, referente ao período de 21/08/2012 a 20/09/2012;
b.4. As deficiências do projeto que o TCE-GO revelou e solicitou a essa
empresa medidas corretivas.
c.
NºS
EMPRESA FUAD RASSI, CNPJ 01.701.309/0001-71 (PROCESSOS
201000047000765,
201300047001006,
201400047000059
e
201400047000736), RESPONSÁVEL PELA EXECUÇÃO DA OBRA DA
NOVA SEDE DO TCE-GO, para que, querendo, apresente suas razões de
defesa (art. 103, p. ún., do RITCE-GO) em relação aos seguintes pontos:
c.1. Sua participação na licitação, embora, à época, estivesse condenada
por improbidade administrativa;
c.2. Realização de serviços sem amparo contratual, isto é, por
determinação verbal ou por escrito, mas sem termo de contrato assinado;
c.3. Elaboração própria de projetos da obra da nova sede do TCE-GO, para
posterior execução.
d.
Em razão do que se alegou no Parecer Jurídico nº 73/2014, constante
dos autos do Processo nº 201400047000059 (“ressaltamos que não obstante a
obra ter sido licitada contendo todo um conjunto de projetos, memoriais
descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e outros elementos
técnicos, ou seja, Levantamento Topográfico; Levantamento Geotécnico sondagens; Projeto Arquitetônico; Projeto de Terraplenagem; Projeto de
Fundações; Projeto Estrutural; Projeto de Instalações Hidráulicas e Sanitárias;
Projeto de Instalações Elétricas; Projeto de Instalações Telefônicas; Projeto de
162
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Instalações de Prevenção e Combate a Incêndio; Projeto de Instalações Especiais,
como CATV, CFTV, Alarme, Cabeamento Estruturado, Controle de Acesso,
Sonorização, etc.; Projeto de Instalações de Ar Condicionado, Projeto de
Paisagismo, entre outros; os mesmos se mostraram deficitários e não
atenderam, completa e adequadamente, as necessidades técnicas da
obra”), a citação das empresas abaixo nominadas, para que, querendo,
apresentarem suas razões de defesa (art. 103, p. ún., do RITCE-GO), em
relação à assertiva da Diretoria Jurídica do TCE-GO e Gerência de
Controle de Obras e Serviços de Engenharia do TCE-GO de deficiência
dos projetos elaborados:
EMPRESA FIRE CONTROL INSTALAÇÕES CONTRA INCÊNDIO LTDA., CNPJ Nº
01.718.252/0001-13 (PROCESSO Nº 200800047002257);
MATA FOGO EQUIPAMENTOS E INSTALAÇÕES CONTRA
LTDA., CNPJ Nº 10.956.827/0001-27 (PROCESSO Nº 200900047003574);
INCÊNDIO
EMPRESA COSTA FILHO ENGENHARIA LTDA. REFERENTE A PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS
DE
ADEQUAÇÕES
DOS
PROJETOS
COMPLEMENTARES
(CABEAMENTO ESTRUTURADO, CFTV E CATV), CNPJ 0.652.985/0001-28
(PROCESSO Nº 201100047003639)
ENG. AGR. EMÍLIO AUGUSTO MENDES MACHADO PARA A ELABORAÇÃO DO
PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREAS DEGRADADAS (PRAD), CNPJ
03.323.956/0001-12 (PROCESSO Nº 200900047004084);
EMPRESA TECNO CONSTRUTORA LTDA. (PROCESSO Nº 201000047002470),
RESPONSÁVEL PELO PROJETO DE INFILTRAÇÃO E RETENÇÃO DE ÁGUAS
PLUVIAIS;
EMPRESA CM CONSULTORIA E REPRESENTAÇÕES LTDA., RESPONSÁVEL
PELA
ELABORAÇÃO
DO
PLANO
DE
CONTROLE
AMBIENTAL
CONTEMPLANDO O PLANO DE GERENCIAMENTO DE RESIDUOS DA
CONSTRUÇÃO DA NOVA SEDE DO TCE-GO
EMPRESA
INDÚSTRIA
DA
CONSTRUÇÃO
LTDA.
(PROCESSO
Nº
201100047003431), RESPONSÁVEL PELO NOVO PROJETO ESTRUTURAL EM
CONCRETO PROTENDIDO DA NOVA SEDE DO TCE-GO.
163
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234.
Ao tempo em que se pleiteia a citação das pessoas e empresas acima
arroladas, solicita o MPC seja determinada, imediatamente, nos termos do artigo 240,
inciso III, do Regimento do TCE-GO, a realização de auditoria de irregularidade em
todas as etapas relativas à nova sede do TCE-GO, sem prejuízo da posterior
responsabilização de todos os agentes que eventualmente tenham contribuído para a
ocorrência das irregularidades apontadas nesta petição ou que delas tenham de alguma
forma se beneficiado.
235.
Também, o MPC pleiteia, desde já, o acesso integral ao Diário da Obra, às
ARTs de todos os profissionais responsáveis por todos os projetos apresentados e
respectivos contratos de trabalhos com as empresas contratadas pelo TCE-GO e pela
empresa FUAD RASSI.
236.
Ainda, o MPC se reserva o direito de aditar a inicial, assim que puder
analisar in totum a documentação necessária.
237.
Por fim, citadas as pessoas e as empresas acima nominadas, realizada a
auditoria de irregularidade e observado o trâmite regimental prescrito no artigo 102 do
Regimento Interno do TCE-GO, pede-se seja conhecida e julgada procedente a presente
representação, confirmando-se a liminar deferida, para reconhecer a inexistência de
transcurso de prazo para interposição de recurso em face da ausência de intimação
pessoal do membro do MPC e a nulidade do julgamento — em virtude de o processo
ter sido relatado por Conselheiro impedido de julgar a matéria e a sessão presidida
também por conselheiro impedido, gerando, ademais, ausência de quórum para
julgamento — e sancionar os responsáveis pelas irregularidades aqui já detectadas,
cujos prejuízos financeiros ao patrimônio público eventualmente existentes poderão ser
mais bem apresentados na auditoria a ser realizada.
238.
Por último, na esperança de que mesmo no caos uma experiência positiva
164
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se pode extrair, o MPC entende que a Corte de Contas pode e deve evitar que os
dispendiosos Planejamentos Estratégicos realizados pelo TCE-GO — notadamente o
mais recente, de 2014-2020 — continuem a ser meros discursos lítero-poéticos, sem
efetividade sobre a práxis da Corte, para isso, deve-se verdadeiramente implementar,
com urgência, os princípios básicos de Governança Corporativa (transparência,
equidade, accountability e responsabilidade corporativa), aperfeiçoar o controle interno
do TCE-GO (neste ponto, devem-se observar as normas postas pela
International
Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), quais sejam, as Diretrizes para as
Normas de Controle Interno do Setor Público (Guidelines for Internal Control Standards for
the Public Sector), e o Conjunto de Conhecimentos em Gestão de Projetos (PMBOK)
postos pelo Project Management Institute (PMI)) e abandonar a anacrônica e ineficaz
concepção formalista de controle externo.
239.
Com isso, espera que, no futuro, não se necessite dizer que “... diante de
mais um caso detectado por este Tribunal — e são eles inúmeros — de ocorrência de
irregularidades graves, porque não dizer gravíssimas, na execução de obra pública, de
grande monta e de grande relevância, em razão de deficiências em projeto básico,
grosseiras e vergonhosas, para dizer o mínimo, fico me perguntando até quando
viveremos essa situação. Até quando?“ (TCU, Augusto Sherman, no Acórdão nº
2910/2012-Plenário).
Nestes termos, pede e espera deferimento.
Goiânia, 30 de abril de 2014.
Fernando dos Santos Carneiro
Procurador Geral, em substituição, do MPC-TCE-GO
165