Tocqueville`s Nightmare

APRESENTAÇÃO 17/09/2015
THIAGO MACIEL COSTA OLIVEIRA
IDENTIDADE FUNCIONAL DO FENÔMENO REGULATÓRIO: O ESTADO
ADMINISTRATIVO.
Tema da apresentação e obras examinadas
 Tema da apresentação
 A origem teórica do poder regulatório apoia-se, em parte, sobre a reconstrução da teoria da
separação de poderes e sobre o surgimento da noção de Estado Administrativo na literatura
administrativista estadunidense do século XX
 Em síntese: a reconstrução da teoria tripartite clássica de separação de poderes
 Principais obras examinadas:
 WALDO, Dwight. The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public
Administration. New Brunswick (USA): Transaction Publishers, 2007. (Chapter 7: The Separation of
Powers, p. 104-129)
 ERNST, Daniel. Tocqueville’s Nightmare: The Administrative State emergence in America. Oxford
University Press: Oxford, 2014.
Questões Guias
 1) Que relação há entre os EUA do século XIX e o Brasil do século XX?
 2) Qual é a Weltanschauung do Estado Administrativo, ou seja, sua metalinguagem?
 3) Qual o qualificativo da administração das leis que a diferencia dos demais poderes?
 4) O que significa a expressão primária e secundária da vontade estatal em Goodnow?
 5) Diferencie política e administração segundo o texto.
 6) Que relação há entre as funções de governo de Goodnow e Willoughby, e a
regulação?
 7) Que relação há entre propostas do Relatório da Comissão Presidencial analisada no
texto e o grupo conhecido como Brookings Institution, e a regulação?
 8) Que relação há entre a proposta de Luther Gulick, o conceito de Estado
Administrativo, e a regulação?
Plano da Apresentação
Três seções (duas + brinde)
 Seção 1: A Construção do Estado Administrativo
 Seção 2: A Metalinguagem da Regulação
 Seção 3: Os pioneiros da Administração Pública estadunidense
Seção 1: A Construção do Estado Administrativo
Daniel R. Ernst
• Professor de Direito em Georgetown desde 1988
• Professor de História do Direito Americano
•
Especialista em New Deal
• Fullbright Research Scholar
• John Simon Guggenheim Memorial Foundation Fellow
• Coeditor da revista “Studies in Legal History”
Livros
DANIEL R. ERNST, TOCQUEVILLE'S NIGHTMARE: THE ADMINISTRATIVE STATE EMERGES IN
AMERICA, 1900-1940 (New York: Oxford University Press 2014).
TOTAL WAR AND THE LAW: THE AMERICAN HOME FRONT IN WORLD WAR II (Daniel
R. Ernst & Victor Jew eds., Westport, Conn.: Praeger 2002).
Capa do Livro: Mural da Biblioteca do Congresso
Legislação Corrupta
“Old and Vicious System of legislative
control” (advogado do A. Carnegie)
Boa Administração
A boa administração poderá nos
salvar de um sistema político
corrupto.
O pesadelo de Tocqueville
• Alexis de Tocqueville: EUA tem “governo central”, mas
não “administração centralizada” (1830)
•
Quando e se tiver: despotismo nunca antes visto no mundo
• James Bryce, jurista inglês: América não tem aquilo que
os europeus chamam “maquinaria do governo” (1885)
• Em 1940, porém, os EUA haviam adquirido uma
burocracia centralizada
• Duas visões sobre as novas agências administrativas:
•
Despotismo mesquinho de pequenos burocratas (minoria)
•
Garantia da liberdade individual numa era industrial e urbana
• O pesadelo de Tocqueville não se verificou: os EUA
superaram a tentação corporativa
• Alicerce do Estado Administrativo: uma nova concepção
de Rule of Law (Estado de Direito)
Rule of Law vs. Rechtsstaat
• Rechtsstaat germânico: Estado submetido a regras claras
delimitando direito público e privado (ver: Publicatio francesa)
•
Seu campeão nos EUA foi Ernst Freund (1864-1932)
• Rule of law anglo-saxã: Possibilidade de recorrer a tribunais
independentes para rever decisões de autoridades (Dicey).
•
Tribunais de jurisdição geral estão acima das agências e da política:
proteção dos direitos contra a “tirania da maioria”
•
Ecos no art. 5º, XXXV, da CF: “a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito”
• Nem Rechtsstaat, como queria Ernst Freund
• Nem Rule of Law tradicional, como descrita por Dicey (1885).
Rule of Law, America style = Rule of Lawyers
Albert Venn Dicey
Grande jurista britânico, popularizador do
termo Rule of Law, vestido de mago.
Charles Evans Hughes
Chief Justice (1930-41), viu de perto o Fascismo
europeu e não gostou. Preveniu que o “governo
por comissão” se transformassem
corporativismo.
O “legalismo” do Estado Administrativo americano
• Governo por comissão, submetida ao devido processo legal.
•
Método dos “padrões em evolução por tentativa e erro” (Freund)
• Rule of law = rule of lawyers
•
Juristas (privados ou públicos) como fiscais do devido processo legal
administrativo: mediadores entre Estado e Sociedade Civil.
• O direito tradicional de ser ouvido perante um Tribunal foi
adaptado.
•
Direito de ser ouvido perante uma Comissão ou Agência;
•
Processo judicialiforme: equidistância, imparcialidade, registro e
publicidade
•
“Ninguém pode ser juiz em seu próprio caso.” Nem mesmo o Estado!
• Inicialmente, decisão caso a caso (adjudication)
•
A adjudication era utilizada mesmo para fixação de tarifas
• Após a década de 1950: mais regulamentação (rule making)
• Modelo incrivelmente durável
•
Lawyers >>> Economists
Deferência obsequiosa vs. Escrutínio intrusivo
• A grande questão sobre a relação entre Administração Pública e
Poder Judiciário é o escopo da revisão judicial
•
Como deve ser alocada ou distribuída a discricionariedade política?
 Postura de deferência => “Substantial evidence” review
 Postura de interferência => “Weight of evidence” review
 Intensa polêmica sobre o cabimento de uma ou de outra
 A postura de deferência aos poucos veio a dominar.
 Freund > Charles Evans Hugues > Frankfurter
“Após cinquenta anos [da promulgação do APA, em 1946] não existe
consenso sobre como a revisão [de decisões das agências pelo judiciário]
deve ocorrer na prática; até hoje disputamos onde deve ser traçada a
linha entre deferência obsequiosa e escrutínio intrusivo.” (apud Mashaw,
2011).
Judge Patricia Wald (1928-)
Modelo bipolar vs. Modelo recursal
Século XIX
• Modelo bipolar de revisão judicial: de
novo ou inexistente.
•
Direito Privado: indenização e tutela
específica
•
Direito Público: prerrogative writs contra
arbitrariedades
Modelo Recursal (Appelate Model) de Revisão Judicial
Século XX: modelo recursal (Appelate Model)
• O APA limitou-se a generalizar e prestigiar as “melhores práticas” das agências.
• Domesticação do “Commission Government” (Governo por Comissões) do New Deal.
• Características:
•
Judiciário examina questões de direito e Agências decidem questões de fato.
•
Complementação de evidências (fact finding) exige o retorno dos autos para a agência;
•
o standard (padrão) de revisão: flexível
• Caso Chevron (1984): O Judiciário deve respeitar a interpretação do Executivo, desde que
razoável e não arbitrária.
• Vantagem do modelo: flexibilidade do escopo da análise judicial
• Problema: imprevisibilidade e dificuldade de modular legalmente a parceria JudiciárioAgência
“Lawlessness” do Estado Administrativo?
• Edward Coke (1552-1634) é considerado o maior jurista da era
Elizabethana e Stuart (aquela que teve um rei decapitado
before it became cool)
•
Declarou que o Rei se submetia ao Direito.
•
Anulou decisões baseadas em prerogative power (poder normativo real)
•
Modelo para o judicial review americano (v. Juiz Marshall em Marbury).
• Hamburger (2014), Murray (2015), Judge Thomas: “O Direito
Administrativo é Ilícito?”
•
Constituição em exílio: esquecemos as lições do velho Coke.
• Em sentido contrário: a torcida do Flamengo. Ver: The New
Coke (Sunstein & Vermeule, 2015)
•
“In these constitutional objections we find the genuine flavor of the New
Coke. Unfortunately, it is undrinkable.”
Conclusão do Pesadelo de Tocqueville (Daniel Ernst)
The American administrative state has been neither
Tocqueville’s nightmare nor Vedder’s Good Administration. Its
twentieth-century creators did not let the risk of misgovernment
keep them from expanding the state to make life better, and they
were not fooled by a vision of apolitical expertise into thinking
that government would control itself. Instead, working under the
particular political and professional conditions of their day, they
imaginatively reworked the law they had to create the
government they needed. We would do well to follow their
example.
Separação de poderes
• O princípio da tripartição de poderes foi uma
característica fundamental da governança política
nos EUA até o século XX
•
“o paládio de nossas liberdades”
• A enorme expansão das atividades
governamentais abalou o prestígio e a
aplicabilidade dessa velha e clássica teoria.
• Crítica: o governo tem apenas duas funções
primordiais:
•
•
planejamento/execução administrativa;
delimitação política
 Ênfase na expertise técnica e na administração
das leis
Os Pioneiros da Adm. Pública e a Separação de Poderes
 Subversão ou da teoria clássica da separação dos poderes
 A separação de poderes é um paradigma mais adequado para o Estado Liberal
 Liberdade negativa: proteção contra o Estado, e não por meio do Estado (liberdade positiva).
 Antipatia pela Teoria da Separação
 Crescente no meio século entre a Guerra Civil (1861-65) e a 1ª Guerra Mundial.
 Admiração pela burocracia profissional
 Inspiração pela administração empresas privadas americanas;
 Propostas:




fortalecer o Executivo
distinguir claramente decisão (política) de execução (administrativa) e
aperfeiçoar a política partidária como instrumento de controle popular;
Diminuir o poder de revisão administrativa pelo Poder Judiciário
Brasil no século XX vs. EUA no século XIX
No Brasil, é possível distinguir três fases de regulação durante o século XX
 Estado Liberal (Segundo Império até a década de 1930)
 Influência do liberalismo econômico.
 Desconcentração / descentralização da regulação (tanto normativa quanto operacional).
 Estado Social / Desenvolvimentista (década de 1930 até 1980).
 Concentração / centralização da regulação (tanto normativa quanto operacional)
 Inversões nos setores estratégicos de telecomunicações, energia, transportes, correios e saneamento
básico, inclusive com a criação de empresas estatais, a partir da década de 1950.
 Nesse período, surgem, as primeiras “agências” e o regime de concessão (transição para o modelo
seguinte)
 Estado Regulador (década de 1990 até hoje)
 Menor intervencionismo direto (regulação operacional descentralizada) , porém
 Maior intervencionismo indireto (regulação normativa centralizada => delegação de poderes para o ente
regulador de um setor).
 Estado subsidiário (Programa Nacional de Desburocratização, de fins da década de 1970; Programa
Nacional de Desestatização, de 1990).
Capa do Livro: Mural da Biblioteca do Congresso
Legislação Corrupta
Boa Administração
Comparação: Estados Unidos, França e Brasil
 Dois paradigmas regulatórios
 Regulação por propriedade pública (predominante na Europa continental)
 Regulação descentralizada (atividade regulamentada – predominante nos EUA)
 Na França, segregação entre
 Público: encarado como a prestação de serviços públicos e
 Privado: mercado – definido de maneira subsidiária.
 A regulação pelo mercado confia na concorrência entre particulares como instrumento
de disciplina de seu comportamento.
 Publicatio (“tornar público”): transferência da titularidade de
atividades de interesse público dos particulares para o Estado.
 “expropriação” (Reinhard Zimmermann, 1996, p. 363)
“A propriedade pública tem sido, historicamente, o modo principal
de regulação econômica na Europa.” (Giandomenico Majone,
1999)
Crítica ao modelo da Publicatio (Brasil e França)
 A Publicatio implica em tratamentos jurídicos estanques entre serviços públicos e
privados. Ocorre segregação normativa.
 Serviços públicos / Estado / política
 Negócios privados / Sociedade / mercado.
 A distinção rígida entre serviços públicos e privados, e regimes jurídicos
correspondentes, não é mais possível de ser mantida hoje em dia.
 Necessidade de compatibilizar os dois regimes
 “A propriedade e o controle estatais não podem ser consideradas as mesmas
coisas.” (Giandomenico Majone, 1999, p. 10)
 O controle público efetivo sobre as grandes empresas nacionalizadas mostrou-se
impraticável (Majone, 1996, p. 11-15).
Seção 2: Metalinguagem da Regulação
A transição do Estado Liberal para o Social foi mundial.
 Evolução do gasto governamental nos EUA
(1790-1990)
 Evolução do gasto governamental na Suécia
(1861-1990)
Do sistema de mercado para o sistema de planejamento.
• Transição que não se limitou ao Estado
•
característica do novo estado industrial do séc. XX (John Kenneth
Galbraith)
• Século XX: Teorias institucionais focadas na ideia de
organização.
•
Núcleo de decisão: da propriedade do capital para sua gestão
(Hariou e Santi Romano)
• Santi Romano: objetivação
•
Qualidade que torna o ente instituído distinto das pessoas que o
criaram.
•
Processo de diferenciação: novo ente, novo ordenamento jurídico,
existência distinta.
•
Empresas: autonomização do controle do capital em relação às
pessoas dos proprietários.
Governo por Leis vs. Governo por Políticas Públicas
Governo por Leis (“government
by law” – não por homens:
postura defensiva frente ao
Estado)
vs.
Governo por Políticas Públicas
(“government by policies” via
administração das leis para
concretização de direitos)
Analogia: Políticas públicas
estão para o Governo assim
como empresas e Negócios
estão para o Mercado
(Francisco Heidemann)
Estado positivo vs. Estado Regulador
Brasil: a reforma administrativa de meados dos anos 1990
 Modelo de governança direta (modelo de empresas estatizadas, em declínio)
 Centralização da prestação dos serviços e descentralização regulatória, que é feita no âmbito de
cada empresa estatal
 Modelo de governança ou intervencionismo indireto (por aproximação)
 Centralização regulatória e descentralização da prestação dos serviços públicos
 Atividade regulamentada (tradição estadunidense) => trata-se de um conceito mais abrangente e
coerente com a ideia atual de regulação, sendo adotado no mundo todo (Majone).
 A governança indireta é caracterizada por:
 (i) descentralização e
 (ii) regionalização administrativas;
 (ii) criação de entidades com finalidade e orçamentos próprios: no Brasil, autarquias especiais
conhecidas como agências reguladoras (ANP, Anatel, Aneel, etc.)
 (iii) delegação da prestação de serviços públicos para a organizações privadas ou a entidades
públicas que operam com relativa autonomia face à administração pública direta;
Origem da palavra regulação
 Proto indoeuropeu: raiz (*re-)
 Origem de “rei” (“raj-” em hindu, “rex” em latim)
 O significado “regulador”, porém, vem antes de “rei”
 A função do “regulador” era mais sacerdotal do que
monárquica
 Delimitação de fronteiras “corretas” (também derivada da
mesma raiz)
 O regulador é aquele que endireitava as coisas (David
Anthony, 2010).
 “Right” e “Recht” – direito – derivam da mesma raiz.
Definição de Regulação
 Gerenciamento normativo da realidade
 Feedback: acompanhamento e supervisão constante, o que gera conhecimento.
 Tecnologia social orientadora (sanção aflitiva ou premial): atividade contratual,
ordenadora, gerencial ou fomentadora.
 Solução superior à petrificação de previsões abstratas em
instrumentos normativos perenes, ao menos num contexto de forte
intervencionismo estatal.
 Necessidade de lidar com a elevação da carga de litigiosidade em setores marcados
por dinamismo tecnológico e social.
 “O mercado é impossível sem uma legislação que o proteja e uma
vigorosamente racional intervenção, destinada a assegurar sua
existência e preservação” (Eros Grau, 2002, p. 92).
Metalinguagem do E. Regulador: Objetivação dos Direitos
 A plena fruição dos direitos envolve ações estatais e privadas, coordenadas pela
intervenção, ainda que indireta.
 Estado é espaço público de construção de soluções, inclusive de políticas públicas
 O conteúdo do direito é determinado a partir da realização do ordenamento
jurídico por meio de:




Políticas públicas,
Ordens normativas (o direito é cristalização cultural vinculada à realidade cultural circundante)
Investimento empresarial e
Acompanhamento conjuntural de atividades de interesse público (regulação setorial)
 O cidadão partilha com o Estado a promoção de atividades de interesse público.
 Beneficiário utente de serviços estatais (Estado social) vs.
 Bourgeois socialmente descomprometido (Estado liberal) vs.
 Súdito (Estado-polícia).
Metalinguagem: Intervencionismo e Subsidiariedade
 Pressuposto do Estado Regulador:
 Estado como garante de condições materiais para fruição de direitos
 “O Estado deve assumir a responsabilidade regulativa dos serviços públicos de interesse geral. (...)
Estado regulador de serviços públicos essenciais” (Canotilho, 2002).
 Prestações materiais (serviços públicos ou privados, poder de polícia, fomento) =>
Intervencionismo
 Intervenção estatal
 Garantia de prestações materiais essenciais à fruição dos direitos fundamentais.
 Diretos como liberdades concretas
 Direitos são instituições jurídicas dependentes do contexto socioeconômico, isto é, configurações
tangíveis (objetivas) resultantes de atuação direta estatal conformadora dos direitos.
 Estado subsidiário: “O Estado deve fazer por seus cidadãos somente aquilo que
eles não puderem fazer por si sós, e nada mais.” (Canotilho 2002.)
Origens do Estado Regulador
• Capitalismo e urbanização
• Avanço da tecnologia e do conhecimento
• Escala crescente de produção
• Maior complexidade dos negócios e das
políticas públicas => maior necessidade
de planejamento.
• Maior demanda por serviços públicos.
Características do Estado Regulador
 pluralismo,
 difusão do poder e
 delegação de tarefas
 técnica não majoritária por excelência: maior autonomia perante maiorias políticas eventuais
Crítica: decisória do processo político para Contracrítica:
 Delegação de competência
instituições não-majoritárias e
órgãos especializados (Agências Reguladoras e Comissões).
déficit democrático em relação ao Defesa das minorias contra a “tirania da
modelo “majoritário ou populista” de maioria”, protegendo o Estado da
democracia
opinião inconstante das massas
Governo
exercido
por
políticos Modelo contramajoritário de democracia
democraticamente eleitos, responsáveis (James Madison)
diretamente perante seus eleitores
OBRIGADO!
Seção Brinde
Seção 3: Os pioneiros da Administração Pública estadunidense
Pioneiros da Administração: Woodrow Wilson
• Notas biográficas:
• Presidente dos EUA entre 1913 e 1921 (Partido
Democrata)
• Doutor em Ciência Política e Presidente da
Universidade de Princeton. Governador de New
Jersey.
• Paladino do Movimento Progressista.
• Prêmio Nobel da Paz de 1919.
• Defendeu que a caridade fosse transferida da
esfera privada para a pública, estabelecendo
assim a base do moderno Estado de Bem-Estar.
 Woodrow Wilson e William Taft
Woodrow Wilson: Ideias principais
 Mote: A Administração Pública é o governo em ação, a parte mais visível do
governo, tão velha quanto ele.
 Distinguiu política de administração em seu clássico “O Estudo da Administração”
(1887).
 Acreditava que a Administração encontrava-se fora da esfera política, pois leis
gerais pairam fora e acima da primeira.
 Ideal de Administração Pública: atuar como uma máquina cujo funcionamento
independe do humor instável de seus líderes.
 Admirava as burocracias estatais do Velho Mundo: Prússia, França e Inglaterra.
Woodrow Wilson: Ideias principais (cont.)
 O estudo dos princípios de Administração Pública permitiria o aumento da
eficiência da governança estatal (mais valioso do que meras investigações
filósoficas).
 Críticou o modelo estático (“newtoniano”) de separação de poderes.
 Durante seu termo presidencial, aplicou na prática sua teoria de que o Executivo é primus inter
pares
 Promoveu grande expansão do Poder Executivo já em seu primeiro governo: Criação do Banco
Central (Federal Reserve Act) e da Federal Trade Commission.
 O segundo mandato foi marcado pela entrada tardia, mas crucial, dos EUA na 1ª
Grande Guerra.




Estabeleceu o Conselho das Indústrias de Guerra,
Apoiou a organização de sindicatos de trabalhadores em princípios corporativos,
Regulou a agricultura e a produção de aimentos (Lever Act),
Transferiu o controle direto do sistema ferroviário americano para o Secretário do Tesouro.
Frank Johnson Goodnow (1859-1939)
Notas biográficas:
 Jurista americano; professor (em Columbia) de
Direito Administrativo e Ciência Política (eleito
primeiro presidente da associação nacional em
1903);
 Membro de várias comissões importantes sob os
presidentes Theodore Roosevelt e William Taft;
 Assessor do primeiro presidente chinês (Yuan Shikai)
entre 1913-14, encarregado de elaborar a nova
Constituição.
 Obra magna: Politics and Administration (1900) –
considerado o Principia Mathematica da teoria da
Administração Pública
Frank Johnson Goodnow (cont.)
Ideias principais:
 Todo governo tem duas funções básicas: Política e Administração
 Política => Expressão da vontade do Estado (Decisão)
 Visão organicista e datada (Waldo): imputa uma “vontade” homogênea e definida a uma entidade complexa,
em analogia espúria com o indivíduo.
 Administração => Execução da vontade estatal, podendo ser judicial ou governamental
(“executiva”).
 A função judicial (“Judicial Power”) está dentro dessas funções básicas
 Crítica: Esse esquema binário resulta em antilegalismo, o que paradoxalmente aumenta o poder de
juristas, pois não existe um terceiro poder a ser contido pelos demais.
 Normas devem ser aplicadas (= administradas) para valer alguma coisa.
 Distinção e divisão de funções
 Separação de poderes
=>
=>
BOM!
RUIM...
Frank Johnson Goodnow (cont.)
 A separação de poderes atribui decisão (política) e
execução (administrativa) a autoridades distintas
 Paralisia política
 Controle fora do sistema formal de governo, ou seja, pela política partidária
caótica.
 Autoridades administrativas devem ser autônomas em relação à Política
 maior em campos semicientíficos, quase-judicial e quase-empresarial.
 Necessidade de instituir uma burocracia “weberiana” nos EUA, com: (a)
independência funcional e (b) estabilidade no cargo.
 Admirador do sistema britânico e das burocracias europeias
 O controle da administração pela Política = confusão entre Poderes e Funções
 Dois não cabem em três! Goodnow era um parlamentarista no armário (Waldo)
Frank Johnson Goodnow (cont.)
 A opinião pública é importante para a
manutenção dessa autonomia.
 Necessidade de aperfeiçoar os
sistema de partidos políticos,
 Partidos políticos têm um papel ambíguo na teoria
de Goodnow:
 Fortalecem o escrutínio e a responsabilização da
Administração pela Política
=> BOM!
 Enfraquecem (corrompem) a autonomia da
Administração em relação à Política
=>
RUIM...
William Franklin Willoughby (1867–1960)
Notas biográficas:
• Estudioso de Administração Pública (presidente da
Associação Americana, 1931-32), com ênfase em
orçamento.
• Ocupou diversas posições importantes no governo
americano e no exterior
•
Membro da U.S. Commission of Economy and Efficiency in
Government)
•
Assessor do presidente da China (1914-16).
• Primeiro diretor da Brookings Institute, o “think tank”.
• Tinha um irmão gêmeo, Westel Woodbury Willoughby
(1867-1945), também professor de Ciência Política.
• Obra magna: The Government of Modern States (1919)
William Franklin Willoughby (1867–1960)
 Crítico da tripartição de poderes:
 os fundadores da pátria, ao não reconheceram a autonomia do Poder Administrativo, distinto da Política, criaram
um foco de disputa permanente sobre o exercício desse poder.
 Proposta: cinco “poderes” ou “funções” de governo






Executivo: representação, fiscalização e tomada de decisões estratégicas sobre governo.
Legislativo:
Judiciário
Administrativo: execução de programas e políticas públicas definidas pelos demais Poderes.
Eleitoral
Função Administrativa: administração das leis (por isso deveria subordinar-se ao Legislativo)
 A Administração deveria ser subordinada ao Legislativo
 Congresso como Conselho de Administradores
 Presidente como “CEO” => “Administrator in Chief”, mas apenas por favor do Legislativo
 Problema: requer a separação entre as funções executivas (políticas) e administrativas (nãopolíticas) da Presidência.
 Waldo: Sistema americano não permite esse insulamento da função administrativa
O Comitê Presidencial sobre Gestão Administrativa
• Instituída para formular mudanças amplas no Poder
Executivo federal, entre 1936 e 1938;
• Presidido por Louis Brownlow (hence the name)
• Fortalecimento do papel do Executivo
• Proposta principal: a totalidade do Poder Executivo se
concentra no Presidente dos EUA
• Crítica: a supervisão da Administração é tarefa tanto do
Legislativo quanto do Executivo.
• A autoridade final sobre organização e funcionamento
da Administração encontra-se no Congresso.
• O Executivo não pode fazer praticamente nada sem o
Congresso no que tange à Administração.
• Comitê destoa da Constituição e cultura política
americana
• Apenas duas recomendações das dezenas sugeridas
foram efetivamente adotadas.
Luther Halsey Gulick (1892-1993)
Notas Biográficas
• Cientista político americano, líder da escola de Gestão
Clássica
•
Viveu quase um século (entre 1892 e 1993); filho de um missionário
protestante no Japão;
• Membro do “Brownlow Committee”
• Designado em 1937 pelo presidente Franklin Roosevelt para
reorganizar o Poder Executivo federal
•
Lei de Reorganização de 1939 (a primeira em dois séculos!), que adotou
apenas duas recomendações da Comissão Brownlow), pioneiro dos estudos
em Administração Pública.
• Obra magna: “Politics, Administration, and the New Deal.”
(1936)
Luther Halsey Gulick (cont.)
Ideias Principais
 O Estado adquiriu o papel de planejamento mestre da economia e da sociedade
 Necessidade de uma nova teoria da separação de poderes
 Objetivo: resolver o conflito entre democracia velha e tecnologias novas.
 Velha teoria
 Freios e contrapesos,
 Divisão entre formulação e administração de políticas pública
 Nova teoria: Divisão de tarefas em prol da eficiência e especialização
 Executivo: planejamento e execução administrativa
 Legislativo: veto sobre decisões cruciais e fiscalização do Executivo
Luther Halsey Gulick (cont.)
 Política e administração são fases de um mesmo processo administrativo,
 “Rede contínua” (seamless web)
 Problema: Intervenção Política sobre a Administração é inevitável
 Nenhum desses autores explorou a relação óbvia entre burocracia, administração e
formulação de PP
 Regulação administrativa (rule making) é PP
 APA de 1946 rejeitou a dicotomia Administração-Política
 Reconhecimento de que a Burocracia assumira papéis normativos, legislativos e judiciários.
 Legislative Reorganization Act de 1946
 Supervisão constante do Congresso (via Comissões) sobre as agências administrativas
Dwight Waldo (1913-2000)
Notas biográficas:
• Estudioso de Administração Pública
• Crítico dos pioneiros da Administração Pública
(“ortodoxia”).
• Figura emblemática da Moderna Administração
Pública
• Obra magna: The Administrative State: A Study of the
Political Theory of American Public Administration
(1948)
• Tese de 552 páginas defendida em 1942 em Yale
• Condensada, transformou-se na obra magna de Waldo
• Segunda edição: 1984, com uma nova introdução de 56
páginas.
Dwight Waldo (cont.)
 Ideia central: teorizar a Administração Pública é também teorizar a Política
 A Administração Pública é sempre guiada por juízos e valores políticos
 Eficiência ou técnica são valores meramente instrumentais, devendo ser ponderados com outros.
 Na década de 1930, o trabalho dos pioneiros da Administração erigiu-se em
ortodoxia. (Rosenbloom e McCurdy, 2006, p. 30)
 Uma nova geração de estudiosos da Adm. voltou-se contra essa ortodoxia.




E. Pendleton Herring (1936)
Herbert A. Simon (1946)
Dwight Waldo (1948)
Robert Dahl
 Crítica dos clássicos / pioneiros da administração pública
 Waldo: a ortodoxia estava engajando-se em um debate político sem o reconhecer claramente,
escondendo seus juízos políticos sob vestes tecnocráticas.
 A teoria política subjacente à ortodoxia era incompatível com a Constituição e a
cultura política americana.
Dwight Waldo (cont.)
 Desafio dos clássicos: como harmonizar democracia e
progresso (eficiência)?
 Luther Gulick: Eficiência como “fundamental value upon
which the Science of administration may be erected”
 Waldo: Eficiência pela eficiência é uma quimera, pois seu valor
instrumental
 Metalinguagem dos clássicos
 Democracia “interfere” negativamente na boa Administração.
 Poder Executivo centralizador e preeminente em relação aos
demais Poderes.
Dwight Waldo (cont.)
 Deslegitimação da metalinguagem tecnicista e
antidemocrática
 Transparência, audiências abertas ao público e
burocracia representativa prestam homenagem não à
eficiência, mas à Democracia.
 À medida que as condições se transformam,
também a Administração.
 Em 1948, a sociedade americana se preparava para
tornar-se pós-industrial
 Logo, uma nova ortodoxia é possível / necessária
 A Administração não pode insular-se do Poder
Legislativo e Judiciário
 Resultado: na década de 1950, a ortodoxia já
havia perdido toda a credibilidade.
The End
Questões Guias
 1) Que relação há entre os EUA do século XIX e o Brasil do século XX?
 2) Qual é a Weltanschauung do Estado Administrativo, ou seja, sua metalinguagem?
 3) Qual o qualificativo da administração das leis que a diferencia dos demais poderes?
 4) O que significa a expressão primária e secundária da vontade estatal em Goodnow?
 5) Diferencie política e administração segundo o texto.
 6) Que relação há entre as funções de governo de Goodnow e Willoughby, e a
regulação?
 7) Que relação há entre propostas do Relatório da Comissão Presidencial analisada no
texto e o grupo conhecido como Brookings Institution, e a regulação?
 8) Que relação há entre a proposta de Luther Gulick, o conceito de Estado
Administrativo, e a regulação?