Professor Luciano Oliveira

RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
1.1.
Direito
O Direito Pode ser definido como a ciência das normas obrigatórias que
disciplinam as relações dos homens em sociedade. Objetivamente considerado, é o
conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado. Distingue-se
da Moral, que não possui a coatividade como característica.
1.2.
Direito Público e Privado
O Direito se divide em público e privado. O Direito Privado visa a regrar as
relações jurídicas entre particulares, que atuam em pé de igualdade frente ao
Direito. Predomina o interesse particular. Divide-se em Direito Civil e Direito
Empresarial (Comercial). O Direito Público rege as relações entre o Estado e o
particular, onde predomina o interesse público. O particular não atua em pé de
igualdade com o Estado, tendo este supremacia nas relações jurídicas. São
exemplos o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Tributário, o
Direito Penal e o Direito Processual.
1.3.
Direito Administrativo
O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público. Segundo
Hely Lopes Meirelles, ele é o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que
regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.
O próprio autor analisa essa definição, da seguinte maneira:
“conjunto harmônico de princípios jurídicos...”
Demonstrando se tratar de uma ciência, pois é típico de uma ciência possuir
princípios harmônicos, informando o ramo do conhecimento a que se destina.
“...que regem os órgãos, os agentes...”
Indicando que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público.
“...e as atividades públicas...”
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Conjunto de atos praticados pela Administração Pública, nesta qualidade (e
não quando atua, excepcionalmente, em pé de igualdade com o particular, sujeita
ao Direito Privado).
“...tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente...”
Caracterizando e delimitando o objeto do Direito Administrativo. Sendo a
realização concreta, não se trata de atividade legislativa, que é abstrata. Sendo
direta, não é atividade judicial, que é indireta. Sendo imediata, não é ação social,
que configura atividade mediata, de cunho político. A atividade objeto do Direito
Administrativo é a atividade administrativa.
“...os fins desejados pelo Estado.”
Indicando que não cabe ao Direito Administrativo dizer quais são os fins do
Estado. Outras ciências tratarão disso, como o Direito Constitucional e a Ciência
Política.
O Direito Administrativo disciplina as atividades, os órgãos e os agentes da
Administração Pública, interessando-se pelo Estado em seu aspecto dinâmico,
funcional, deixando a parte estática, estrutural, para o Direito Constitucional.
O Estado, em sua atuação, desempenha funções administrativas, legislativas
e judiciais. O Direito Administrativo estuda o funcionamento estatal em relação às
primeiras, não regendo as demais.
Isto não significa que o Direito Administrativo não esteja presente nos três
Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois em todos os Poderes
há atividade administrativa, para organização e funcionamento de seus serviços,
administração de seus bens e regência de seu pessoal. Apenas as atividades
especificamente legislativas e judiciais escapam do campo do Direito
Administrativo.
O critério predominante hoje para conceituar o Direito Administrativo leva em
conta a atividade administrativa (administração pública em sentido objetivo,
funcional ou material) e os órgãos, agentes e entidades administrativos que
a exercem (administração pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal).
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1.4.
Fontes do Direito Administrativo
São fontes do Direito Administrativo a lei, a doutrina, a jurisprudência e
os costumes.
A lei, em sentido amplo (Constituição, leis em sentido estrito e atos
normativos), é fonte primária do Direito Administrativo, pois estabelecem as
regras que regerão as relações entre a Administração Pública e os administrados.
AS demais são consideradas fontes secundárias.
A doutrina é o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo
(normas), sugerindo interpretações das leis e criando teorias que influenciam na
elaboração das próprias leis.
A jurisprudência é a reiteração de julgamentos num mesmo sentido,
influenciando fortemente a formação do Direito Administrativo, que carece de uma
maior sistematização doutrinária e codificação legal. Possui um caráter mais
prático, pois representa a aplicação da lei ao caso concreto.
A doutrina e a jurisprudência não vinculam o aplicador da lei, salvo, quanto à
jurisprudência, nos casos de súmulas vinculantes, figura recentemente
introduzida em nosso ordenamento jurídico.
Os costumes preenchem as lacunas normativas. As práticas administrativas,
muitas vezes, suprem as deficiências das leis, atuando mesmo como elemento
informativo da doutrina. Somente são admitidos quando não forem contrários às
leis. Há três tipos de costumes:
Secundum legem – de acordo com a lei (previstos, mas não descritos, na lei)
Praeter legem – suprem as lacunas da lei
Contra legem – contrários à lei (inadmissíveis)
1.5.
Interpretação do Direito Administrativo
A interpretação do Direito Administrativo leva em conta três aspectos:
1) A supremacia do interesse público (desigualdade jurídica entre o Estado
e os administrados)
2) A presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública
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3) A necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao
interesse público
1.5.1. Supremacia do Interesse Público
Enquanto o Direito Privado repousa na idéia de igualdade entre as partes, o
Direito Administrativo, como ramo do Direito Público, pressupõe princípio inverso,
isto é, a prevalência do interesse público sobre o particular. Isso não significa
inobservância dos direitos individuais, pois o Estado tem também o dever de
garantir-lhes o respeito, mas legitima a existência de privilégios e prerrogativas em
favor da Administração. Entrando em conflito o interesse público e o particular,
aquele prevalecerá, pois visa ao bem comum. O aplicador das leis administrativas
deve sempre ter em conta que a finalidade deste tipo de norma é o atendimento ao
interesse público.
A supremacia do interesse público e a sua indisponibilidade pela
Administração caracterizam-se o chamado regime jurídico-administrativo da
Administração Pública, cujos princípios administrativos serão estudados adiante.
1.5.2. Presunção de Legitimidade dos Atos da Administração
Este aspecto permite à Administração praticar atos sem que tenha que
provar a veracidade e a legitimidade (conformidade ao direito) do que alega, pois
estas se presumem. Essa presunção, entretanto, é relativa (iuris tantum),
podendo o particular provar o contrário, demonstrando que a Administração agiu
com abuso de poder, por exemplo. Alguns autores dividem a presunção de
legitimidade em duas: de legitimidade propriamente dita e de veracidade
(presunção de que o conteúdo do ato é verdadeiro). Veremos isso com detalhes
futuramente.
1.5.3. Poderes Discricionários da Administração
Os poderes discricionários são necessários para que o administrador possa
praticar os atos necessários à regular administração da coisa pública, sempre
visando ao bem comum. É impossível ao legislador prever todas as situações
possíveis de ocorrer na prática, de modo que o administrador detém, em geral, boa
dose de discricionariedade (liberdade para decidir), a fim de regular as situações
concretas que se apresentam, sem, contudo, extrapolar as permissões legais, caso
em que a discricionariedade administrativa se transformaria em arbitrariedade.
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Toda a atividade administrativa é regida por lei. Diferentemente do que
ocorre com o particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe, o
administrador público só pode fazer o que a lei permite. Como não é possível
à lei prever todas as situações fáticas possíveis, o poder discricionário do
administrador entra em ação, regulando os casos concretos, desde que nos limites
da lei.
1.6.
Sistemas Administrativos
Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle jurisdicional da
Administração, são as formas de correção dos atos administrativos ilegais,
praticados pela Administração. Existem dois sistemas característicos: o sistema
francês (contencioso administrativo) e o sistema inglês (jurisdição única).
1.6.1. Contencioso Administrativo
Neste sistema, os atos da Administração são analisados e julgados por uma
Justiça Administrativa, cujas decisões possuem força de coisa julgada (decisões
definitivas), não podendo ser revistas pelo Poder Judiciário. Há os chamados
tribunais administrativos, com competência específica para julgar os casos que
envolvem a Administração Pública, quando age nesta qualidade. Temos, portanto, a
existência de duas justiças: a administrativa e a judicial.
1.6.2. Jurisdição Única
Neste sistema, existe uma única justiça com poder de fazer coisa julgada.
Todas as relações jurídicas, sejam elas entre particulares ou entre a Administração
e o particular, são julgadas pelo Poder Judiciário. Isso não significa que não existe a
possibilidade de interpor recursos administrativos. Entretanto, as decisões
prolatadas nesses recursos sempre poderão ser revistas pela justiça única. É o
sistema adotado no Brasil.
1.7.
Estado
O conceito de Estado é importante para o estudo do Direito Administrativo.
Caracteriza-se o Estado por quatro elementos: povo, território, governo e
soberania.
Um determinado povo, organizado em um território, e liderado por um
governo, sem, contudo, haver soberania, não é Estado. Soberania significa poder
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decisório supremo, no plano interno, e não subordinação a qualquer outro Estado
(independência), no plano internacional.
Alguns acrescentam como elemento do Estado a finalidade. O governo é
organizado para ordenar um povo que vive em um território. A finalidade do Estado
é a promoção do bem comum, da harmonia do convívio social e da pacificação
dos conflitos.
1.8.
Funções Estatais
Para bem cumprir sua missão, o Estado desempenha três funções típicas: a
função legislativa, a função administrativa e a função jurisdicional. Essas
funções são consideradas especializações do poder político. Este é uno e
indivisível, mas repartido funcionalmente nas três atividades citadas.
Um Estado deve estabelecer regras de conduta para toda a sociedade,
regulando os direitos individuais e coletivos e a forma de exercê-los. Estas regras
são estabelecidas pela Constituição, pelas leis e pelos atos normativos, que são
produzidos pela função legislativa.
O governo utiliza essas leis (em sentido amplo) para gerir o Estado e a
sociedade, interpretando-as e aplicando-as aos casos concretos decorrentes das
relações entre o Estado e os particulares, reconhecendo ou limitando direitos,
impondo obrigações ou decidindo sobre pedidos formulados pelos administrados,
sempre tendo em vista o atendimento ao interesse público. Exerce, enfim, a função
administrativa, que consiste em aplicar a lei, de ofício, aos casos concretos.
Em caso de conflitos de interesses, seja entre o Estado e os particulares, seja
entre estes, cabe ao próprio Estado decidir o assunto definitivamente, através do
exercício da função jurisdicional. Essa definitividade da jurisdição leva o nome de
coisa julgada, entendida como a decisão judicial da qual não caiba mais recurso.
1.9.
Poderes do Estado
O Estado divide-se, assim, em três Poderes, independentes e harmônicos
entre si: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, cada um
exercendo de forma típica, respectivamente, as funções legislativa, administrativa
e jurisdicional.
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Entretanto, é importante ressaltar que cada função típica não é exclusiva
de um único Poder. Assim, há casos em que o Poder Legislativo administra
(ordenação e funcionamento de seus serviços) e julga (julgamento de crimes de
responsabilidade do Presidente da República). O Poder Executivo, muitas vezes,
legisla (medidas provisórias) e julga (Conselhos de Contribuintes do Ministério da
Fazenda). Já o Poder Judiciário também administra (ordenação e funcionamento de
seus serviços) e legisla (elaboração dos regimentos internos dos tribunais).
Além disso, para que a convivência entre os Poderes seja pacífica,
assegurando as citadas independência e harmonia, é necessário que nenhum deles
aja com arbitrariedade ou desvio de poder. Assim, a Constituição prevê
mecanismos de controle de um Poder sobre o outro, evitando que um prepondere
sobre o outro. É o chamado sistema de freios e contrapesos. São exemplos: o
controle do Legislativo sobre as contas do Executivo; o veto presidencial sobre as
leis editadas pelo Legislativo; a escolha de magistrados pelo Presidente da
República; o exercício da jurisdição em ações que envolvem o Poder Executivo; etc.
1.10. Organização do Estado
Para desempenhar suas funções, o Estado precisa organizar-se. É preciso
definir o órgão do qual emanará as leis, os que terão competência para exercer as
funções administrativas e os que receberão a atribuição de dirimir os conflitos. É
preciso estabelecer regras claras de como se assume o poder e por quanto tempo,
como estão estruturados os Poderes de Estado e quais são os direitos e deveres
dos governados. Um aspecto importante é o que diz respeito à competência para
elaboração das leis, pois estas são atos primários que criam novas regras de
conduta, influenciando as relações sociais de maneira coercitiva.
1.11. Estado Unitário e Estado Federal
Existem duas formas básicas de Estado: o Estado unitário e o Estado
federal. No Estado unitário, somente um poder central exerce a função
legislativa. Podem existir administrações regionais, porém não serão dotadas de
competência para elaboração de leis. Serão apenas centros de poder sem
autonomia, limitando-se a aplicar as leis elaboradas pelo poder central.
No Estado federal ou Federação, tanto o poder central, como os poderes
regionais possuem competência legislativa, ficando os indivíduos sujeitos às leis
centrais (leis federais) e as leis regionais de sua respectiva região.
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1.12. União, estados, municípios e Distrito Federal
O Brasil adotou a forma federativa de Estado. O poder central é exercido pela
União e os poderes regionais pelos estados (como São Paulo, Alagoas, Minas
Gerais etc.). Nossa federação comporta ainda algumas particularidades: uma
terceira esfera de poder, representada pelos poderes locais, exercidos pelos
municípios, e a existência de uma unidade da Federação híbrida: o Distrito
Federal, que detém poderes próprios de estado e de município. União, estados,
municípios e Distrito Federal são as entidades estatais ou políticas ou, ainda, as
unidades federativas de nosso país.
As entidades federativas são pessoas jurídicas de direito público
(submetem-se às regras do Direito Público) dotadas de autonomia, mas não de
soberania. A soberania é atributo exclusivo do Estado, como pessoa jurídica de
direito publico internacional.
A autonomia dos entes federativos pressupõe: a auto-organização e
normatização própria (elaboração de suas próprias constituições ou leis
orgânicas e suas leis); o autogoverno (escolha de seus próprios governantes); e a
autoadministração (administração próprias de seus órgãos, entidades e
atividades).
1.13. Territórios
Outra figura prevista em nossa Constituição são os territórios. Os territórios
integram a União, não sendo considerados entidades federativas, mas
autarquias territoriais. Podem, contudo, em alguns casos, exercer funções
legislativas e ser divididos em municípios. Como exemplo, citamos os antigos
territórios de Roraima e Amapá, atualmente convertidos em estados.
1.14. Administração Pública
É preciso diferenciar Governo de Administração Pública. O Governo é o
conjunto de poderes e órgãos constitucionais. Exerce atividades políticas,
funções estatais básicas, como a definição de objetivos sociais, de estratégias
governamentais, de definição dos rumos do Estado. Suas decisões são de alto nível
e representam o exercício do poder político.
A Administração Pública constitui-se dos órgãos que exercem as
atividades instrumentais do Estado, destinadas a executar as ações definidas pelo
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Governo. Estas são atividades administrativas, sem o cunho político das ações
de governo. A administração Pública promove o funcionamento do Estado e a
satisfação das necessidades coletivas, exercendo o poder administrativo. São
exemplos de atividades administrativas: a polícia administrativa; a prestação de
serviços públicos; o fomento de atividades privadas de interesse público; e a
intervenção do Estado na propriedade privada.
Conforme já citado, há dois enfoques possíveis para se definir Administração
Pública. Sob o enfoque objetivo, funcional ou material, é o conjunto de
atividades decorrentes do exercício da função administrativa. Sob o enfoque
subjetivo, orgânico ou formal, é o conjunto de órgãos, entidades e agentes
que desempenham estas atividades.
Tanto o Governo como a Administração Pública agem sempre visando ao fim
último do Estado: o atendimento ao interesse público. Este pode ser o interesse
público primário (da coletividade) ou o interesse público secundário (do Estado),
o qual só é legítimo se tiver por fim último o atendimento do primeiro.
1.15. Exercícios
1) Sempre que, em uma relação jurídica, houver a presença do Estado, estaremos
diante de uma relação de Direito Público.
2) Conforme entendimento majoritário, o Direito Administrativo é o ramo do Direito
que regula os atos praticados pelo Executivo, Poder que exerce as funções
administrativas na Administração Pública.
3) O Direito Administrativo não regula atos dos Poderes Judiciário e Legislativo,
pois estes praticam respectivamente, atos judiciais e legislativos, não regidos pelo
Direito Administrativo.
4) São fontes secundárias do Direito Administrativo a doutrina, a jurisprudência e
os costumes, desde que praeter legem.
5) A lei é fonte primária do Direito Administrativo, desde que repita regra prevista
na Constituição Federal.
6) Informa o Direito Administrativo, como princípio de sua interpretação, a
supremacia do interesse público, que sempre prevalecerá sobre os direitos
individuais.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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7) A presunção absoluta (juris et de jure) de legitimidade dos atos da
Administração é regra de interpretação do Direito Administrativo.
8) Cabe ao administrado o ônus da prova em relação à veracidade dos atos da
Administração Pública.
9) A definitividade das decisões no sistema francês é característica inerente
somente às decisões emanadas do Poder Judiciário.
10) (Técnico Administrativo/TRE AP 2006/FCC) No que se refere à atividade
administrativa, seu fim é o interesse público ou particular, e, ainda, o bem da
coletividade ou de certos grupos individuais.
11) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Os atos discricionários possibilitam o
exercício da liberdade do administrador na apreciação de uma escolha autorizada
pela lei.
12) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Está vedada por completo ao Poder
Judiciário a apreciação da legalidade dos atos em que a Administração alegue
discricionariedade.
13) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A vontade da administração pública é
a que decorre da lei.
14) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A primordial fonte formal do Direito
Administrativo no Brasil é a lei.
15) (Analista Técnico/SUSEP 2006/Esaf) O sistema adotado, no ordenamento
jurídico brasileiro, de controle judicial de legalidade dos atos da Administração
Pública é o da justiça administrativa, excludente da judicial.
16) (Analista Técnico/SUSEP 2006/Esaf) O controle judicial de legalidade dos atos
da Administração Pública, no Brasil, exige o necessário exaurimento das instâncias
administrativas, para o exercício do controle jurisdicional.
17) (Analista Judiciário/TRE SP 2006/FCC) O atributo da presunção de legitimidade
garante que um ato administrativo, emitido em desconformidade com o
ordenamento jurídico, produza efeitos da mesma forma que o ato válido, enquanto
não decretada sua invalidade pela própria Administração ou pelo Judiciário.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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18) (Procurador Federal/AGU 2002/Cespe) O Estado e o administrado comparecem,
em regra, em posição de igualdade nas relações jurídicas entre si.
19) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2003/Esaf) O regime jurídico-administrativo é
construído, fundamentalmente, sobre dois princípios básicos, dos quais os demais
decorrem. Estes princípios são a indisponibilidade do interesse público pela
Administração e a supremacia do interesse público sobre o particular.
20) (Analista/MPU 2004/Esaf) Um dos princípios informativos do Direito
Administrativo, que o distingue dos demais ramos, no disciplinamento das relações
jurídicas, sob sua incidência, é o da supremacia do interesse público sobre o
privado.
21) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe/adaptada) A jurisprudência é fonte do
Direito Administrativo, mas, em regra, não vincula as decisões administrativas,
apesar de o direito administrativo se ressentir de codificação legal.
22) (Procurador/AGU 2006/Cespe) Classificar um sistema de controle jurisdicional
da administração pública como sistema contencioso ou sistema de jurisdição única
não implica afirmar a exclusividade da jurisdição comum ou especial, mas a
predominância de uma delas.
23) (Procurador/AGU 2006/Cespe) No Brasil, sempre se afastou a idéia de
coexistência de uma justiça administrativa e de uma justiça praticada com
exclusividade pelo poder judiciário, razão pela qual é adotado, no país, o sistema
contencioso.
24) Um povo organizado em uma determinada região, conduzido por um conjunto
de pessoas que exerce o poder de forma soberana sobre seu povo, embora não
reconhecido pelos países vizinhos, é a representação de um Estado.
25) Pode-se considerar como um dos elementos constitutivos do Estado a finalidade
social, isto é, o intuito de promover o bem-estar de todos e a convivência
harmônica.
26) O princípio da separação dos poderes, consagrado constitucionalmente, não
impede que certas funções tipicamente legislativas sejam cometidas pelo
constituinte também ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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27) (AFC/MF 2000/Esaf) Em obediência ao princípio da tripartição de poderes, não
há hipótese, prevista constitucionalmente, de desempenho, pelo Poder Legislativo,
de função jurisdicional.
28) Os poderes do Estado são independentes e harmônicos entre si, não se
admitindo a interferência de um no funcionamento do outro.
29) A Administração Pública é o poder do Estado que exerce as funções tipicamente
administrativas, estejam elas localizadas no Poder Executivo, no Poder Legislativo
ou no Poder Judiciário.
30) Nosso Estado possui a forma federativa, pois o poder é exercido pelo
Presidente da República, eleito a cada quatro anos.
31) (Analista/MPU 2004/Esaf) Em decorrência do princípio federativo, a União, os
Estados, o Distrito Federal, os Municípios e os Territórios são entes da organização
político-administrativa do Brasil.
32) (Auditor Fiscal/SEFAZ RN 2005/Esaf) O Estado unitário distingue-se do Estado
federal em razão da inexistência de repartição regional de poderes autônomos, o
que não impede a existência, no Estado unitário, de uma descentralização
administrativa.
33) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração pública pode ser
definida, objetivamente, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado, e,
subjetivamente, como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve
para a consecução dos interesses coletivos.
34) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) No Brasil, são consideradas entidades
políticas a União, os estados, o DF e os municípios.
35) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Os três poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios são entidades políticas, com personalidade jurídica
de direito público interno, integrantes da República Federativa do Brasil.
36) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Incluem-se entre os poderes administrativos,
o poder de controle jurisdicional dos atos administrativos e o poder de veto do
Presidente da República.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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37) (Auditor Fiscal do Trabalho 2006/Esaf) O exercício da função jurisdicional, uma
das funções que integram o poder político do Estado, não é exclusivo do Poder
Judiciário.
38) (AFC/STN 2005/Esaf) A função executiva, uma das funções do poder político,
pode ser dividida em função administrativa e função de governo, sendo que esta
última comporta atribuições políticas, mas não comporta atribuições co-legislativas.
39) (Gestor/MPOG 2000/Esaf) Na Federação brasileira, a União é entidade
soberana, enquanto os Estados-membros e o Distrito Federal são entidades
autônomas.
40) (Assistente Jurídico/AGU 1999/Esaf) A Administração Pública, em sentido
objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as atividades de polícia
administrativa, serviço público, elaboração legislativa inovadora e intervenção no
domínio público.
41) (Escrivão/Polícia Federal 2004/Cespe) A União, os estados e os municípios são
pessoas jurídicas de direito público.
1.16. Gabarito
1E
2E
3E
4E
5E
6E
7E
8C
9E
10E
11C
12E
13C
14C
15E
16E
17C
18E
19C
20C
21C
22C
23E
24E
25C
26C
27E
28E
29E
30E
31E
32C
33E
34C
35E
36E
37C
38E
39E
40E
41C
Questão 1: somente quando o Estado agir na qualidade de Estado.
Questão 28: a Constituição pode prever a fiscalização recíproca do exercício das
funções estatais entre os Poderes, o chamado sistema de freios e contrapesos.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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CAPÍTULO 2
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
2.1.
Princípios Administrativos
Os Princípios Administrativos são diretrizes básicas que norteiam os atos
e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público. Constituem
os fundamentos da ação administrativa. Desrespeitá-los significa desvirtuar a
gestão dos negócios públicos e desprezar o que há de mais elementar para a boa
guarda e zelo dos interesses sociais.
2.2.
Fundamentos do Direito Administrativo
Entre os princípios administrativos, dois se destacam por sua crucial
importância e, por isso, são considerados por Celso Antônio Bandeira de Mello,
fundamentos do Direito Administrativo: o da supremacia do interesse
público sobre o interesse particular e o da indisponibilidade do interesse
público.
2.2.1. Supremacia do Interesse Público
A supremacia do interesse público é o principal fundamento não só do
Direito Administrativo, mas de todo o Direito Público. Nas relações entre o Estado e
os administrados, deve prevalecer o interesse público sobre o particular, desde que
não haja ofensa aos direitos fundamentais do indivíduo. Isso porque o Estado
defende o interesse de toda a coletividade, isto é, o interesse público.
2.2.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
Este fundamento decorre do anterior. A indisponibilidade do interesse
público reza que o gestor não possui autorização para renunciar aos poderes a ele
conferidos por lei para desempenhar suas funções e administrar a coisa pública,
pois isto significaria deixar de atender ao interesse público. Ele deve sempre zelar
pela integridade e boa gestão do patrimônio e dos interesses públicos. Isso porque
não é o administrador o titular desses interesses, mas a sociedade, não sendo
lícito, desse modo, ao agente público deixar de atendê-los. Somente o próprio
titular do interesse público (o povo) pode dele dispor, mediante lei aprovada por
seus representantes. Um exemplo é a doação de recursos brasileiros a um país
destruído por um terremoto ou uma guerra, que só pode ser feita mediante
autorização legal.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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2.3.
Princípios do Direito Administrativo
O artigo 37, caput, da CF/88 prevê expressamente os princípios
constitucionais da Administração Pública: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE). Encontramos, ainda, no artigo 2.º
da Lei 9.784/1999 (lei do Processo Administrativo Federal) os seguintes princípios
do Direito Administrativo: motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
contraditório, ampla defesa, segurança jurídica e interesse público.
Analisemos cada um deles.
2.3.1. Legalidade
O princípio da legalidade estatui que o administrador público está sujeito,
em toda sua atividade funcional, aos ditames da lei, deles não podendo se afastar,
sob pena de invalidade de seus atos.
Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, na Administração Pública, não há
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto ao particular é permitido fazer tudo que
a lei não proíbe, a Administração Pública só pode fazer o que a lei determina
ou autoriza. O administrador é um gestor da coisa pública, cujo domínio
pertencente ao povo. Assim, somente este, manifestando sua vontade por meio das
leis, votadas pelos seus representantes eleitos, é legitimado a validar a atuação
administrativa.
2.3.2. Impessoalidade
O princípio da impessoalidade, em uma primeira acepção, determina que
a atividade administrativa deve ser voltada ao seu fim primordial: o atendimento
ao interesse público, que é a finalidade da atividade administrativa, sem
favoritismos a qualquer pessoa que seja. A atividade pública deve ser praticada
para a sua finalidade legal, definida na norma de Direito de forma impessoal.
A impessoalidade pode ser vista ainda como sinônimo de isonomia ou
igualdade, pois não se admite que o Poder Público trate de forma desigual
indivíduos que se encontram em idêntica situação. Na clássica conceituação de
Aristóteles, igualdade é tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais,
na exata medida de suas desigualdades.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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A impessoalidade veda, ainda, a promoção pessoal de agentes públicos ou
de terceiros nas realizações administrativas, que devem ser sempre atribuídas ao
ente estatal que as promove. Isso porque o ato administrativo não é praticado pelo
agente público, mas pela Administração à qual ele pertence. Em outras palavras, o
ato administrativo deve ser considerado impessoal.
O desrespeito à finalidade pública pode gerar a indesejada figura do abuso
de poder, sob a forma de desvio de finalidade (o abuso de poder será estudado
posteriormente).
2.3.3. Moralidade
Atualmente, a sociedade não se satisfaz apenas com a conformidade dos atos
administrativos com o princípio da legalidade. Mais do que atender à frieza do texto
legal, a atividade administrativa deve obedecer a preceitos de moral, honestidade e
ética. Os atos do Poder Público devem ser não apenas legais, mas também, justos,
honestos e convenientes.
Trata-se, na verdade, de uma moral jurídica, administrativa, diversa da
moral comum, pois é vinculada às exigências da instituição e ao atendimento do
interesse público. A moralidade administrativa tem caráter objetivo, independente
da opinião subjetiva de cada agente. Compreende as regras de boa administração,
objetivamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico.
Tanta importância possui hoje o princípio da moralidade que a jurisprudência
considera válida, em certas situações, a interferência do Poder Judiciário para
anular atos que, embora aparentemente conformes à lei, dela se afasta em relação
ao atendimento aos princípios éticos e ao interesse coletivo implícitos no texto
legal. Um exemplo é a vedação ao nepotismo no serviço público, promovida pelo
STF, por meio da edição da Súmula Vinculante n.º 13. Como a moralidade
administrativa possui feição objetiva, o ato de nepotismo é nulo, ainda que a
autoridade acredite sinceramente que seu parente é a pessoa mais indicada para o
cargo em comissão.
O desrespeito ao princípio da moralidade, bem como a qualquer outro
princípio da Administração Pública, pode caracterizar ainda, ato de improbidade
administrativa, sujeitando o gestor público às punições previstas na Lei
8.429/1992.
16
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
2.3.4. Publicidade
Publicidade é a possibilidade de conhecimento da atividade administrativa
pela coletividade. A publicação oficial dos atos da Administração materializa esse
princípio, dando conhecimento a todos dos atos administrativos e possibilitando o
início de seus efeitos externos. Segundo Hely Lopes Meirelles, a publicação não é
elemento de formação do ato, mas requisito de sua eficácia. Assim, os efeitos
jurídicos oriundos dos atos administrativos só têm início a partir de sua publicação.
A publicação dos atos deve ser feita em órgão oficial, não atendendo
adequadamente ao princípio a publicação feita apenas na imprensa particular ou
tão somente a divulgação realizada em rádio ou televisão. Estes meios de
divulgação também promovem a publicidade, é claro, entretanto, somente com a
publicação em órgão oficial considera-se atendido o princípio.
Admite-se o sigilo dos atos administrativos apenas nos casos previstos na
Constituição, quais sejam: defesa da intimidade, da vida privada, da honra e da
imagem das pessoas (art. 5.º, X); e informações cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII).
2.3.5. Eficiência
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida
com presteza e rendimento funcional. Atende aos modernos preceitos da
administração pública gerencial. Assim, não basta desempenhar as funções públicas
de acordo com a lei, é preciso realizá-las da melhor forma possível, sem
desperdícios, buscando a melhor relação custo-benefício.
O desrespeito a este princípio pode significar também desrespeito à
moralidade administrativa e, havendo má-fé, ato de improbidade administrativa
(ex: retardos injustificados ao andamento de processos administrativos).
2.3.6. Razoabilidade e Proporcionalidade
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade podem ser entendidos
como a adequação entre os meios e os fins da administração pública, a
proibição do excesso no desempenho da função pública. Objetiva aferir a
adequação entre os meios e os fins da atividade administrativa, de modo a evitar
restrições desnecessárias ou abusivas aos direitos fundamentais.
17
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Alguns autores entendem razoabilidade como sinônimo de proporcionalidade.
Outros, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, consideram que a razoabilidade é
formada pela necessidade, pela adequação e pela proporcionalidade. Assim,
um ato seria razoável quando fosse necessário (requerido para produzir o
resultado desejado), adequado (melhor meio, ou um dos melhores, para se atingir
esse resultado) e proporcional (é o estritamente necessário para produzir o
resultado, sem excessiva limitação aos direitos dos administrados). Nesse sentido,
a proporcionalidade pode ser vista como um aspecto da razoabilidade.
Vejamos um exemplo: se um servidor público comete uma falta, a punição
formal desse servidor pode ser considerada necessária como medida de correção
de sua conduta, e de inibição de faltas futuras. Entretanto, se a falta for de
natureza levíssima (ex: atraso de meia hora ao serviço), uma simples repreensão
em particular talvez seja um meio mais adequado à correção da conduta do
servidor, que pode se sentir desmotivado em razão de uma punição formal. Ainda
que se entenda melhor realizar a punição formalmente, deve-se atentar à
proporcionalidade da pena aplicada, para não se praticar ato desarrazoado,
excessivo (ex: punir com demissão um servidor sem antecedentes funcionais
porque chegou atrasado ao serviço).
Os atos desproporcionais, ainda que legais do ponto de vista formal, podem
ser invalidados pelo Poder Judiciário, quando provocado pelo interessado.
2.3.7. Contraditório e Ampla Defesa
Os princípios do contraditório e da ampla defesa possuem sede constitucional
(artigo 5.º, LV, CF/88) e representam direitos individuais inafastáveis em nosso
ordenamento jurídico. São aplicáveis a todo tipo de processo, judicial ou
administrativo.
O contraditório significa a possibilidade de o administrado ter acesso a todo
o conteúdo do processo em que seja parte e de contestar qualquer argumento com
o qual não concorde, apresentando sua versão dos fatos. A ampla defesa o
autoriza a utilizar-se de quaisquer meios de prova permitidos pelo direito para
provar seus argumentos (documentos, testemunhas, perícias etc.).
A falta do contraditório e da ampla defesa torna nulos os processos
administrativos nos quais esta ausência se afigura.
18
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
2.3.8. Segurança Jurídica
O princípio da segurança jurídica preceitua que deve haver certeza sobre as
regras vigentes no ordenamento jurídico, bem como sobre sua forma de
interpretação e aplicação às situações concretas. Em termos simples, todos devem
saber as “regras do jogo” nas relações sociais.
O princípio objetiva dar maior estabilidade às relações que se estabelecem
entre a Administração e os administrados. Ele veda, por exemplo, a aplicação
retroativa de novas leis publicadas pelo Poder Público, ou mesmo a aplicação
retroativa de novas interpretações da lei. Afinal, não é razoável que o administrado
tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no
tempo. Se determinada conduta era permitida por lei, segundo interpretação inicial
do Poder Público, não pode agora esse mesmo poder anunciar uma nova
interpretação da norma, com o fim de punir aqueles que praticavam a conduta
segundo o antigo entendimento.
Com base neste princípio, temos ainda os institutos da decadência e da
prescrição. A prescrição é a perda da pretensão de se exigir judicialmente a
satisfação de um direito, pelo decurso de um prazo razoável. A decadência é a
extinção do próprio direito pelo decurso de prazo. Por exemplo, se a Administração
deixa de punir um servidor faltoso no prazo legal, ela perde o direito de puni-lo, por
ter permanecido parada.
O administrado não pode ficar eternamente sujeito à ação da Administração,
quando esta permanece inerte em seu direito de exigir o cumprimento de
determinadas obrigações, razão pela qual a regra é a prescritibilidade
administrativa, como decorrência do princípio da segurança jurídica.
Em razão deste princípio, temos ainda o instituto da convalidação dos atos
administrativos (que será estudado adiante), pelo qual a lei autoriza, em
determinadas situações, o reconhecimento da validade de atos produzidos com
vícios de ilegalidade, mas cuja anulação causaria um mal maior (instabilidade
jurídica) aos administrados do que a sua permanência no ordenamento.
2.3.9. Motivação
Este princípio atesta que, em regra, os atos da Administração Pública devem
ser motivados, isto é, devem ter os motivos que levaram a sua produção
declarados por escrito pelo agente público.
19
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
O conhecimento das causas e dos elementos determinantes que levaram o
administrador a praticar o ato é fundamental para o controle da atividade pública e
a interposição de eventuais recursos administrativos, em que o administrado busca
impugnar um ato da Administração, quando o entende injusto ou ilegal.
A motivação dos atos é fundamental para se ter a certeza de que o agente
público age movido apenas por razões de interesse público e na esfera de sua
competência, sem interesses particulares, próprios ou de terceiros. Pela motivação
o gestor expõe os pressupostos de fato e de direito (motivos) que ensejaram a
prática do ato, dando transparência à sua administração e possibilidade de efetivo
controle de sua regularidade por qualquer cidadão.
A moderna doutrina administrativista entende que a motivação é a regra.
Não obstante, existem atos que prescindem de motivação, como as nomeações de
servidores para cargos em comissão, considerados de livre nomeação e exoneração
(art. 37, II, CF/88). O art. 50 da Lei 9.784/99 apresenta um rol de situações em
que é obrigatória a motivação dos atos administrativos. Segundo a doutrina, essa
relação é meramente exemplificativa, não excluindo outros casos que surjam no
exercício da atividade administrativa.
2.4.
Exercícios
1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A moralidade administrativa não
constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da
administração pública.
2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A Constituição da República consagrou
a constitucionalização dos preceitos básicos do direito administrativo ao prescrever
que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
estados, do DF e dos municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
3) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A introdução do princípio da
eficiência na carta constitucional demonstra que o legislador constituinte não se
contenta apenas com o cumprimento da legislação, segundo o princípio da
legalidade estrita. É necessário observar a lei da forma mais eficiente possível.
20
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
4) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O princípio da eficiência impõe ao
agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução
das finalidades do Estado.
5) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O princípio da legalidade constitui
uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais.
6) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) Por meio de simples ato
administrativo podem ser concedidos direitos e criadas obrigações aos
administrados.
7) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) Em uma democracia, a visibilidade
e a transparência do poder são ingredientes básicos para, no âmbito do princípio da
legalidade, permitir a atuação de mecanismo de controle pela população da conduta
dos governantes.
8) (Agente Executivo/SUSEP 2006/Esaf) O princípio constitucional do Direito
Administrativo, cuja observância forçosa, na prática dos atos administrativos,
importa assegurar que, o seu resultado, efetivamente, atinja o seu fim legal, de
interesse público, é o da impessoalidade.
9) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) Em relação aos princípios básicos da
Administração Pública, é incorreto afirmar que o da razoabilidade significa que a
Administração deve agir com bom senso e de modo proporcional.
10) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) é incorreto dizer que o princípio da
impessoalidade significa que a Administração deve servir a todos, sem preferências
ou aversões pessoais ou partidárias.
11) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) É expressão do princípio da legalidade,
relativamente à atuação da Administração Pública, a vinculação do administrador
aos textos normativos infralegais, oriundos de autoridades superiores.
12) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) O princípio da legalidade, relativamente à
atuação da Administração Pública, expressa a possibilidade de o administrador
praticar quaisquer atos que não sejam expressamente vedados pela lei.
13) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) Como corolário do princípio da
impessoalidade, pode-se afirmar que é vedado à autoridade administrativa
identificar-se pessoalmente na prática de qualquer ato.
21
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
14) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) Segundo o princípio da impessoalidade,
deverá a Administração Pública evitar tratar desigualmente os administrados, na
medida do possível, em razão de circunstâncias pessoais de cada um deles.
15) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) De acordo com o princípio da
impessoalidade, a Administração Pública não poderá identificar-se como tal na
divulgação de obras e serviços públicos.
16) (Auditor Fiscal/INSS 2003/Cespe) A administração pública direta e indireta de
qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
17) (Auditor Fiscal/INSS 2003/Cespe) O princípio da proporcionalidade tem
dignidade constitucional na ordem jurídica brasileira, pois deriva da força normativa
dos direitos fundamentais, garantias materiais objetivas do Estado de Direito.
2.5.
Gabarito
1E
2C
3C
4C
14C
15E
16C
17C
5C
6E
7C
22
8C
9E
10E
11E
12E
13E
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
CAPÍTULO 3
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
3.1.
Organização da Administração Pública
A Administração Pública subdivide-se em Administração Direta
(centralizada) e Administração Indireta (descentralizada). A Administração
Direta é composta pelos órgãos administrativos, existentes no bojo das pessoas
políticas ou estatais (União, estados, Distrito Federal e municípios). Esses órgãos
são parte das entidades estatais, ao lado dos órgãos legislativos e judiciais. Já a
Administração Indireta compõe-se de pessoas administrativas, vinculadas aos
órgãos da Administração Direta, conforme veremos adiante.
3.2.
Descentralização e Desconcentração
Desconcentração é a distribuição interna das atividades públicas dentro da
mesma pessoa jurídica, com a criação dos chamados órgãos públicos, centros de
competência despersonalizados, que são partes da pessoa à qual pertencem.
Quando um ente estatal, ou mesmo uma entidade da Administração Indireta,
efetua a distribuição interna de suas atividades, temos a desconcentração. A
desconcentração é promovida por meio da criação dos órgãos públicos, dentro
da mesma pessoa jurídica, para o desempenho de parcela do poder estatal.
Quando o serviço é prestado pela Administração Direta, esteja ele
desconcentrado ou não, dizemos que ocorre a prestação centralizada do serviço.
Já a descentralização é a delegação ou a outorga de atividades públicas a
pessoas jurídicas diversas do ente originariamente responsável pela execução
da atividade. A descentralização pode ser feita por lei a pessoas da Administração
Pública, a chamadas pessoas administrativas, que compõem a Administração
Indireta (veremos à frente), ou a particulares, por meio de contratos
administrativos (concessionários e permissionários de serviços públicos).
A descentralização pode ocorrer por outorga ou delegação. Ocorre
descentralização por outorga quando o ente estatal, por lei, cria ou autoriza a
criação de uma entidade da Administração Indireta, outorgando-lhe o desempenho
de determinada atividade ou serviço. É chamada também de delegação legal. A
descentralização por delegação surge quando serviços públicos são atribuídos a
23
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
entidades particulares, por meio de contratos de concessão ou permissão. Neste
caso, é chamada também de delegação negocial.
3.3.
Órgãos Públicos
Conforme dito acima, os órgãos públicos são centros de competência
instituídos no âmbito da mesma pessoa jurídica para o desempenho das funções
estatais. São desprovidos de personalidade jurídica e integram a estrutura da
pessoa a que pertencem, a quem é imputada a responsabilidade pela atuação
de seus órgãos.
Embora despersonalizados, estabelecem relações com os administrados, mas
sempre atuando em nome da pessoa jurídica a que pertencem. Os órgãos públicos
surgem em razão do fenômeno da desconcentração.
Os órgãos possuem necessariamente funções, cargos e agentes. Os cargos
são lugares criados na estrutura dos órgãos, providos pelos agentes públicos,
pessoas físicas que desempenham as funções previstas para os cargos. Estes
possuem, portanto, um conjunto de funções a ele vinculadas, desempenhadas
pelos agentes que ocupam os cargos.
A vontade do agente que executa determinada tarefa expressa a vontade do
órgão, que é, em última instância, a vontade da pessoa jurídica à qual o órgão
pertence. É o que se chama imputação da conduta do agente ao Estado,
decorrente da teoria do órgão.
3.4.
Classificação dos Órgãos Públicos
Existem várias classificações para os órgãos públicos. Veremos os principais
critérios de classificação: quanto à posição estatal, quanto à estrutura e quanto
à atuação funcional.
Quanto à posição estatal, isto é, em relação à posição ocupada pelos
órgãos na escala governamental ou administrativa, os órgãos se classificam em
independentes, autônomos, superiores e subalternos.
Órgãos
independentes
são
os
previstos
constitucionalmente,
representando os Poderes do Estado. Situam-se no ápice da pirâmide
governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos
apenas ao controle constitucional de um poder sobre o outro. Ex: Congresso
24
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Nacional, Presidência da República, Supremo Tribunal Federal, Tribunal de Contas
da União, Ministério Público da União etc. Os membros desses órgãos integram a
categoria dos agentes políticos, não se confundindo com os servidores públicos
que atuam nesses órgãos (a classificação dos agentes públicos será vista adiante).
Órgãos autônomos são os diretamente subordinados aos órgãos
independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, técnica e financeira,
sendo órgãos diretivos, que coordenam e controlam a execução das ações
governamentais definidas segundo diretrizes estabelecidas pelos órgãos
independentes. Ex: Ministérios, Advocacia-Geral da União (AGU), ControladoriaGeral da União (CGU) etc.
Órgãos superiores são os que detêm poder de direção e controle sobre
assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos ao controle
hierárquico de uma chefia mais alta. Possuem autonomia técnica, mas não
administrativa e financeira, característica dos órgãos independentes e autônomos.
São responsáveis pela execução das funções exercidas pelos órgãos subalternos
que chefiam. Ex: Secretarias, Procuradorias, Departamentos etc.
Finalmente, órgãos subalternos são aqueles com reduzido poder decisório
e predominância de funções de execução. Realizam serviços de rotina, cumprindo
ordens e decisões superiores. Ex: protocolos, seções de expediente etc.
Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos.
Simples são os órgãos constituídos por um único centro de competência.
Não se subdividem internamente em outros órgãos. Ainda que possua vários cargos
e agentes, um órgão será simples se não comportar outro órgão inserido em sua
estrutura. Ex: a maioria dos órgãos subalternos (órgãos de “final de linha”)
Compostos são os órgãos que se subdividem internamente em outros
órgãos, com distribuição das competências do órgão englobante pelos diversos
órgãos que o compõem. É estrutura decorrente da desconcentração
administrativa (e não descentralização). Geralmente, o órgão composto tem poder
de avocação sobre os atos dos órgãos que desempenham as funções
desconcentradamente.
Já em relação à atuação funcional, os órgãos são classificados em
singulares e colegiados.
25
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles que atuam pela decisão de
um único agente, que o chefia. Ainda que possuam vários agentes em seu bojo, o
que os caracteriza é o fato de as decisões finais dependerem da manifestação de
vontade de uma única pessoa. Ex: Presidência da República, Ministérios,
Secretarias etc.
Órgãos colegiados ou pluripessoais são os que atuam pela manifestação
conjunta e majoritária de seus membros. Não prevalece a vontade individual de seu
chefe, nem a de seus integrantes isoladamente. Para sua atuação, depende de
votações, que só são iniciadas se existir um quórum mínimo de membros
presentes. Ex: Senado Federal, Câmara dos Deputados, Superior Tribunal de
Justiça, Tribunal de Contas da União etc.
3.5.
Administração Indireta
Muitas vezes, para um melhor desempenho das funções estatais, procede-se
a uma descentralização de competências, outorgando-se funções específicas a
pessoas jurídicas diversas do ente estatal, que permanecerão vinculadas a este
(não subordinadas), para efeitos de controle e avaliação de desempenho. São as
chamadas pessoas administrativas, pois não possuem poder político, como os
entes estatais, desempenhando apenas funções administrativas, para uma melhor
eficiência do aparelho do Estado.
Estas pessoas administrativas compõem a chamada Administração
Indireta e podem ser de quatro tipos: autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista. Conforme veremos,
algumas delas possuem personalidade jurídica de direito público; outras, de direito
privado. Independentemente disso, todas elas, por pertencerem à Administração
Pública, devem observar certas normas de direito público, como a exigência de
prévio concurso público para admissão de pessoal, a realização de licitações
para a celebração de contratos, a prestação de contas ao Tribunal de Contas, o
teto remuneratório constitucional para seu pessoal e a vedação à acumulação
de cargos, empregos e funções públicas.
As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e
patrimônio próprio. Não há subordinação entre elas e o ente estatal, ao qual
apenas se vinculam, para efeito do controle finalístico, por meio do qual a
Administração Direta verifica o cumprimento das funções que lhes foram
especialmente atribuídas (poder de tutela administrativa). Na esfera federal,
esse controle é chamado de supervisão ministerial.
26
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Vigora para essas entidades o princípio da especialidade, que dispõe que
elas devem se dedicar especificamente à atividade para a qual foram criadas. Um
exemplo é a Fundação Nacional do Índio (Funai), entidade especializada na
proteção dos direitos dos povos indígenas.
3.6.
Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público criadas para
desempenhar descentralizadamente atividades típicas de Estado, outorgadas (e
não delegadas) pelo ente estatal para seu melhor desempenho. São regidas pelo
direito público justamente por desempenharem funções típicas de Estado, como
saúde, educação, previdência social etc.
As autarquias não visam ao lucro e são criadas diretamente por lei
específica, não sendo necessário o registro de seus atos constitutivos em órgão de
registro de pessoas jurídicas.
Por serem pessoas de direito público, possuem imunidade tributária em
relação a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, desde que vinculados às
suas atividades essenciais, e os mesmos privilégios processuais atribuídos aos
entes políticos, como o reexame necessário das decisões judiciais de primeiro grau
em seu desfavor, o prazo em dobro para recorrer e o prazo em quádruplo para
contestar. Além disso, seus bens são considerados públicos, sendo
impenhoráveis e imprescritíveis.
As causas em que as autarquias federais são partes são julgadas pela
Justiça Federal, exceto as de acidentes de trabalho (Justiça Estadual) e as
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 109, I, CF/88). No caso de
autarquias estaduais ou municipais, a competência é da Justiça Estadual.
O pessoal das autarquias deve ser, em regra, estatutário, sendo as
relações de trabalho julgadas pela Justiça Federal (se for uma autarquia federal).
Dizemos em regra, pois a CF/88 permitia a criação de empregos públicos (CLT) na
administração direta, autárquica e fundacional, tendo em vista a possibilidade de
adoção de mais de um regime jurídico de pessoal em cada entidade da Federação.
No momento, porém, em função do decidido liminarmente pelo STF na ADI
2.135/00, voltou a vigorar o regime jurídico único (art. 39, caput, da CF/88), não
sendo possível, pelo menos até a decisão final dessa ação, haver mais de um
27
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
regime jurídico em cada unidade federativa. Na União, esse regime é o estatutário
da Lei 8.112/1990.
3.6.1. Autarquias em Regime Especial
Algumas autarquias são consideradas autarquias em regime especial. São
autarquias a que a lei instituidora confere privilégios específicos e aumenta sua
autonomia em relação às autarquias comuns. São exemplos as agências
reguladoras.
As agências reguladoras são autarquias de regime especial criadas para
regular certo setor da atividade econômica ou administrativa (ex: ANATEL, ANVISA,
ANS etc.). Entre os privilégios conferidos às agências reguladoras, citamos o
mandato fixo de seus dirigentes, que não podem ser exonerados antes do término
do seu mandato, salvo falta grave, e o amplo poder normativo da agência.
3.7.
Fundações Públicas
As entidades públicas fundacionais são pessoas jurídicas criadas para o
desempenho de atividades sociais, culturais, assistenciais etc. Representam a
personificação de um patrimônio para o desempenho de um fim determinado,
sem fins lucrativos.
Antes da Emenda Constitucional 19/1998, as fundações públicas eram
consideradas pessoas jurídicas de direito público, pois eram criadas diretamente
pela lei. Após a EC 19/98, elas passaram a ter sua criação apenas autorizada por lei
específica (art. 37, XIX, CF/88), devendo a Administração efetuar o arquivamento
de seus atos constitutivos em órgão de registro de pessoas jurídicas, situação
característica de pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, existem fundações
públicas que foram criadas por lei, sendo estas consideradas de direito público.
Desse modo, temos hoje dois tipos de fundações públicas: as de direito
público (criadas diretamente pela lei) e as de direito privado (cuja criação é
autorizada por lei e efetivada pelo arquivamento de seus atos constitutivos,
normalmente veiculados por decreto do Executivo, no registro competente).
Se forem de direito público, as fundações terão os mesmos privilégios
tributários e processuais dos entes estatais e autárquicos, inclusive quanto
ao foro de competência. Seus bens serão considerados públicos, sendo
imprescritíveis e impenhoráveis. Seu regime de pessoal será idêntico ao das
28
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
autarquias. Na verdade, segundo o STF, as fundações públicas de direito público
são consideradas espécies de autarquias, sendo comum o emprego das
expressões “fundação autárquica” ou “autarquia fundacional”.
Já as fundações públicas de direito privado, como o nome diz, são regidas
predominantemente pelo direito privado, embora a elas se apliquem diversas
normas de direito público, conforme citado anteriormente. Suas específicas áreas
de atuação serão definidas em lei complementar (art. 37, XIX, CF/88), norma
ainda não existente. O seu pessoal deve ser regido pela legislação trabalhista
(CLT).
3.8.
Agências Executivas
De acordo com o art. 51 da Lei 9.649/98, poderão ser qualificadas pelo Poder
Público como agências executivas as autarquias e fundações públicas que
celebrem com ele contrato de gestão, obtendo assim maior autonomia
administrativa e financeira, em troca do compromisso de atingir certas metas de
desempenho e do aumento da responsabilidade de seus administradores. É
necessário que a entidade administrativa possua em andamento um plano
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional (Perdi).
Desse modo, as agências executivas, assim como as agências reguladoras,
não são um novo tipo de entidade da Administração Indireta. Trata-se apenas de
autarquias ou fundações que receberam uma qualificação especial, para o
melhor cumprimento de sua missão.
Ressalte-se que não é o contrato de gestão que concede privilégios às
agências executivas. Esses privilégios devem ser previstos em lei, em atendimento
ao princípio da legalidade. O contrato de gestão apenas define quais entidades
poderão ser enquadradas como agências executivas, usufruindo dos privilégios
legais (ex.: art. 24, par. único, da Lei 8.666/1993).
3.9.
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são espécies
do gênero empresas estatais. Suas características comuns são o fato de serem
pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei
específica, para a prestação de serviços públicos ou a execução de
atividades econômicas de comercialização ou de produção de bens ou serviços.
29
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
No caso de execução de atividades econômicas, só será permitida a
criação de empresas estatais quando isso for indispensável à segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo (art. 173, caput, CF/88). Em razão da natureza
de suas atividades, as estatais concorrem com a iniciativa privada, razão pela qual
não se lhes permite a concessão de quaisquer privilégios tributários ou trabalhistas
não extensíveis ao setor privado.
Segundo interpretação do STF, as empresas públicas e as sociedades de
economia mista prestadoras de serviços públicos gozam de imunidade
tributária em relação a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços vinculados
às suas atividades essenciais, benefício atribuído expressamente pela CF/88
apenas às entidades de direito público. É o caso dos Correios e da Infraero.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista não estão
sujeitas a falência (art. 2.º, I, da Lei 11.101/2005).
Embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, estão sujeitas a algumas
normas de direito público, conforme visto acima. Não obstante a exigência de
concurso público, o pessoal das empresas estatais é submetido ao regime
trabalhista (CLT).
Entre as diferenças, temos que uma empresa pública é constituída com
capital exclusivamente público, devendo a maioria do capital votante
pertencer à entidade política que a criou ou a entidade de sua Administração
Indireta. Admite-se, inclusive, que 100% do capital pertença ao ente estatal criador
(sociedade unipessoal, como a Caixa Econômica Federal). Já a sociedade de
economia mista possui a participação de capital privado, desde que o controle
acionário permaneça com o ente estatal a que se vincula.
Outra diferença é que a empresa pública pode assumir qualquer forma
societária admitida em direito. Já a sociedade de economia mista deve
obrigatoriamente revestir a condição de sociedade anônima.
Finalmente, o foro competente para julgar as causas em que empresa
pública federal seja parte é a Justiça Federal, exceto as de acidentes de trabalho
(Justiça Estadual) e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 109,
I, CF/88). Quanto às empresas públicas estaduais e municipais, a justiça
competente é a estadual. Já no caso de sociedade de economia mista, em
qualquer caso o foro competente é o estadual.
30
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
3.10. Consórcios Públicos
Consórcios públicos são pessoas jurídicas formadas pela associação de
entes federativos, que se unem para a realização de objetivos de interesse
comum. Pode haver consórcio público formado pela União e alguns estados, só por
estados, só por municípios, por um estado e seus municípios etc. Caso a União
queira se consorciar com municípios, o respectivo estado deve participar da
associação. Os consórcios públicos são regulados pela Lei 11.107/2005.
O consórcio público pode ser de direito público ou de direito privado. No
primeiro caso, é uma espécie de autarquia, a chamada associação pública (art.
41, IV, Código Civil). O consórcio público de direito público, por ser formado pela
participação de diversas entidades federativas, pertence à Administração Indireta
de todos os entes consorciados (art. 6.º, § 1.º, Lei 11.107/2005).
Já o consórcio público de direito privado observará as normas de direito
público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos,
prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) (art. 6.º, § 2.º, Lei 11.107/2005). A
lei não esclareceu se, neste caso, o consórcio integraria ou não a Administração
Indireta dos entes consorciados, havendo divergência doutrinária quanto ao tema.
Frise-se que o consórcio público de direito público é uma espécie de
autarquia, e não uma nova espécie de entidade da Administração Indireta. Já o
consórcio público de direito privado ainda carece de melhor tratamento doutrinário
e jurisprudencial, não se podendo nem mesmo afirmar, conforme citado acima, se
pertence ou não à Administração Pública.
3.11. Entidades Paraestatais
As entidades paraestatais ou entes de cooperação não pertencem à
Administração Pública, mas desempenham atividades de interesse do Estado,
razão pela qual este incentiva suas atividades, muitas vezes com aportes
orçamentários e cessão de pessoal.
As entidades paraestatais compõem o chamado Terceiro Setor, constituído
por entidades privadas que desempenham atividades sem fins lucrativos e de
interesse público. Como espécies deste gênero, temos os serviços sociais
autônomos, as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de
interesse público (Oscips).
31
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
3.11.1. Serviços Sociais Autônomos
Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado,
instituídas mediante autorização de lei, para ministrar assistência ou ensino a
certas categorias profissionais, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou
contribuições corporativas. Estão sujeitos a controle finalístico e devem prestar
contas ao Tribunal de Contas dos recursos públicos recebidos. São exemplos as
entidades do Sistema “S”: Sesi, Sesc, Senai, Sebrae e outras.
Segundo o TCU, os serviços sociais autônomos, por arrecadarem e gerirem
recursos públicos (contribuições profissionais), estão sujeitos aos princípios da
Administração Pública, devem realizar concursos públicos para contratação de
pessoal (celetista) e promover licitações para celebração de contratos, neste caso,
por meio de regulamento próprio, atendidos os preceitos da Lei 8.666/1993.
3.11.2. Organizações Sociais
As organizações sociais são entidades privadas sem fins lucrativos que
desempenham atividades de interesse do Estado, dirigidas ao ensino, à pesquisa
científica, à proteção do meio ambiente, à cultura e à saúde. Celebram com o ente
estatal um contrato de gestão, por meio do qual recebem tal qualificação
(organização social), passando a receber recursos orçamentários, isenções fiscais,
direitos de uso de bens públicos e até mesmo cessão de pessoal para o melhor
desempenho de suas atividades. Ficam sujeitas, contudo, ao alcance de metas e a
prestação de contas ao Estado. São previstas na Lei 9.637/1998.
As organizações sociais relacionam-se aos ideais de enxugamento do Estado,
decorrentes das diretrizes da reforma gerencial do Estado iniciada em 1995, com a
transferência paulatina de certas atividades não exclusivas de Estado para o
setor privado.
O contrato de gestão não é um contrato, na acepção tradicional do termo,
visto que não envolve interesses contraditórios. Trata-se mais de um acordo
operacional (acordo-programa), em que a Administração e a entidade privada
definem um programa de trabalho, com fixação de metas, critérios para avaliação
de desempenho e responsabilidades.
3.11.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)
32
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
As Oscips são entidades privadas sem fins lucrativos, que desenvolvem
atividades de interesse do Estado. Guardam semelhança com as organizações
sociais. As Oscips recebem essa qualificação por ato vinculado do Ministério da
Justiça e, após isso, celebram com o ente estatal um termo de parceria, que
define direitos, obrigações e responsabilidades, passando a entidade a receber
apoio do Governo, em troca do alcance de metas estabelecidas. São previstas na
Lei 9.790/1999.
O termo de parceira em muito se assemelha ao contrato de gestão, sendo as
diferenças principais entre eles o fato de o termo de parceria não prever a
utilização de bens públicos, nem a cessão de servidores às entidades paraestatais.
Além disso, a qualificação da Oscip é anterior ao termo de parceria, ao passo que a
qualificação como OS ocorre pelo próprio contrato de gestão. Outra diferença é que
a celebração de contrato de gestão é ato discricionário do Poder Público. Já a
qualificação como Oscip deve ser obrigatoriamente concedida a todas as entidades
que preencham os requisitos legais (ato vinculado).
3.12. Exercícios
1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração pública federal
compreende a administração direta e a administração indireta, sendo que a
primeira constitui-se de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como
as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) É traço comum às empresas públicas e
sociedades de economia mista o desempenho de atividade de natureza econômica.
3) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) As fundações instituídas e mantidas
pelo poder público não integram a administração indireta.
4) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Os bens das autarquias e fundações
públicas são penhoráveis.
5) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) São características das autarquias:
criação por decreto, personalidade jurídica pública e grande abrangência de fins ou
de atividades.
6) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Todas as entidades da administração
indireta têm personalidade jurídica de direito público.
33
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
7) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O Estado realiza a função administrativa
por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, organizando-se e atuando de três
modos distintos: centralização, descentralização e desconcentração.
8) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração indireta é o conjunto
de pessoas administrativas que, vinculadas à administração direta, têm
competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
9) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A descentralização administrativa pode
ser feita de duas formas: por outorga e por delegação.
10) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Ocorre a centralização administrativa
quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio de seus próprios
órgãos e agentes.
11) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A Administração Direta
compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
12) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A Administração Indireta tem
como característica básica a grande generalidade de atribuições e tarefas.
13) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O controle sobre as entidades da
Administração Indireta é feito mediante orientação, coordenação e controle das
entidades subordinadas.
14) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A descentralização é a distribuição
interna de competências com o objetivo de tirar do centro da direção da
administração pública um volume grande de atribuições, para permitir o mais
adequado e racional desempenho de uma pessoa jurídica.
15) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A descentralização possui como
característica o fato de que as atribuições, exercidas pelos entes descentralizados,
só têm valor jurídico quando decorrentes da lei maior, a Constituição Federal.
16) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) O ente decorrente da desconcentração
age por outorga do serviço ou atividade ou por delegação de sua execução, sempre
em nome do Estado, detentor do poder da administração pública.
34
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
17) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) Como decorrência do processo de
descentralização, surgem as entidades estatais e paraestatais tais como o Banco
Central do Brasil, o Ministério da Fazenda, a EMBRAPA, o SERPRO, entre outras.
18) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A desconcentração administrativa
opera como decorrência da distinção entre os níveis de direção e execução.
19) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Entre as chamadas pessoas administrativas de
direito público, integrantes da Administração Indireta Federal, incluem-se as
empresas públicas e as autarquias da União.
20) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) No que tange à organização
administrativa, o Estado de Alagoas pertence à administração direta e a sua
Secretaria de Estado da Fazenda à administração indireta.
21) (Técnico Judiciário/TRF 5.ª Região 2003/FCC) São órgãos da Justiça Federal os
Tribunais Regionais Federais e os Juízes Federais.
22) (Auditor Fiscal/INSS 2002/Esaf) O que distingue, fundamentalmente, os órgãos
da Administração Direta Federal das entidades da Administração Indireta é o fato
de integrarem ou não a estrutura orgânica da União Federal.
23) (Assistente Jurídico/AGU 1999/Esaf) Pela teoria do órgão, entende-se que a
vontade da pessoa jurídica manifesta-se por meio de agentes que compõem os
órgãos de sua estrutura. Por esta teoria, a vinculação da vontade órgão e agente se
dá mediante imputação.
24) (Papiloscopista/Polícia Civil DF 2000/Cespe) Na centralização administrativa, o
Estado atua diretamente por meio de seus órgãos, ou seja, das unidades que são
meras repartições interiores de sua pessoa e que, por isso, dele não se distinguem.
25) (Técnico Judiciário/TRT 6.ª Região 2002/Cespe) Os órgãos da União, dos
estados-membros e dos municípios são dotados de personalidade jurídica própria
em razão da competência que possuem para a realização de suas funções.
26) (Procurador/INSS 1998/Cespe) As sociedades de economia mista somente
podem ser criadas por meio de lei específica, apesar de tais entes serem criados
sob a forma de pessoa jurídica de direito privado.
35
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
27) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Fica sujeita ao duplo grau de jurisdição
obrigatório a sentença que julgar procedente o pedido deduzido em ação em que
fundação pública federal figure como ré.
28) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Uma empresa pública é constituída de capital
exclusivamente público, embora esse capital possa pertencer a mais de um ente.
29) (Procurador/INSS 1998/Cespe) São processadas e julgadas na justiça federal
as ações propostas por servidores contra as empresas públicas federais com as
quais mantenham relação jurídica laboral.
30) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Os bens do INSS são impenhoráveis. Os débitos
deste ente público, definidos em sentença judicial, são pagos exclusivamente por
meio de precatórios.
31) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias são entidades dotadas de
personalidade jurídica de direito público e caracterizam-se pelo desempenho de
atividades tipicamente estatais.
32) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias beneficiam-se dos mesmos
prazos processuais aplicáveis à administração pública centralizada.
33) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias caracterizam-se como órgãos
prestadores de serviços públicos dotados de autonomia administrativa.
34) (Procurador/INSS 1999/Cespe) Os empregados de sociedades de economia
mista não precisam prestar concurso público para ingressar em empresas estatais,
porque estas se submetem a regime jurídico próprio das empresas privadas.
35) (Procurador/INSS 1999/Cespe) A administração pública, tomada em acepção
subjetiva, não engloba os serviços sociais autônomos.
36) (Agente/PF 2000/Cespe) A administração pública direta é integrada por
pessoas jurídicas de direito público, tais como a União, os ministérios e as
secretarias, enquanto a administração indireta é integrada tanto por pessoas
jurídicas de direito público, como as autarquias e as empresas públicas, quanto por
pessoas jurídicas de direito privado, como as sociedades de economia mista.
37) (Papiloscopista/PF 2000/Cespe) Não pode a lei instituidora de uma empresa
pública autorizar, também, a criação de uma subsidiária dela.
36
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
38) (Advogado/Cia Energética de Brasília 2000/Cespe) As empresas públicas e as
sociedades de economia mista vinculadas à administração pública federal possuem
foro privilegiado na justiça federal.
39) (Advogado/Cia Energética de Brasília 2000/Cespe) As empresas públicas e as
sociedades de economia mista deverão ser registradas em cartórios de pessoas
jurídicas ou em juntas comerciais para poderem adquirir personalidade jurídica.
40) (Auditor Fiscal/INSS 2001/Cespe) O atraso reprovável do INSS em pagar dívida
para com segurado não pode levar à penhora dos bens do Instituto como meio de
satisfação forçada do direito do credor.
41) (Escrivão/PF 2002/Cespe) As organizações sociais são um modelo de parceria
entre o Estado e a sociedade, regulado por meio de contratos de gestão. O Estado
continuará a fomentar as atividades regidas pelas organizações sociais publicizadas
e exercerá sobre elas um controle estratégico: lhes cobrará resultados necessários
à consecução dos objetivos das políticas públicas.
42) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Com exceção dos dirigentes das empresas
estatais, todos os empregados são submetidos às normas da Consolidação das Leis
do Trabalho.
43) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Tanto as empresas públicas quanto as
sociedades de economia mista prestadoras de serviço estão submetidas ao
processo falimentar, sendo que as ações relativas a elas são de competência da
justiça federal.
44) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Diferentemente das empresas públicas, as
sociedades de economia mista devem se inscrever obrigatoriamente na modalidade
de sociedade anônima.
45) (Analista Judiciário/TRE AL 2004/Cespe) De acordo com a doutrina
administrativista, as agências reguladoras têm natureza jurídica de empresa
pública.
46) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As fundações públicas são entidades
dotadas de personalidade jurídica própria, voltadas ao desenvolvimento de
atividades que não exijam, obrigatoriamente, execução por órgãos ou entidades de
direito público.
37
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
47) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As fundações públicas ligam-se à
administração direta por um vínculo denominado, pela doutrina administrativa,
tutela administrativa.
48) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As agências reguladoras
assumindo, no país, funções e poderes tradicionalmente exercidos
administração indireta.
vêm
pela
49) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As agências reguladoras foram criadas
com personalidade jurídica de direito privado, com base em um regime especial.
50) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Os órgãos são simples partições internas
de pessoas de direito público e as relações interorgânicas devem ser exercidas
pelos agentes titulares das competências atribuídas aos mesmos.
51) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A autorização para a criação de
subsidiárias de sociedade de economia mista deve ser feita, por lei específica, caso
a caso, sendo vedada uma autorização geral feita por meio de lei.
52) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A entidade da Administração Indireta, que
se conceitua como sendo uma pessoa jurídica de direito público, criada por força de
lei, com capacidade exclusivamente administrativa, tendo por substrato um
patrimônio personalizado, gerido pelos seus próprios órgãos e destinado a uma
finalidade específica, de interesse público, é a fundação pública.
53) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) As sociedades de economia mista,
constituídas com capitais predominantes do Estado, são pessoas jurídicas de direito
privado, integrantes da Administração Pública Indireta, são regidas pelas normas
comuns aplicáveis às empresas particulares, estando fora do âmbito de incidência
do Direito Administrativo.
54) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) Pela teoria do órgão, o agente (pessoa física)
atua como representante da pessoa jurídica, à semelhança do tutor e do curador de
incapazes.
55) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) Consoante a teoria do órgão, este é apenas parte
do corpo da entidade e, por consequência, todas as suas manifestações de vontade
são consideradas como da própria entidade.
38
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
56) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) A teoria do órgão, de ampla aceitação entre os
administrativistas pátrios, reconhece personalidade jurídica ao órgão, que passa a
ser sujeito de direitos e obrigações.
57) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe) É possível a existência, no plano
federal, de entidades da administração indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e
Judiciário.
58) Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais entes da
federação, para a realização de objetivos de interesse comum.
59) O consórcio público constituirá associação pública de direito privado.
60) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração direta de todos os entes da Federação consorciados.
61) (Agente/Polícia Civil DF 2000/Cespe) A desconcentração administrativa se dá
quando a distribuição de competências e atribuições ocorre dentro do mesmo
aparelhamento administrativo (pessoa jurídica), gerando relações de subordinação
e coordenação.
62) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O princípio da especialidade aplica-se às
autarquias, pois estas, de regra, não podem ter outras funções diversas daquelas
para as quais foram criadas.
3.13. Gabarito
1E
2C
3E
4E
5E
6E
7C
8E
9C
10C
11C
12E
13E
14E
15E
16E
17E
18C
19E
20E
21C
22C
23C
24C
25E
26C
27C
28C
29E
30E
31C
32C
33E
34E
35C
36E
37E
38E
39C
40C
41C
42C
43E
44C
45E
46C
47C
48E
49E
50C
51E
52C
53E
54E
55C
56E
57C
58C
59E
60E
61C
62C
Questão 29: a relação laboral, neste caso, é celetista, e a competência é da Justiça
do Trabalho.
39
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Questão 30: os débitos de pequeno valor são pagos diretamente, sem expedição de
precatórios.
Questão 33: autarquias são entidades, não órgãos.
Questão 41: o termo “publicizadas” significa que elas passam a desempenhar
atividades de interesse público, com fomento do Estado.
Questão 54: esta é a teoria da representação, não adotada entre nós.
40
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
CAPÍTULO 4
PODERES ADMINISTRATIVOS
4.1
Poderes Administrativos
Para bem atender ao interesse público, a Administração é dotada de
poderes
administrativos
(chamados
também
de
competências
administrativas), que são repartidos entre os cargos existentes na estrutura de
seus órgãos, cabendo uma parcela desse poder a cada ocupante de cargo público.
Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, adequados à realização das
tarefas administrativas.
Os poderes administrativos nascem com a Administração e se apresentam
diversificados, segundo as exigências do serviço público. Representam verdadeiros
poderes-deveres, pois não se autoriza ao agente público deixar de exercê-los.
Estudaremos os seguintes: poder vinculado, poder discricionário, poder
hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polícia.
4.2
Poder Vinculado
Poder vinculado ou regrado é o que a lei confere ao administrador para a
prática de atos de sua competência, determinando todos os requisitos
necessários à sua formalização. O administrador não possui margem decisória
para a análise da conveniência e oportunidade de praticar o ato, devendo se ater
estritamente aos termos legais. Existente a hipótese legal, deve o agente praticar o
ato. Não estando ela presente, fica ele proibido de praticá-lo.
Um exemplo é a concessão de licença para dirigir. Se o particular atender a
todos os requisitos necessários para a obtenção da licença, não poderá o
administrador se negar a concedê-la. Por outro lado, se o administrado não
preencher tais requisitos, será vedada a sua concessão.
O poder administrativo do agente, nestes casos, restringe-se ao de praticar o
ato com todas as minúcias especificadas na lei, e somente nesta hipótese. Se o
praticar de maneira diversa, o ato será inválido, podendo ser anulado pela própria
Administração ou pelo Judiciário.
Nos atos vinculados, todos os seus elementos, quais sejam,
competência, finalidade, forma, motivo e objeto (veremos isso à frente), são
vinculados. Quanto aos três primeiros, eles sempre o serão, até mesmo nos
41
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
atos discricionários, pois a lei deve definir, em qualquer caso, o agente competente
para a prática do ato, a finalidade a que o ato se destina e a forma de que ele se
reveste.
Já em relação ao motivo e ao objeto, apenas nos atos vinculados eles serão
totalmente regrados em lei. No exemplo da licença para dirigir, o motivo do ato é o
preenchimento dos requisitos para a obtenção da licença pelo particular e o objeto,
a própria concessão da licença. Como se vê, ambos os elementos são definidos em
lei, sem margem para o administrador.
4.3
Poder Discricionário
É o poder concedido à Administração para a prática de atos com liberdade
de escolha quanto à conveniência e à oportunidade de sua prática, ou ao seu
conteúdo.
É importante ressaltar que poder discricionário não se confunde com
poder arbitrário. Discricionariedade é liberdade de ação, nos limites definidos
em lei. Arbitrariedade, ao contrário, significa extrapolar a lei, gerando, portanto,
ato ilegal.
Conforme dito acima, em relação à competência, à finalidade e à forma,
mesmo os atos discricionários são vinculados. Apenas no que tange ao motivo e
ao objeto do ato existe discricionariedade do gestor público. Vale lembrar
que a finalidade de qualquer ato administrativo é sempre o atendimento ao
interesse público.
Conveniência significa escolher se o ato será praticado ou não.
Oportunidade, decidir sobre o melhor momento para a sua prática. Já o
conteúdo expressa o próprio objeto do ato.
Exemplifiquemos. A lei pode conferir ao agente público poder para autorizar
a utilização de vias e praças públicas para a instalação de pequenos negócios, como
bancas de jornal ou barracas de lanche, deixando a seu cargo a decisão de
efetivamente realizar ou não o ato (conveniência) e o melhor momento para sua
prática (oportunidade). Caberá ao administrador, ainda, optar por conceder a
autorização a uma banca de jornal, a uma barraca de lanche ou a outro negócio
semelhante (conteúdo).
42
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Neste caso, o administrador poderá declarar como motivo para a prática do
ato, por exemplo, a conveniência de haver uma barraca de lanches em determinada
praça pública, pois se trata de lugar frequentado por várias famílias nos finais de
semana.
A atividade discricionária justifica-se pela impossibilidade de o legislador
prever todas as situações possíveis de ocorrer na prática, deixando ao
administrador a necessária liberdade para a prática do ato, de maneira a melhor
atender a cada caso concreto. Afinal, apenas o administrador, por estar em contato
com a realidade, possui condições de bem apreciar as circunstâncias existentes
para a prática do ato, análise impossível ao legislador, que opera no mundo
abstrato.
Embora possua liberdade para a valoração do motivo e a escolha do objeto, o
administrador não se pode afastar dos princípios administrativos, no
desempenho da atividade, sob pena de produzir ato inválido. Um ato produzido
com ofensa à moralidade administrativa ou à proporcionalidade, por exemplo,
poderá ser considerado nulo.
4.4
Poder Hierárquico
Hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e
agentes da Administração Pública, com a distribuição vertical de funções e a
gradação da autoridade de cada um. Poder hierárquico é o poder de que dispõe a
Administração para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, estabelecendo
os vínculos de subordinação entre os servidores de seus quadros.
O poder hierárquico tem por fim ordenar, coordenar, supervisionar, controlar
e corrigir as atividades administrativas, no âmbito da Administração Pública. Uma
decorrência desse poder é o dever de obediência, imposto aos agentes
administrativos em geral.
A hierarquia impõe ao subalterno a estrita obediência às ordens superiores,
que devem ser cumpridas fielmente, a menos que sejam manifestamente ilegais.
Neste caso, é necessário que a ordem seja evidentemente contrária às leis e aos
regulamentos, não bastando a simples opinião ou suspeita do subalterno quanto à
ilegalidade da ordem.
O poder hierárquico permite ainda o exercício dos institutos da delegação e
da avocação de competência. Delegar é conferir a outrem atribuições que
43
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
inicialmente competiam ao delegante. Avocar significa chamar a si funções
originariamente atribuídas ao subordinado.
A delegação é decorrência natural do poder hierárquico, e pode ser
revogada a qualquer tempo pelo agente delegante. Ela é, entretanto, vedada nos
casos de competência para elaboração de atos normativos, de decisão de
recursos administrativos e de competência exclusiva do agente (artigo 13 da
Lei 9.784/1999). Os atos oriundos de delegação são de responsabilidade do
delegado, que é quem efetivamente os executa.
A avocação, por poder representar desprestígio para o subordinado, deve
possuir caráter temporário e ocorrer apenas em casos excepcionais,
devidamente motivados.
Outra decorrência do poder hierárquico é a possibilidade de revisão dos atos
praticados pelo subordinado. Rever atos significa reapreciá-los em todos os seus
aspectos, para mantê-los, invalidá-los ou reformá-los (modificá-los), de ofício ou a
requerimento do interessado. Só é possível enquanto o ato não se tornou definitivo
para a Administração, nem criou direitos subjetivos para o particular.
4.5
Poder Disciplinar
Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações
funcionais praticadas pelos agentes que estejam sujeitos à disciplina da
Administração. Decorre do poder hierárquico, mas com ele não se confunde,
pois este tem por fim ordenar e controlar as atividades administrativas. Somente
quando surgem irregularidades passíveis de punição, caracteriza-se o campo de
atuação do poder disciplinar.
Não de deve confundir o poder disciplinar com o poder punitivo do Estado,
realizado por meio da Justiça Penal (atividade jurisdicional), que alcança todo
aquele que praticar crime ou contravenção criminal. O poder disciplinar abrange
apenas as faltas praticadas pelos agentes administrativos relacionadas com o
serviço e é exercido diretamente pela Administração, sem necessidade de
interferência do Poder Judiciário.
Além disso, pode haver aplicação de penalidades fora do âmbito do poder
disciplinar. A aplicação de uma multa de trânsito a um cidadão, por exemplo,
fundamenta-se no poder de polícia, pois não existe vínculo hierárquico entre o
cidadão e o agente público, neste caso.
44
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
As punições disciplinares podem ser aplicadas cumulativamente com as
penas criminais, pois as instâncias administrativa e penal são independentes
entre si. O mesmo vale para a esfera cível. Um agente pode, por exemplo, ser
condenado, na esfera civil, a ressarcir um dano patrimonial causado à
Administração, cumulativamente com as sanções administrativa (ex.: demissão) e
penal (ex.: reclusão ou detenção), se for o caso.
O superior, ao tomar conhecimento de uma falta funcional de seu
subordinado, tem o dever de apurar o fato e aplicar a pena respectiva ao agente
faltoso, razão pela qual o poder disciplinar é exemplo típico do poder-dever de
agir do administrador público. A condescendência na punição é considerada crime
contra a Administração Pública (artigo 320 do Código Penal).
Todavia, ao aplicar a penalidade ao agente, muitas vezes, o superior tem
discricionariedade para escolher uma das sanções definidas em lei, de acordo
com a gravidade e a repercussão do ato, os antecedentes do faltoso e outros
aspectos do caso concreto. O que não se admite é a punição do agente com sanção
não prevista em lei, pois isso caracterizaria arbitrariedade, não discricionariedade.
É importante ressaltar que, na escolha da penalidade, o superior deve ficar
atento aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, para não
selecionar sanção desnecessariamente pesada, desproporcional à falta praticada
pelo agente, sob o risco de produzir ato inválido.
Além disso, todos os atos que imponham sanções ao agente devem ser
devidamente motivados pelo superior hierárquico, inclusive para possibilitar a
interposição de recursos por parte do punido.
4.6
Poder Regulamentar
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os chefes do Poder
Executivo de explicar a lei para sua correta execução. Para o exercício deste
poder, eles se utilizam dos regulamentos, que são expedidos por meio de
decretos.
As leis são normas abstratas, de caráter geral, que apresentam,
frequentemente, conceitos vagos, que necessitam de um maior detalhamento para
seu completo entendimento. Os decretos cumprem esse papel, explicitando os
conceitos legais até um nível adequado à sua correta aplicação pelo administrador.
45
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Doutrinariamente, os decretos podem ser classificados em decretos de
execução e decretos autônomos. Os primeiros são os que cumprem a tarefa já
citada: explicitar as leis para permitir a sua fiel execução (art. 84, IV, CF/88). Os
segundos são os que suprem as lacunas das leis, regulando situações ainda não
disciplinadas em norma legal.
Em função do princípio da legalidade, segundo o qual ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, não se
admite, em regra, a figura do decreto autônomo em nosso país, pois somente a lei
pode limitar direitos e estabelecer obrigações aos cidadãos. Existem apenas duas
situações em que a Constituição Federal autoriza o Presidente da República a
expedir decretos autônomos (art. 84, VI, CF/88):
1) para a organização e o funcionamento da Administração Federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
2) para a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Fora dessas hipóteses, introduzidas pela Emenda Constitucional 32/2001, só
se admitem os decretos de execução em nosso ordenamento jurídico.
Os decretos de execução, como já dito, têm a função de detalhar as normas
legais para seu fiel cumprimento. Eles devem se limitar a explicar como se dará o
cumprimento das regras legalmente previstas, não podendo disciplinar
situações não constantes das leis. Explicam-nas, mas não vão além delas. Além
disso, são atos hierarquicamente inferiores às leis, não podendo contrariá-las.
São chamados também de atos normativos secundários ou derivados,
pois as normas que estabelecem derivam das que são previstas nas leis. Estas, por
sua vez, são chamadas de atos normativos primários ou originários,
decorrentes diretamente da Constituição e com capacidade de inovar na ordem
jurídica.
4.7
Poder de Polícia
Poder de polícia administrativa é a faculdade de que dispões a Administração
Pública para condicionar e restringir o exercício dos direitos individuais, em
prol da harmonia social. Segundo Hely Lopes Meirelles, ele incide sobre bens,
46
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio
Estado.
A polícia administrativa não se confunde com a polícia judiciária, nem
com a polícia de manutenção da ordem pública. Estas incidem sobre pessoas,
aquela, sobre bens, atividades ou direitos. A polícia judiciária (polícia federal e
polícia civil) realiza ações de investigação para fins de instrução processual
penal. A polícia de manutenção da ordem pública (polícia militar) realiza, entre
outras atribuições, o policiamento ostensivo das vias públicas.
O poder de polícia pressupõe a capacidade de ditar e executar medidas
restritivas do direito individual, em benefício do bem-estar da coletividade e da
preservação do próprio Estado. É inerente a toda a Administração e se reparte
entre todas as esferas administrativas da União, dos estados e dos municípios.
O policiamento administrativo decorre de uma das funções primordiais do
Estado, que é a manutenção da harmonia da convivência social, fazendo com que
cada administrado exerça seus direitos nos limites legais, sem afrontar os direitos
dos demais indivíduos, pois o regime em que vivemos assegura o exercício
normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso, nem o exercício
antissocial desses direitos.
São exemplos de atos de polícia administrativa as concessões de alvarás de
funcionamento, as inspeções da vigilância sanitária, as autorizações para porte de
arma, as limitações ao direito de construir etc.
O poder de polícia é exteriorizado por meio das seguintes fases: ordem de
polícia (leis e atos normativos); consentimento de polícia (licenças,
autorizações etc.), fiscalização de polícia e sanção de polícia (multas,
apreensão de mercadorias, demolição de obra irregular etc.). Essas fases compõem
o chamado ciclo de polícia. As três primeiras fases possuem caráter preventivo,
para evitar que ocorra o ilícito. A última, cunho repressivo, para reparar ou
compensar a irregularidade gerada com o descumprimento da ordem de polícia.
Desse modo, o poder de polícia abrange a edição de leis e atos normativos
que estabelecem regras a serem observadas pelos administrados, no exercício de
seus direitos e na administração de seus bens. Em alguns casos, ocorre a
autorização para o exercício de atividades ou adequada utilização de bens.
Compreende ainda as vistorias e fiscalizações empreendidas pelos agentes públicos,
a fim de se verificar o cumprimento dessas regras. Finalmente, em caso de
47
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
descumprimento, o poder de polícia atua repressivamente, multando, interditando
estabelecimentos, aprendendo mercadorias ou efetivando outras medidas
necessárias ao fiel cumprimento das normas estabelecidas.
4.7.1. Atributos do Poder de Polícia
O poder de polícia tem atributos específicos, que o caracterizam. Estes
atributos são a discricionariedade, a coercibilidade e a autoexecutoriedade.
4.7.1.1. Discricionariedade
A discricionariedade traduz-se pela livre escolha pelo administrador (nos
limites da lei) da oportunidade e da conveniência de exercer o poder de polícia,
bem como de selecionar sanções a serem aplicadas e empregar os meios
necessários para atingir o fim desejado, que é a manutenção do interesse público,
bem-estar social e dos direitos da coletividade.
Por exemplo, se um estabelecimento comercial expõe à venda mercadorias
deterioradas, com risco para a saúde pública, pode o agente fiscalizador,
dependendo da situação, optar por apreender as mercadorias impróprias, multar o
estabelecimento ou mesmo interditar o local, até que se apure adequadamente a
gravidade do fato.
Ressalte-se que as medidas a serem tomadas devem estar previstas em
lei, sob pena de se promover ato arbitrário. A discricionariedade, como já dito, tem
como limites os preceitos da norma legal que conferiu o poder de polícia à
Administração Pública. Desrespeitados estes limites, configurar-se-á situação de
abuso de poder.
4.7.1.2. Coercibilidade
A coercibilidade é a imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração. O ato de polícia administrativa é de observância obrigatória para
seu destinatário, admitindo-se a aplicação de multas (meios indiretos) e até o
emprego de força pública (meios diretos) para seu cumprimento, quando resistido
pelo administrado.
4.7.1.3. Autoexecutoriedade
48
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Este atributo permite à Administração, em caso de resistência do particular, a
execução direta dos atos de polícia administrativa por seus próprios meios, sem
necessidade de intervenção do Poder Judiciário. A Administração pode impor
diretamente as medidas ou sanções necessárias à contenção da atividade
antissocial que ela pretende inibir.
Isso não significa que o administrado, se sentir prejudicado, não poderá
buscar a proteção judicial para afastar eventual ilegalidade administrativa ou exigir
do Poder Público a indenização que se faça pertinente ao caso, em caso de abuso
de poder. O que este atributo autoriza é a prática do ato sem a necessidade de
mandado judicial, sem ofender, contudo, o direito individual do administrado de
livre acesso ao Judiciário, garantido constitucionalmente.
A autoexecutoriedade pode ser promovida com o uso de meios indiretos,
que forcem o próprio administrado a cumprir a determinação (ex.: multas),
caracterizando a exigibilidade do ato; ou pode ser realizada por intermédio de
meios diretos, em que a própria Administração executa o ato expedido (ex.:
apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimento), situação que representa
a executoriedade propriamente dita do ato.
A autoexecutoriedade do ato só existe quando expressamente prevista em
lei ou em situações de emergência.
Não se deve confundir a autoexecutoriedade das sanções de polícia com a
punição sumária e sem defesa. Ainda que prescinda de intervenção judicial, os atos
de polícia administrativa que imponham sanções devem ser precedidos, salvo em
situações de emergência, do regular processo administrativo, em que o
prejudicado tenha a chance de se manifestar, expondo seus argumentos e
tentando provar que não cometeu nenhuma irregularidade, em respeito aos
princípios do contraditório e da ampla defesa.
Claro está, ainda, que pode não ser viável assegurar previamente esses
direitos em situações de emergência, como a interdição de um estabelecimento
comercial que está prestes a desabar. Entretanto, tão logo a situação o permita,
deve ser facultada ao particular a oportunidade de se manifestar a respeito da
situação (contraditório e ampla defesa diferidos).
Deve-se ter atenção para se utilizar somente a força estritamente necessária
ao cumprimento do ato administrativo de polícia. O uso desproporcional da força
49
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
física caracteriza abuso de poder e nulidade do ato, podendo inclusive originar a
responsabilidade civil e criminal do responsável pelo abuso.
Finalmente, cabe ressaltar uma importante exceção ao princípio da
autoexecutoriedade: a cobrança de multas, quando não pagas espontaneamente
pelo particular. Neste caso, as multas só poderão ser executadas por via judicial.
4.7.2. Sanções
Várias sanções podem ser adotadas pelo poder de polícia, desde que
previstas em lei. Entre elas, citamos a multa, a interdição de atividade, o
fechamento de estabelecimento, a demolição de construção, o embargo
administrativo de obra e a apreensão de mercadorias. Qualquer medida
necessária para se restabelecer a harmonia social e o respeito aos direitos da
coletividade, como a moral, a saúde e a segurança pública, pode ser adotada pela
Administração, desde que prevista em lei e observados os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade.
4.8.
Uso e Abuso de Poder
Nos Estados de Direito, como o nosso, a Administração Pública deve
obediência à lei em todas as suas manifestações. Mesmo nas atividades
discricionárias, o uso do poder pelo administrador sujeita-se aos limites legais,
não podendo esses limites ser extrapolados, sob pena de se praticar
arbitrariedade.
O poder administrativo que a lei concede à autoridade pública tem limites
bem definidos e forma correta de utilização. O uso do poder deve estar em
conformidade com a lei, com a moral administrativa e com a finalidade pública.
Sem estes requisitos, o ato administrativo praticado expõe-se à nulidade, por
abuso de poder.
O abuso de poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva,
pois ambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do
administrado. Tanto a inércia da Administração, quando existente o dever legal de
agir, como sua atuação abusiva são capazes de lesar o patrimônio jurídico
individual.
50
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Para combater o abuso de poder, temos o mandado de segurança,
remédio constitucional cabível contra atos de ilegalidade ou de abuso de poder
praticados por autoridade pública (art. 5.º, LXIX, CF/88).
4.8.1. Excesso de Poder
O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras. A primeira delas acontece
quando a autoridade extrapola sua competência legal. Neste caso, temos o
chamado excesso de poder, primeira modalidade do abuso de poder.
O excesso de poder ocorre não só quando o administrador age fora dos
limites de suas atribuições, mas também quando realiza um ato dentro de sua
competência, porém conferindo-lhe efeitos que não é apto a produzir.
Como exemplo dessa segunda forma de excesso de poder, citamos a edição
de um decreto pelo Presidente da República, estabelecendo obrigações sem
previsão legal. Embora o Presidente seja o agente competente para a expedição do
decreto, este diploma não possui força para criar obrigações, prerrogativa conferida
apenas à lei em sentido estrito.
4.8.2. Desvio de Poder
A segunda modalidade de abuso de poder chama-se desvio de poder (ou
desvio de finalidade). Ela ocorre quando o agente, ainda que agindo nos limites
da competência, afasta-se do fim almejado pela lei.
O desvio de poder pode ocorrer mesmo quando algum interesse público é
atendido, nos casos em que o ato é praticado visando a um fim público, porém
diverso do especificamente determinado para o ato.
Um exemplo dessa segunda hipótese de desvio de finalidade é o caso de um
administrador público decidir punir um servidor pela prática de uma falta com sua
remoção de ofício para localidade distante. Embora a punição do servidor faltoso
seja de interesse público, o ato de remoção não possui essa finalidade legal, pois
este instituto tem o fim de ajustar o quadro funcional de unidades carentes de
pessoal. Para a punição do servidor, existem outros mecanismos previstos em lei,
como a advertência, a suspensão ou a demissão.
4.9.
Exercícios
51
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Poder vinculado é aquele conferido
administração para a prática de atos dessa natureza, ou seja, em que
administração dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar
oportunidade e conveniência da prática do ato, estabelecendo o motivo
escolhendo, dentro dos limites legais, seu conteúdo.
à
a
a
e
2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Poder discricionário é aquele de que
dispõe a administração para a prática de atos administrativos em que é mínima ou
inexistente sua liberdade de atuação.
3) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Em virtude do poder hierárquico, a
administração é dotada da prerrogativa de ordenar, coordenar, controlar e corrigir
as atividades de seus órgãos e agentes no seu âmbito interno.
4) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O poder disciplinar é a faculdade que
possui a administração de punir internamente as infrações funcionais de seus
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
administração.
5) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O poder regulamentar é a faculdade de
que dispõem os chefes de Poder Executivo de expedir atos administrativos gerais e
abstratos, de efeitos externos, que explicitem o disposto nas leis a fim de garantir a
sua fiel execução.
6) (Auxiliar Administrativo/TJPA
completamente discricionário.
2006/Cespe)
Nenhum ato administrativo
é
7) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Ao fixar, dentro dos critérios
estabelecidos pela lei, os limites de velocidade nas vias de trânsito, a administração
pública está exercendo atividade discricionária.
8) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) O poder de que dispõe a autoridade
administrativa, para distribuir e escalonar funções de seu órgão público,
estabelecendo uma relação de subordinação, com os servidores sob sua chefia,
chama-se poder hierárquico.
9) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) Segundo a doutrina majoritária
do Direito Administrativo, os atos discricionários constituem aqueles em que a lei
permite para o administrador o balizamento da oportunidade ou da conveniência do
ato.
52
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
10) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Atos praticados por servidor público no
exercício de poder discricionário não podem ser objeto de qualquer ação judicial.
11) (Auditor Fiscal/SEFAZ MG 2005/Esaf) O poder hierárquico fundamenta o ato de
avocação.
12) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Uma vez que o Direito não admite
lacunas legislativas, e a Administração Pública deve sempre buscar atender o
interesse público, o poder regulamentar, como regra, autoriza que o Poder
Executivo discipline as matérias que ainda não foram objeto de lei.
13) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Em vista da grande esfera de
atuação do Poder Executivo, o poder regulamentar se distribui entre diferentes
autoridades que compõem tal poder, que expedem portarias e instruções
normativas, conforme a área de especialização técnica de cada qual.
14) (AFC/STN 2005/Esaf) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001,
introduziu-se a figura do decreto autônomo na organização administrativa
brasileira.
15) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) A avocação é um fenômeno, inerente ao
poder hierárquico, pelo qual a autoridade pode, em certos casos, exercer
competência atribuída a órgão inferior.
16) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) Os poderes vinculado e discricionário se
opõem entre si, quanto à liberdade da autoridade na prática de determinado ato.
17) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) Os poderes hierárquico e disciplinar se
equivalem, com relação ao público interno da Administração a que se destinam.
18) (Técnico/Receita Federal 2003/Esaf) O ato de autoridade administrativa que
aplica uma penalidade de advertência a servidor seu subordinado, pela
inobservância de um determinado dever funcional, estará contido no contexto,
particularmente, do exercício regular de seu poder disciplinar e hierárquico.
19)
(Analista/MPU
2004/Esaf)
Os
poderes
vinculado
e
discricionário,
simultaneamente, podem ser exercidos pela autoridade administrativa, na prática
de um determinado ato, ressalvado que esse último se restringe à conveniência e
oportunidade, bem como quanto ao conteúdo e a forma.
53
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
20) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) Não há hierarquia nos Poderes Judiciário e
Legislativo, tanto nas funções constitucionais, como nas administrativas.
21) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder disciplinar confunde-se com o
poder hierárquico.
22) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder discricionário não se confunde
com a arbitrariedade.
23) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder será vinculado quando o
administrador pode optar dentro de um juízo de conveniência e oportunidade.
24) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar diz respeito ao de dar
ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência para estes últimos,
salvo para as ordens ilegais.
25) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar cabe à Administração
Pública para apurar infrações e aplicar penalidades, a exemplo da multa, reclusão e
detenção.
26) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar é discricionário em
relação a certas infrações que a lei não define, sendo que a aplicação da pena
disciplinar tem para o superior hierárquico o caráter de poder-dever.
27) (Analista/TRF 5.ª Região 2003/FCC) Não é consequência do poder hierárquico
de uma autoridade administrativa federal o poder de dar ordens aos seus
subordinados e de rever atos praticados por eles.
28) (Analista/TRF 5.ª Região 2003/FCC) É consequência do poder hierárquico de
uma autoridade administrativa federal resolver conflitos de competências entre
seus subordinados e delegar competência para eles editarem atos de caráter
normativo.
29) (Analista Judiciário/TRE AP 2006/FCC) Quando a autoridade, competente para
aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais grave, que não se encontra na
esfera de suas atribuições, está caracterizado o desvio de poder.
54
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
30) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) No exercício do poder de polícia,
mais do que poder, é dever do órgão fiscalizador tomar as medidas pertinentes,
quando se depara com atividades ilegais perpetradas no âmbito de sua atuação.
31) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) A adoção, pela administração, de
medidas drásticas restritivas de direito, como apreensão e lacração de
equipamentos, conquanto, em alguns casos, como medida de polícia
administrativa, possa anteceder ao exercício do direito de defesa, constitui exceção,
que somente se justifica em casos de urgência e imperatividade da defesa da
ordem pública.
32) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) O exercício do poder de polícia
mediante autuação e aplicação de pena (multa pecuniária) é atribuição que deve
ser regida por lei, não podendo ser objeto de ato hierarquicamente inferior ou de
efeitos meramente internos.
33) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) A administração pode – e deve,
em certas hipóteses – conter os abusos do direito individual em benefício do
interesse da coletividade, porém a execução da sua decisão depende de prévia
intervenção do Poder Judiciário.
34) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) A discricionariedade, a
autoexecutoriedade e a coercibilidade são atributos do poder de polícia.
35) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) O poder de polícia tem que
obedecer aos princípios da administração pública da legalidade e eficiência, não
adentrando na moralidade, em face de seus critérios subjetivos.
36) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O poder de polícia pode abranger as
atividades dos Poderes Legislativo e Executivo.
37) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Se um funcionário da prefeitura de Rio
Branco apreender mercadorias deterioradas em feira no centro da cidade, ele não
estará exercendo poder de polícia e, sim, poder vinculado e hierárquico.
38) (Auditor Fiscal/SEFAZ RN 2005/Esaf) A autoridade administrativa, que no
exercício da sua competência funcional, cassa a autorização dada a um
administrado, a qual era necessária, para legitimar determinada atividade por ele
desempenhada, pratica ato compreendido, especificamente, nos seus poderes
discricionário e de polícia.
55
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
39) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Não se pode falar em utilização de
poder de polícia pela Administração Indireta.
40) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) O meio de ação que concretize a
atuação do poder de polícia encontra limites no princípio da proporcionalidade.
41) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) O poder de polícia não abrange
apenas medidas repressivas, e nem sempre as ações atinentes a este poder serão
auto-executáveis.
42) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O termo polícia judiciária tem o mesmo
significado de polícia administrativa.
43) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade,
para fins de invalidação do ato administrativo, abrange o abuso por excesso e por
desvio de poder.
44) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) No que se refere ao poder de polícia, a
obrigatoriedade de observar determinado recuo de uma construção e a restrição a
determinados servidores públicos, obrigando-os a trabalhar de uniforme, estão
fundamentadas, respectivamente, em um vínculo geral e em um vínculo especial.
45) (Analista/TRE CE 2002/FCC) É exemplo de atividade própria do poder de polícia
administrativa a restrição imposta, por agentes administrativos, à realização de
uma passeata nas vias públicas, o policiamento ostensivo realizado nas ruas pela
polícia militar e a atividade investigativa realizada pela polícia civil em um inquérito
policial.
46) (Analista/TRE RN 2005/FCC) A atividade do Estado consistente em limitar o
exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público é característica
essencial do poder de polícia.
47) (Analista/TRT 2.ª Região 2004/FCC) O poder de polícia administrativa abrange
as polícias judiciária e legislativa, no sentido de limitar a ocorrência do abuso de
direito.
48) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Em consonância com as construções
doutrinárias acerca do uso e do abuso de poder administrativo, a lei considera que
56
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
o gestor age com excesso de poder quando pratica ato administrativo visando a fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
49) (Procurador/INSS 1999/Cespe) O desvio de poder ou desvio de finalidade
ocorre quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita
ou implicitamente, na regra de competência.
50) (Fiscal/INSS 2001/Cespe) Mesmo que a autoridade administrativa seja
competente tanto para punir um subordinado como para removê-lo para outra
cidade, será inválido o ato de remoção praticado como meio de punição ao
subordinado, ainda que haja necessidade de pessoal na cidade para onde o servidor
foi removido.
51) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe) O abuso de poder, na modalidade de
desvio de poder, caracteriza-se pela prática de ato fora dos limites da competência
administrativa do agente.
52) (Escrivão/Polícia Federal 2004/Cespe) O poder de polícia incide sobre pessoas e
atividades, mas não sobre bens.
53) (Advogado da União/AGU 1998/Esaf) Um ato administrativo estará
caracterizando desvio de poder, por faltar-lhe o elemento relativo à finalidade de
interesse público, quando quem o praticou violou o princípio básico da
impessoalidade.
54) (Analista Técnico/SUSEP 2002/Esaf) o desvio de poder é um vício que macula o
elemento competência do ato administrativo.
55) (Agente/Polícia Civil DF 2005/NCE/UFRJ) a alteração da finalidade expressa na
norma legal ou implícita no ordenamento caracteriza desvio de poder, causa de
nulidade do ato.
56) (Juiz/TRT 20.ª Região 2004/NCE-UFRJ) Configura-se o abuso de poder na
modalidade excesso de poder quando o agente pratica o ato, embora legalmente
investido, excedendo o âmbito de suas atribuições.
57) (Juiz/TRT 20.ª Região 2004/NCE-UFRJ) O abuso de poder na modalidade desvio
de finalidade ocorre quando o agente procede sem estar devida e legalmente
investido na função pública.
57
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
58) (Procurador do Estado/SP 2002/FCC) As medidas de polícia administrativa
podem ser auto-executórias, de acordo com a decisão arbitrária da autoridade
administrativa.
4.10. Gabarito
1E
2E
3C
4C
5C
6C
7C
8C
9C
10E
11C
12E
13E
14C
15C
16C
17C
18C
19E
20E
21E
22C
23E
24E
25E
26C
27E
28E
29E
30C
31C
32C
33E
34C
35E
36C
37E
38C
39E
40C
41C
42E
43C
44C
45E
46C
47E
48E
49C
50C
51E
52E
53C
54E
55C
56C
57E
58E
58
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
CAPÍTULO 5
ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1.
Atos Administrativos
Na atividade pública temos três categorias de atos inconfundíveis: os atos
legislativos, os atos judiciais e os atos administrativos. O Direito
Administrativo estuda apenas estes últimos, ficando os dois primeiros a cargo do
Direito Constitucional e do Direito Processual, respectivamente.
Vale lembrar que os órgãos judiciais e legislativos também praticam
atos administrativos, como os atos que dispõem sobre sua organização interna e
a administração de seu pessoal.
Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como “toda manifestação
unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria”.
Os atos administrativos, sendo unilaterais, não se confundem com os
contratos administrativos, que são atos bilaterais (serão objeto de nosso estudo
posteriormente). Fundamental também é que a Administração aja nesta
qualidade, isto é, utilizando-se de sua supremacia de Poder Público, visto que
algumas vezes ela nivela-se ao particular e o ato perde a característica
administrativa, assemelhando-se ao ato jurídico privado. O ato administrativo,
portanto, é regido pelo regime jurídico-administrativo (regime de direito público
da Administração).
É necessário ainda que a manifestação de vontade seja apta a produzir
efeitos jurídicos e atue de forma imediata (aplicação direta aos casos
concretos), afetando direitos ou obrigações dos particulares ou da própria
Administração. Deve ainda provir de agente competente, possuir finalidade
pública e se revestir de forma legal.
5.2.
Fatos Administrativos
Não se deve confundir ato administrativo com fato administrativo. Este é
toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão
administrativa. Um despacho que determine a demolição de uma ponte é um ato
59
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
administrativo, mas a demolição em si é mero fato administrativo. Como se nota,
um fato administrativo resulta sempre de um ato administrativo que o determina.
5.3.
Requisitos do Ato Administrativo
São cinco os requisitos ou elementos necessários à formação do ato
administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
5.3.1. Competência
Competência é o poder legal conferido a um agente para a prática do ato
administrativo. A competência deriva da lei e por ela é delimitada. É elemento
sempre vinculado de qualquer ato administrativo, pois na cabe ao administrador
decidir quem praticará determinado ato, ficando restrito, quanto a este aspecto, ao
que estabelece a lei.
A competência é intransferível a terceiros por vontade do agente, pois é
conferida por lei. Admite-se, contudo, a delegação e a avocação, desde que
permitidas pelas normas reguladoras da Administração. A delegação não é a
transferência definitiva de competência, pois sempre é possível sua revogação por
vontade do agente delegante.
O ato realizado por agente incompetente ou por agente que extrapole os
limites da competência que lhe foi atribuída é ato inválido, eivado de excesso de
poder. Pode, entretanto, em certas circunstâncias, ser feita a convalidação de um
ato praticado com vício de competência, como veremos à frente.
5.3.2. Finalidade
Em sentido amplo, a finalidade de todo ato administrativo é a satisfação
do interesse público. Em sentido estrito, é a consecução do fim específico
previsto em lei para a prática do ato. Assim, um ato que determina a construção
de uma escola, por exemplo, tem em sentido amplo a finalidade de satisfazer o
interesse público, e em sentido estrito a melhoria da educação da população da
região.
A finalidade é requisito sempre regrado (vinculado) do ato. A prática do
ato administrativo deve ser destinada a atender ao fim específico previsto em lei,
que deve ser sempre de caráter público.
60
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
O desatendimento ao fim previsto para o ato representa abuso de poder, na
modalidade desvio de finalidade, e torna o ato nulo. Não se admite, neste caso, a
convalidação do ato administrativo.
5.3.3. Forma
Em regra, todo ato administrativo é formal, isto é, exige uma forma
estabelecida em lei para a sua prática. O desrespeito a esta forma, que é a
roupagem jurídica do ato, torna sua prática inválida. Segundo a doutrina
tradicional, a forma, assim como os dois requisitos anteriores, é elemento sempre
vinculado do ato, não podendo o administrador escolher forma diversa da prevista
para a sua prática.
A forma normal da prática do ato administrativo é a forma escrita. Somente
em casos de urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade ou de
irrelevância do assunto para a Administração admitem-se atos verbais, sonoros ou
visuais. Um exemplo é o apito do guarda de trânsito, típico ato administrativo
sonoro.
Em regra, um ato praticado com desatendimento à forma é nulo. Se essa
forma, todavia, não for da essência do ato (forma essencial), poderá o ato viciado
ser convalidado pela Administração.
5.3.4. Motivo
Motivo ou causa é o pressuposto de direito e de fato que serve de
fundamento para a prática do ato. Pressuposto de direito é a norma legal em que
se baseia o ato; pressuposto de fato, a situação que, encaixando-se na previsão
legal, leva a Administração à prática do ato.
O motivo pode vir expresso em lei, determinando a prática do ato quando
estiver presente. Neste caso, ele será elemento vinculado, não podendo o
administrador eleger situação ou fundamento jurídico diverso para a sua prática.
Ocorrendo a situação prevista, fica o agente obrigado à sua prática. Não ocorrendo,
tal prática lhe é vedada.
Pode também o motivo não vir previsto na norma legal, sendo deixado ao
critério do administrador, quanto à sua existência e valoração, como nos casos de
nomeações para cargos em comissão. Neste caso, será elemento discricionário.
Ainda, se a lei estabelecer o motivo, mas deixar ao talante do agente público a
61
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
decisão quanto à prática ou não do ato, quando presente a situação, o motivo
também será discricionário.
Como se nota, o motivo pode ser requisito vinculado ou discricionário
do ato administrativo, diferentemente dos três primeiros elementos, que são
sempre vinculados.
Não se confunde motivo com motivação. Motivo é a situação que
determina ou autoriza a prática do ato. Motivação é a manifestação por escrito
do motivo, mostrando a todos os fundamentos adotados pelo administrador para a
prática do ato.
Como vimos, a motivação é princípio da Administração Pública, razão pela
qual motivar o ato é a regra. Só se dispensará a motivação nos casos em que a
lei permitir, como no caso já citado das nomeações para cargos em comissão
(nomeações ad nutum).
Mesmo que a lei dispense a motivação do ato, se o administrador o fizer
ficará vinculado aos motivos apresentados. É a chamada teoria dos motivos
determinantes. Assim, se um gestor pretender exonerar um assessor de um
cargo em comissão, por exemplo, não estará obrigado a motivar o ato (exoneração
ad nutum). Se o fizer, todavia, ficará vinculado aos motivos expressos no ato de
exoneração.
O vício no elemento motivo é causa de nulidade do ato administrativo, não se
admitindo, neste caso, a sua convalidação.
5.3.5. Objeto
O objeto de qualquer ato administrativo é a criação, modificação ou
comprovação de situações jurídicas concernentes aos administrados ou à
Administração Pública. O objeto é o próprio conteúdo do ato.
O objeto pode ser elemento vinculado, quando a lei o determinar
expressamente para certo ato, ou deixado a critério do administrador, que o
escolherá entre as alternativas possíveis, relativas ao caso concreto. Neste caso,
será requisito discricionário.
Desse modo, também o objeto pode ser requisito vinculado ou
discricionário do ato administrativo, assim como o motivo.
62
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Vistos os cinco requisitos do ato, vamos agora a um exemplo prático: um
administrador público expede um ato determinando a compra de um terreno para a
construção de um hospital, que servirá para atender à população local. Analisemos
os requisitos desse ato:
Competência – o poder de determinar a compra do terreno, conferido ao
agente pela lei.
Finalidade – o atendimento ao interesse público, com a melhoria da saúde
pública.
Forma – o documento escrito, que determina a compra do terreno.
Motivo – a construção de um hospital público pra atender à população local.
Objeto – a determinação para a compra do terreno.
5.4.
Atos Administrativos Vinculados
Quando todos os elementos do ato administrativo são vinculados, diz-se que
o ato é vinculado. Nesse tipo de ato, a lei absorve, quase que por completo, a
liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica restrita aos pressupostos
estabelecidos em lei para a validade do ato. Existentes todos os requisitos, deve o
ato ser praticado pelo agente competente, na forma estabelecida em lei. Não
presentes, fica vedada a prática do ato.
Isso não significa que o administrador se converte em cego e automático
executor da lei. Caberá ao agente público analisar cuidadosamente a situação,
avaliar a existência dos pressupostos do ato e praticá-lo, se estes pressupostos
estiverem presentes, mas sempre atento a qualquer irregularidade ou modificação
da situação que justifique, por exemplo, a revogação ou a anulação do ato.
Os atos vinculados devem ser motivados, para evidenciar a conformação de
sua prática com as exigências e requisitos legais. Como todos os seus requisitos
são vinculados à lei, o Poder Judiciário pode rever o ato em todos os seus
elementos, para verificação de sua legalidade.
5.5.
Atos Administrativos Discricionários
Quando os elementos motivo e objeto do ato forem discricionários, os atos
serão chamados de discricionários. Neste caso, o administrador tem liberdade
para escolher se praticará ou não o ato, qual o melhor momento para a sua prática
e, se for o caso, qual o objeto do futuro ato.
63
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Um exemplo seria a concessão de autorização para porte de armas. Ainda
que o particular preencha as condições necessárias para a obtenção do porte, cabe
à Administração analisar o caso concreto e decidir se concederá ou não o porte.
Outro exemplo seria a autorização legal para desapropriar um terreno para a
construção de um hospital ou uma escola, cabendo ao administrador a escolha do
objeto que melhor atenda à finalidade pública.
A discricionariedade encontra limites na lei. O administrador só pode
exercer seu poder discricionário até onde a lei permite. Se ele ultrapassar os
limites legais, o ato deixará de ser discricionário e passará a ser arbitrário e,
consequentemente, nulo.
Entende a doutrina que mesmo os atos discricionários devem ser
motivados. A motivação é a regra, atualmente, exceto nos casos expressamente
autorizados em lei, conforme já comentado acima. Quanto ao controle do Poder
Judiciário, admite-se a revisão do ato administrativo pelo juiz em relação aos seus
elementos vinculados: competência, finalidade e forma.
Segundo os autores tradicionais, não é possível ao Judiciário rever o motivo e
o objeto do ato administrativo, quando esses elementos forem discricionários, pois
eles representam a esfera de livre atuação da Administração Pública, cabendo
somente a esta a escolha dos motivos (oportunidade e conveniência) e do objeto
(conteúdo) do ato. Esses dois elementos, quando discricionários, constituem o
chamado mérito administrativo, a ser estudado adiante.
Entretanto, modernamente, tem-se admitido a interferência do Poder
Judiciário em questões de motivo e objeto discricionários, nas hipóteses em que há
desrespeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Ainda
que se trate de escolha discricionária da Administração, poderá o Judiciário
invalidar atos que desrespeitem a adequação entre os meios utilizados e os fins
desejados pelo administrador, no desempenho de suas funções, pois, neste caso,
haverá desrespeito aos citados princípios, desbordando-se do mérito
administrativo.
5.6.
Mérito Administrativo
O mérito administrativo é a possibilidade de valoração dos motivos e
escolha do objeto do ato discricionário por parte do administrador. Como se
percebe, só é possível nos atos em que o motivo e o objeto sejam discricionários
64
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
(atos discricionários), pois nos atos vinculados não sobra margem de decisão ao
agente público, que deve se ater estritamente ao disposto na lei, não se podendo
falar em mérito administrativo.
O mérito administrativo, assim, consubstancia-se na análise do administrador
quanto à conveniência e à oportunidade para a prática do ato discricionário, bem
como quanto à escolha de seu objeto. Justifica-se pela impossibilidade de o
legislador prever todas as situações passíveis de ocorrer na prática, cabendo ao
administrador a análise do caso concreto e a decisão sobre o melhor momento para
praticar o ato e a forma mais adequada de fazê-lo.
5.7.
Atos de Direito Privado Praticados pela Administração
Anteriormente dissemos que o ato administrativo se caracteriza pela decisão
da Administração agindo nessa qualidade, isto é, com supremacia do
interesse público. Entretanto, há casos em que o Estado atua despido dessa
supremacia, figurando em pé de igualdade com particular na relação jurídica. Neste
caso, não teremos a prática de um ato administrativo, pois este é informado pelo
regime de direito público, mas apenas de um ato da Administração.
Um exemplo é a emissão de um cheque pelo administrador, situação regida
primordialmente pelo Direito Privado. Neste caso, não poderá a Administração, por
exemplo, revogar a emissão do cheque, alegando supremacia do interesse público.
Ela estará atuando em condições de igualdade com o particular que recebeu o
cheque.
5.8.
Atributos dos Atos Administrativos
Além dos elementos que os formam, os atos administrativos possuem certas
características ou atributos que os qualificam. São eles: presunção de
legitimidade,
presunção
de
veracidade,
imperatividade,
autoexecutoriedade e tipicidade.
5.8.1. Presunção de Legitimidade
Por este atributo, presume-se que o ato foi praticado conforme as leis
e princípios que o regem, de modo que se considera a atividade administrativa,
em princípio, como legítima, isto é, conforme o direito.
65
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Todavia, essa presunção é relativa (iuris tantum), isto é, admite prova
em contrário do particular afetado pelo ato. Assim, por exemplo, se um cidadão é
multado pelo Poder Público, pode tentar provar, se for o caso, que sua conduta (a
qual acarretou a multa) não é vedada por lei. Dessa forma, demonstrará que a
multa foi indevida.
5.8.2. Presunção de Veracidade
Por esse atributo, considera-se que os fatos alegados pela
Administração no ato administrativo são verdadeiros. Em outras palavras, o
conteúdo do ato é tido por verdadeiro. Do mesmo modo que no atributo anterior,
essa presunção é relativa, admitindo prova em contrário do administrado.
Note que ocorre aqui a inversão do ônus da prova. Na seara particular,
quem alega alguma coisa é que deve provar sua veracidade. No Direito
Administrativo, em função da presunção de veracidade, a Administração não
precisa provar o que alega, cabendo ao administrado, se for o caso, provar a
falsidade do conteúdo do ato.
5.8.3. Imperatividade
Essa característica do ato administrativo só existe nos atos que impõe
algum gravame ao particular. Significa que o ato emanado da Administração,
por si só, é de observância obrigatória pelo particular. Um exemplo é a
determinação de que uma feira livre seja realizada somente aos domingos, em
determinada avenida da cidade. Os feirantes não podem descumprir essa
determinação, por exemplo, instalando a feira em dia ou local diverso do
determinado no ato. O mesmo se dá com a aplicação de uma multa, que, pela sua
só emissão, passa a ser imperativa para o administrado sancionado.
5.8.4. Autoexecutoriedade
De nada adiantaria a imperatividade do ato se o particular pudesse
simplesmente se negar a observá-lo. Assim, em caso de óbice ao cumprimento
espontâneo de um ato imperativo, a Administração tem a prerrogativa de forçar o
administrado à execução da determinação, sem necessidade de prévia
autorização judicial.
Há duas maneiras de forçar o particular ao cumprimento do ato: por
intermédio de meios indiretos de coerção, como multas e negativa de renovação
66
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
de licença de atividade; ou pelo uso de meios diretos, com a utilização, se
necessária, da força policial.
Por exemplo, se alguém expõe à venda mercadoria com data de validade
vencida, um fiscal da vigilância sanitária pode, ao perceber o fato, advertir o
comerciante da irregularidade e determinar que ele recolha a mercadoria da
prateleira (ato imperativo). Se o particular se recusar ao cumprimento da ordem,
pode o agente público impor-lhe multa diária (meio indireto), até que ele cumpra
a determinação. Se, ainda assim, o comerciante não retirar a mercadoria de venda,
o servidor, com o uso de agentes da vigilância sanitária e, se necessário, de
policiais, efetuará ele mesmo o recolhimento (meio direto), dando cumprimento
ao ato, sem prejuízo da manutenção da multa aplicada anteriormente.
Alguns autores chamam a utilização de meios indiretos de coerção de
exigibilidade do ato e o uso de meios diretos, de executoriedade propriamente
dita. Seriam subdivisões do atributo da autoexecutoriedade.
A autoexecutoriedade só existe quando expressamente prevista em lei ou
em situações de emergência. Assim, ainda que não haja regulamentação legal,
pode um agente da defesa civil determinar a demolição de um edifício que esteja
prestes a cair, para evitar danos à segurança pública (situação de emergência).
Embora possam ser usadas como meio indireto de coerção, as multas em si
não são auto-executórias. Neste caso, a cobrança deve ser promovida por meio
da via judicial.
5.8.5. Tipicidade
Este atributo decorre do princípio da legalidade. Uma vez que a
Administração só pode fazer o que está previsto em lei, a prática de qualquer
ato administrativo exige que ele esteja previamente descrito na norma
legal, isto é, que ele esteja tipificado na lei. Desse modo, os atos administrativos
possuem o atributo da tipicidade.
5.9.
Classificação dos Atos Administrativos
Várias classificações podem ser idealizadas para os atos administrativos.
Vejamos as principais, as mais utilizadas pela doutrina.
5.9.1. Atos Simples, Complexos e Compostos
67
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Quanto à formação da vontade, os atos administrativos podem ser
simples, complexos ou compostos.
Atos simples são os praticados por um único órgão, como uma portaria
editada por um ministro de estado ou uma decisão colegiada de um tribunal. Veja
que um ato simples pode ser unipessoal (decisão de um único agente) ou
colegiado (decisão por consenso ou maioria de um grupo de agentes). No caso, o
que importa é ele ser emanado de um único órgão.
Atos complexos são os realizados por mais de um órgão, cujas
vontades se fundem, para a produção de um ato único. É exemplo a expedição de
um decreto, que exige a manifestação conjunta do chefe do Poder Executivo e a
referenda do ministro ou secretário de estado (art. 87, I, CF/88).
Atos compostos são, na verdade, formados por dois atos, em que um é o
ato principal e o outro, o ato secundário em relação ao primeiro. O ato
secundário ratifica ou dá eficácia ao ato principal anteriormente praticado. Exemplo
de ato composto é uma autorização que dependa do visto de um superior. Neste
caso, a autorização é o ato principal e o visto, o ato complementar que lhe dá
eficácia.
5.9.2. Atos Válidos, Nulos, Anuláveis e Inexistentes
Quanto à validade, os atos administrativos podem ser válidos ou
inválidos. Os primeiros são formados conforme o direito, isto é, em observância
à lei e aos princípios administrativos que os regem. Os segundos, em
contrariedade ao direito.
Quando a nulidade de um ato inválido (ou ilegal) é absoluta, o ato é nulo,
não pode ser convalidado. Por outro lado, se for possível sanar o vício que
macula o ato, ele será meramente anulável (nulidade relativa ou
anulabilidade) ou, ainda, convalidável, isto é, passível de convalidação.
A convalidação é o saneamento de um ato inválido anulável, por meio da
expedição de outro ato administrativo, que o corrige, com efeitos ex tunc
(retroativos). A convalidação dos atos administrativos será estudada adiante.
Podemos citar ainda os chamados atos inexistentes, que, na verdade, não
são atos administrativos, mas manifestações com mera aparência de ato, como
68
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
no caso de uma decisão tomada por um usurpador de função pública, que se
disfarça de agente público e passa a praticar atos que não podem ser imputados à
Administração. Os atos inexistentes não podem ser convalidados, eis que nem
mesmo chegam a se aperfeiçoar como atos administrativos.
5.9.3. Atos Perfeitos, Imperfeitos, Pendentes e Consumados
Quanto à exequibilidade, isto é, à capacidade de produzir efeitos jurídicos,
os atos administrativos podem ser perfeitos, imperfeitos, pendentes ou
consumados.
Ato perfeito é o que já completou seu ciclo de formação, estando apto a
produzir efeitos. Ato imperfeito, por outro lado, é aquele que ainda está em
processo de formação (ex.: falta de assinatura do agente competente em um ato
já escrito).
Não se confunde a perfeição com a validade. A primeira refere-se à
formação do ato; a segunda, à sua correspondência ao direito. Um ato pode
ser perfeito, mas inválido, por ter sido produzido de forma contrária à lei. Um
exemplo é um decreto expedido por um ministro de estado, uma vez que esse ato é
privativo do chefe do Executivo. Em função do atributo da presunção de
legitimidade, um ato inválido produz efeitos até que seja, afinal, anulado.
Ato pendente é o que já completou seu ciclo de formação (perfeito), mas
ainda não produz efeitos, por estar pendente de condição ou termo que permita
sua eficácia. Por exemplo, um ato que preveja que só será aplicado a situações que
ocorram no ano seguinte a sua entrada em vigor.
Por fim, atos consumados são os que já exauriram seus efeitos e,
portanto, passam a ser definitivos e irretratáveis. Por exemplo, uma autorização
para um show em praça pública, que já ocorreu.
5.10. Extinção dos Atos Administrativos
Os atos administrativos podem ser extintos de várias formas, como:
revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.
5.10.1. Revogação
69
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Revogação é a retirada de um ato administrativo válido, mas que se
tornou inoportuno ou inconveniente ao interesse público. Como o ato era válido
até então, a revogação possui efeitos ex nunc (não retroativos). Um exemplo é a
revogação de uma permissão para utilização de via pública para feira livre, porque
uma nova linha de ônibus passará pelo local.
A anulação só pode ser feita pela própria Administração Pública, por
provocação ou de ofício, com base no seu poder de autotutela administrativa.
Não se admite a revogação do ato administrativo pelo Poder Judiciário, pois ela
se dá por razões de conveniência e oportunidade, que compõem o mérito
administrativo, privativo da Administração. A única exceção seria o caso de o
próprio Judiciário praticar atos administrativos, que poderiam, neste caso, ser por
ele revogados, mas não se trataria, então, de função jurisdicional, mas de função
administrativa praticada por esse Poder.
Nem todo ato pode ser revogado. Não estão sujeitos a essa forma de
extinção: os atos vinculados, por não haver neles mérito administrativo, isto é,
campo de atuação discricionária do administrador (o motivo e o objeto são
vinculados); os atos consumados, pois, exauridos completamente seus efeitos,
não há o que revogar; os atos que já geraram direitos adquiridos, como a
concessão de aposentadoria; os atos que integram um procedimento, por já ter
havido, neste caso, a chamada preclusão administrativa (ex.: não se pode
revogar a fase de habilitação dos licitantes de uma concorrência pública, quando já
se está na fase posterior do julgamento das propostas); e os denominados meros
atos administrativos, que são aqueles de caráter apenas enunciativo, como uma
certidão, um parecer ou um laudo, pois, neste caso, o ato apenas atesta uma
situação de fato existente, e não uma real manifestação de vontade da
administração.
5.10.2. Anulação
Anulação é a extinção do ato em função de ilegalidade ocorrida em sua
formação. O ato adentra o ordenamento jurídico de forma inválida e, por isso,
deve ser retirado. A anulação possui efeitos ex tunc (retroativos), pois o ato não
deveria ter produzido efeitos.
A anulação pode ser feita pela própria Administração Pública, por
provocação ou de ofício, com base no seu poder de autotutela administrativa,
ou pelo Poder Judiciário, este quando provocado pelo interessado, pois o juiz não
age de ofício.
70
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
A anulação pode, excepcionalmente, ocorrer com efeitos ex nunc, por
razões de segurança jurídica. Por exemplo, um servidor que tenha recebido
gratificação ilegal em seu contracheque não será obrigado a devolver as parcelas
que recebeu de boa-fé, quando da anulação do pagamento da vantagem. Essa
situação é prevista na Súmula 250 do TCU.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nem sempre está a Administração
obrigada a anular um ato ilegal. Embora ela tenha, em regra, esse dever, poderá
deixar de fazê-lo, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que
o decorrente da manutenção do ato ilegal. O melhor atendimento ao interesse
público, neste caso, deverá norteará a decisão. Em alguns casos, a melhor opção
será convalidar o ato, conforme veremos adiante.
5.10.3. Cassação
A cassação é a extinção de um ato administrativo por ocorrência de
ilegalidade em sua execução. O ato foi produzido validamente, mas o
destinatário, ao usufruir dos direitos decorrentes do ato, incorreu em conduta
ilegal, que autoriza a retirada do ato. Um exemplo é a cassação da licença para
dirigir, por excesso de multas de trânsito.
5.10.4. Caducidade
Ocorre a caducidade quando um ato administrativo, até então válido, perde
seus efeitos em virtude da superveniência de um ato de hierarquia
superior, que prejudica o conteúdo do primeiro. Um exemplo é um ato
administrativo da Receita Federal que estabelece uma cota máxima de importação
de determinada mercadoria, sendo que uma lei posterior vem a proibir a entrada
desse item no país. O ato administrativo fica extinto por caducidade.
5.10.5. Contraposição
Contraposição é a extinção de um ato administrativo em razão da prática de
um ato em sentido contrário ao inicial, que, por isso, resta extinto. É o caso da
exoneração de um servidor comissionado, ato que se contrapõe à anterior
nomeação do indivíduo para o cargo.
5.11. Convalidação
71
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Vimos que um ato administrativo ilegal, como regra, deve ser anulado,
retirado do ordenamento jurídico desde seu nascedouro (efeitos ex tunc). Vimos
também que, algumas vezes, por razões de segurança jurídica, a anulação pode ser
promovida com efeitos ex nunc.
Além disso, existem casos em que o ato não chega a ser invalidado, sofrendo
a chamada convalidação, seja porque a ilegalidade é de pequena monta, não se
justificando a anulação, inclusive por uma questão de eficiência, seja porque, em
razão do tempo transcorrido, a situação já se consolidou no tempo, devendo o ato
permanecer por razões de segurança jurídica. Em alguns casos, a situação fática
sequer permite o desfazimento do ato, por ter se tornado irreversível (teoria do
fato consumado).
A convalidação é o saneamento de um ato inválido anulável, por meio da
expedição de outro ato administrativo, que o corrige, com efeitos ex tunc.
Seja um ato que conceda férias a um servidor de uma autarquia, praticado
pelo chefe do setor, quando a autoridade competente par tanto era o presidente da
entidade. Não há necessidade de o dirigente anular o ato de concessão de férias,
para, a seguir, editar outro, em seu nome, concedendo as férias ao agente. Ele
pode simplesmente convalidar o ato do subordinado, ratificando, por ato próprio,
as férias do servidor beneficiado. Tudo em atenção aos princípios da eficiência e
da celeridade processual.
Todavia, caso a situação fática não possa ser desfeita, prevalecerão os
efeitos produzidos, cabendo indenização aos prejudicados, se for o caso. Um
exemplo é a descoberta da nulidade de uma licitação de obra, por direcionamento
do procedimento para a empresa de um parente do agente público, em que o
prédio já esteja concluído. Não é razoável, neste caso, demolir um edifício
regularmente construído, em razão da nulidade da licitação. Aplica-se, nesta
hipótese, a teoria do fato consumado. Outro exemplo seria o de um bairro
residencial edificado em área de proteção ambiental, situação que só foi constatada
anos depois, quando já moravam inúmeros habitantes no local, havendo, inclusive,
serviços públicos em pleno fornecimento, como água, luz e gás canalizado.
Além disso, se já houver transcorrido um período de tempo razoável, de
maneira que a situação, embora passível de reversão, já se tenha consolidado no
tempo, não mais se admitirá a anulação do ato que gere efeitos favoráveis ao
destinatário, embora ilegal. Segundo o art. 54 da Lei 9.784/1999, esse prazo é de
cinco anos, salvo comprovada má-fé do administrado. Se, por exemplo, um
72
RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
servidor já recebesse uma gratificação em seu contracheque há mais de cinco anos,
não poderia mais a Administração anular a concessão da vantagem. Essa hipótese é
chamada de convalidação tácita do ato administrativo.
A Lei 9.784/1999, no art. 55, prevê ainda a possibilidade de convalidação
expressa pela Administração dos atos que apresentem defeitos sanáveis e o
saneamento não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.
Como se vê, em alguns casos, o princípio da segurança jurídica ganha
tamanha força, que o ato ilegal não é sequer invalidado, mas convalidado. Neste
caso, entende-se que anular o ato ilegal geraria um transtorno maior que sua
manutenção no ordenamento.
Nem sempre é cabível a convalidação. Surge aqui a discussão sobre o
que seriam os defeitos sanáveis do ato administrativo ilegal. Maria Sylvia Zanella
Di Pietro ensina que o exame do assunto deve ser feito a partir da análise dos cinco
elementos do ato: sujeito competente, finalidade, forma, motivo e objeto. Ela
elenca como defeitos insanáveis os que afetam a finalidade, o motivo e o
objeto. Já os vícios de forma podem ser convalidados, desde que não se trate de
forma essencial à validade do ato (ex.: forma de decreto para um regulamento de
lei; seria insanável, neste caso, um regulamento sob a forma de portaria). E os
vícios de competência também são passíveis de convalidação, quando não se
tratar de competência exclusiva do agente (ex.: competência presidencial para
regulamentar leis; não se poderia convalidar, nessa situação, um decreto expedido
por um ministro de estado).
Como regra, a convalidação, quando cabível, é obrigatória. A exceção
fica por conta de um ato discricionário praticado por autoridade incompetente
(vício de competência em ato discricionário). Neste caso, pode a autoridade
competente optar se deseja convalidar ou invalidar o ato. Por exemplo, se um
agente incompetente concede férias a um servidor em determinado mês (o mês
exato de concessão de férias é discricionário), pode a autoridade competente, ao
tomar conhecimento do fato, ratificar o ato inválido ou anulá-lo, por julgar que
aquele não é o momento apropriado para conceder férias ao servidor.
5.12. Espécies de Atos Administrativos
Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos podem ser distribuídos
nas seguintes espécies: atos normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos
enunciativos e atos punitivos. Vejamos cada uma delas.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
5.12.1. Atos Normativos
Atos administrativos normativos são os que têm conteúdo de norma,
isto é, possuem comandos gerais e abstratos, de observância obrigatória por
todos os destinatários. A principal função dos atos normativos é explicitar as leis
administrativas. São exemplos os decretos, os regimentos, as resoluções e
portarias normativas e outros atos de conteúdo geral e abstrato.
Os atos normativos, por estabelecerem regras gerais e abstratas, são vistos
como leis em sentido material, embora não o sejam em sentido formal, já que
não são produzidos pelos Parlamentos, segundo as regras do processo legislativo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que os atos normativos infralegais não
são verdadeiros atos administrativos, pois estes seriam apenas aqueles de
conteúdo concreto, dirigidos a uma específica situação. Para a autora, os atos
normativos são uma espécie do gênero atos da Administração, ao lado de outros,
como os atos políticos, os contratos administrativos, os atos privados da
Administração, os atos materiais da Administração (fatos administrativos) e os atos
administrativos propriamente ditos.
5.12.2. Atos Ordinatórios
Atos administrativos ordinatórios são os que se destinam a disciplinar o
funcionamento interno da Administração e a conduta funcional de seus
agentes. Seus destinatários são os próprios servidores públicos do órgão ou
entidade.
Os atos ordinatórios atuam apenas no âmbito interno das repartições,
alcançando os respectivos servidores. Em regra, não estabelecem obrigações para
os administrados em geral, mas, se o fizerem, deverão ser divulgados
externamente, para conhecimento público (ex.: ato ordinatório que veda o uso, aos
servidores e ao público em geral, de camisetas ou bermudas no interior da
repartição).
Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e podem ser
expedidos por qualquer autoridade administrativa aos seus subordinados, desde
que nos limites de sua competência. São exemplos: instruções, memorandos,
portarias, ordens de serviço e despachos.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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5.12.3. Atos Negociais
Atos administrativos negociais são os que contêm uma declaração de
vontade da Administração coincidente com a pretensão do particular. Visam
à concretização de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de direitos ou
vantagens ao destinatário, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder
Público.
Embora sejam atos unilaterais (manifestação de vontade unicamente da
Administração), possuem conteúdo negocial, pois atendem a interesses da
Administração e do administrado. Por meio dos atos negociais, a Administração
atende a alguma pretensão do administrado, estabelecendo as condições para o
atendimento. Como são atos que resultam do consentimento dos administrados,
são desprovidos de imperatividade. São exemplos a licença, a autorização, a
admissão, a permissão, a aprovação e a homologação.
Note-se que, ao contrário dos atos administrativos normativos, que possuem
caráter geral e abstrato, os atos negociais geram efeitos apenas para o
administrado requerente.
5.12.4. Atos Enunciativos
Atos administrativos enunciativos são aqueles que declaram uma
situação existente, sem manifestação de vontade da Administração. Segundo
Hely Lopes Meirelles, são atos administrativos apenas em sentido formal,
visto que, materialmente, não contêm manifestação da vontade da
Administração.
Nesse tipo de ato, a Administração limita-se a atestar certo fato ou emitir
uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. São
exemplos as certidões, os atestados e os pareceres administrativos. São chamados
também de meros atos administrativos.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro não considera os atos enunciativos como atos
administrativos, justamente por não conterem declaração de vontade da
Administração, nem produzirem efeitos jurídicos imediatos. Para ela, são apenas
outra espécie do gênero atos da Administração: os chamados atos de
conhecimento, opinião, juízo ou valor.
5.12.5. Atos Punitivos
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
Atos administrativos punitivos são os que apresentam uma sanção da
Administração aos que contrariam as normas administrativas em vigor. A
punição tem por fim reprimir futuras transgressões ou condutas irregulares de
servidores públicos ou particulares perante a Administração.
Podem ser aplicados no âmbito do poder disciplinar ou no do poder de
polícia. São exemplos a demissão, a suspensão e a advertência (poder disciplinar),
bem como a multa, a interdição de atividades e a destruição de mercadorias (poder
de polícia).
5.13. Exercícios
1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A competência e a forma não são
elementos ou requisitos básicos do ato administrativo.
2) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Um dos requisitos e/ou elementos essenciais
de validade dos atos administrativos, que constitui o seu necessário direcionamento
a um fim de interesse público, indicado expressa ou implicitamente na norma legal,
embasadora de sua realização, é a finalidade.
3)
(Administrador/ENAP
2006/Esaf)
O
chamado
mérito
administrativo
consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto de determinado
ato a ser praticado, feitas pela Administração, incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir quanto à conveniência e à oportunidade.
4) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O parecer de órgão médico oficial a pedido
da administração pública, para efeito de concessão de aposentadoria por invalidez,
é um ato administrativo.
5) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O desembargador-presidente de tribunal
de justiça estadual não desempenha atribuições administrativas, uma vez que lhe
cabe o dever de julgar; ele não pratica, portanto, atos administrativos.
6) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Atos administrativos são passíveis de
controle judicial.
7) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Por considerar que o motivo indicado pelo
administrador não corresponde à melhor escolha, o Poder Judiciário pode anular ato
administrativo discricionário.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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8) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) O ato que exige a participação de mais de um
órgão, cada um deles com manifestação de vontade autônoma, é um ato composto.
9) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Um administrador cuja atribuição é determinada
por lei é competente para a prática de ato administrativo, mas não o é o
administrador cuja atribuição é determinada por regulamento ou portaria.
10) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A indicação de motivo pode ser dispensável em
atos discricionários, como, por exemplo, em um ato de governador de estado
publicado no diário oficial que exonera um secretário de estado do cargo que
ocupa.
11) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A competência é um requisito personalíssimo do
ato administrativo, não se admitindo delegação e avocação.
12) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Segundo a teoria dos motivos determinantes, o
ato discricionário, quando motivado, não fica vinculado ao motivo que lhe serviu de
suporte.
13) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) O ato administrativo individual precede
hierarquicamente um ato normativo, como o regimento interno de um órgão da
administração pública.
14) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Atos administrativos complexos dependem de
várias vontades provenientes de um mesmo órgão administrativo.
15) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A autoexecutoriedade é atributo do ato
administrativo que independe, em qualquer caso, de previsão legal, podendo o
administrador público empregar meios diretos de coerção, compelindo o
administrado mediante o uso da força.
16) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Se uma casa noturna próxima a uma rodovia
que liga dois estados da Federação for fechada pela polícia, após intensa
investigação, por traficar mulheres para o exterior e vender bebidas alcoólicas para
adolescentes, nessa situação, o ato de fechamento praticado pela polícia consistirá
no atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos, segundo o qual os atos
podem ser executados pela própria administração pública.
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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
LUCIANO OLIVEIRA
17) (Auditor de Contas Públicas/CGE PB 2008/Cespe) Na hipótese de motivação de
um ato discricionário, as razões anotadas pelo agente público serão determinantes
no exame de sua validade pelo Judiciário.
18) (Auditor de Contas Públicas/CGE PB 2008/Cespe) O Judiciário, quando instado
a se manifestar sobre a motivação do agente público, pode revogar o ato
administrativo por entendê-lo inconveniente aos interesses da administração.
19) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato perfeito é aquele que teve seu
ciclo de formação encerrado, por ter esgotado todas as fases necessárias à sua
produção. Já o ato consumado é o que já produziu todos os seus efeitos.
20) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato pendente é aquele que,
embora perfeito, está sujeito a condição ou termo para que comece a produzir
efeitos.
21) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato imperfeito é o que apresenta
aparência de manifestação de vontade da administração pública, mas que não
chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo.
22) (Técnico Judiciário/STJ 2008/Cespe) Ainda que um ato praticado pela
administração tenha observado todas as formalidades legais, ela poderá revogá-lo
se julgar conveniente, desde que respeite os direitos adquiridos por ele gerados.
23) (Técnico Judiciário/TJRJ 2008/Cespe) A presunção de legitimidade do ato
administrativo transfere à administração o ônus de provar que o ato administrativo
é legítimo.
24) (Analista Judiciário/TJDFT 2008/Cespe) A revogação, a anulação e a cassação
são formas de extinção de um ato administrativo por meio de outro ato do Poder
Público.
25) (Analista/MPOG 2008/Esaf) Entre os atributos do ato administrativo, encontrase a presunção de veracidade, a qual diz respeito à conformidade do ato com a lei;
em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos
administrativos foram emitidos com observância da lei.
26) (Analista/MPOG 2008/Esaf) A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo
qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua
concordância.
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27) (Analista/MPOG 2008/Esaf) O objeto ou conteúdo do ato administrativo
consiste no efeito jurídico imediato que o ato produz.
28) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2005/Esaf) Anulação e revogação podem incidir
sobre todos os tipos de ato administrativo.
29) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2005/Esaf) A convalidação do ato viciado pode
ter natureza discricionária.
30) (Procurador/PGFN 2007/Esaf) Uma vez anulado o ato pela própria
Administração, cessa imediatamente sua operatividade, não obstante possa o
interessado pleitear judicialmente o restabelecimento da situação anterior.
31) (Procurador/PGFN 2007/Esaf) O ato administrativo pode ser extinto pela
caducidade, a qual ocorre porque o destinatário descumpriu condições que
deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação
jurídica.
32) (Procurador/PGFN 2007.2/Esaf) A presunção de legitimidade e veracidade, a
imperatividade e a autoexecutoriedade são elementos do ato administrativo.
33) (Procurador/PGFN 2007.2/Esaf) Na executoriedade, a Administração emprega
meios indiretos de coerção, como a multa ou outras penalidades administrativas
impostas em caso de descumprimento do ato, compelindo materialmente o
administrado a fazer alguma coisa.
34) (Titular de Serviços Notariais e de Registro/TJSE 2006/Cespe) Os atos
ordinatórios visam disciplinar o funcionamento da administração e a conduta
funcional de seus agentes. Por isso, em regra, criam direitos e obrigações também
para os particulares que dependam dos serviços desses agentes.
35) (Titular de Serviços Notariais e de Registro/TJSE 2006/Cespe) A licença, a
autorização, a permissão, a aprovação e a homologação são exemplos de atos
administrativos negociais.
36) (Analista Judiciário/TJDFT 2000/Cespe) Os atos administrativos negociais são
praticados contendo uma declaração de vontade do poder público coincidente com
a pretensão do particular, a exemplo da licença para o administrado construir em
terreno próprio.
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37) (Assessor Técnico Jurídico/TCE-RN 2009/Cespe) Atos administrativos
enunciativos são aqueles em que a administração certifica ou atesta um fato ou
emite um juízo de valor acerca de determinado assunto, como, por exemplo, as
certidões e os atestados.
38) (Procurador de Estado/PGE-PB 2008/Cespe) Os atos administrativos
enunciativos são os que declaram, a pedido do interessado, situação jurídica
preexistente relativa a particular, a exemplo do parecer.
39) (Técnico Judiciário/TRE-BA 2010/Cespe) Entre as espécies de atos
administrativos, os atestados são classificados como enunciativos, porque seu
conteúdo expressa a existência de certo fato jurídico.
5.14. Gabarito
1E
2C
3C
4C
5E
6C
7E
8E
9E
10C
11E
12E
13E
14E
15E
16C
17C
18E
19C
20C
21E
22C
23E
24C
25E
26E
27C
28E
29C
30C
31E
32E
33E
34E
35C
36C
37C
38C
39C
Q21: esta é a definição de ato inexistente.
Q31: o item trata da cassação.
Q32: são atributos do ato.
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