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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
SOROCABA, CIDADE DO FUTURO:
UM PANORAMA DAS POLÍTICAS URBANAS RECENTES
CINTHIA DE ALMEIDA FAGUNDES1
LINDON FONSECA MATIAS2
Resumo: O principal objetivo deste trabalho consiste no estudo da atual política estratégica adotada
no município de Sorocaba, segundo a abrangência de políticas públicas incorporadas ao Programa
Cidade do Futuro, destinado à promoção do desenvolvimento econômico local e melhoria da
qualidade de vida urbana. Através de uma análise da conjuntura política municipal, dos agentes
envolvidos, da formação da agenda política e de uma investigação da dimensão estrutural do
programa, investigou-se o projeto de futuro que tem sido construído para a cidade e ainda seus
desdobramentos sociais e espaciais. Qual futuro, quais caminhos e quais beneficiários, estas foram
as questões norteadoras e motivadoras deste estudo sobre políticas urbanas recentes em Sorocaba.
Palavras-chave: Gestão do território, Políticas urbanas, Planejamento Estratégico, Cidade do Futuro,
Sorocaba.
Abstract: This article aims at investigating the political strategy adopted in the city of Sorocaba and
the public policy incorporated into the “City of the Future” Program, intended to promoting local
development and improving the quality of urban life. Many social and spatial impacts of this project are
revealed through the analysis of political scenario, social agents, political agenda and an investigation
of the structural dimension of the program itself. Thus, the guidelines of this research encompass the
future as well as the benefits arising from recent urban policies in Sorocaba.
Key-words: Urban Management, Urban Policies, Strategic Planning, City of the Future, Sorocaba.
1 – Introdução
A pluralidade de desafios e potencialidades que permeia o cotidiano das
cidades exige um potencial de previsibilidade, readaptação e flexibilidade para a
gestão territorial. O planejamento estratégico tem sido cada vez mais utilizado na
gestão urbana para atingir melhores níveis de competitividade, desenvolvimento
local e melhores condições de vida. Na cidade de Sorocaba (SP), diversos projetos
e ações de intervenção urbanística estão sendo desenvolvidos com vistas à
construção de uma identidade sustentável e tecnológica. Em atendimento a este
último predicado, instituiu-se o programa Cidade do Futuro, cujo objetivo é a
promoção de políticas públicas direcionadas ao desenvolvimento econômico local e
1
Acadêmica doutoranda do programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Estadual de
Campinas. Bolsista Fapesp. E-mail de contato: [email protected]
2
Docente do programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Estadual de Campinas.
E-mail de contato: [email protected]
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a consolidação de Sorocaba como um centro de relevância regional, de destaque e
reconhecimento nacional.
Neste trabalho, realizou-se uma investigação da atual política estratégica
adotada no município de Sorocaba, segundo a abrangência de políticas públicas
incorporadas ao programa Cidade do Futuro. Com base em procedimentos
metodológicos para análise da dimensão estrutural de políticas públicas, foi
construído um panorama das políticas urbanas recentemente, que resultou numa
análise empírica subsidiária de uma discussão mais abrangente da produção
estratégica e política de Cidades do Futuro. A modernização e desburocratização da
gestão municipal, investimentos em expansão da infraestrutura viária e mobilidade
urbana, além da criação do Parque Tecnológico de Sorocaba são as principais
políticas urbanas inseridas no contexto de promoção estratégica municipal.
É notável a imponência do plano estratégico sorocabano, envolvendo uma
quantidade significativa de instituições, beneficiários e recursos para construção de
uma identidade positiva de futuro para a cidade. Por outro lado, ressalta-se o
impacto deste programa na transformação e reestruturação do espaço urbano, na
medida em que investimentos públicos ou privados são aplicados de modo seletivo
com favorecimento e enobrecimento de setores da cidade. Nota-se acentuada
valorização e especulação imobiliária, bem como novas formas de morar, de
locomover e de consumir, que não necessariamente atendem de modo satisfatório a
totalidade e diversidade intraurbana.
Torna-se, portanto, imperioso discutir a realização de projetos urbanos que
remontam aos conceitos e estratégias de produção de Cidades do Futuro, a fim de
ponderar a capacidade efetiva que estas propostas possuem em promover
desenvolvimento econômico aliado ao retorno em bem-estar e justiça social. Para
além da promoção e lançamento de um programa de governo calcado em
estratégias de marketing urbano para exaltação de uma identidade municipal
positiva, é preciso assegurar resultados efetivos para a sociedade local, sobretudo
por envolver um financiamento importante na promoção e veiculação de novas
estratégias de produção política do espaço urbano.
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2 – Cidade do Futuro: política de promoção estratégica municipal
A definição de Cidade do Futuro geralmente aparece condicionada a soluções
tecnológicas e inovadoras empregadas no ambiente urbano e pela presença de
novas práticas gerenciais e organizacionais. Além disso, é comum observar na
literatura ou em veículos de informação e propaganda que a atribuição deste termo,
pressupõe uma visão otimista da chegada de novos tempos e de melhores
condições de vida urbana, dado a veiculação de uma imagem de cidade inteligente,
que reúne características de um ambiente dinâmico e resiliente na prospecção de
medidas renovadas e adequadas às problemáticas urbanas.
Recorrendo à história, são numerosos os casos de cidades que se
destacaram à frente de seu tempo por apresentar projetos urbanísticos inovadores,
subsidiados pela mais avançada solução tecnológica daquele momento. Desde a
experiência de cidades antigas que inovaram em sistemas de saneamento básico
para combater problemas de saúde pública, até a execução de projetos urbanísticos
para modernização do espaço urbano, enumeram-se alguns casos relevantes,
partindo do embelezamento urbanístico de Paris por Haussmann (BENEVOLO,
2004); até a criação de cidades-jardins provenientes da proposta higienista dos
ingleses Howard, Geddes e Unwin (GEDDES, 1994; HOWARD, 1996); a influência
do urbanismo de Le Corbusier e as recomendações da Carta de Atenas aos
problemas urbanos da sociedade industrial (LE CORBUSIER, 1989); e o sucesso do
plano estratégico de Barcelona motivado pela realização dos Jogos Olímpicos de
1992 (GUELL, 2000).
A delimitação desta temática não se reserva exclusivamente ao tratamento de
uma tipologia atual de cidades futurísticas ultramodernas, particularmente povoada
de arranha-céus e largas avenidas. A discussão apresentada neste artigo se insere
no contexto da produção estratégica e política de Cidades do Futuro, enquanto
programa de governo para disseminação de práticas inteligentes, integradas e
sustentáveis frente à lógica capitalista global que incita a competitividade e o
marketing
urbano
como
propulsores
de
novas
oportunidades
para
desenvolvimento local e melhor qualidade de vida urbana.
4147
o
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3
–
Políticas
Públicas:
Processo
decisório
e
formação
de
agenda
governamental
A necessidade de potencializar a ação governamental frente ao cenário
mundial e às crises econômicas da década de 1970 impeliu uma mudança
organizacional no planejamento e administração pública, tal qual estava sendo
observada no setor empresarial. O modelo de gerenciamento estratégico quando
aplicado na gestão urbana procura explorar as potencialidades e aumentar a
influência de uma cidade no contexto regional, segundo imperativos de
competitividade e concorrência na atração de novos investimentos e incorporação
de tecnologias para melhoramento no processo administrativo, assim como no
direcionamento de políticas públicas mais adequadas (SILVA, 2003).
Com isso, retoma-se o discurso consensual acerca do crescimento
econômico e desenvolvimento local enquanto propulsores de melhores empregos e,
portanto, melhores condições de vida urbana. Práticas de reestruturação urbana, na
forma de revitalização de centros urbanos, gentrificação e operações urbanas são
características dessa modalidade de planejamento, cuja base de financiamento
decorre, sobretudo, de parcerias público-privada. Constitui-se um receituário típico
de
city-marketing,
protagonismo
e
empresariamento
urbano,
de
influência
macroeconômica (HARVEY, 1996; ARANTES; VAINER; MARICATO, 2009).
Em Sorocaba, práticas de planejamento estratégico têm sido utilizadas pela
prefeitura para o direcionamento de políticas e também para a construção de uma
identidade municipal mais democrática, acessível e saudável (LINARDI, 2012). Com
base no conceito de eficiência e eficácia, exame da situação presente, redução de
incertezas e aumento da capacidade de definir estratégias, alternativas e soluções,
implementa-se em Sorocaba um modelo de planejamento que busca estabelecer
parâmetros de excelência na gestão pública e de desenvolvimento econômico
municipal, referendado enquanto pressuposto para alcance de melhores níveis de
qualidade de vida.
O ambiente político de sustentação desta forma renovada de gestão e
administração pública resulta especificamente de dois mandatos consecutivos
(2005-2008 e 2009-2012), quando se instaura a adoção de conceitos empresariais
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(FERRAZ, 2008). Com uma visão de futuro e anseio por um desenvolvimento
duradouro e sustentável, confere-se a figura do próprio prefeito e sua equipe, a
inclusão do programa Cidade do Futuro como questão de prioridade governamental.
A formação da agenda institucional, composta por questões públicas
prioritárias, é um processo que envolve a interação entre agentes, instituições e
ideias. A inclusão de uma questão na agenda política pode ser definida por seu
caráter reconhecidamente problemático na sociedade ou, ainda, pela convergência
de fatores políticos favoráveis que torna atrativo e oportuno o início de um novo
processo político.
Por definição, em governos democráticos, o atendimento às demandas
coletivas e do bem-estar social seriam os principais objetivos da ação política, porém
é preciso considerar que a dimensão política é um campo de conflito por excelência,
envolvendo relações de poder e competição político-eleitoral, geradora de disputas
políticas no nível das decisões na formação da agenda governamental (FREY,
2000).
No caso de Sorocaba, a formação da agenda governamental foi realizada a
partir de discussões e mobilização interna seguindo um modelo de base racional.
Gestores municipais, em diversos níveis hierárquicos (funcionários, técnicos,
vereadores, secretários e prefeito), acompanhados por representantes da sociedade
envolveram-se e participaram dos estudos e debates acerca da cidade que se
almejava para o futuro3.
O Programa Cidade do Futuro consiste em um dos mais relevantes meios de
divulgação e popularização das iniciativas previstas no plano de governo municipal,
pautado na criação de políticas comprometidas com o crescimento econômico,
envolvendo além da estrutura econômica de tradição industrial, o desenvolvimento
de um ambiente tecnológico e empreendedor, que em contrapartida confira
benefícios e melhorias na condição da vida urbana. A modernização e
desburocratização da gestão municipal, além de investimentos em expansão da
infraestrutura viária são outras questões que ganharam a agenda governamental
3
Formação da policy network: corresponde ao grupo de pessoas e instituições envolvidas (executivo,
legislativo, sociedade) para formulação e implementação das políticas (FREY, 2000).
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devido ao seu caráter complementar e auxiliar no cumprimento do principal objetivo
do programa.
Na ocasião da presente gestão municipal (2013-2016), foram realizadas
pequenas alterações quanto ao programa Cidade do Futuro. Com base em um estilo
de comportamento político incremental, ou seja, de atividades que se baseiam em
políticas anteriores, incorporando apenas pequenas modificações4 (VAN METER;
VAN HORN, 1996), a atual gestão alterou basicamente a forma e sua nomeação,
preservando a pauta, os objetivos e a construção de uma identidade municipal
voltada para o futuro. Uma possível causa que justifica o estilo incremental é a
existência de um grande montante de investimento nos programas provenientes da
gestão anterior, ou ainda, um recurso político que almeja associar à gestão vigente,
um novo lema ou slogan de governo municipal, criador de identidades políticas
próprias (SARMENTO, 2003).
4 – Políticas Públicas recentes em Sorocaba
As políticas públicas podem ser analisadas conforme uma abordagem
estrutural,
que
busca
compreender
elementos
que
inevitavelmente
estão
contemplados em qualquer política pública. Di Giovanni (2009) propõe uma
metodologia para análise de políticas públicas organizadas segundo uma
componente formal, substantiva, material e simbólica. Investigar a estrutura formal
das políticas significa apreender as teorias, práticas e resultados que embasam ou
se desdobram da política pública analisada. A estrutura substantiva da política
corresponde a uma análise sobre os agentes, interesses e regras envolvidos no
processo político.
Também é necessário avaliar a estrutura material envolvida no processo
político, nos termos de um levantamento sobre os recursos econômicos, a
exequibilidade da política e possíveis suportes para sua adequada execução. Já a
estrutura simbólica da política pública, contempla elementos como valores, saberes
4
Desde o final da década de 1980, um único partido político encontra-se no poder municipal, com
ocorrência de reeleição na maioria dos mandatos. A continuidade política demarca o enraizamento de
uma instituição no governo municipal, deflagrando um estilo conservador e perene, que possibilitou
ao longo de diversos mandatos consecutivos criar um ambiente favorável à construção de uma
identidade municipal, com foco em tecnologia e desenvolvimento econômico local.
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e linguagens, que versam sobre a subjetividade do processo político (SARMENTO,
2003).
Com base na metodologia de análise estrutural, na sequência apresentam-se
as principais políticas urbanas desenvolvidas no âmbito do Programa Cidade do
Futuro, buscando examinar os elementos da estrutura política, em especial, a
definição de metas e objetivos, público-alvo, financiamento e instituições envolvidas
no processo político.
4.1 – Modernização e desburocratização da gestão municipal
Para sustentar e efetivar a promoção estratégica de Sorocaba como uma
cidade do futuro, alinhada aos preceitos de uma cidade tecnológica, empreendedora
e mantenedora de práticas sustentáveis, foi definida enquanto prioridade de ação
governamental a modernização do poder público municipal.
O objetivo desta política define-se na execução de práticas para redução da
burocracia do sistema de gestão pública e a adoção de um modelo gerencial com
foco na gestão da qualidade dos serviços públicos (SIQUEIRA, 2010). Os principais
resultados alcançados a partir da implementação deste programa de modernização
municipal são orientados ao processo de desburocratização e descentralização dos
serviços públicos. O programa Empres@ Fácil foi destinado à redução significativa
do tempo de abertura de uma empresa, visando atrair novos empreendimentos para
a cidade. O programa Cidade Empreendedora desenvolve políticas complementares
de desenvolvimento local, com foco à formalização, capacitação e valorização de
micro e pequenas empresas. A Casa do Cidadão foi criada para ofertar serviços
públicos de modo descentralizado.
A aplicação de um modelo de gestão voltado ao gerenciamento da qualidade
dos resultados e da modernização dos serviços públicos torna-se essencial para
viabilizar as demais políticas associadas à promoção estratégica de Sorocaba. A
estrutura material envolvida na implementação deste programa implica o
financiamento
de
R$
23
milhões
provenientes
do
Banco
Nacional
de
Desenvolvimento Econômico (BNDES), destinados à instalação de Infovias,
atualização do Sistemas de Informação Geográfica (SIG) e ampliação da Escola de
Gestão Pública Municipal.
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4.2 – Parque Tecnológico de Sorocaba (PTS):
A criação do Parque Tecnológico de Sorocaba (PTS), realizada a partir de
projeto de lei de autoria do executivo municipal (Lei 8599/08), objetiva proporcionar
condições favoráveis para o desenvolvimento econômico e sustentável em
Sorocaba, segundo os dizeres da própria legislação. Alinha-se, portanto, à principal
diretriz do Programa Cidade do Futuro que versa sobre a promoção de um ambiente
socioeconômico, cuja base de sustentação teórica abrange o desenvolvimento local
e sustentabilidade, como forma de garantir melhores condições de vida urbana.
A formação de uma nova centralidade de base tecnológica no município
pretende atrair investimentos, desenvolvimento tecnológico, pesquisa colaborativa,
qualificação profissional e maior sinergia entre as bases científicas e as bases
produtivas, facilitando o processo de transformação de conhecimento em riqueza
municipal (DAMIÃO, 2009).
O custo de implementação envolvido para conclusão do projeto inicial atinge o
valor de R$ 70 milhões em recursos municipais e estaduais. O público-alvo desta
política abrange setores da iniciativa privada, tais como empresas de base
tecnológica e instituições de ensino superior (IES) que manifestem interesse em
instalar-se nas dependências do parque tecnológico para construção de laboratórios
de pesquisa e desenvolvimento, as quais contarão com contrapartida de redução de
tributos municipais. De modo indireto, a política também indica o benefício de um
público-alvo mais abrangente e diversificado, se considerado o objetivo de
qualificação profissional e geração de empregos.
Considerando o elevado número de beneficiários e a promessa de retorno em
desenvolvimento local, oportunidades de emprego e aumento da arrecadação
municipal, observa-se uma elevada aceitação dessa política que demonstra um alto
grau de consenso entre os agentes e instituições envolvidas. Não obstante, devido
ao curto período de tempo desde a sua instalação é inviável tecer mais
considerações sobre o impacto efetivo desta política no município e região, embora
já seja fato o aumento do preço da terra na região, gerando ativos de valorização
imobiliária acima do esperado, incorporação e densificação de áreas urbanas,
conforme tem sido veiculado nos principais meios de comunicação locais.
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4.3 – Programa Mobilidade Total
O programa de expansão e beneficiamento de infraestrutura viária,
Mobilidade Total (ou como veiculado em gestão anterior: Sorocaba Total), objetiva
promover investimento em melhorias e ampliação do complexo viário urbano, com
obras de duplicação, pavimentação e ampliação de várias avenidas da cidade. A
pretensão da gestão municipal era de elevar o patamar de Sorocaba no contexto
regional, pois juntamente com a política de criação do parque tecnológico e
modernização da administração pública, as benfeitorias em infraestrutura urbana
poderiam implicar diversas consequências positivas para o futuro da cidade. Novos
fluxos atendem, sobretudo, a demanda por escoamento provenientes do parque
tecnológico e imediações, e por isso beneficia, especialmente, as próprias
instituições públicas e privadas relacionadas à promoção estratégica de Sorocaba.
Seguindo o conceito de desenvolvimento local e a construção de saberes e
valores aliados à promoção de uma cidade empreendedora e do futuro, o atual
programa de mobilidade urbana possui dimensões ainda mais robustas e metas
mais ousadas que àquele empreendido na gestão anterior. Com o objetivo de
implementar um pacote de obras urbanas que aumentam a complexidade viária
municipal, o programa Mobilidade Total implicará um investimento final de R$ 850
milhões, dos quais R$ 133,9 milhões serão utilizados para implementação do
sistema BRT (Bus Rapid Transit System). A maior parcela de recursos provém de
fundos próprios ou em captação pela prefeitura (R$ 470,1 milhões) 5; seguido do
montante de R$ 154 milhões referentes a empréstimo do Banco de Desenvolvimento
da América Latina (CAF); R$ 148 milhões já disponibilizados pelo Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC 2) e mais R$ 56,1 milhões provenientes de
Parcerias Público-Privada (PPP).
Associado a este próspero cenário de investimentos e melhorias urbanas em
Sorocaba, observa-se uma conjugação de agentes concretos, que reúnem forças
provenientes do poder público municipal, de representantes do setor empresarial e
de promotores imobiliários, os quais tornam-se hegemonicamente responsáveis
5
Não existem informações quanto à fonte destes recursos na receita municipal (SILVA, 2014).
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pelos caminhos adotados na produção e transformação do espaço urbano
sorocabano, na medida em que priorizam e direcionam investimentos públicos ou
privados com favorecimento de setores da cidade, que não necessariamente
atendem de modo satisfatório a totalidade e diversidade intraurbana. Por este fato,
vale prosseguir com a análise e avaliação do processo de implementação destas
políticas públicas para reconhecer efetivamente os beneficiários desta política, a
efetividade na aplicação dos recursos financeiros e a contrapartida dos resultados
obtidos em comparação aos resultados esperados.
5 – Considerações Finais
A realização de uma análise dedicada às principais políticas urbanas de
Sorocaba permitiu discutir sobre a promoção estratégica municipal, que ultimamente
adota um referencial de cidade empreendedora, tecnológica e do futuro. A
investigação do processo político, possibilitou um entendimento mais abrangente
sobre o projeto de futuro que se deseja para a cidade. Discutiu-se a predileção de
temas que atingiram o status de questão pública; identificaram-se os interesses e os
agentes da arena política envolvidos no processo decisório, além dos objetivos e
metas dos programas adotados, as quais subsidiaram a explicação sobre a prática
política.
É inevitável dizer sobre a importância do plano estratégico municipal, o qual
envolve uma amplitude significativa de instituições, beneficiários e recursos na
construção de uma agenda positiva de prosperidade municipal. Contudo, parece
evadir do discurso político outros desdobramentos da implantação deste programa:
o crescimento latente da área urbanizada em detrimento das áreas de conservação
ambiental, o vertiginoso aumento do preço da terra urbana, a desigualdade de
acessos aos serviços públicos. Enfim, processos de reprodução do espaço urbano
que devem ser assiduamente monitorados, dado seu potencial de transformação,
que inevitavelmente influenciará o projeto de cidade do futuro.
Processos como estes observados empiricamente em Sorocaba, certamente
não são exclusivos, uma vez que integram uma escala mais abrangente,
hegemônica e indissociável da produção do espaço urbano aliada à reprodução e
valorização do capital. A disputa por juros, lucros e rendas, por um lado, e a luta por
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melhores acessos e condições de vida nas cidades - à respeito da produção
dialética do espaço urbano enquanto condição básica de reprodução da vida e ao
mesmo tempo, local da reprodução e acumulação do capital - justifica a importância
de uma análise empírica no entendimento das formas de materialização das
relações sociais de produção, cuja manifestação decorre tanto na priorização de
investimentos público e privado em determinados setores da cidade, na influência
para as determinações da legislação urbanística, como também na constituição dos
usos da terra e do próprio modo (e qualidade) de vida urbana.
Por fim, é fundamental apontar como indicativo de conclusão propositiva, a
relevância da avaliação continuada do processo político, buscando produzir uma
apreciação multifacetada das decisões e ações governamentais e, principalmente,
dos seus efeitos para a sociedade. Evidenciar privilégios ou desassistências no que
diz respeito a um atendimento mais equilibrado de políticas públicas e mensurar a
efetiva melhoria em qualidade de vida urbana são pontos a serem considerados na
construção de uma identidade positiva de futuro, nos diversos segmentos que não
se restringe somente à lógica da reprodução econômica.
Mais do que monitorar a adequação na destinação de recursos, a qualidade
dos serviços e a capacidade gerencial da administração pública, é preciso promover
ações para assegurar o bom desenvolvimento da política, através de um diagnóstico
entre os custos de implementação e a satisfação dos beneficiários e dos objetivos
previamente concebidos, o que permite a identificação de possíveis adversidades e
potencialidades, no contexto do futuro que tem sido projetado para Sorocaba.
6 – Referências Bibliográficas
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