Frederico de Holanda Bastos, Edson Vicente da Silva

VI Seminário Latino-Americano de Geografia Física
II Seminário Ibero-Americano de Geografia Física
Universidade de Coimbra, Maio de 2010
O Zoneamento Ecológico e Econômico como Subsídio aos
Procedimentos de Licenciamento Ambiental na Zona Costeira do Estado
do Ceará - Brasil
Frederico de Holanda Bastos - Universidade Federal do Ceará
[email protected]
Edson Vicente da Silva - Universidade Federal do Ceará
[email protected]
Introdução
A partir da segunda metade do século XX surgiu uma grande preocupação com o
aumento da amplitude e gravidade dos problemas ambientais. Nessa perspectiva, a
sociedade civil, o poder público e a comunidade científica têm desempenhado um
importante papel na tentativa de se reverter esse quadro negativo.
Diversos encontros internacionais têm sido realizados para tratar de questões
ambientais, a grande maioria deles organizados pela Organização das Nações Unidas
(ONU). Do ponto de vista acadêmico, pode-se afirmar que as ciências ambientais têm
direcionado suas análises para um melhor entendimento do diagnóstico ambiental
atual, sobretudo numa perspectiva de resolução de problemas.
A partir da década de 1960, a geografia tem desempenhado um importante papel
como ciência ambiental, sobretudo no que diz respeito ao planejamento territorial a
partir de metodologias geossistêmicas de análise de paisagens. A utilização da
abordagem sistêmica na análise ambiental possibilita um melhor entendimento acerca
das relações “sociedade x natureza”, sobretudo na identificação de potencialidades,
limitações e problemas configurados.
Nessa perspectiva de visão sistêmica da paisagem, a geoecologia das paisagens
assume um importante papel, valorizando as questões ambientais, rompendo
fronteiras padronizadas, dedicando-se às características, aos estudos e aos processos
dos elementos da natureza e da sociedade. Dessa forma, “o planejamento ambiental
do território, converte-se em um elemento tanto básico como complementar, para a
elaboração dos programas de desenvolvimento econômico e social e para otimização
do plano de uso, manejo e gestão de qualquer unidade territorial” (RODRIGUEZ et all,
2004).
A visão holística ou totalizante estabelecida pela análise sistêmica na concepção
geoambiental da paisagem, possibilita a abordagem espacial em diferentes níveis: o
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Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios
individual, o local e o regional (RODRIGUEZ et all, op. cit.). Essa avaliação da paisagem
elaborada a partir de uma visão espaço-temporal sistêmica permite a análise das
condições atuais, bem como das transformações decorrentes de sua evolução natural
e da ação antrópica nesse processo.
Dessa forma, a partir de um diagnóstico ambiental integrado, podem-se propor
alternativas de ordenamento territorial onde sejam contempladas as vocações de cada
sistema ambiental, tanto respeitando suas limitações, como indicando usos adequados
das suas potencialidades naturais.
Na esfera governamental brasileira, pode-se afirmar que essa tentativa de alcançar
uma sustentabilidade ambiental a partir de planejamento territorial tem sido feita
através da elaboração de Zoneamentos Ecológico-Econômicos (ZEE).
O ZEE tem o objetivo de subsidiar a formulação de políticas territoriais orientando
os diversos níveis decisórios na adoção de políticas convergentes com as diretrizes de
planejamento estratégico, propondo soluções de proteção ambiental que considerem
a melhoria das condições de vida da população e a redução dos riscos de perda de
capital natural (MMA, 2001).
Dessa forma, o presente artigo visa destacar a importância do zoneamento
ecológico e econômico como ferramenta de planejamento, analisando a sua
capacidade de subsidiar os procedimentos de licenciamentos ambientais na zona
costeira do Estado do Ceará (Brasil), destacando seus benefícios diretos e suas
limitações.
ZEE e Licenciamento Ambiental
Como foi afirmado anteriormente, a crise ambiental desencadeada a partir da
segunda metade do século XX despertou nas ciências ambientais um maior interesse
na identificação e resolução de tais problemas. Nessa perspectiva a geografia física,
tem desempenhado um importante papel.
No processo evolutivo de metodologias de análise ambiental integrada na
geografia, desde publicações russas, francesas ou mesmo brasileiras, sempre se tem
buscado uma perspectiva de abordagem voltada para um pragmatismo mais intenso.
Essa tendência tem levado à elaboração de trabalhos direcionados ao planejamento
territorial, considerando sempre as limitações e potencialidades dos sistemas
ambientais (ROSS, 2006).
A atual crise ambiental global, associada ao desenvolvimento tecnológico, fez com
que surgissem diversas formas de se tentar minimizar impactos ambientais negativos e
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compatibilizar as formas de uso e ocupação com os ideais de desenvolvimento
sustentável. Nessa perspectiva de ordenamento territorial, o ZEE tem se destacado
como uma importante ferramenta na tentativa de subsidiar planejamentos sociais,
econômicos e ambientais.
A Lei brasileira Nº 6.938 de 1981 já havia estabelecido o zoneamento ambiental
como um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, além de destacar o
licenciamento ambiental como uma etapa obrigatória na implementação de atividades
capazes de causar danos ambientais.
No contexto governamental brasileiro, o ZEE faz parte do programa no plano
plurianual, que é principal instrumento de planejamento de médio prazo das ações do
governo. Nessa perspectiva foi criada a Lei Nº 9.989/2000, estabelecendo o Programa
do Zoneamento Ecológico-Econômico (PZEE), onde foram apresentados vários
objetivos a serem alcançados por essas estratégias de planejamento (ROSS, 2006).
O ZEE nada mais é do que uma alternativa extremamente viável de ordenamento
territorial. De acordo com Haesbaert (2006), conceituar ordenamento territorial não é
uma tarefa fácil tendo em vista a extrema complexidade que envolve essas duas
palavras: ordem e território. Haesbaert (2006) afirma ainda que, nessa perspectiva de
ordenamento, deve-se ter a concepção de que o espaço geográfico é moldado ao
mesmo tempo por forças econômicas, políticas, culturais e naturais que se conjugam
de forma profundamente diferenciadas em cada local.
Apesar de se destacar como uma excelente ferramenta de planejamento territorial,
o ZEE tem apresentado diversos problemas para ser efetivamente aplicado no Brasil.
Na tentativa de se elaborar estudos capazes de nortear políticas públicas federais no
sentido de integração nacional e desenvolvimento foram elaborados vários
zoneamentos, nas mais diversas regiões do país, que apresentavam inúmeros
problemas como a grande variação de escalas de trabalho, além da utilização de
metodologias diversificadas, impossibilitando uma unidade na interpretação de tais
zoneamentos.
A visão de planejamento que o ZEE recebe por parte do poder federal tem sido
abordada em uma grande diversidade de escalas, sendo que em nenhuma delas
preconiza-se a relação do ZEE como instrumento de subsídio direto ao licenciamento
ambiental. Vale lembrar que o licenciamento ambiental também é um dos
instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente.
De acordo com a Resolução Nº 237 de 1997 do Conselho Nacional de Meio
Ambiente (CONAMA), o licenciamento ambiental trata-se de um procedimento
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Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios
administrativo pelo qual o órgão ambiental licencia a localização, instalação, ampliação
e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. Ainda de acordo com a
Resolução Nº237/97, o licenciamento ambiental é dividido em três etapas: licença
prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO).
Os procedimentos administrativos de licenciamentos ambientais no Brasil são
elaborados a partir de processos burocráticos lentos e muito complexos, sendo muitas
vezes, gerenciados por órgãos públicos que não possuem a estrutura necessária. É
sempre bom lembrar que o licenciamento ambiental é uma das mais importantes
ferramentas de controle e gestão ambiental de que se dispõe no plano jurídicoinstitucional brasileiro.
Vale destacar que não se está tentando negar a importância de zoneamentos em
macro-escalas, porém, as limitações estruturais dos órgãos responsáveis por
licenciamentos no Brasil demandam zoneamentos capazes de subsidiar procedimentos
de licenciamento de forma coerente e responsável.
É imprescindível ressaltar que, para que um ZEE possa ser adotado como critério de
licenciamentos ambientais, deve-se antes de tudo, estabelecer rigorosos critérios para
os processos de licitações no momento de se contratar equipes técnicas, tendo em
vista a incomensurável relevância que esse ZEE possuirá.
Uma informação importante a ser levantada é que sempre se deve conceber a idéia
de espaço geográfico como algo dinâmico, em rede, e que nunca será simplesmente
“reordenado”, pois ele convive o tempo inteiro com a desordem, que deve ser vista,
aqui, como forma de transformação (HAESBAERT, 2006). Nessa perspectiva de
constantes mudanças, torna-se extremamente pertinente se estabelecer critérios
metodológicos para atualizações constantes de zoneamentos, tendo em vista as
constantes demandas por novos ordenamentos territoriais. Em se tratando de prazos,
é bom lembrar a necessidade de se também estabelecer critérios para atualizações de
zoneamentos em áreas de ambientes com dinâmica instável.
O Estado do Ceará tem tido um grande incremento na sua economia nas últimas
décadas em função de atividades de vários setores como o industrial, o de turismo e
de infra-estrutura. Esse ganho econômico tem gerado inúmeros problemas ambientais
relacionados a essas atividades. Nessa perspectiva, reside uma grande preocupação
por parte da comunidade científica e do poder público com relação aos procedimentos
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de licenciamentos ambientais, sobretudo com relação à localização de tais
empreendimentos, pois tem se constatado uma considerável perda de qualidade
ambiental, sobretudo nos setores litorâneo e serrano.
Na tentativa de se propor alternativas de planejamento territorial para o Estado do
Ceará, foram elaborados alguns zoneamentos ecológico-econômicos de onde se pode
citar o ZEE do Ceará (Zona Costeira), concluído em 2006, e o ZEE do Bioma Caatinga e
Serras Úmidas, concluído em 2007.
Dentre as áreas mais problemáticas no que diz respeito a questões ambientais no
Ceará, pode-se destacar a zona costeira, que tem tido um elevado crescimento da
atividade turística associado a uma forte especulação imobiliária, sobretudo para a
construção de empreendimentos hoteleiros com mega investimentos.
No intuito de se estabelecer uma análise crítica do zoneamento ecológico e
econômico como subsídio aos procedimentos de licenciamento ambiental, foi
escolhida a zona costeira do Estado do Ceará, que foi contemplada por um
zoneamento no ano de 2006, elaborado numa escala de 1:25.000. Vale lembrar que a
zona costeira do Ceará é responsável por uma grande demanda de licenciamentos por
parte da Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE), o que gera uma
série de preocupações tendo em vista que esse setor apresenta ambientes com
dinâmica fortemente instável.
ZEE da Zona Costeira do Ceará - Brasil
Tendo em vista a necessidade de ordenar as formas de uso e ocupação do solo na
zona costeira cearense, foi elaborado, em parceria da SEMACE e o Instituto de Ciências
do Mar da UFC (LABOMAR), o Zoneamento Ecológico e Econômico do Ceará (Zona
Costeira), que foi concluído no ano de 2006 e contemplou todos os municípios da zona
costeira do Ceará.
Esse zoneamento foi elaborado ao longo de toda a zona costeira do Ceará, com
573km de extensão, abrangendo todos os territórios municipais além de contemplar
uma significativa área do baixo curso do rio Jaguaribe, localizado no setor leste do
Estado. Dessa forma, foram elaborados estudos geoambientais e sócio-econômicos
num total de 38 municípios, que são eles: Granja, Chaval, Barroquinha, Camocim,
Jijoca de Jericoacoara, Cruz, Bela Cruz, Marco, Morrinhos, Acaraú, Itarema, Amontada,
Itapipoca, Trairí, Paraipaba, Paracuru, São Gonçalo do Amarante, Caucaia, Pentecoste,
Fortaleza, Aquiraz, Eusébio, Pindoretama, Cascavel, Beberibe, Fortim, Aracati, Itaiçaba
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Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios
Palhano, Icapuí, Russas, Jaguaruana, Quixeré, Limoeiro do Norte, Tabuleiro do Norte,
São João do Jaguaribe, Alto Santo e Jaguaribara (SEMACE et all, 2006).
O desenvolvimento do projeto foi elaborado focando alguns aspectos como
caracterização e diagnóstico ambiental, uso e ocupação da terra, aspectos
hidrológicos, condições da biota, caracterização sócio-econômica, aspectos jurídicos e
etc.
O ZEE da zona costeira do Ceará foi elaborado numa escala de 1:25.000 e se
enquadra no enfoque tático em nível local distrital e objetiva apoiar o gerenciamento
de ações que possam proteger e preservar os recursos naturais em nível local,
subsidiar planos diretores, contribuir no manejo de unidades de conservação e
monitorar os impactos ambientais em áreas urbanas (SEMACE et all, 2006).
Esse estudo foi elaborado a partir de informações extraídas por interpretações de
produtos de sensoriamento remoto, entre os quais se destacam as imagens do satélite
LandSat (5 e TM7), que podem apresentar resoluções espaciais de 30m e 15m,
imagens de alta resolução do satélite Ikonos (1m) e do Quickbird (0,60m), além da
utilização de fotografias aéreas multitemporais.
O mapeamento das unidades geoambientais da zona costeira cearense identificou
14 unidades que são: depósitos submersos, praias, planícies de deflação, dunas
móveis, dunas fixas, planícies flúvio-marinhas, planícies fluviais, terraços marinhos,
eolianitos, tabuleiros pré-litorâneos, depressões sertanejas, maciços residuais,
chapada do Apodi e planalto da Ibiapaba.
A elaboração do ZEE da zona costeira do Ceará foi feita tomando como base
metodologias de análise integrada tanto dos aspectos naturais como sócio-econômicos
numa perspectiva democrática de participação das partes envolvidas, tendo sido
elaborados cinco fóruns regionais, com a participação de todos os municípios
relacionados, e também foram elaboradas doze oficinas participativas reunindo atores
sociais para se discutir temas relativos à zona costeira.
O ZEE da zona costeira do Ceará se apresenta como uma ferramenta de
fundamental importância no ordenamento territorial e planejamento ambiental da
zona costeira. É muito importante lembrar que esse setor apresenta uma dinâmica
fortemente instável tratando-se de uma área com ambientes extremamente
vulneráveis. Associado a essa fragilidade ambiental, vale destacar que o litoral
apresenta uma grande potencialidade turística associado a suas belezas cênicas. Dessa
forma, esse setor tem sido intensamente procurado para a implementação de
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empreendimentos turísticos, o que fez com aumentasse significativamente a
quantidade de pedidos de licenciamentos ambientais.
Apesar de o ZEE ter sido concluído em 2006, o seu decreto estadual ainda não foi
publicado em função de uma série de discussões ainda existentes referentes a esse
estudo. Em 2009 foi aberta uma consulta pública, através da internet, para que a
população pudesse opinar e questionar alguns aspectos desse ZEE. Nessa
oportunidade foram feitos inúmeros questionamentos e sugestões, onde a SEMACE
pôde analisar e responder às ponderações.
Na minuta do Decreto do ZEE da zona costeira do Ceará, o artigo 14 trata sobre os
licenciamentos ambientais na zona costeira, indicando como referência o anexo único
desse Decreto que trata especificamente da listagem de atividades que podem ou não
ser permitidas em função da capacidade de suporte de cada sistema ambiental. Esse
anexo único foi objeto de forte discussão por parte da população na consulta pública
de 2009.
Existe uma grande discussão jurídica acerca da publicação do Decreto do ZEE da
zona costeira do Ceará tendo em vista a existência de uma grande diversidade de
normas jurídicas responsáveis pela tutela da zona costeira e vale lembrar que muitas
dessas normas jurídicas são federais e outras estaduais.
Considerações Finais
Apesar do ZEE da zona costeira apresentar uma grande importância do ponto de
vista de planejamento ambiental para o Ceará, ele apresenta uma série de
complicações para ser efetivamente aplicado. Vale destacar que parte dessas
complicações esta relacionada ao uso incorreto do próprio zoneamento por parte de
técnicos e instituições.
Primeiramente faz-se necessário destacar a importância de se analisar a escala em
que esse zoneamento foi elaborado. A escala de 1:25.000 é uma boa escala de
mapeamento, porém ela não atende ao nível de detalhamento que a zona costeira
demanda, tendo em vista a forte complexidade dos sistemas ambientais existentes.
Uma grande prova disso é o fato do ZEE não ter mapeado feições como falésias ou
algumas sub-compartimentações da planície flúvio-marinha como os salgados e os
apicuns.
Além do fato de existirem unidades que não foram mapeadas, essa escala também
exige uma grande correção de campo para que seja possível minimizar algumas
distorções. Nessa perspectiva, algumas unidades mapeadas tiveram suas áreas
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Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios
extrapoladas, como por exemplo, alguns eolianitos mapeados no município de Trairí.
Outros casos de problema nos mapeamentos estão relacionados a alguns recursos
hídricos que não foram mapeados, como o caso da lagoa do Banana, em Caucaia, que
trata-se de um recurso perfeitamente identificável na escala em questão.
O papel de um ZEE no ordenamento territorial é extremamente complicado face à
complexidade do jogo de interesses particulares. Um setor como a zona costeira do
Ceará apresenta conflitos muito intensos entre várias partes como os interesses
econômicos do mercado imobiliário e turístico, os interesses econômicos das usinas de
geração de energia através dos aerogeradores, interesses econômicos dos criadores de
camarão em cativeiro, os interesses dos ambientalistas na preservação ambiental
integral, os interesses sociais de comunidades tradicionais, os interesses sociais de
geração de emprego e renda, os interesses do estado em promover o
desenvolvimento e inúmeros outros interesses existentes.
É muito complexa a tentativa de promover estratégias de sustentabilidade em uma
área de tantos conflitos sociais como a zona costeira do Ceará. Uma política
ambientalista impensada pode comprometer sobremaneira a possibilidade de projetos
de voltados para a criação de emprego e renda, da mesma forma que atividades
antrópicas predatórias podem comprometer a integridade de sistemas ambientais. O
que se percebe desta forma é uma relação bastante antagônica entre os interesses
ambientais e econômicos, onde o equilíbrio dessa relação é o grande desafio para se
poder alcançar a sustentabilidade.
O Anexo Único presente na minuta de Decreto do ZEE da zona costeira do Ceará
prevê possibilidades de uso para cada sistema ambiental em função da vocação que
cada um deles apresenta. Vale destacar que alguns ambientes foram integralmente
preservados face às elevadas vulnerabilidades.
Algumas indicações desse Anexo Único foram fortemente debatidas pela população
durante a consulta pública realizada em 2009. Como exemplo tem-se o caso dos
apicuns e salgados que na minuta original do Decreto permitia a implementação de
atividades de carcinicultura, porém com a consulta pública, os apicuns passaram a ser
tratados como áreas de preservação permanente.
É importante destacar que não dá pra se fazer uma referência direta do Anexo
Único com o mapeamento tendo em vista que existem algumas unidades ambientais
no Anexo Único que não foram mapeadas, como por exemplo, os salgados e os
apicuns, ou seja, existem referências dessas unidades ambientais no texto, porém
essas referências não existem nos mapas. Dessa forma, torna-se inviável a tentativa de
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se aplicar diretamente no campo o que está previsto no Anexo Único, tendo em vista a
inexistência de mapeamentos.
No intuito de tentar resolver problemas existentes no ZEE da zona costeira
cearense, deveriam ser estabelecidos alguns setores estratégicos para novos estudos
no litoral cearense em função da forte demanda de licenciamentos, como por
exemplo, as praias de Canoa Quebrada, Morro Branco e Porto das Dunas. Dessa forma,
esses novos estudos poderiam ser elaborados em escalas mais detalhadas
contribuindo com o ZEE na identificação de unidades ambientais de menores
dimensões espaciais.
A Resolução CONAMA Nº341/2003, que trata sobre a possibilidade de
licenciamentos em dunas originalmente desprovidas de vegetação, afirma, em seu
artigo 3º que para se identificar as dunas deve ser feito um mapeamento em escala
não inferior a 1:10.000, porém vale destacar que essa Resolução só trata de dunas,
ficando de fora as outras unidades ambientais.
O ZEE da zona costeira do Ceará tem desempenhado um importante papel como
subsídio aos licenciamentos ambientais por parte da SEMACE, porém existem setores
que ele apresenta deficiências bastante claras. Quando isso ocorre, o ZEE é
literalmente deixado de lado e o laudo do técnico responsável pelo licenciamento
passa a valer como identificador da unidade ambiental presente na área de análise.
Uma alternativa bastante viável para solucionar esse problema seria a correção de
alguns setores mais problemáticos a partir de imagens mais atualizadas.
Tendo em vista a forte dinâmica dos ambientes que compõem a zona costeira
cearense, é imprescindível que o Estado estabeleça um calendário para a realização de
novos zoneamentos ou até mesmo atualizações dos zoneamentos existentes. Isso
também pode ser justificado pela intensa variação de formas de uso e ocupação, pois
não se sabe que tipo de atividade poderá prevalecer na zona costeira daqui a 10 ou 20
anos.
É fundamental destacar que o presente artigo não tem o intuito de fazer uma crítica
destrutiva ao ZEE da zona costeira do Ceará, muito menos à sua equipe de elaboração,
que foi formada por profissionais de reconhecido mérito nacional e internacional. Em
um zoneamento de uma área tão extensa como a zona costeira do Ceará, é muito
provável que devam ter surgido dificuldades e limitações que muitas vezes acabam
comprometendo algumas etapas do estudo. Vale destacar que a publicação do ZEE do
litoral do Ceará, sobretudo do ponto de vista textual, se caracteriza como uma
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Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios
excelente publicação, com uma rica fundamentação teórica e uma sólida base
conceitual.
Dessa forma, pode-se destacar que o objetivo aqui é exatamente indicar a
complexidade relativa ao ZEE, sobretudo quando ele está associado aos
procedimentos de licenciamento ambiental. É bastante improvável que um ZEE um dia
possa subsidiar, de forma direta e exata, os procedimentos de licenciamento
ambiental face ao grau de detalhamento que demanda alguns licenciamentos.
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