1 G-20, FMI e o erro de política externa de Lula Reinaldo

G-20, FMI e o erro de política externa de Lula
Reinaldo Gonçalves1
A reunião do G-20, concluída em 2 de abril de 2009, é mais um exemplo
da irrelevância de reuniões internacionais em tempos de “farinha pouca meu
pirão primeiro” e dos erros de política externa do governo Lula. O G-20 foi
criado em 1999 e tem como países-membros a locomotiva do sistema
econômico internacional, as sublocomotivas, bem como os vagões de 1ª classe
e classes inferiores (ver Quadro 1).2 São 19 países e a União Européia tem
representação própria.
A análise do comunicado final do G-20 mostra que há poucas diferenças
marcantes em relação ao comunicado da reunião de 11 de novembro de 2008.
Entretanto, há compromissos específicos de fortalecimento de organizações
multilaterais retrógradas e imposição a alguns países em desenvolvimento do
compartilhamento dos custos de contenção da crise global. E, o que é pior,
Lula comete mais um erro de política externa ao concordar com a revitalização
das instituições falidas de Bretton Woods.
Como
a
grande
maioria
dos
comunicados
finais
de
reuniões
internacionais em momentos de crise, o comunicado de abril do G-20 é repleto
de banalidades. Lugares-comuns estão presentes nas diretrizes estratégicas
bem como nas promessas de ações futuras. Neste último, não há
compromissos específicos que envolvem recursos e cronogramas.
O comunicado do G-20 menciona genericamente objetivos de
recuperação da confiança e do crescimento econômico, solução da crise
financeira, promoção do comércio internacional, e construção de “uma
recuperação includente, verde e sustentável”. Estas diretrizes não implicam
compromissos políticos de maior relevância. Isto não significa total ausência de
acordos. Dentre os acordos que têm compromissos específicos cabe destacar:
ajuda externa de US$ 50 bilhões para os países com mais baixo nível de renda
e financiamento em termos concessionais de US$ 6 bilhões a partir da venda
de ouro que faz parte das reservas do FMI. No que se refere à primeira
1
Professor titular de Economia Internacional da UFRJ e autor do livro (co-autoria com Luiz
Filgueiras) A Economia Política do Governo Lula, Ed. Contraponto, 2007.
2
Os documentos do G-20 podem ser encontrados no portal http://www.g20.org/.
1
proposta, parece que os US$ 50 bilhões não implicam acréscimo de ajuda
externa e, sim, um novo patamar. Não é revelado o acréscimo relativo, nem
metas de ajuda externa referenciadas, por exemplo, ao PIB dos países
doadores. Os recursos provenientes do FMI (US$ 6 bilhões) são pouco
expressivos para os países em desenvolvimento; na realidade, são ridículos.
FMI: vôo de Fênix
A revitalização do FMI, apoiada pelo governo brasileiro, significa
verdadeiro vôo de Fênix para uma instituição multilateral decadente que estava
condenada à extinção. Como Fênix − pássaro da mitologia grega que morre,
entra em auto-combustão e, em seguida, renasce das cinzas −, o FMI parece
mais uma vez levantar vôo se as medidas destacadas no comunicado do G-20
forem efetivamente implementadas.
No comunicado do G-20 há um conjunto específico de compromissos
que envolvem diretamente o funcionamento dos sistemas monetário e
financeiro internacional. No que se refere ao primeiro, o foco é a ampliação dos
recursos do FMI, bem como compromissos em aberto de reforma da
governança desta instituição-chave do sistema monetário internacional. Os
recursos direcionados ao FMI seriam da ordem de US$ 750 bilhões, sendo que
US$ 250 bilhões seriam comprometidos no curto prazo a partir da subscrição
do capital do FMI, inclusive, por países em desenvolvimento. Vale notar que a
locomotiva (EUA) e as sublocomotivas (com exceção do Japão) não fizeram
manifestações explícitas de contribuição. O restante dos recursos (US$ 500
bilhões) seria proveniente da alocação de Direitos Especiais de Saque (DES –
moeda escritural do FMI, US$ 250 bilhões) no médio prazo, expansão de linhas
de financiamento com subscrição e empréstimos no mercado financeiro
internacional. A reforma da governança do FMI seria discutida nos próximos
dois anos, dando continuidade a um processo de discussão que tem um quarto
de século. O compromisso é discutir propostas no início de 2011.
Estes
compromissos
significam,
de
um
lado,
que
os
países
desenvolvidos estão transferindo para os países em desenvolvimento parte dos
custos do ajuste que muitos países em desenvolvimento têm que fazer como
resultado da crise econômica global. Estes ajustes decorrem também da
vulnerabilidade externa de países em desenvolvimento que foi gerada por erros
2
próprios de estratégia e política econômica. Vale notar, entretanto, que boa
parte destes erros deriva da aceitação por parte destes países das diretrizes
oriundas dos governos dos países desenvolvidos (veja, por exemplo, o
famigerado Consenso de Washington) e impostas pelos próprios organismos
internacionais como o FMI e o Banco Mundial.
Tomemos o exemplo do México, que se tornou um vagão de 5ª classe
no sistema econômico internacional a partir da decisão de 1994 de criação do
NAFTA
(Acordo
de
Livre
Comércio
das
Américas)
que
atrelou
irremediavelmente a economia mexicana à economia-locomotiva (EUA). Mais
uma vez, o México quebra e recorre ao FMI. Exemplo no atacado pode ser
dado no caso dos países da Europa Central e Oriental que, após a ruptura do
bloco comunista, envolveram-se em trajetórias capitalistas marcadas pela
exclusão social, desigualdade econômica e vulnerabilidade externa. Muitos
destes (Polônia, Hungria, etc.) já estão “passando o pires” no FMI.
De outro lado, alguns países em desenvolvimento estão dispostos a
contribuir recursos para o FMI com o intuito de aumentar seu poder de voto na
instituição. Lula anunciou que o governo brasileiro estaria disposto a contribuir
com US$ 10 bilhões, mais de 5% das reservas internacionais do país. O
objetivo desta contribuição seria, além do aumento do poder de voto,
influenciar na reforma do FMI no sentido de “democratizar” o processo de
decisão e flexibilizar o sistema de condicionalidades associado aos
empréstimos do Fundo.
Governo Lula: mais um erro na política externa
A estratégia do Governo Lula deve ser criticada a partir de inúmeros
argumentos. O primeiro é o custo de oportunidade do uso de US$ 10 bilhões. É
evidente que o país tem um conjunto imenso de oportunidades de investimento
com benefício social muito maior do que algum benefício derivado da
subscrição de cotas do FMI.
O segundo argumento é que a eventual contribuição de US$ 10 bilhões
não implica ganho significativo de poder de voto do Brasil. Atualmente, o Brasil,
tem 1,38% dos votos do FMI pois o país tem US$ 4,5 bilhões do capital do
3
Fundo (total de US$ 321 bilhões). Ademais, não faz sentido adquirir mais poder
de voto em uma instituição falida.
O terceiro argumento é que as instituições de Bretton Woods, com
destaque para o FMI, estão senis. Há décadas, inúmeras têm sido as
manifestações para o fechamento do FMI. Dentre as mais recentes, vale
destacar a do prêmio Nobel, Edward Prescott, legítimo representante do
mainstream e do establishment (ver Quadro 2). O fechamento do FMI (e
também do sistema Banco Mundial) vem acompanhado, por exemplo, da
proposta de que os recursos destes organismos caquéticos seriam transferidos
para um Fundo de Desenvolvimento Mundial, fora do controle dos governos,
para financiar projetos com impacto social e focados nos interesses da classe
trabalhadora.
Há praticamente consenso mundial a respeito da ineficácia do FMI
(Leaver e Seabrooke, 2000, p. 97). Conforme afirma um economista norteamericano: "O Fundo está sob ataque tanto dos países do Norte quanto do Sul.
No Sul ele é visto como 'guardião dos interesses dos credores internacionais',
visto que impõe políticas sobre os governos dos países do Sul, políticas essas
que não somente causam devastação social mas também solapam as bases
do desenvolvimento econômico." (Evans, 2002). Esse autor afirma, ainda, que
nos países do Norte, o Fundo é visto como responsável por práticas que
induzem ao "risco moral", ou seja, governantes abusam de políticas
irresponsáveis e oportunistas que geram crise cambial e, como mecanismo de
proteção, recorrem ao FMI.
O resultado dos fatos acima é que "a menos que o FMI seja bem
sucedido no sentido de redefinir seu papel de forma a gerar maior legitimidade
política, o Fundo está em perigo de se tornar marginalizado, tanto econômica
como politicamente." (Ibid). Na realidade, há décadas acumulam-se críticas
quanto à atuação do FMI (Killick et al, 1984; Eshag, 1983). O fato é que há
consenso
a
respeito
do
mal
funcionamento
do
Banco
Mundial
e,
principalmente, do FMI (Cavanagh et al, 1994; IFG, 2002). Atualmente, há três
visões distintas sobre o futuro das instituições “caquéticas” de Bretton Woods
(Gonçalves, 2005).
A primeira é a chamada visão da extinção pela senilidade que, de modo
geral, é encontrada nos Estados Unidos e da Europa. Segundo esta visão, o
4
FMI e o Banco Mundial são organizações que criam mais problemas do que
resolvem e custam recursos escassos dos contribuintes europeus e norteamericanos. Ao fim e ao cabo, estes recursos são usados para resgatar elites
incompetentes e corruptas de países em desenvolvimento. Neste sentido, a
implicação básica é deixar estas organizações morrerem à mingua ou caírem
de podre, deixadas ao seu próprio destino medíocre.
Na medida em que os efeitos negativos das políticas, principalmente, do
FMI tornam-se mais evidentes, um número cada vez menor de governos
tenderá a usar os seus recursos ou, então, a clientela do FMI tenderá a ser
marcada pelas síndromes de "latino-americanização" ou "africanização".
Essas síndromes caracterizam-se por crises cambiais e sistêmicas recorrentes.
Dentre os defensores desta visão estão, por exemplo, figuras políticas
vinculadas ao Partido Republicano nos Estados Unidos. Entretanto, quando
esse partido chega à Casa Branca, suas lideranças descobrem que o FMI e o
Banco Mundial são instrumentos de política econômica externa. Isto é, essas
instituições
multilaterais
são
usadas
para
“enquadrar”
países
em
desenvolvimento mergulhados em crises cambiais. O governo democrata de
Obama, por seu turno, parece ter aprendido com os republicanos, inclusive,
aqueles que fazem parte do seu governo.
A segunda visão é o da reforma turbinada. A idéia central é afrouxar o
sistema de condicionalidades do Banco Mundial e do FMI, bem como ampliar
os recursos com base na maior contribuição dos países desenvolvidos e na
criação de moeda internacional (Direitos Especiais de Saque). Mudanças nas
condicionalidades contemplariam a criação de linhas de crédito automático
(emergenciais), esquemas de perdão de dívida e flexibilização das metas
fiscais dos programas do FMI como, por exemplo, a dedução dos investimentos
em infra-estrutura. Essa é a posição de inúmeros países em desenvolvimento
com relação a reforma do FMI. O governo Lula tem seguido essa posição que,
aliás, já foi manifestada por outros governantes brasileiros (Valor, 2 de
setembro de 2004, p. C1).
Também seguem esta visão aqueles que defendem a inclusão de metas
sociais nos acordos do FMI que seriam, na realidade, políticas compensatórias
orientadas, por exemplo, para o combate à pobreza. Entretanto, o
afrouxamento das condicionalidades pode ser lido, de modo geral, como a
5
manutenção
de
exigências
básicas
relativas
à
liberalização
e
desregulamentação. Os principais defensores destas idéias são alguns
governos dos países em desenvolvimento, bem como as autoridades de
organismos internacionais nos quais esses governos têm alguma influência
(e.g., CEPAL e UNCTAD).
A terceira visão, que pode ser denominada de ruptura institucional, parte
do reconhecimento de que o FMI e o Banco Mundial têm problemas sérios e
sem solução. Antes de tudo, deve-se chamar atenção para o erro de
concepção. No caso do FMI, trata-se do viés recessivo dos programas de
ajuste, bem como da condicionalidade de abertura da conta de capital. No caso
do Banco Mundial trata-se da natureza do programa de ajuste estrutural, que
exige políticas e reformas orientadas para o livre funcionamento das forças de
mercado. Estes são pecados capitais (Chang, 2004).
Ademais, tanto o FMI como o Banco Mundial são instrumentos de
política externa dos países desenvolvidos, em geral, e dos Estados Unidos, em
particular.
Documento
recente
do
Congresso
dos
EUA
(Government
Accountability Office, GAO) mostra evidências conclusivas a respeito da
intervenção do governo estadunidense no FMI. Segundo esse documento
"nada menos do que 67 diretrizes básicas, ditadas pelo governo americano,
servem hoje como referência à concessão de empréstimos pelo Fundo." (O
Globo, 14 de julho de 2004, p. 21). E mais: "o Departamento do Tesouro
continua a manter um processo formal para avançar nas políticas dos EUA no
Fundo. Uma força-tarefa do Tesouro facilita a coordenação entre o Tesouro e o
diretor-executivo
dos
EUA
(no
Fundo)
e
identifica
antecipadamente
oportunidades para influenciar decisões dos membros do Fundo." O documento
afirma que "quando o Fundo planeja enviar uma missão a um país, como parte
das negociações para um novo programa, ou para uma revisão econômica,
funcionários do Tesouro dos EUA se reúnem com técnicos do Fundo
encarregados da missão para discutir detalhes - leia-se, as condicionalidades."
Além disso, "cada vez mais o FMI se intromete e passa a exigir providências,
em troca de um empréstimo, em áreas que pouco, ou quase nada, têm a ver
com o desempenho econômico de uma nação - como a política nuclear e a de
direitos humanos, além de dar palpites na política de exportações e também no
setor trabalhista." (Ibid).
6
Lula: o Yorick do G-20
No que se refere ao sistema financeiro internacional, o comunicado do
G-20 menciona a expansão do crédito para o comércio internacional no valor
de US$ 250 bilhões e reforço do capital dos bancos multilaterais de
desenvolvimento (Banco Mundial, BIRD, etc.) no valor de US$ 100 bilhões. Há
referência específica às agências de financiamento do comércio (os
Eximbanks) e às agências de investimento. Muito provavelmente, cada país
ampliará o financiamento das suas próprias exportações. No que se refere ao
investimento, a maior disponibilidade de recursos provavelmente envolverá,
como contrapartida, a aquisição de direitos em setores de interesse (quem
sabe, o Pré-sal e os recursos naturais mais importantes no Brasil) com garantia
de investimento (acordos de garantia de investimentos), bem como a maior
liberalização, desregulamentação e privatização. Ou seja, mais vulnerabilidade
externa estrutural na esfera produtiva dos países em desenvolvimento. Quanto
aos recursos para os bancos multilaterais, não há menção das fontes de
financiamento.
O comunicado do G-20 inclui, ainda, compromissos genéricos acerca da
regulação do sistema financeiro internacional. Além da criação de mais um
fórum de discussão (Financial Stability Board), que muito provavelmente, não
terá resultados práticos, o comunicado é explícito quanto à imposição de
sanções sobre paraísos fiscais. Entretanto, não se especificam os mecanismos
de pressão e sanções (por exemplo, embargos comerciais). Esta manifestação,
bem como a aquela referente aos bônus dos executivos do sistema financeiro,
refletem sobremaneira o lado mediático (no sentido de “pouco sério”) da
reunião do G-20.
Aproveitando que foi feita referência ao “lado mediático”, cabe fazer um
comentário sobre a atuação do Governo Lula no G-20. Deixando de lado a
questão irrelevante do papel de “bufão global” desempenhado por Lula e que
foi destacado na imprensa internacional e nacional, é lamentável verificar que o
país seja capturado pela agenda dos países desenvolvidos. Esta agenda nos
leva a “pagar pedágio” para ter presença maior, ainda que irrelevante no FMI –
instituição retrógrada que deveria ter sido fechada há anos. Vale notar que o
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Brasil é o país que mais recursos pediu emprestado ao FMI em toda a sua
história. Lula é, provavelmente, o chefe de Estado que mais pagou juros e
taxas ao FMI em toda a história do Fundo (1948-2008). No período 2003-08,
Lula pagou US$ 3.579 milhões ao FMI (cerca de US$ 600 milhões
anualmente), no contexto de excesso de liquidez internacional e crescente
saldo das contas externas do país (ver Quadro 3 e Gráfico 1).
Cabe destacar que o Brasil é o país que mais pegou recursos junto ao
FMI em toda a sua história. No período 1985-2008 o Brasil pagou ao FMI mais
de US$ 7,6 bilhões na forma de juros e taxas. Lula é responsável pelo
pagamento de praticamente a metade destes recursos. Considerando a média
anual de pagamentos, Lula é o presidente do Brasil que mais transferiu
recursos do país para o FMI na forma de pagamento de juros. De fato, Lula é o
governante que é responsável pelo maior nível de endividamento junto ao FMI
em toda história das relações do país com o Fundo.
Puro desperdício de recursos escassos para, simplesmente, manter
linhas de crédito em aberto! Agora, outro desperdício de recursos a proposta
de aumentar a participação do país no FMI feita por Lula. Talvez aqui esteja a
chave da expressão usada por Obama: “este é o cara”! O “cara” que mantém
alta popularidade com péssima governança.
Talvez sejamos levados também a contribuir para bancos multilaterais
que têm como foco a liberalização, desregulamentação e a privatização.3 Ou
seja, os atuais grupos dirigentes brasileiros – candidatos a Bismarcks dos
trópicos que pensam influenciar a geopolítica internacional – desperdiçam
recursos escassos (além das passagens e diárias) que poderiam estar sendo
aplicados em educação, saúde, infraestrutura, segurança e reconstrução
institucional do país.
Provavelmente, a rainha Elizabeth ao se encontrar com Lula, tenha se
divertido lembrando do Ato V de Hamlet, quando o príncipe da Dinamarca
encontra o primeiro coveiro e se depara com o crânio de Yorick, o bobo do rei.
A passagem de Lula por Londres deixou uma grande inquietação: quem melhor
descreve Yorick: o primeiro coveiro ou Hamlet? O fato é que de Yorick só
3
Ver crítica recente sobre a atuação do Banco Mundial no Brasil, Reinaldo Gonçalves, O
Banco Mundial no Brasil: da Guerra de Movimento à Guerra de Posição, Brasília: RedeBrasil
sobre Instituições Financeiras Multilaterais, 2009. Dsiponível: http://www.rbrasil.org.br/.
8
sobrou o crânio enquanto o reino da Dinamarca apodrecia. Pobre o país que
tem o “bufão global” à frente de um “vagão de 4ª classe” da economia mundial,
que se encontra descarrilhado!
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Quadro 1
G-20: Locomotiva, sublocomotivas e vagões
Locomotiva: EUA
Sublocomotivas: Alemanha, França, Grã-Bretanha, Japão, Itália
Vagões de 1ª classe: Austrália, China, Canadá
Vagões de 2ª classe: Índia, Coréia do Sul
Vagões de 3ª classe: Rússia, Arábia Saudita
Vagões de 4ª classe: Brasil, Argentina, África do Sul, Indonésia
Vagões de 5ª classe: México, Turquia
Obs.: A União Européia tem representação própria.
Quadro 2
Prêmio Nobel recomenda o fechamento do FMI e Banco Mundial
"O economista americano Edward Prescott, vencedor do Prêmio Nobel
de Economia de 2004 afirmou que o FMI e o BIRD [Banco Mundial] mais
atrapalham do que ajudam a economia mundial e sugeriu a extinção dos dois
organismos”.
"Talvez fosse melhor simplesmente acabar de uma vez com o FMI, o
Banco Mundial e estas outras instituições. Elas parecem mais um instrumento
de política externa do que uma verdadeira contribuição à economia mundial disse Prescott na entrevista à BBC Brasil".
Fonte: O Globo, 11 de novembro de 2004, p. 35.
Quadro 3
Brasil: Pagamento de juros ao FMI: 1985-2008
(US$ milhões)
Lula (6 anos)
Sarney
FHC
Collor
Itamar
Memorando
Período 1985-2008
Lula (8 anos)
Fonte: FMI. www.imf.org
Total
3.579.012.701
1.873.998.085
1.597.036.579
512.312.768
55.880.825
Média anual
596.502.117
374.799.617
199.629.572
170.770.923
27.940.413
7.618.240.959
3.579.012.701
317.426.707
447.376.588
10
Gráfico 1
Brasil: pagamento de juros e taxas ao FMI, 1985-2007
(US$ milhões)
1400
1200
1000
800
600
400
200
20
06
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
-200
19
86
19
84
0
Fonte: FMI. www.imf.org
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