Lições da crise
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A Política Econômica Pós-Crise Dificuldades e Perspectivas Rogério L. F. Werneck Depto. de Economia, PUC-Rio 29 abril 2010 Roteiro • • • • • • • 2 A crise mundial e seus desdobramentos A deterioração fiscal nas economias avançadas Obstáculos à superação da crise fiscal A economia brasileira na travessia da crise O efeito mais grave da crise sobre o Brasil A crise como pretexto para o retrocesso Possibilidades e desafios R. L. F. Werneck [email protected] Crise financeira mundial e deterioração fiscal 3 R. L. F. Werneck [email protected] Crise e política fiscal nas economias avançadas Crise financeira Gastos com operações de resgate Recessão Aumento de dívida pública Política fiscal 4 R. L. F. Werneck [email protected] Afrouxamento generalizado de restrições orçamentárias nas economias avançadas 5 R. L. F. Werneck [email protected] Resultado Fiscal, 2007 e 2011 Países selecionados 10 5 0 2007 2011 -5 -10 -15 GBR JPN USA IND FRA EURO ITA DEU CAN ZAF AUS RUS BRA IDN CHN KOR Fonte: OCDE 6 R. L. F. Werneck [email protected] Decomposição da Dívida Pública Bruta de 2011 Fonte: OCDE 7 R. L. F. Werneck [email protected] Além da Grécia: o desafio europeu • • • • • • • • • • 8 A Grécia é apenas o caso mais grave PIIGS: Portugal, Itália, Irlanda, Grécia e Espanha Desafio para a União Européia Dificuldades do federalismo fiscal europeu Euro, BCE e Maastrich Exposição dos bancos europeus Como enfrentar e reverter a crise fiscal? Ajuda externa, possibilidades e resistências Europa, FME e FMI Complexidade da coordenação da política macroeconômica na Europa • Mas não é só a Europa que enfrenta um quadro fiscal difícil R. L. F. Werneck [email protected] Proporções da deterioração fiscal na OCDE • Não se trata de mais uma crise fiscal na periferia da economia mundial e, sim, de uma crise ampla e generalizada no seu centro • Problemas complexos de contabilização dos passivos • Como avaliar ativos das instituições envolvidas nas operações de bailout? • Qual a magnitude dos ajustes fiscais que serão requeridos nas economias desenvolvidas? 9 R. L. F. Werneck [email protected] Dívida Pública e Resultado Primário (em percentagem do PIB) 60% do PIB 10 R. L. F. Werneck [email protected] Mas a fragilidade fiscal advém de problemas que antecedem à crise financeira • A situação seria ainda mais grave se a reação à crise financeira tivesse sido diferente • Propagação da crise bancária teria tido efeitos desorganizadores catastróficos, tanto sobre o nível de atividade como sobre as próprias contas públicas • O problema foi o quadro fiscal já frágil que antecedeu a crise, que deixava pouco espaço de manobra para as intervenções que se fizeram de repente necessárias • Endividamento já excessivamente alto e déficits mais elevados do que seria recomendável antes da crise 11 R. L. F. Werneck [email protected] Dificuldades fiscais que antecedem à crise • Envelhecimento da população – Sustentabilidade do sistema previdenciário – Gastos crescentes com assistência médicohospitalar • Excessos advindos da prolongada facilidade de endividamento público a taxas de juros muito baixas • Limites à elevação de impostos advindos da concorrência tributária 12 R. L. F. Werneck [email protected] Complexidade do desafio envolvido na gestão da política fiscal na OCDE • De um lado, há resistências à reversão imediata e brusca da condução da política fiscal, num quadro de recuperação ainda incerta da atividade econômica • De outro, há a necessidade óbvia de dar sinais convincentes de que haverá um esforço inequívoco de consolidação fiscal, ainda que em prazo mais longo • Inclusive para evitar que a propagação da desconfiança dê lugar a uma dinâmica de dívida perversa • Dívidas soberanas sob ameaça de reclassificação 13 R. L. F. Werneck [email protected] Inconsistência intertemporal e credibilidade • Não é nada fácil dar sinais críveis de que a política fiscal ficará sustentável mais à frente, sem dar início a um esforço imediato de ajuste fiscal, que pode não ser racional a curto prazo • Reformas do sistemas previdenciários e de assistência médico-hospitalar poderiam dar alguma credibilidade, sem impor contenção fiscal imediata • Aprimoramento institucional da política fiscal • Independentemente de quando for afinal feito, o esforço de ajuste fiscal está fadado a envolver uma economia política extremamente complexa • Resistências a cortes de gastos e aumento de impostos 14 R. L. F. Werneck [email protected] É bem provável que, em face dessas dificuldades, pouco ou nada seja feito no front fiscal • Persistência do quadro de desequilíbrio fiscal generalizado nas economias desenvolvidas • Conjunção de necessidades de financiamento do setor público extremamente elevadas na Europa, nos EUA e no Japão • Estimativas de necessidades de financiamento na Europa • Tentação de quebrar o termômetro: medidas regulatórias de “combate à especulação” 15 R. L. F. Werneck [email protected] Que desdobramentos poderá ter tal quadro? • Cenário otimista – Como as taxas de juros ainda estão muito baixas e há poupança suficiente na economia mundial, esse quadro poderá persistir por algum tempo sem maiores problemas • Cenário menos otimista – – – – – Aumento persistente de risco soberano Taxas de juros mais altas Sucessivas crises de dívida soberana: turbulência Necessidade de iniciar o ajuste fiscal mais cedo Esforços generalizados de contenção de gasto público e elevação de carga tributária – Nada disso contribuiria para um bom desempenho da economia mundial nos próximos anos 16 R. L. F. Werneck [email protected] Desdobramentos na economia brasileira 17 R. L. F. Werneck [email protected] A travessia da crise (1) • Tem sido alardeado que a economia brasileira pôde enfrentar com sucesso as dificuldades de 2008-2009 graças aos bons indicadores macroeconômicos que o País ostentava no início da crise. • Bons indicadores foram certamente importantes. • Reservas internacionais de US$ 200 bilhões e um sistema financeiro sólido fizeram grande diferença. • E a atuação competente do Banco Central e certas medidas de estímulo fiscal foram importantes. 18 R. L. F. Werneck [email protected] A travessia da crise (2) • Mas boa parte da resistência que a economia mostrou ao choque desestabilizador da crise tem outra explicação: • a enorme redução de incerteza que adveio da consolidação do arcabouço de regras e instituições que pautam a condução da política econômica no País, • especialmente depois que ficou claro que tal arcabouço havia sobrevivido sem maiores danos ao difícil rito de passagem da transição política de 2002-2003. 19 R. L. F. Werneck [email protected] Qual foi o efeito mais grave da crise no Brasil? • Em termos de redução do crescimento, o Brasil acabou sendo menos afetado que muitos outros países. • O impacto não chegou a ser tão reduzido como a “marolinha” prometida por Lula. • Mas tampouco foi tão devastador e duradouro como se temia. • O que, sim, em contraste, chegou ao País como verdadeiro vagalhão, foi a onda de afrouxamento generalizado de restrições orçamentárias que veio das economias avançadas. 20 R. L. F. Werneck [email protected] A crise como pretexto para o retrocesso • É um mito a idéia de que a crise econômica internacional teria aberto os olhos do governo para a importância de reforçar a intervenção do Estado na economia. • Na verdade, a crise foi apenas o pretexto. • Deu espaço para que o governo se sentisse à vontade para voltar a defender de forma mais desabrida idéias que sempre lhe foram caras. • E que nunca deixaram de estar profundamente arraigadas na visão de mundo da cúpula dirigente da coalizão governista. 21 R. L. F. Werneck [email protected] Oportunidade para mudar o regime fiscal • A crise deu ao governo uma oportunidade que, em condições normais, não teria. • Permitiu, afinal, legitimar mudanças bruscas no regime fiscal e nas relações entre o Estado e a economia. • Rápida deterioração das contas públicas • Vertiginosa expansão do crédito estatal subsidiado bancada por emissão de dívida pelo Tesouro. • Montagem de dispendiosa bateria de guichês de favores em Brasília e no Rio. 22 R. L. F. Werneck [email protected] Extensão do retrocesso • Reais proporções do retrocesso que vem ocorrendo na condução da política fiscal no País. • Não se trata apenas de deterioração do resultado primário, travestido de política fiscal contracíclica. • Uso cada vez mais amplo de manobras contábeis e enfeites de balanço, tanto do lado da receita como do lado da despesa • Escamoteamento das verdadeiras dimensões da deterioração do quadro fiscal. 23 R. L. F. Werneck [email protected] Desconstrução institucional • Reversão de avanços que até pouco tempo pareciam definitivos – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – separação do setor público não-financeiro das instituições financeiras federais. • Disposição do governo para acomodar pressões por mudanças na LRF. • Relações problemáticas que vêm prosperando entre o Tesouro e o BNDES. • Entre outras dificuldades, gestão temerária da dívida bruta do setor público e manobras para elevação artificial do superávit primário. 24 R. L. F. Werneck [email protected] Complacência dos mercados • Um afrouxamento tão pronunciado da política fiscal jamais teria sido factível, não fosse a mudança no ambiente externo que adveio da crise financeira internacional. • Na esteira dos novos padrões de aferição da qualidade da política econômica, o Brasil passou a ser avaliado com inusitada complacência no exterior. • Extasiado com a extensão dessa complacência, o governo parece agora acreditar que já não tem mais restrições fiscais relevantes a respeitar. • Pelo menos por ora. 25 R. L. F. Werneck [email protected] Limites para a imprudência fiscal (1) • Deterioração de standards para balizamento da condução da política fiscal • Perda de qualidade do aconselhamento externo (FMI) • Amplo espaço para racionalização do afrouxamento da política fiscal • Mas a melhor forma de lidar com as incertezas de cenários menos otimistas seria exibir inequívoca e contrastante austeridade fiscal 26 R. L. F. Werneck [email protected] Limites para a imprudência fiscal (2) • Confiança na capacidade de discriminação dos mercados ? • O mais prudente seria trabalhar com alto contraste e não apostar na capacidade dos mercados de distinguir tons de cinza • Lembrar que as necessidades de financiamento externo da economia brasileira deverão ser bem elevadas nos póximos anos • E que terão de ser atendidas num quadro de expansão mais lenta e, possivelmente, mais turbulenta da economia mundial 27 R. L. F. Werneck [email protected] Possibilidades e desafios • É improvável que a questão fiscal receba a atenção que merece na campanha presidencial. • Mas, independentemente dos temas que acabarem dominando a campanha, o grande desafio do próximo governo será – restaurar a gestão responsável da política fiscal – e recuperar a agenda pendente de reforma fiscal, relegada ao esquecimento nos últimos anos. • A dúvida é se o País estará devidamente preparado para lidar com tal desafio. 28 R. L. F. Werneck [email protected]
