Nota Técnica n.º 6247/2012/DF COGUN/SEAE/MF

MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Coordenação Geral de Infraestrutura Urbana e Recursos Naturais
Nota Técnica n.º 06247/2012/DF
COGUN/SEAE/MF
Brasília, 30 de novembro de 2012.
Assunto: Ofícios nº 8.156/2012-PR-SP-GABPR34, de 21 de maio de 2012, e nº 12.104/2012/PR-SP-GABPR34, de 06 de julho de 2012, provenientes da Procuradoria da República do Estado
de São Paulo do Ministério Público Federal
Acesso: Público
1
– Introdução
1.
Em 21 de maio de 2012, a Procuradoria da República do Estado de São Paulo do
Ministério Público Federal (MPF) enviou a esta secretaria o Ofício nº 8.156/2012-PR-SPGABPR34, em que solicitou informações sobre o mercado de leite hidrolisado para crianças que
possuem Alergia à Proteína do Leite de Vaca (APLV). Especificamente, o MPF indagou: “(i) se
há algum procedimento a respeito da variação de preços dos leites hidrolisados; (ii) as razões,
tendo em vista a alta relevância deste insumo, necessário à alimentação de crianças com
intolerância ao leite de vaca para a altíssima variação de preços entre os mesmos tipos de leites
vendidos no exterior e no mercado nacional”.
2.
Em atendimento à esta solicitação, esta secretaria encaminhou, por meio do Ofício
nº 077.377/2012/DF GABIN/SEAE/MF, de 13 de junho de 2012, a Nota Técnica nº
06.131/2012/DF, de 12 de junho de 2012. Em síntese, esclareceu que:
i) “os preços dos produtos que fazem parte do item ‘leite e derivados’ do Índice de Preços
ao Consumidor Ampliado (IPCA) apresentaram nos últimos meses aumentos superiores
à média dos demais produtos do IPCA. Entretanto, considerando os três últimos anos, as
elevações foram menores do que o IPCA, indicando redução real de preço destes
produtos”;
ii) o leite hidrolisado não faz parte da composição do IPCA;
iii)as características particulares de produção e o fato de o produto ser importado poderiam
explicar, pelo menos parcialmente, o preço mais elevado em relação aos itens
tradicionais de “leites e derivados”; e
iv) o fato de ser importado torna o preço do leite hidrolisado sujeito às variações do câmbio e
das condições de oferta nos países fornecedores.
3.
Posteriormente, por meio do Ofício nº 12.104/2012/-PR-SP-GABPR34, de 06 de
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 2 de 28
julho de 2012, o MPF solicitou: (i) quais os fatores que especificamente causam a variação do
preço do leite hidrolisado entre o exterior e o mercado nacional; e (ii) quais providências
poderiam ser tomadas para minimizar tal discrepância.
4.
No contexto em questão, o objetivo desta nota técnica é contribuir para a
elucidação dos questionamentos apresentados a esta Secretaria. Para tanto, está organizada do
seguinte modo: (i) conceitos usuais da análise econômica necessários ao entendimento da
questão a ser desenvolvida; (ii) abordagem das características do mercado de leite hidrolisado no
Brasil e no exterior, apontando os fatores que potencialmente influenciam a formação dos preços
neste mercado; (iii) indicação de ações setoriais que poderiam ser tomadas para os ajustes
estruturais do setor; e (vi) conclusões.
2 – Aspectos Teóricos1
2.1 – Demanda e Oferta
5.
A demanda é uma relação entre preço e quantidade demandada. Esta última, por
sua vez, é a quantidade de um bem ou serviço que o consumidor pretende adquirir a um
determinado preço. Quanto maior o preço, menor é a quantidade que o consumidor pretende
adquirir do bem2, ou seja, menor é a sua quantidade demandada3. Note-se que a demanda de
mercado de um bem é resultado da agregação das demandas de todos os consumidores deste
bem.
6.
É importante enfatizar que a quantidade demanda por um bem não depende, ao
final, apenas do preço deste bem, mas também de outras variáveis, entre as quais: a existência de
produtos substitutos, a renda e as preferências. Em termos ilustrativos, para certo bem, quanto
melhor a qualidade, maior a quantidade e menor o preço dos seus substitutos, menor tende a ser a
demanda do bem e, consequentemente, menores a quantidade demandada e o preço. O nível de
renda mais elevado teria efeito contrário4.
7.
No tocante ao conceito de oferta5, trata-se da relação entre preço e quantidade de
um bem ou serviço que o produtor disponibiliza aos consumidores. Via de regra, quanto maior o
preço, maior é a quantidade oferecida pelo produtor, ou seja, maior é a quantidade ofertada do
bem ou serviço. A agregação da oferta de todos os produtores de um determinado bem, por sua
vez, compõe a oferta de mercado desse bem.
8.
Um aspecto relevante da oferta é o custo. De modo geral, quanto mais dispendiosa
a estrutura de custos, maior o preço exigido pela firma para ofertar uma unidade de seu produto.
Assim, em uma situação hipotética na qual as firmas produzem tipos de leites idênticos, a firma
que gasta mais para produzir poderá ter uma margem de lucro menor se não conseguir
1
Referência utilizada na seção: Carrera-Fernandez, José (2009). Curso básico de microeconomia. EDUFBA,
Salvador.
2
Exceto para os chamados Bens de Giffen.
3
É importante ter clareza acerca da diferença entre demanda e quantidade demandada. A demanda é uma relação de
preços e quantidades demandadas, tendo em consideração vários fatores, tais como renda, clima, preferências,
necessidade do bem, etc. Ou seja, para cada nível de renda, por exemplo, há uma demanda (relação de preço e
quantidade demandada). A quantidade demandada, por sua vez, é um ponto específico na curva de demanda; está
associada a um determinado preço; isto é, traduz variações ao longo da curva de demanda a partir de variações nos
preços.
4
Ainda com o objetivo de explicitar estes princípios, assumindo que o leite de soja é substituto do leite de vaca,
quanto melhor a qualidade e menor o preço do leite de soja, menor tende a ser a demanda por leite de vaca.
5
Há diferenças entre oferta e quantidade ofertada, em termos semelhantes às verificadas entre demanda e
quantidade demandada. Oferta é a curva que relaciona preço e quantidade ofertada. Já esta última está associada a
um determinado preço na curva de oferta.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 3 de 28
estabelecer um preço maior de venda6. Ressalta-se que o custo de oportunidade do capital (a taxa
de juros da economia) e dos salários são componentes da estrutura de custos da firma; se o bem é
importado, a taxa de câmbio também afeta os custos da empresa.
2.2 – Preço de Equilíbrio
9.
A interação entre as curvas de oferta e demanda determina o preço a ser praticado
em determinado mercado7. Um determinado preço é de equilíbrio quando a quantidade ofertada
de um bem ou serviço é igual à quantidade demandada. Ou seja, há equilíbrio quando a
quantidade que as firmas desejam ofertar (e que acabam produzindo) é igual à quantidade que os
consumidores planejam adquirir (e que terminam por comprar).
10.
A cobrança de um valor abaixo do preço de equilíbrio ocasiona excesso de
demanda pelo bem8, provocando pressão para elevação do preço. Na medida em que o preço se
eleva, aproximando-se do preço de equilíbrio, o excesso de demanda tende a diminuir porque a
quantidade ofertada do bem aumenta, enquanto a quantidade demandada pelos consumidores
diminui. Há eliminação do excesso de demanda quando se atinge o preço de equilíbrio.
11.
O oposto ocorre se o bem é transacionado por um valor acima do preço de
equilíbrio: a quantidade demandada torna-se inferior à quantidade ofertada, ocasionando excesso
de oferta9. Na medida em que há queda no preço, aproximando-se do preço de equilíbrio, a
quantidade demandada aumenta. O excesso de oferta mantém a tendência declinante com a
redução do nível de preços e, quando se atinge o preço de equilíbrio, o mercado entra em
equilíbrio.
12.
Nota-se, do exposto, que o preço de um bem é determinado pela interação entre
oferta e demanda. Por exemplo, o nível de renda dos consumidores, por si só, não determina o
preço de um bem; nem o custo incorrido pela empresa. O preço praticado pelas empresas e pago
pelos consumidores é fruto de uma interação de vários elementos que determinam a oferta e a
demanda, destacando-se também a influência dos tributos, do custo de transporte e da taxa de
câmbio10 sobre o consumo. Em virtude disso, o preço de um determinado bem pode ser diferente
entre regiões de um país e mesmo entre países. Na realidade, regiões distintas podem configurar
mercados distintos, sendo que cada mercado possui sua dinâmica própria de concorrência.
13.
Tomando-se como ilustração o caso do leite hidrolisado, o preço de equilíbrio
deste bem em um país importador, mantido tudo o mais constante11, será maior do que o preço
de equilíbrio vigente no país que o exporta. Isso porque o custo no país importador é maior.
2.3 – Mercado Competitivo
14.
A estrutura de mercado (que se relaciona, dentre outros aspectos, com a
quantidade de empresas atuantes) e o nível de concorrência são peças fundamentais na
determinação do preço de equilíbrio. Por isso, são pertinentes algumas breves considerações do
6
O poder para uma firma estabelecer seu preço dependerá, como será visto adiante, de várias condições de
mercado. Por exemplo, na hipótese de um mercado competitivo, para conseguir vender seu produto a firma terá que
adotar o preço praticado no mercado e, consequentemente, terá sua margem de lucro reduzida se os custos de
produção forem elevados.
7
Conforme será tratado no decorrer deste documento, no caso de monopólios ou oligopólios, a dinâmica de
formação de preço é substancialmente diferente da que será exposta nesta subseção.
8
Ou escassez de oferta.
9
Ou escassez do produto.
10
Destaca-se que, no caso dos produtos para tratamento da Alergia à Proteína ao Leite de Vaca, não há produção
nacional; os produtos ofertados em território brasileiro são importados.
11
Inclusive tributos, renda, preferência e grau de necessidade do produto.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 4 de 28
que se entende como concorrência perfeita, que, de certa forma, baliza as conclusões acerca do
nível de competição de um mercado.
15.
Na estrutura de mercado denominada concorrência perfeita, nenhum comprador
ou vendedor tem influência na determinação do preço, ou seja, o preço é formado estritamente
pela interação entre a oferta e a demanda do mercado; não há, portanto, um vendedor que, a
partir do seu poder de mercado, influencie o preço a ser praticado; todos os agentes,
consumidores e produtores, são tomadores de preços. Contribuem para tal situação as seguintes
características: (i) número suficientemente grande de firmas e de consumidores; (ii) bens
homogêneos, o que torna os produtos transacionados substituíveis; (iii) informação perfeita e
informação completa12; e (iv) baixas barreiras à entrada e à saída13.
16.
Por fim, cabe mencionar que na concorrência perfeita as empresas não têm lucro
econômico, ou seja, o lucro auferido é aquele dito como o lucro normal da atividade econômica.
2.4 – Lucro Econômico
17.
O lucro econômico pode ser definido como a diferença entre o lucro auferido pela
firma e o lucro normal da economia; ocorre quando o primeiro ultrapassa o custo de
oportunidade dos fatores de produção ou insumos, incluindo o lucro normal14.
18.
Para uma firma manter suas atividades, não é necessário que o seu lucro
econômico seja positivo. Ele pode ser zero15, como no mercado de concorrência perfeita
(também denominado, para fins de simplificação, de mercado competitivo). A condição para a
manutenção da empresa no mercado é que o preço de seu produto seja pelo menos igual ao custo
médio de produzir uma unidade. Contudo, a partir do momento em que o lucro econômico tornase negativo, a firma tende a abandonar o mercado16.
19.
No mercado de concorrência perfeita o preço de equilíbrio do bem é igual ao
custo médio unitário e, portanto, o lucro econômico é zero. A lógica é que a inexistência de
barreiras à entrada de novas firmas e a possibilidade de substituir perfeitamente os produtos
oferecidos no mercado impedem que as firmas obtenham um lucro econômico positivo, ou
negativo, de modo permanente17. As empresas auferem, portanto, uma taxa de lucro
12
O que inclui que as firmas conhecem a tecnologia, o preço do bem e os insumos dos seus concorrentes. Nesse
contexto, todos os produtores têm conhecimento acerca da estrutura de custo de seus rivais e os consumidores
conseguem pesquisar preços e comparar os produtos facilmente.
13
O mesmo vale para fatores produtivos utilizados no mercado, como capital e trabalho. A explicação é que os
insumos utilizados pela firma, em um determinado mercado competitivo, são úteis também em outros mercados, o
que possibilitaria sua venda e recuperação do valor gasto para adquiri-los. Em face de tal possibilidade, o descarte
de insumos no mercado competitivo não implica custo para firma.
14
A particularidade do conceito de lucro econômico deve-se ao fato de ele incluir implicitamente o conceito de
custo de oportunidade, que é equivalente à mínima remuneração disponível no mercado para as firmas em questão.
Assim, o conceito de lucro econômico difere do conceito de lucro contábil, sendo que lucro econômico igual a zero
não significa que o capital investido não esteja sendo remunerado.
15
O que não significa que o lucro contábil é igual a zero.
16
Enfatiza-se: lucro econômico igual a zero não significa lucro contábil igual a zero. A empresa, para se manter,
precisa obter lucro. O tamanho deste lucro, frente ao que é o custo de oportunidade básico do capital, determina o
lucro econômico.
17
Exemplificando, se uma firma aufere lucro econômico positivo em um mercado de concorrência perfeita, como
não existem barreiras à entrada, outras firmas entram no mercado com a pretensão de obter parte desse lucro,
praticando preços acima do custo médio, mas abaixo do que vinha sendo praticado. Como os produtos das firmas
são perfeitamente substituíveis uns pelos outros, os entrantes conseguem atrair para si parte da demanda do mercado
e escoam sua produção exitosamente. Os entrantes, contudo, aumentam a oferta do bem no mercado. Como não
ocorreu nada de novo com a demanda, o aumento da oferta reduz o preço do mercado, diminuindo o lucro
econômico das firmas. Enquanto existir lucro econômico, o processo continua, com novas firmas entrando no
mercado e aumentando a oferta. A continuidade do aumento da oferta, por sua vez, dado que a demanda mantém-se
inalterada, tende a reduzir o preço do bem até o ponto em que o lucro econômico é zerado. É essa seqüência de
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 5 de 28
correspondente à remuneração básica do capital, ajustada pelo nível de risco associado à
atividade18.
20.
Devido ao exposto no parágrafo anterior, afirma-se que um mercado qualquer tem
preço competitivo quando seus produtos são transacionados a um valor igual ao custo médio
unitário, proporcionando lucro econômico zero para as firmas. Naturalmente, os mercados
similares ao modelo competitivo tendem a comercializar seus produtos por valores próximos ao
preço competitivo.
21.
As considerações apresentadas permitem inferir que à medida que as
características de um determinado mercado se afastam daquelas da concorrência perfeita há a
tendência de as afirmas auferirem lucro econômico. Por exemplo, a existência de barreiras à
entrada reduz o nível de concorrência, dando algum poder de influenciar preços aos ofertantes e,
consequentemente, margem à materialização de lucro econômico. Assim, é provável que uma
mesma firma tenha lucro econômico em uma determinada região e não tenha em outra. Tudo
depende das características do mercado em tais localidades.
22.
É natural que as empresas busquem estratégias de obter ou aumentar o lucro
econômico. A diferenciação de produtos é uma destas formas; a inovação tecnológica que
permite cobrar mais caro por um produto, pelo menos por um período de tempo suficientemente
longo para justificar o retorno da inovação, é outra. Inclusive, a busca pelo lucro econômico é
um dos motores do crescimento e do desenvolvimento econômico. Obviamente, o tempo em que
tais práticas proporcionarão o lucro econômico à empresa que as implementa depende de quão
ágeis os concorrentes são em atuar de modo semelhante. No exemplo dado, significa capacidade
de reproduzir as modificações e as inovações tecnológicas implementadas por uma determinada
empresa, respeitadas, obviamente, as regras de patentes.
23.
Deve ser enfatizado que o lucro econômico não necessariamente resulta de ilícito.
Conforme argumentado, a obtenção de lucro econômico igual a zero depende de quão próximo
um mercado se encontra do modelo competitivo. Assim, não se pode punir uma empresa por
auferir lucro econômico em virtude de ofertar um produto que é valorizado pelos consumidores e
que outras não ofertem por incapacidade tecnológica ou gerencial; ou uma firma que apostou em
um nicho de mercado desprezado por suas concorrentes. Contudo, deve ser punida a firma que se
vale do seu poder econômico para implementar estratégicas que restrinjam a concorrência com a
finalidade de aumentar seus lucros.
24.
trivial.
Por fim, é oportuno mencionar que a mensuração do lucro econômico não é tarefa
2.5 – Um Produto e Distintos Mercados
24.
Um mesmo produto pode ter diferentes preços de equilíbrio em diferentes cidades,
estados ou mesmo países. Basta que tais localidades sejam mercados relevantes diferentes. Por
mercado relevante se entende “como um locus (produto/região) em que o poder de mercado
possa (hipoteticamente) ser exercido”19. Ou seja, o mercado relevante tem uma dimensão de
produto e outra dimensão geográfica.
25.
Outra definição, utilizada pelas autoridades antitruste dos Estados Unidos, é:
fatos, associada à ausência de barreiras à entrada de firmas e à perfeita possibilidade de substituição entre os
produtos das diferentes firmas, que impede a obtenção persistente de lucro econômico positivo em um mercado
competitivo. Raciocínio análogo aplica-se para explicar por que não se aufere também de modo persistente lucro
econômico negativo.
18
Não se pode exigir que dois setores distintos, com riscos também diferenciados, tenham a mesma taxa de lucro.
19
Mello, Maria Tereza Leopardi. Defesa da Concorrência. In: Kupfer, David & Hasenclever, Lia (orgs.) (2002).
Economia Industrial: Fundamentos Teóricos e Práticas no Brasil. Campus, Rio de Janeiro. 2ª Edição.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 6 de 28
“um produto ou grupo de produtos e uma área geográfica na qual ele é produzido ou vendido,
tal que uma hipotética empresa maximizadora de lucros, não sujeita a regulação de preços, que
seja o único produtor ou vendedor, presente ou futuro, daqueles produtos naquela área, poderia
provavelmente impor pelo menos um pequeno mas significativo e não transitório aumento no
preço, supondo que as condições de venda de todos os outros produtos se mantêm constantes.
Um mercado relevante é um grupo de produtos e uma área geográfica que não excedam o
necessário para satisfazer tal teste”20.
26.
Vale ainda mencionar a definição adotada pelo Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (CADE) em suas análises e julgamentos. Segundo o órgão 21, o mercado
relevante do produto envolve “todos os produtos/serviços considerados substituíveis entre si pelo
consumidor, devido às suas características, preço e utilização”22. Já o mercado relevante
geográfico “compreende a área em que as empresas ofertam e procuram produtos/serviços em
condições de concorrência suficientemente homogêneas em termos de preços, preferências dos
consumidores, características dos produtos/serviços”23.
27.
A partir da compreensão do que é mercado relevante, nota-se que pode haver
diversos mercados relevantes para um mesmo bem; é perfeitamente possível que países
diferentes façam parte de mercados relevantes distintos.
28.
Também é pertinente observar que, independente de estarem ou não no mesmo
mercado relevante, os preços de equilíbrio de um produto não necessariamente serão iguais,
tendo em vista as diferenças de oferta e demanda entre eles. O mesmo tipo de leite vendido no
Brasil e na Europa, com especificações e qualidades idênticas, pode ter preços distintos devido
às diferenças na oferta e demanda nos dois mercados. Portanto, qualquer comparação de um bem
entre localidades distintas deveria observar tal fato, sob pena de a análise levar a conclusões
equivocadas.
2.6 – Restrições à Concorrência
29.
A intensidade da concorrência em uma indústria, que decorre da similitude com as
características do mercado competitivo, pode ser restringida por diversas circunstâncias,
inclusive as de natureza legal.
30.
A lei pode ser um empecilho à concorrência, por exemplo, quando impede a
entrada de novas firmas em um mercado. Nesse caso, aquelas já estabelecidas teriam a chance de
aumentar o preço para patamares acima do custo de produzir uma unidade adicional de produto
(doravante custo marginal), auferindo lucro econômico. A oportunidade existiria porque a
concorrência promovida pelas firmas entrantes, responsável por inibir o lucro econômico
recorrente24, estaria obstaculizada pela barreira à entrada imposta pela lei.
31.
As barreiras à entrada de novas firmas são restrições à expansão da oferta e da
concorrência que não resultam apenas de imposição legal. Fatores econômicos também podem
ocasioná-las. São exemplos: (i) a patente de uma tecnologia; (ii) o acesso à rede de distribuição
20
Mello (2002).
Resolução nº 15/98. Disponível em http://www.cade.gov.br/Default.aspx?63c344cc53b172c89fa0. Acesso
realizado em 23 de novembro de 2012.
22
Por exemplo, o leite pasteurizado de “saquinho” não está no mesmo mercado relevante do leite utilizado por
pessoas que têm intolerância a algum dos seus componentes. A elevação do preço pelos produtos do leite
pasteurizado de “saquinho” não pode ser contestada por aqueles que ofertam leites especiais.
23
Por exemplo, o leite pasteurizado de “saquinho”, tende a ser comercializado nas proximidades onde é produzido,
tendo em vista que se trata de um produto perecível e por esta razão seu transporte para longas distâncias é inviável.
Neste caso, do ponto de vista geográfico, o mercado relevante é local. O leite longa vida, por outro lado, por ter um
período de duração maior, pode ser transportado para longas distâncias e consequentemente seu mercado tende a ter
uma dimensão geográfica maior.
24
Fato explicado na seção sobre lucro econômico.
21
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 7 de 28
do produto no comércio internacional ou nacional; (iii) o acesso ao mercado de insumos; e (iv) a
existência de elevados custos irrecuperáveis, que são investimentos necessários ao início da
produção e que, na hipótese de a firma sair do mercado, não são reavidos.
32.
As barreiras à entrada podem se originar também das vantagens de custo obtidas
pela firma com o aumento de sua produção. Em alguns mercados, a tecnologia produtiva permite
que a firma reduza seu custo médio, que é o custo de produzir uma unidade do bem, ampliando a
quantidade total produzida. A redução de custo médio decorrente do aumento da produção é
denominada de economia de escala.
33.
As economias de escala originam barreiras à entrada ao estabelecerem um nível
mínimo de produção para a firma atuar no mercado sem prejuízo. Atingir esse mínimo, quando
do ingresso no mercado, envolve incertezas e custos que limitam a entrada de novos produtores.
Em uma situação extrema, as economias de escala podem tornar viável a atuação de apenas uma
firma no mercado. Esse caso é conhecido como monopólio natural, objeto da seção seguinte.
34.
Por outro lado, há inúmeras restrições à concorrência, como o cartel, que são
originadas nas condutas das próprias firmas que atuam no mercado e que são ilícitos
concorrenciais. Tais limitações geram um lucro econômico abusivo e, portanto, devem ser
punidas.
2.7 – Mercados de Concorrência Imperfeita
35.
Restrições substanciais à competição originam os mercados de concorrência
imperfeita. Nesses, a regra geral é que as firmas auferem lucro econômico de modo permanente,
fixando o preço acima do nível competitivo25. Por esse motivo, os mercados de concorrência
imperfeita tendem a proporcionar menos bem-estar para o consumidor do que o mercado
competitivo.
36.
Dois exemplos usuais de mercados de concorrência imperfeita são o monopólio e
o oligopólio. No primeiro caso, há uma única firma oferecendo o bem ou serviço. A ausência de
concorrentes permite ao monopolista determinar isoladamente o preço de seu produto, avaliando
apenas as condições de demanda e sua própria estrutura de custo.
37.
O mercado monopolista pode resultar de uma imposição legal 26. O monopólio
pode igualmente originar-se de economias de escala substantivas em um mercado, que tornaria
lucrativa a atuação de uma única empresa. Trata-se do caso conhecido como monopólio
natural27.
38.
Outro modelo de mercado com imperfeições concorrenciais é o oligopólio.
Caracteriza-se pela atuação de firmas que, isoladamente, atendem a parte substancial da
demanda. Trata-se, então, de um mercado concentrado, em que algumas empresas respondem
pela maior parte da produção. A concentração permite a firma oligopolista influenciar o preço de
mercado e, por esse motivo, sua decisão de quanto produzir impacta explicitamente em qual
patamar se estabelecerá esse preço28.
25
Em outras palavras, o preço de equilíbrio situa-se acima do custo médio. Esse contexto, como se explicou
anteriormente, não é esperado em um mercado competitivo, no qual o preço de equilíbrio iguala-se ao custo médio,
anulando as possibilidades de ganho recorrente de lucro econômico.
26
Exemplos: (i) o serviço de postagem no Brasil, que é monopólio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos;
e (ii) o direito de distribuir energia em determinada área no Brasil.
27
Os serviços de saneamento básico e distribuição de energia elétrica são exemplos usuais de monopólios naturais.
Em virtude disso, é natural que a legislação restrinja a entrada de outras empresas, como forma de dar maior
segurança jurídica aos agentes.
28
Trata-se do patamar de preço que iguala a oferta e a demanda do mercado, que é o preço de equilíbrio, como se
explicou anteriormente.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 8 de 28
39.
Como poucas firmas concentram a maior parte da produção do mercado, espera-se
que a decisão de preço ou produção, de qualquer uma delas, influencie o comportamento das
demais. Portanto, a firma oligopolista, ao escolher o preço de seu produto, influencia a decisão
de preço das concorrentes. Analogamente, a determinação de quanto produzir de um oligopolista
influencia a decisão de produção de seus competidores.
40.
O fato de os oligopolistas influenciarem-se mutuamente, na decisão individual de
quanto produzir ou do preço de seus bens, não constitui uma ilegalidade per si. O ilícito ocorre
quando os oligopolistas: (i) combinam como atuar coletivamente no mercado, ou seja, formam
um cartel, escolhendo qual o preço a ser praticado e a quantidade de produção que o conjunto
das firmas deve oferecer ao mercado; ou (ii) individualmente atuam de forma a restringir a
concorrência com condutas unilaterais. Ambos os casos constituem infração da ordem
econômica, conforme a Lei Antitruste Brasileira, no caso, a Lei nº 12.529, de 30 de novembro de
2011, que substituiu a Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994.
2.8 – Oligopólio e Lucro Econômico
41.
Diferentemente dos mercados competitivo e monopolista, em que se sabe com
certeza se existe ou não lucro econômico, no oligopólio esse lucro é uma possibilidade a ser
testada29. Há diversidade substancial de condições que podem induzir o mercado oligopolista a
obter lucro econômico, ou a seguir em direção oposta, praticando preços competitivos. Por esse
motivo, as especificidades de cada oligopólio tornam-se relevantes para avaliar se o nível de
preço cobrado do consumidor é o competitivo.
42.
Em que pese as especificidades supracitadas, a literatura aponta circunstâncias que
auxiliam verificar se o oligopólio cobra um preço competitivo. De modo geral:
(i)
quanto maior a possibilidade de substituição entre os bens e o número de firmas
produzindo os mesmos30, maior a tendência de o oligopólio fixar um preço próximo ao
competitivo;
(ii)
a firma que entra no mercado oligopolista (doravante, denominada entrante) não
disputa a mesma fatia de mercado das já estabelecidas, restringindo-se a atender um
número de consumidores significativamente inferior ao das incumbentes31;
(iii)
quanto maior a restrição das firmas para ajustar sua capacidade produtiva ao nível
da quantidade de bens demandada pelos consumidores, menor é a chance de o oligopólio
29
Em apertada síntese, as análises de oligopólio amparam-se em dois modelos. O primeiro, conhecido como
Bertrand, caracteriza-se pela seguinte sequência de fatos: as firmas definem o nível de preço de seu produto e o
mercado determina o nível da quantidade vendida desse produto. O resultado é que, em equilíbrio, o nível de preço
torna-se equivalente ao custo de produzir uma unidade adicional do bem (custo marginal). Dessa forma, o
oligopolista do modelo Bertrand tem lucro econômico igual a zero. Já no segundo modelo, denominado de
oligopólio Cournot, a sequência de fatos é distinta: primeiro as firmas escolhem quanto produzir e depois o mercado
determina o nível de preço do produto. Nessa dinâmica concorrencial, em equilíbrio, as firmas terminam cobrando
um preço acima do custo marginal e auferindo lucro econômico.
30
Conforme nota de rodapé anterior, se o oligopólio aufere lucro econômico em equilíbrio, então sua dinâmica
competitiva é estudada na literatura pelo modelo Cournot. Por esse modelo, o preço do oligopólio aproxima-se do
preço competitivo com o aumento do número de concorrentes. Ademais, para existir tal aproximação é preciso que
os concorrentes produzam bens que sejam substitutos entre si.
31
Uma variação do modelo Cournot, que representa os oligopólios com lucro econômico, é o modelo Stackelberg.
Nessa variação, algumas firmas são as líderes de mercado e as demais são suas seguidoras. As representações do
modelo Stackelberg, que utilizam Teoria dos Jogos, usualmente tratam as firmas líderes como as que se
estabeleceram primeiro no mercado, enquanto as seguidoras são as que entraram no mercado em um momento
posterior. A previsão do modelo é que a entrante atenderá um número de consumidores substancialmente inferior ao
da firma líder. Dessa forma, a entrada de uma nova firma no oligopólio não acirra a concorrência a ponto de se
estabelecer um preço competitivo no mercado e se dividir equitativamente o número de consumidores entre a firma
líder e a entrante. Gibbons, R. (1992). Game Theory for Applied Economists. Princeton University Press.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 9 de 28
cobrar um preço competitivo32.
43.
As considerações enumeradas poderiam ser entendidas como um primeiro passo
na análise de um oligopólio. A etapa seguinte seria a depuração das particularidades da indústria
oligopolista, que tornariam mais ou menos verossímeis as três afirmações citadas.
2.9 – Síntese dos Aspectos Teóricos
44.
O exposto até o momento permite concluir que são vários os fatores que afetam o
preço de um bem a ser praticado em um determinado mercado. Em resumo, podem ser citados
os seguintes:
(i)
Renda e preferência dos consumidores;
(ii)
Remuneração dos fatores de produção, dentre os quais a mão de obra, o capital e a
tecnologia;
(iii)
Custo dos insumos utilizados na produção;
(iv)
Existência de produtos substitutos, essencialidade do bem e elasticidade;
(v)
Grau de concorrência no mercado, determinado ao final por vários elementos, tais
como nível das barreiras à entrada, existência de normas que dificultam a concorrência e
eventuais condutas ilícitas do ponto de vista concorrencial;
(vi)
Tributos; e
(vii)
Custos de importação.
45.
Também é oportuno destacar que a conclusão acerca de quão elevado é o preço de
um bem deve ser qualificada e contextualizada. Sem isso, há o risco de se incorrer em equívocos
analíticos. É o caso da comparação pura e simples do preço do leite hidrolisado no Brasil com os
preços do mesmo produto em outros países, sem considerar as diferenças nas estruturas de oferta
e de demanda certamente existentes. Embora este tipo de comparação atenda ao objetivo de
mostrar que o preço no mercado brasileiro é maior do que em outros países, sendo perfeitamente
legítima, ela não serve para a conclusão de que as empresas instaladas no Brasil praticam ou não
preços abusivos e, em consequência, tenham lucros abusivos.
46.
Ademais, mesmo que se conclua que o lucro contábil das empresas em um
determinado mercado é maior do que o lucro contábil das mesmas empresas em outros mercados
não é possível afirmar que no primeiro mercado as empresas tenham lucros abusivos. Isso
porque em ambos os mercados o lucro econômico das firmas pode ser zero33. Não sendo este o
caso, também não é possível deduzir que há abuso, uma vez que a estrutura de mercado pode
propiciar a ocorrência de lucro econômico, sem que as empresas estejam cometendo ilícito
algum.
47.
32
Do ponto de vista da concorrência, a afirmação de que o preço é elevado deveria
De acordo com Kreps e Scheinkman (1983), oligopólios em que a firma tem um limite máximo de produção,
dado pelo tamanho de sua planta, e esse limite é fixo, não sendo possível ajustá-lo de modo imediato às variações da
demanda pelo produto da firma, cobram preço acima do nível competitivo, auferindo lucro econômico. Esse
resultado ocorre independentemente do fato de as firmas adotarem a estratégia do modelo Bertrand ou do modelo
Cournot (no primeiro caso, a estratégia da firma é escolher o nível de preço do seu produto e permitir que o mercado
determine a quantidade vendida do mesmo. Já no modelo Cournot, a estratégia da firma é escolher o nível de
produção do bem e permitir que o mercado determine seu preço). Kreps, D.M., Scheinkman, J.A. (1983). Quantity
Precommitment and Bertrand Competition Yield Cournot Outcomes. The Bell Journal of Economics, vol. 14, n.2.
33
O lucro normal em um mercado pode ser diferente do lucro em outro mercado. No caso de países, basta observar
que o risco econômico de se investir em cada um pode ser diferente.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 10 de 28
ter sempre como parâmetro o preço que vigoraria em regime de concorrência perfeita. Ainda
assim, a simples constatação de que o preço é de fato elevado, nos termos apontados, não
significa ilícito das empresas, uma vez que a própria estrutura de mercado pode levar a tal
situação. Ou seja, a mera constatação de que as empresas têm lucro econômico não sinaliza
atuação ilegítima das mesmas, pois tal ganho pode ser fruto, por exemplo, de estratégias de
diferenciação de produtos e de inovação tecnológica, aspectos que beneficiam o consumidor.
Neste contexto, o papel do Estado é identificar formas de mitigar os elementos que impedem a
emulação do ambiente concorrencial, reduzindo o lucro econômico decorrente de falhas de
mercado.
48.
Considerando que um determinado mercado não tem características de
concorrência perfeita, o preço seria considerado abusivo se as empresas, em conjunto ou
unilateralmente, implementarem condutas que visam lesar a concorrência. A ação do Estado,
nesta situação, seria de repressão ao ilícito, com as devidas punições.
3 – O Mercado de Fórmulas para Tratamento de Portadores de APLV no Brasil
49.
Uma vez apresentados os elementos que, ao final, acabam por influenciar o preço
praticado nos mercados de forma geral, o próximo passo é avaliar tais elementos no caso
específico das fórmulas de leite hidrolisado para crianças com APLV no Brasil, com vista a
melhor compreender os preços praticados no país.
50.
Para subsidiar a análise, esta Secretaria solicitou um conjunto de informações para
algumas instituições e empresas participantes do setor em questão, dentre as quais: descrições
dos produtos, dos insumos e da tecnologia de produção; volume e valor da produção interna e de
importação34. As instituições/empresas consultadas foram as seguintes:
i)
Associação Brasileira das Indústrias da Alimentação (ABIA);
ii)
Ministério da Saúde (MS);
iii)
Nestlé Brasil Ltda, doravante denominada Nestlé;
iv)
CMW Saúde & Tecnologia Importação e Exportação Ltda, doravante denominada
CMW;
v)
Danone Ltda, doravante denominada Danone; e
vi)
Mead Johnson Nutrition, doravante denominada Mead Johnson.
51.
A análise apresentada a seguir observará o seguinte roteiro: (i) definição do
mercado relevante e (ii) fatores que afetam a demanda, a oferta e, em consequência, os preços
de leites especiais para APLV.
3.1 – Sobre o Mercado Relevante
3.1.1 - Dimensão produto
52.
34
Em pareceres anteriores35, a Seae, a partir de estudos realizados, já se manifestou
Cópias dos Ofícios encaminhadas às instituições e empresas estão disponíveis na versão pública dos autos.
Por exemplo, o Parecer nº 06647/2008/RJ COGCE/SEAE/MF referente ao Ato de Concentração nº
08012.003510/2010-91 (de interesse da Leitbom S/A e Companhia de Alimentos Ibituruna e Companhia de
Alimentos Glória) e o Parecer nº 06934/2008/RJ COGCE/SEAE/MF referente ao Ato de Concentração nº
08012.003824/2010-94 (de interesse das empresas Laticínios Bom Gosto S/A e Parmalat Brasil S/A).
35
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 11 de 28
que os produtos derivados do leite não são substitutos. In verbis:
“Os produtos, tais como leite condensado, creme de leite, doce de leite, manteiga, queijo,
e requeijão, apesar de serem produtos derivados do leite, normalmente possuem
utilizações finais distintas, não sendo considerados produtos substitutos. Assim, por
economia processual, serão considerados os dados fornecidos pelas Requerentes para os
segmentos separadamente”.
53.
Por analogia, esta nota segue a mesma linha de argumentação daqueles
36
pareceres e delimita o mercado relevante, na dimensão produto, a partir das destinações
específicas de cada produto. Em particular, conforme explica Teves, Diwan e Almeida (2008)37,
os chamados leites extensamente hidrolisados são produtos com destinação específica para
crianças com APLV e que não possuem idade adequada para dietas baseadas em outros tipos de
complementos alimentares. Assim, não possuem produtos substitutos dentre os outros alimentos.
54.
Segundo o Ministério da Saúde (em resposta ao Ofício nº 07.706/2012/DF
COGUN/SEAE/MF, de 6 de setembro de 2012), os leites extensamente hidrolisados
(hidrolisados protéicos) são formulações baseadas em proteínas hidrolisadas do soro de leite de
vaca, as quais objetivam eliminar (ou reduzir) o potencial alergênico de certas proteínas
presentes no leite, tais como β-lactoglobulina, α-lactoalbumina, e outras proteínas minoritárias.
Partindo-se do soro do leite, processos industriais sucessivos são utilizados para remover as
proteínas causadoras de alergia, o que produz um leite com reduzido teor de alergenicidade e
concentrados de peptídeos e aminoácidos38.
55.
Para crianças com até 6 meses de idade, deve-se priorizar a manutenção do
aleitamento materno exclusivo, com a introdução gradativa de alimentação complementar a
partir dessa idade, tal como o leite de vaca. No entanto, algumas crianças podem apresentar
reações alérgicas às proteínas do leite de vaca (APLV) e, nessas condições, sob orientação
nutricional, a dieta a base do leite “comum” deve ser suspensa imediatamente39. Assim, a
utilização de fórmulas consideradas hipoalegênicas é a alternativa preconizada.
56.
De acordo com o Ministério da Saúde, as fórmulas atualmente disponíveis no
mercado adequadas para crianças menores de um ano e que podem ter indicação no manejo
dietético da alergia às proteínas do leite de vaca podem ser classificadas em três grupos: i)
fórmulas à base de proteína isolada de soja; ii) fórmulas e dietas à base de proteína extensamente
hidrolisada (hidrolisados proteicos); e iii) dietas à base de aminoácidos (as únicas consideradas
100% não alergênicas). Esta segmentação está em linha com o que preconiza o “Consenso
Brasileiro sobre Alergia Alimentar de 2007”, documento conjunto elaborado pela Sociedade
Brasileira de Pediatria e Associação Brasileira de Alergia e Imunopatologia40. De acordo com o
36
Cabe destacar que Parecer nº 06007/2008/RJ COGCE/SEAE/MF referente ao Ato de Concentração nº
08012.007915/2007-01, a Seae considerou os seguintes mercados relevantes separadamente: leite em pó, leite UHT,
leite pasteurizado, leite aromatizado (achocolatados), creme de leite, manteiga e leite in natura.
37
Teves, Carolina da Costa; Diwan, Daisy; e Almeida, Juliana Arraya de (2008). Leites modificados. São Paulo:
Faculdade de Ciências Farmacêuticas da Universidade de São Paulo. De acordo com os autores supracitados, “os
sintomas são diversos e por isso o diagnóstico da alergia é tão difícil. Ocorrem reações no sistema gastrointestinal
(cólica, vômitos, diarréia), na pele, como vermelhidão e coceira, no sistema respiratório (espirro, tosse, nariz
escorrendo), irritabilidade, infecção no ouvido, choque anafilático, entre outros. Eles podem ocorrer imediatamente
ou até várias horas ou dias após a ingestão do leite. Quanto mais rápida é a reação, mais fácil de fechar o
diagnóstico”.
38
Hidrolisados protéicos podem ser produzidos também a partir das proteínas do leite de soja.
39
Esse procedimento é necessário também para crianças menores de 6 meses em que o aleitamento materno tenha
sido interrompido precocemente e que tenham apresentado reações alérgicas com a introdução do leite de vaca.
Inclusive, segundo o Ministério da Saúde (em resposta ao Ofício nº 07706/2012/DF), a APLV está fortemente
associada a história de atopia, baixos índices de aleitamento materno, introdução precoce do leite de vaca, infecções
do trato gastrointestinal em idades precoces e fatores ambientais. A ocorrência de APLV em crianças amamentadas
exclusivamente ao seio materno é pouco provável (apenas 0,5% dos casos).
40
Uma referência de publicação desse documento pode ser encontrada em Solé et all (2008). “Consenso Brasileiro
sobre Alergia Alimentar de 2007”. Revista de Medicina de Minas Gerais, 18; (1 Sup 1): S1-S44.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 12 de 28
referido Consenso, para crianças menores de dois anos e sem aleitamento materno, e com
suspeita de alergia à proteína de leite de vaca, a prescrição é a suspensão imediata do leite de
vaca e adoção do seguinte procedimento:
i)
Se a APLV é da forma mediada por Imunoglobulina E (IgE)41 e a criança possui mais
de 6 meses de idade, recomenda-se o uso de fórmulas à base de proteína isolada de soja;
ii) Se a APLV é da forma não mediada por Imunoglobulina E ou se a criança é menor de 6
meses, a recomendação é a substituição imediata do leite de vaca pelos chamados leites
extensamente hidrolisados (hidrolisados protéicos). Se os sintomas da alergia
persistirem no grupo acima (forma mediada por IgE e crianças maiores de 6 anos), o
próximo procedimento é a adoção também dos hidrolisados protéicos;
iii) Nos casos mais severos de alergia, identificados pela persistência dos sintomas mesmo
sob a dieta à base de hidrolisados protéicos, a recomendação é a substituição dessa dieta
pela dieta à base de aminoácidos.
57.
Conforme informado pelo Ministério da Saúde, “nas hipersensibilidades não
mediadas por IgE e manifestadas como colites, enterocolites ou esofagites, o risco de
sensibilização simultânea à soja pode chegar a 60%, não podendo, portanto, rotineiramente ser
recomendado seu uso.” Assim, estas fórmulas (isolados de soja) seriam recomendadas para
formas clínicas mais leves ou nas fases mais tardias de tratamento em alguns casos (geralmente
após seis a oito meses de tratamento com fórmulas extensamente hidrolisadas ou à base de
aminoácidos) 42.
58.
Em suma, pode-se dizer que o protocolo atual recomendado pela Sociedade
Brasileira de Pediatria e pela Associação Brasileira de Alergia e Imunopatologia é de que o
tratamento ao portador da APLV pode ser realizado pela adoção de um ou mais dos
procedimentos acima descritos.
59.
Dessa forma, do ponto de vista da delimitação do mercado relevante, é importante
destacar que cada produto tem uma destinação específica conforme as reações alérgicas da
criança, sendo que um tipo de dieta não é substituto de outro. Assim, no que tange ao APLV,
identifica-se a existência de três mercados relevantes distintos na ótica do produto, a saber: i)
produtos à base de proteína isolada de soja; ii) produtos à base de proteínas extensamente
hidrolisadas (hidrolisados protéicos); e iii) produtos à base de aminoácidos43.
41
A Imunoglobulina E (IgE) é um dos tipos de anticorpos que compõem o sistema imunológico do ser humano.
Existem, porém, outros tipos de Imunoglobulinas (IgA; IgM; IgG; e IgD) que também compõem nosso sistema
imunológico, bem como as chamadas células T (linfócitos T). Em linhas gerais, sem pretender aprofundar na
discussão dos termos técnicos, estes anticorpos e as células T funcionam como mecanismos de defesa de nosso
organismo, os quais têm a função de atacar eventuais invasores de nosso corpo (antígenos). Em particular, no caso
da APLV (que é apenas um dos tipos de alergia alimentar), tais mecanismos interpretam (de forma indesejável) que
as proteínas presentes no leite são corpos estranhos (antígenos) e acabam por atacar estas substâncias. Assim,
classicamente, estas formas de atuação (mediação) são classificadas na literatura em três grupos: (i) reações
mediadas por IgE; (ii) reações não mediadas por IgE; e (iii) reações mistas. Em particular, no caso da APLV as
reações mais comuns são dos dois primeiros grupos. Para maiores detalhes sobre estas tipologias e conceitos afins,
veja em Solé et all (2008). “Consenso Brasileiro sobre Alergia Alimentar de 2007”. Revista de Medicina de Minas
Gerais, 18; (1 Sup 1): S1-S44.
42
Em resposta ao Ofício nº 07706/2012/DF, o Ministério da Saúde ratificou a informação do Consenso Brasileiro
de Alergia de que “(...) as fórmulas à base de proteína de soja não são recomendadas na terapia nutricional de
crianças com alergia à proteínas de leite de vaca, tanto pela Sociedade Européia de Alergologia Pediátrica e
Imunologia Clínica (ESPACI) quanto pela Sociedade Européia de Gastroenterologia, Hepatologia e Nutrição
Pediátrica (ESPGHAN). A Academia Americana de Pediatria (AAP) sugere considerar tal fórmula nas alergias
mediadas por IgE”.
43
Além dessas categorias é importante destacar que cada produto pode ter uma destinação ainda mais específica.
Por exemplo, atualmente a Nestlé comercializa no Brasil os produtos Alfaré e Althéra. Ambos os produtos foram
desenvolvidos para atender crianças com alergia à proteína de leite de vaca e estão inseridos na categoria ii acima
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 13 de 28
60.
A presente nota técnica analisa apenas os dois últimos mercados, que estão
relacionados aos leites hidrolisados. Ressalta-se que os produtos do primeiro mercado relevante
mencionado (leite de soja), que são constituídos por processos menos intensos de hidrólise de
proteínas, não foram objeto de indagações por parte do MPF, cujos questionamentos motivaram
esta análise, possivelmente por serem disponibilizados mais facilmente no mercado44.
3.1.2 - Dimensão geográfica
61.
Quanto à dimensão geográfica, em pareceres anteriores45 a Seae adotou, por
questões ligadas à perecibilidade ou por questões ligadas à distribuição, a definição de mercado
nacional para alguns dos produtos derivados do leite, tais como leite UHT, leite em pó e leite
condensado. Usando a mesma argumentação, a presente nota técnica considera também que os
três mercados relacionados com o tratamento da APLV também possuem dimensão nacional.
Como dito antes, essa delimitação é importante porque é nesse locus que o grau de competição
deve ser avaliado. Sendo assim, é preciso estar claro que o mercado brasileiro é um mercado
específico e que pode ser totalmente distinto do mercado dos Estados Unidos ou da Europa.
Como já mencionado, cada mercado possui suas peculiaridades de oferta e de demanda, que
podem explicar práticas de preços distintos.
3.2 – Fatores que Afetam a Demanda e a Oferta de Leites Especiais para APLV
62.
À luz dos conceitos e das teorias discutidas na seção 2, esta seção identifica os
fatores estruturais que podem afetar a demanda e a oferta específica dos produtos especiais para
APLV (leite extensamente hidrolisado e aminoácidos). Como o preço é resultante da oferta e da
demanda, a avaliação que se segue permitirá a melhor compreensão acerca dos preços de
equilíbrio dos mercados em estudo.
3.2.1 - A concentração do Mercado e a Carência de Substitutos
63.
O Quadro 1 relaciona as marcas existentes e as respectivas empresas que atuam
em cada um dos mercados relevantes em estudo (hidrolisados protéicos e aminoácidos).
Conforme demonstrado, no mercado de leites à base de proteínas extensamente hidrolisadas, há
apenas quatro empresas (seis marcas) que comercializam seus produtos no país. No segmento de
dietas à base de aminoácidos, o mercado é ainda mais concentrado, já que apenas duas empresas
(duas marcas) são comercializadas no país (AminoMed e Neocaté). Ou seja, há um oligopólio
em ambos os mercados.
64.
O Quadro 2 relaciona o percentual de mercado (market share) ocupado pelas
empresas em cada um dos mercados em questão no ano de 2011. No mercado de leites
extensamente hidrolisados, CONFIDENCIAL46. Já no segmento de aminoácidos,
CONFIDENCIAL.
(dieta à base de proteínas extensamente hidrolisadas). No entanto, cada produto visa atender certas especificidades
pontuais em termos de carboidratos e gorduras e por isso podem levar a prescrições diferentes. No entanto, entendese que tais especificações são desnecessárias para delimitação do produto diante a finalidade do tratamento da
APLV.
44
Segundo o Ministério da Saúde, algumas marcas que podem ser incluídas nesta categoria são as seguintes: i)
Aptamil Soja 1 (Danone); ii) Aptamil Soja 2 (Danone); iii) Enfamil Pro Sobee Premium (Med Jonhson); iv) Isomil
(Aboot); Nan Soy (Nestlé); v) Nursoy (Wyeth).
45
Por exemplo, o Parecer nº 06934/2010/RJ, referente ao Ato de Concentração nº 08012.003824/2010-94, de
interesse das empresas Laticínios Bom Gosto S/A e Parmalat Brasil S/A.
46
A rigor, a participação CONFIDENCIAL.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 14 de 28
Quadro 1
Relação de marcas e empresas que comercializa leites extensamente hidrolisados e dietas à
base de aminoácidos para tratamento de portadores de APLV no Brasil, 2012
Segmentos
Marcas
Empresa fabricante País de origem Empresa importadora
(“Mercados”)
Alfaré
Nestlé
Suíça
Nestlé Brasil Ltda
ComidaMed Institute
für Ernährung GmbH
Alemanha
CMW Saúde &
Tecnologia Importação e
Exportação
Nutricia Cuijk B.V
(grupo Danone)
Holanda
Danone Ltda
Pregestimil
Premium
Mead Jonhson
EUA
Mead Jonhson
AminoMed
ComidaMed Institute
für Ernährung GmbH
Alemanha
CMW Saúde &
Tecnologia Importação e
Exportação
Neocate
Nutricia Cuijk B.V
(grupo Danone)
Holanda
Danone Ltda
Althéra
Leites à base de
proteínas
extensamente
hidrolisados
AlergoMed
Pregomin Pepti
Aptamil Pepti
Dietas à base de
aminoácidos
Fonte: elaborado pela Seae, com base nas informações fornecidas pelas empresas e pelo Ministério da Saúde.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 15 de 28
Quadro 2
Volume importado, por empresa e por marca, de leites extensamente hidrolisados e
fórmulas à base de aminoácidos para tratamento da APLV, 2011
Empresa importadora
Importação em 2011
(latas de 400 g)
Marcas
% de participação
Mercado de leites extensamente hidrolisados
Nestlé Brasil Ltda
Alfaré e Althéra
CMW Saúde & Tecnologia
Danone Ltda
(1)
AlergoMed
Aptamil Pepti
Mead Johnson
(2)
e Pregomin Pepti
Pregestimil Premium
Total
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL (3)
CONFIDENCIAL (3)
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
Mercado de fórmulas à base de aminoácidos
CMW Saúde & Tecnologia
AminoMed
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
Danone Ltda
Neocate
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
Total
Fonte: elaborado pela SEAE, com base nas informações fornecidas pelas empresas e pelo Ministério da Saúde.
Notas: (1) Os dados referem-se ao período de julho de 2011 a dezembro de 2011.
(2) Os dados referem-se ao período de junho de 2011 a dezembro de 2011.
(3) CONFIDENCIAL.
65.
Como já mencionado, quanto maiores a possibilidade de substituição e o número
de firmas produzindo bens, maior a tendência de o oligopólio fixar um preço próximo ao
competitivo. No caso dos mercados em questão, a situação é exatamente o contrário. No
mercado de leites extensamente hidrolisados existem apenas seis produtos substitutos entre si e
tais possibilidades de consumo são detidas por quatro empresas ofertantes (Nestlé; Mead
Johnson; CMW e Danone). No mercado de fórmulas à base de aminoácidos esta característica é
mais forte ainda, tendo em vista que existem apenas dois produtos substitutos entre si, sendo
estes ofertados pela CMW e Danone. Conforme já alertado, a existência do possível lucro
econômico não significa comportamento ilícito; pode ser fruto das características de mercado
que dificultam a entrada de novas empresas.
3.2.2 - A Complexidade do Processo de Produção como Barreira a Entrada
66.
Uma possível razão para o grau de concentração dos mercados analisados é a
complexidade dos processos de produção dos leites extensamente hidrolisados e das fórmulas à
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 16 de 28
base de aminoácidos, o que representa significativa barreira à entrada. A fim de conhecer melhor
os processos envolvidos na fabricação dos produtos em análise, esta secretaria enviou Ofícios às
empresas CMW, Danone, Mead Johnson e Nestlé, solicitando descrição geral desses processos47.
67.
Todas as empresas consultadas apresentaram descrições similares sobre o
processo produtivo. Dessa forma, para fins de simplificação, foram utilizadas as contribuições da
Nestlé, que apontou CONFIDENCIAL etapas no processo de produção do leite hidrolisado:
CONFIDENCIAL
68.
A Nestlé ressalta ainda que o processo CONFIDENCIAL.
69.
CONFIDENCIAL, a CMW considera que o processo de produção de fórmulas à
base de proteína extensamente hidrolisada requer escalas de produção significativas devido aos
processos contidos na etapa de secagem do produto devido à alta tecnologia empregada.
70.
Tendo em vista a complexidade que envolve o processo e as condições especiais
de fabricação supracitadas, pode-se inferir que, para uma empresa tornar-se fabricante do
produto analisado, é necessário que domine todas as especificidades do processo além de ter os
recursos necessários. Essas condições estruturais do mercado do leite hidrolisado tornam difícil a
entrada de novas empresas. Há, portanto, elevada barreira de entrada na fabricação de leite
hidrolisado. A existência de barreira à entrada pode comprometer o nível de concorrência, dando
às empresas fabricantes a possibilidade de influenciar o preço dos produtos e obter lucro
econômico licita e ilicitamente.
3.2.3 - Presença de Economias de Escala
71.
Outra importante característica que pode explicar o grau de concentração dos
mercados analisados é a presença de economias de escala de produção, o que está associado ao
tamanho do mercado vis a vis a tecnologia atualmente disponível. De acordo com informações
do Ministério da Saúde48, aproximadamente 6% das crianças com até 2 anos são portadoras da
APLV e necessitam de tratamentos especializados, ou com a introdução de alimentos (leite) à
base de proteínas extensamente hidrolisadas, ou com alimentos à base de aminoácidos. Ocorre
que, dada a tecnologia atualmente disponível, esse mercado é relativamente pequeno e
consequentemente as empresas conseguem atender seus respectivos mercados com apenas uma
fábrica. Noutras palavras, há presença de economias de escala significativas no setor.
72.
Nas condições descritas acima, normalmente as plantas das empresas operam
numa faixa de produção em que a curva de custo médio é decrescente. Isto significa que o custo
de produzir uma unidade do bem reduz quando a quantidade total produzida aumenta. Nesses
casos, há espaço para aumentar a produção na planta instalada e consequentemente reduzir
custos. Ao contrário, se a firma reduzir a quantidade produzida em determinada planta, passando
a produzir essa quantia em outra, estará aumentando seus custos unitários em ambas.
Naturalmente, não há racionalidade econômica para adoção dessa estratégia e as firmas acabam
concentrando suas produções em uma única fábrica no mundo, já que a demanda pode ser
atendida mais facilmente por meio da exportação para os países interessados.
73.
Conforme visto no Quadro 1, todos os players dos mercados em análise atuam
dessa forma. A Nestlé possui uma única fábrica na Suíça e exporta seus produtos para o Brasil
47
Ofícios
n°
7.530/2012/DF/COGUN/SEAE/MF,
n°
7.493/2012/DF/COGUN/SEAE/MF,
n°
7.762/2012/COGUN/DF e n° 7.492/2012/DF/COGUN/SEAE/MF. Estes Ofícios foram encaminhados,
respectivamente, às empresas CMW, Danone, Mead Johnson e Nestlé, e encontram-se disponíveis nos autos
públicos.
48
A empresa CMW Saúde & Tecnologia também estima que este problema atinja em torno de 6% das crianças com
até 2 anos de idade.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 17 de 28
através da Nestlé Brasil Ltda. A ComidaMed Institute für Ernährung GmbH produz na
Alemanha e exporta para o Brasil através da CMW. A Nutricia (do grupo Danone) produz na
Holanda e exporta para o Brasil por meio da Danone Ltda, empresa brasileira do grupo. A Mead
Johnson produz nos EUA e exporta diretamente para o Brasil. Vale dizer que nenhuma dessas
empresas fabrica as fórmulas para tratamento da APLV em outra parte do mundo. Toda a
produção é concentrada nesses países e certamente haverá poucas razões para que tais empresas
desloquem suas produções para algum outro país, tal como o Brasil.
3.2.4 - Custos de Internalização do Produto
74.
Conforme abordado, não há produção nacional das fórmulas de hidrolisados
protéicos e de aminoácidos. Todas as marcas comercializadas internamente são produzidas no
exterior (Suíça, Alemanha, EUA e Holanda) e importadas para o país49. A princípio, como
discutido acima, por uma questão de escala, a produção em uma única fábrica (mesmo que no
exterior) acaba sendo mais vantajosa.
75.
A concentração da produção em uma única fábrica faz com que, em tese, os
consumidores localizados em outros países paguem mais caro pelo produto. Isso porque a
importação das fórmulas por uma determinada nação acaba adicionando custos ao preço final do
produto, denominados de “custos de internalização do produto”. A depender da estrutura
tributária, da distância e da disponibilidade dos meios de transporte, o custo eleva-se a ponto de
causar diferenças significativas entre os preços praticados no país importador e no país
exportador.
76.
Pode-se agrupar os custos de internalização em três componentes: (i) custos de
transportes, armazenagens, seguros e despesas aduaneiras diversas; (ii) custos associados à taxa
de câmbio50; e (iii) custos tributários. No primeiro grupo destacam-se os custos associados com o
transporte, que incluem o pagamento do frete desde a fábrica localizada no país de origem até o
porto do país importador (frete internacional). Posteriormente, depois dos desembaraços
aduaneiros, há de se arcar ainda com os custos de transporte associados à distribuição do produto
no mercado interno (frete interno).
77.
Os custos referentes ao câmbio podem ocorrer por conta das oscilações de
mercado na taxa de câmbio, o que é natural num regime de câmbio livre. Isto é, o preço do dólar
oscila diariamente e essa variabilidade pode afetar diretamente o custo de aquisição do produto
no mercado internacional. Por exemplo, se o câmbio desvaloriza (o preço do dólar aumenta) é
necessária uma quantidade maior de Reais (R$) para comprar a mesma quantidade de produto no
exterior, mesmo que este tenha mantido seu preço no mercado internacional51.
78.
Por fim, destacam-se também os custos decorrentes da tributação. Para ilustrar
esse ponto, a presente nota técnica faz uma estimativa desses custos com base na metodologia
49
Todas as empresas consultadas confirmaram essa afirmativa.
As empresas consultadas não informaram os custos de acordo com essa classificação sugerida. Todavia, em linhas
gerais, todas citaram esses mesmos custos como sendo os principais. A CMW considera que os principais custos de
internalização são “frete (muitas vezes o produto tem que ser importado por via aérea), despesas aduaneiras
(inclusive armazenagem), transporte, impostos incidentes (alguns não recuperáveis), dentre outros”. A Danone
enumerou os seguintes custos: “o Imposto de Importação (II), o ICMS, as contribuições como PIS/COFINS, taxas
alfandegárias e outros. Além desses, há também outras despesas ocorridas durante o processo de importação, como
o frete marítimo, seguro internacional, armazenagem, bem como outras despesas eventuais (por exemplo, o
pagamento de demurrage por atrasos no desembarque)”. A Nestlé relatou que CONFIDENCIAL. Em concordância
com essas empresas, a ABIA atribuiu os elevados custos de internalização ao “desembaraço aduaneiro, imposto de
importação, seguros ad valorem, bem como demais produtos incidentes sobre a operação”.
51
Devido à sua importância, esse tópico será retomado na subseção seguinte.
50
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 18 de 28
(fórmulas e definições) disponibilizada pela Secretaria da Receita Federal52. Em linhas gerais, há
incidência de cinco tributos: Imposto de Importação (II); Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI); Programa de Integração Social – Importação (PIS – Importação);
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Importação (COFINS - Importação);
e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).
79.
Todos os cinco impostos listados, de algum modo, sobre o Valor Aduaneiro (VA).
O VA é o valor FOB (Free on Board), convertido para Reais por meio da taxa de câmbio do dia
do registro da importação, acrescido dos valores de frete e seguro internacionais:
VA = t × (FOB + frete internacional+ seguro internacional), onde t = taxa de
câmbio53.
80.
O Imposto de Importação (II) é calculado sobre o valor aduaneiro e sua alíquota é
determinada pela Tarifa Externa Comum (TEC)54 do MERCOSUL55. O leite extensamente
hidrolisado e a dieta à base de aminoácidos estão inseridos na Nomenclatura Comum do
MERCOSUL (NCM) 21.06.90.9056, cuja TEC é de 16%. Esta alíquota é aplicada sobre o VA
para determinar quanto, em Reais, deve ser recolhido a título de II57.
81.
O Imposto sobre Produtos Industrializados, IPI, é calculado sobre o valor
aduaneiro acrescido do II. A alíquota do IPI é determinada na Tabela de Incidência do Imposto
sobre Produtos Industrializados (TIPI) com base na NCM58. O IPI sobre produtos importados é
utilizado para dar isonomia em relação ao produto nacional. No caso em questão, devido à
inexistência de similar nacional, os produtos constantes na NCM 21.06.90.90 estão isentos do
pagamento do imposto.
82.
Os tributos PIS – Importação e COFINS - Importação são contribuições sociais
incidentes sobre a importação de produtos estrangeiros, cujas alíquotas são de 1,65% e 7,6%,
respectivamente. A base de cálculo de ambas as contribuições é o valor aduaneiro, somado ao
ICMS e ao valor dos próprios tributos59,60.
52
Disponível no endereço eletrônico http://www.receita.fazenda.gov.br/. Acesso realizado em 31 de outubro de
2012.
53
A taxa de câmbio é cotada no dia que o produto é registrado na alfândega, sendo medida em termos de R$/U$.
54
A TEC é o principal instrumento da política de comércio exterior dos países membros do MERCOSUL e consiste
na imposição por parte dos países que integram o bloco de uma tarifa comum incidente sobre as importações de
países estranhos ao bloco. A TEC existe para equalizar as condições de concorrência e garantir margens de
preferência ao produtor regional em relação ao produtor estrangeiro. A TEC é definida no âmbito do MERCOSUL.
55
Como previsto no Tratado de Assunção, a partir de 1º de janeiro de 1995, os quatro Estados Partes do
MERCOSUL adotaram a Tarifa Externa Comum (TEC), com base na Nomenclatura Comum do MERCOSUL
(NCM), com os direitos de importação incidentes sobre cada um desses itens. Segundo as diretrizes estabelecidas,
desde 1992, a TEC deve incentivar a competitividade dos Estados Partes e seus níveis tarifários devem contribuir
para evitar a formação de oligopólios ou de reservas de mercado. Também foi acordado que a TEC deveria atender
aos seguintes critérios: a) ter pequeno número de alíquotas; b) baixa dispersão; c) maior homogeneidade possível
das taxas de promoção efetiva (exportações) e de proteção efetiva (importação); d) que o nível de agregação para o
qual seriam definidas as alíquotas era de seis dígitos. A aprovação da TEC também incluiu alguns mecanismos de
ajuste das tarifas nacionais, através de Listas de Exceções, com prazos definidos para convergência aos níveis da
TEC. Disponível no endereço eletrônico http://www.mdic.gov.br/. Acesso realizado em 31 de outubro de 2012.
56
A NCM é um código de oito dígitos, em que os seis primeiros são formados pelo Sistema Harmonizado e os dois
últimos são constituídos de acordo com a definição estabelecida pelo MERCOSUL. Assim, qualquer mercadoria
importada (ou comprada no Brasil) deve ter um código NCM na sua documentação legal (nota fiscal, livros legais,
etc.). A cada NCM é definida uma TEC que será adotada, via de regra, por todos os países membros do
MERCOSUL. Cabe ressaltar que a Empresa Mead Johnson informou que seu produto Pregestimil Premium
(também destinado ao tratamento da APLV) é importado dentro da NCM 21.06.90.30, constituída pela categoria
“Complementos Alimentares”. De qualquer modo, a TEC dessa NCM é também de 16%.
57
58
59
60
II = TEC (%) × VA.
IPI = TIPI (%) × (VA + II).
Trata-se do chamado cálculo por dentro.
PIS = Alíquota PIS × (VA + ICMS + PIS + COFINS).
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 19 de 28
83.
O ICMS incide sobre a movimentação de produtos no mercado interno e sobre
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Este imposto incide
também sobre os produtos importados a fim de promover tratamento tributário isonômico para os
produtos importados e nacionais. Por ser de competência estadual, o ICMS não tem uma
regulamentação única, ou seja, cada um dos 26 estados e o Distrito Federal pode ter uma
legislação diferente, resultando em alíquotas e tratamentos tributários distintos. Quando a
mercadoria importada desembarca em um estado e destina-se a outro, parte do ICMS é cobrado
no estado de origem e parte no estado de destino. A base de cálculo do ICMS é o valor aduaneiro
somado ao imposto de importação, imposto sobre produtos industrializados e o próprio
ICMS61,62.
84.
Para fins de exemplificação, esta Secretaria adotou dois cenários tributários para o
ICMS. No primeiro, adotou-se a alíquota de ICMS (interno) do Estado de São Paulo, 18%, por
se tratar do estado onde as empresas importadoras foram registradas63. O Ministério da Saúde
considera que as Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde e os grandes hospitais devem ser
os responsáveis pela compra de grande volume de fórmulas alimentares. Com esta informação,
optou-se, no segundo cenário, por adotar uma alíquota de ICMS de 0%, que reflete a hipótese de
o governo estadual comprar diretamente das empresas importadoras, situação em que não
haveria incidência de ICMS.
85.
O Quadro 3 mostra os resultados encontrados para o II, IPI, PIS e COFINS no 1°
cenário (alíquota de ICMS de 18%) e no 2° cenário (alíquota de ICMS de 0%) para um valor
aduaneiro de R$ 100,00. Assim, no 1° cenário (ICMS de 18%) há um incremento superior a 50%
do valor aduaneiro do bem. Já no 2° cenário, em que se considera a alíquota de ICMS de 0%, o
acréscimo é de 26,19% sobre o valor aduaneiro.
86.
Nota-se, portanto, que, em ambos os casos, o preço no mercado interno é
significativamente superior ao do mercado externo. Ressalta-se que não foram considerados nas
duas simulações os custos adicionais de transporte internacional, seguro, remuneração do
importador, dentre outros. Se considerados, a diferença apontada seria ainda maior.
COFINS = Alíquota COFINS × (VA + ICMS + PIS + COFINS).
61
O ICMS também é calculado por dentro.
62
ICMS = Alíquota ICMS (%) × (VA + II + IPI + ICMS).
63
As quatro empresas (CMW, Danone, Mead Johnson e Nestlé) têm o CNPJ de São Paulo. A alíquota de ICMS de
todos estados brasileiros e do Distrito Federal varia entre 17% e 19% para o produto em análise. Portanto, esta
Secretaria considera que a adoção de uma alíquota de 18% é um parâmetro que reflete a realidade tributária
brasileira para o caso em estudo.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 20 de 28
Quadro 3
Valores, em R$, da tributação no 1° cenário e no 2° cenário na importação de bens
correspondente a um valor aduaneiro de R$ 100,00
Tributo
Alíquota (em %)
1° cenário: ICMS de 18,00%
(valores, em R$, de tributação
sobre valor aduaneiro de R$ 100,00)
2° cenário: ICMS de 0,00%
(valores, em R$, de tributação
sobre valor aduaneiro de R$ 100,00)
II
16,00
16,00
16,00
IPI
0,00
0,00
0,00
PIS
1,65
2,28
1,82
COFINS
7,60
10,51
8,37
ICMS
18,00 e 0,00
25,46
0,00
Valor total de tributação
54,25
26,19
Valor final do bem com tributação
154,25
126,19
Fonte: elaborado pela Seae.
87.
Sendo assim, considerando todos esses custos de internalização, é de se esperar
que alguns produtos possam ser encontrados no mercado nacional a um preço significativamente
maior do que o praticado no país de origem ou em outro país importador que tenha custos de
internalização menores.
3.2.5 – Taxa de Câmbio e o Comportamento dos Preços
88.
A taxa de câmbio oscila diariamente e essa variabilidade pode afetar diretamente
o custo de aquisição do produto no mercado internacional. Se há uma desvalorização cambial,
por exemplo, é necessário gastar uma quantidade maior de Reais (R$) para comprar a mesma
quantidade do produto no exterior; consequentemente, os preços praticados no mercado interno
aumentarão. Naturalmente, o contrário também pode acontecer: havendo uma valorização do
câmbio, as importações ficam mais competitivas e consequentemente os preços dos produtos
importados tendem a cair no mercado interno.
89.
No entanto, é preciso ponderar que esta relação entre taxa de câmbio e preços dos
produtos praticados no mercado interno não é linear e determinística como descrita acima,
especialmente no curto prazo, tendo em vista, pelo menos, dois fatores: (i) existência de estoques
internos; e (ii) existência de contratos de câmbio realizados anteriormente à importação
(contratos de hedge64). Com a existência de estoques internos, mesmo que a cotação do dólar
tenha aumentado, a empresa pode decidir manter os preços internos, já que os produtos teriam
sido adquiridos anteriormente a custos menores. De forma semelhante, caso tenha contrato de
hedge, o importador, ao se proteger de alterações na cotação da moeda estrangeira, pode
conseguir manter seus preços internamente mesmo que o preço do dólar tenha aumentado. Ou
64
Hedge é um instrumento que visa proteger o valor de um ativo contra possíveis variações do seu valor numa data
futura. No caso do Dólar, por exemplo, o importador pode fazer um contrato para adquirir Dólares em data futura,
mas garantindo as cotações atuais para se proteger de eventual aumento do preço dessa moeda no futuro.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 21 de 28
seja, o importador adquire seus produtos com base nas taxas de câmbio contratadas
anteriormente.
90.
De qualquer modo, a despeito de algumas exceções, tais como as descritas acima,
a correlação entre taxa de câmbio e preços internos dos importados tende a ser positiva e
elevada.
91.
Com o objetivo de ilustrar a relação entre taxa de câmbio e preços internos do
leite extensamente hidrolisado, o Gráfico 1, a partir do eixo vertical da esquerda, demonstra a
evolução dos preços médios das marcas de leite extensamente hidrolisado comercializadas no
país no período de 2008 a agosto de 2012.
Gráfico 1
Evolução da taxa de câmbio e dos preços médios de leite extensamente hidrolisado,
segundo marca comercializada - 2008 a 201265
CONFIDENCIAL
Fonte: Os dados referentes aos preços foram informados pelas
empresas CMW, Danone e Nestlé.
CONFIDENCIAL. A taxa de câmbio foi obtida junto ao Banco Central do Brasil.
Elaborado pela Seae.
92.
Conforme mostra o Gráfico 1, os preços do leite extensamente hidrolisado
praticado no Brasil, mesmo com elevações entre 2008 e 2009, caíram entre 2008 e 2012.
CONFIDENCIAL.
93.
O Gráfico 1 confirma também a hipótese de que a taxa de câmbio exerce
influência importante nos preços praticados no país. Os preços médios das marcas
CONFIDENCIAL e CONFIDENCIAL, desde 2008 até 2011, seguem o mesmo movimento da
taxa de câmbio66. Em particular, de 2008 para 2009 o câmbio sofreu valorização e, com isso, os
preços dos produtos importados ficaram mais caros. Em seguida, de 2009 a 2011, com a
valorização do Real, os preços desses produtos caíram, refletindo, provavelmente, o menor custo
de aquisição em Dólar. A única exceção refere-se ao ano de 2012, já que a apreciação da taxa de
câmbio para R$ 1,92 não é acompanhada pelo aumento dos preços praticados internamente. Ou
seja, seria esperado que os preços praticados em 2012 fossem maiores do que aqueles atualmente
em vigor.
94.
Outro ponto de destaque no Gráfico 1 é a entrada no país, em 2011, de duas novas
marcas: a Althéra (da Nestlé) e a Aptamil Pepti (da Danone). CONFIDENCIAL. Vale dizer que
todas as cinco marcas de leite extensamente hidrolisado mostradas no Gráfico 1 são para
tratamento de portadores de APLV. No entanto, as marcas Althéra e Aptamil Pepti são produtos
especiais destinados para crianças com APLV que não possuem problemas gastrintestinais ou
diarreicos. Essa inovação gera ganhos de bem estar para esse público específico, já que os
produtos necessários ao tratamento da APLV podem ser adquiridos por custos menores67.
95.
Por sua vez, o Gráfico 2 demonstra a evolução da taxa de câmbio no Brasil de
janeiro de 2008 a setembro de 2012 frente a evolução dos preços médios de dietas à base de
aminoácidos das duas marcas atuantes no mercado brasileiro: Neocate da Danone e AminoMed
65
As taxas de câmbio utilizadas nos gráficos foram obtidas pelas cotações de fechamento Ptax do dólar dos Estados
Unidos. O fechamento Ptax corresponde à taxa média ponderada dos negócios realizados no mercado interbancário
de câmbio com liquidação em dois dias úteis, calculado pelo Banco Central do Brasil, conforme comunicado n°
6815/99. Disponível em: http://www4.bcb.gov.br/pec/taxas/port/ptaxnpesq.asp?id=txcotacao. Acesso realizado em
31 de outubro de 2012.
66
Os valores da taxa de câmbio estão especificados no eixo vertical da direita e na parte do gráfico plotada em
barras.
67
As especificidades desses novos produtos poderiam ensejar uma redefinição dos mercados relevantes, já que o
público alvo é uma parcela específica de crianças com APLV. Todavia, para a finalidade desta nota técnica, as
conclusões não seriam alteradas.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 22 de 28
da CMW.
Gráfico 2
Evolução da taxa de câmbio e dos preços médios de dietas à base de aminoácidos, segundo
marca comercializada - 2008 a 2012
CONFIDENCIAL
Fonte: CMW e Danone em resposta aos Ofícios enviados e Banco Central do Brasil68. Elaborado pela Seae.
96.
Como mostra o Quadro 2, houve queda nos preços das dietas à base de
aminoácidos entre 2008 a 2012. CONFIDENCIAL.
97.
Em linhas gerais fica claro, portanto, que nos últimos 4 anos ocorreu queda nos
preços nominais e reais dos produtos ora em análise69. Ou seja, apesar de elevados, os preços dos
leites extensamente hidrolisados e das fórmulas à base de aminoácidos apresentaram queda.
Fatores macroeconômicos, como a taxa de câmbio, explicam parcialmente esse movimento de
queda dos preços. O mercado também tem apresentado inovações, tais como os produtos Althéra
(da Nestlé) e o Aptamil Pepti (da Danone), ambos lançados para atender “nichos” específicos da
população com APLV, e que podem reduzir os preços dos concorrentes.
3.2.6 - Livre iniciativa e Defesa da Concorrência
98.
A simples constatação da presença de condições estruturais dos mercados que
propiciam práticas de preços não competitivos não implica a existência de condutas desleais de
comércio e infrações à ordem econômica. As firmas podem reunir condições do exercício do
poder de mercado, mas não usá-lo. É importante ressaltar que a presença de rivais pode imprimir
certo grau de concorrência mesmo em mercados oligopolizados.
99.
Ademais, no Brasil a ordem econômica preconiza a livre concorrência e a
liberdade de preços. Assim, qualquer prática ou conduta anticompetitiva precisa ser tratada no
âmbito da Defesa da Concorrência por meio de denúncias, política essa amparada atualmente
pela Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011.
100.
Nesta linha de argumentação, é oportuno ilustrar a instauração do Processo
Administrativo nº 08012.009645/2008-4670, iniciado a partir da Representação apresentada pela
CMW Saúde e Tecnologia Importação e Exportação Ltda. (“CMW”) à Secretaria de Direito
Econômico (SDE), do Ministério da Justiça, em 23 de setembro de 2008. Na ocasião, a CMW
solicitou que fosse apurada a prática de infrações previstas na Lei da Defesa da Concorrência71
pelas empresas SUPPORT, Pronutri Nutrição e Farmacêutica Ltda. Nutrifar Nutrição e
Farmacêutica Ltda, Art. Médica Comércio e Representações de Produtos Hospitalares Ltda e
Milena Torres Chaves Seabra - ME, quais sejam: (i) fixar ou praticar, em acordo com
concorrente, sob qualquer forma, preços e condições de venda de bens ou prestação de serviços;
e (ii) vender injustificadamente mercadoria abaixo do preço de custo 72. Conforme consta na Nota
68
Disponível em: http://www4.bcb.gov.br/pec/taxas/port/ptaxnpesq.asp?id=txcotacao. Acesso realizado em 31 de
outubro de 2012.
69
É preciso ressaltar que os preços constantes nos gráficos são preços nominais. CONFIDENCIAL.
70
O Processo Administrativo foi instaurado em 24 de novembro de 2010, após Nota técnica que analisou os indícios
em fase de Procedimento Administrativo.
71
À época representada pela Lei nº 8.884/94, que foi revogada pela Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011.
72
Vale dizer que em 2011 a Support Produtos Nutricionais Ltda também apresentou Representação em face da
CMW Saúde & Tecnologia Importação e Exportação Ltda, por suposta prática de infrações à ordem econômica – no
mercado de alimentos especiais – nos termos da Lei nº 8.884/94. No entanto, as acusações referem-se ao mercado de
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 23 de 28
Técnica da SDE sobre o assunto:
“A CMW informa, em suma, que as Representadas SUPPORT, Pronutri Nutrição e
Farmacêutica Ltda. (“PRONUTRI”) e Nutrifar Nutrição e Farmacêutica Ltda.
(“NUTRIFAR”), Art Médica Comércio e Representações de Produtos Hospitalares Ltda.
(“ART MÉDICA”) e Milena Torres Chaves Seabra – ME. (“MILENA”), teriam agido em
acordo, de modo a dificultar a efetiva participação de outras empresas no mercado, por
meio de uma estratégia que impediria que outras concorrentes participassem da fase de
lances verbais em pregões presenciais destinados à aquisição de alimentos para fins
especiais”.
“Além disso, haveria, segundo a Representante, a paralela prática de preço predatório por
parte da SUPPORT, como forma de criar dificuldades a concorrentes. (...)”.
101.
Independentemente
do
resultado
do
procedimento
administrativo
supramencionado, o que se pretende ilustrar é que qualquer evidência de ilícito cometido pelas
empresas atuantes nos mercados relevantes deve ser punido sob a égide da Lei da Defesa da
Concorrência. No caso em questão, esta Secretaria não identificou indícios de eventuais ilícitos
concorrenciais.
4 – Ações mitigadoras
102.
Ainda que práticas lesivas à concorrência não sejam causa dos elevados preços
praticados dos leites extensamente hidrolisados e das fórmulas à base de aminoácidos para
tratamento da APLV, cabe apontar possíveis medidas que podem contribuir para que estes
produtos se tornem mais baratos. Ressalta-se, contudo, que, por se tratarem de mercados livres,
não há garantia que tais ações, por si só, provoquem esta queda. Tudo dependerá da existência de
concorrência entre as empresas e que fatores adversos operem em sentido contrário73. A seguir,
serão mencionadas duas possíveis estratégias.
4.1 – Ampliação da Política do SUS
103.
Consoante o disposto na presente nota, as fórmulas alimentares para tratamento da
APLV necessitam de sofisticado aparato tecnológico para sua fabricação e consequentemente
são de altos custos de aquisição. Todos esses alimentos são produzidos em outros países e são
importados pelo Brasil de acordo com a demanda interna. A princípio, poder-se-ia cogitar
alguma política de estímulo à produção nacional e consequentemente uma possível redução de
seus custos. No entanto, o setor apresenta elevadas economias de escala, o que torna sua
nacionalização uma estratégia praticamente inviável do ponto de vista econômico. Como
explicado, com uma única fábrica (em alguma parte do mundo) a empresa consegue atender toda
sua demanda mundial e dificilmente haverá motivação econômica suficiente para instalação de
uma nova fábrica aqui no Brasil.
104.
A situação é agravada pelas condições de demanda. Ou seja, o produto é essencial
(indispensável) para o público que possui APLV, impactando principalmente os usuários que não
possuem condições econômicas suficientes para adquiri-lo por um longo período de tempo.
105.
Nesse sentido, esta Secretaria buscou identificar como o Estado vem atuando e
constatou que alguns estados já fornecem os produtos para o diagnóstico e tratamento da APLV,
beneficiando, sobretudo, a população de baixa renda.
alimentos para fins especiais, mais especificamente à comercialização de produtos destinados à nutrição de
pacientes portadores de Erros Inatos do Metabolismo (“EIM”).
73
Como, por exemplo, uma desvalorização acentuada da moeda brasileira.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 24 de 28
106.
O Estado de São Paulo, por exemplo, aprovou, em 2007, o Protocolo Clínico para
Normatização da Dispensação de Fórmulas Especiais a pacientes com Alergia à Proteína do
Leite de Vaca, atendidos pelo Sistema Único de Saúde do Estado de São Paulo 74. Mediante
avaliação médica, pacientes diagnosticados com APLV residentes no Estado de São Paulo
podem adquirir o tratamento gratuitamente. A aprovação do protocolo clínico garante maior
agilidade para obter o produto, melhorando a adesão ao tratamento, já que as fórmulas infantis
são gratuitas.
107.
De acordo com o Ministério da Saúde, estima-se que as secretarias estaduais e
municipais de saúde e os grandes hospitais respondem pela compra de um grande volume de
fórmulas alimentares industrializadas, seja essa demanda via ação judicial ou via terapia
nutricional dos usuários atendidos por esses serviços. No entanto, sabe-se que nem todos os
municípios e estados possuem uma política efetiva e já sistematizada para o atendimento da
APLV no âmbito do SUS75.
108.
No âmbito da União, o órgão federativo responsável pela política de assistência à
saúde é o Ministério da Saúde, que, em resposta a esta Secretaria, informou que ainda não realiza
compra direta de fórmulas alimentares, embora tenha realizado repasses de verbas aos blocos de
financiamento específicos para estados e municípios. Segundo o ministério, a Portaria n° 2.577,
de 27 de outubro de 2006, que aprova o Componente de Medicamentos de Dispensação
Excepcional como parte da Política Nacional de Assistência Farmacêutica do Sistema Único de
Saúde, não contempla, em sua tabela descritiva, a dispensação de fórmulas alimentares, com
exceção daquelas destinadas aos portadores de Fenilcetonúria76.
109.
Nesse sentido, dada a inexistência de uma legislação/programa que contemple a
distribuição de fórmulas alimentares ou protocolo clínico para a APLV, o Ministério da Saúde
vem trabalhado para ampliar a atuação do SUS na área em questão. A esse respeito, vale citar a
criação do Grupo de Trabalho (GT) sobre Terapia Nutricional no SUS, coordenado pela
Secretaria de Atenção à Saúde, do Ministério da Saúde77. Entre os resultados preliminares desse
GT está a recomendação de elaboração de Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT)
para a APLV e soja e finalização dos já iniciados para Erros Inatos de Metabolismo.
110.
Conforme explicação do Ministério da Saúde, a elaboração do relatório é um
passo inicial para a aprimoração de políticas públicas para o mercado de fórmulas alimentares.
Após a conclusão do relatório do GT, os resultados serão submetidos à análise e aprovação nos
colegiados do Ministério da Saúde e pactuação nas instâncias decisórias do Sistema Único de
Saúde, quais sejam a Comissão Intergestores Tripartite e o Conselho Nacional de Saúde. Dessa
pactuação deve-se originar um Protocolo Nacional para a APLV (“Protocolo oficial”) e a
consequente atualização da Tabela do SUS com a incorporação das fórmulas especiais de leite
para os tratamentos previstos no referido protocolo.
74
Resolução SS – 336, de 27 de novembro de 2007. Protocolo Clínico para Normatização da Dispensação de
Fórmulas Especiais a pacientes com Alergia à Proteína do Leite de Vaca atendidos pelo Sistema Único de Saúde –
SUS do Estado de São Paulo. Diário Oficial do Estado de São Paulo, de 28/11/2007. Disponível em:
http://www.saude.sp.gov.br/resources/ses/acoes/assistencia-farmaceutica/protocolo_leites.pdf. Acesso realizado em
31 de outubro de 2012.
75
No sitio especializado www.alergiaaoleitedevaca.com, consta a relação de alguns municípios e estados que
possuem alguma forma de atendimento para o público interessado em conseguir fórmulas especiais para o
tratamento da APLV. São eles: i) Adamantina (SP); ii) Bauru (SP); iii) Campinas (SP); iv) Espírito Santo; v)
Florianópolis (SC); vi) Goiânia (GO); vii) João Pessoa (PB); viii) Minas Gerais; ix) Piracicaba (SP); x) Piraquara
(PR); xi) Porto Alegre (RS); xii) Ribeirão Preto (SP); xiii) Salvador (BA); xiv) São José dos Campos (SP); xv) São
Paulo (SP); xvi) Sertãozinho (SP); e xvii) Sorocaba (SP). Acesso realizado em 23 de outubro de 2012
76 Fenilcetonúria é uma doença genética, autossômica recessiva, causada por mutações no gene que codifica a
enzima hepática fenilalanina-hidroxilase. A ausência ou deficiência desta enzima impede a conversão hepática de
fenilalanina em tirosina, causando acúmulo de fenilalanina no sangue e em outros tecidos. Disponível em
http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/pcdt_fenilcetonuria.pdf. Acesso realizado em 23 de outubro de 2012.
77
GT criado pela Portaria MS n° 850, de 03 de maio de 2012.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 25 de 28
111.
O Quadro 4 resume os custos estimados pelo Ministério para a disponibilização de
fórmulas nutricionais para crianças menores de 1 ano com APLV e alergia ao leite de soja78.
Estima-se que sejam necessários R$ 15,6 milhões por mês para fornecimento de Hidrolisados de
Proteína e aproximadamente R$ 7,29 milhões por mês para fornecimento de fórmulas
elementares de aminoácidos.
112.
A atuação da União (por meio do Ministério da Saúde) deverá reforçar
sobremaneira a política do SUS no segmento em apreço. Primeiramente, vale destacar a
uniformização necessária com a criação de um protocolo nacional, o que deve ser fruto de uma
discussão entre médicos especialistas do setor. Em segundo lugar, a inclusão de uma linha
orçamentária específica para os tratamento de APLV permitirá à União contribuir mais
efetivamente com estados e municípios, principalmente com aqueles de maiores restrições
financeiras e de gestão. Por fim, a participação da União com o provimento de recursos pode
resultar também em ganhos adicionais nas aquisições dos produtos em questão. Ao comprar o
produto em grande escala, pode-se obter redução no preço e consequentemente economias
significativas de recursos79.
Quadro 4
Estimativa de custo mensal para a disponibilização de fórmulas nutricionais para crianças
com APLV e alergia à proteína de leite de soja (menores de 1 ano)
Doenças
Alergias alimentares
População
Crianças menores de 1
ano
Produtos
Custo mensal estimado
Hidrolisados de proteínas
R$ 15.676.606
Fórmulas elementares de
aminoácidos
R$ 7.293.171
Total
R$ 22.969.777
Fonte: elaborado pela SEAE, com base nos dados fornecidos pelo Ministério da Saúde.
113.
Em suma, dadas as condições de oferta das fórmulas especiais para APLV, bem
como a essencialidade desses produtos, a implementação de políticas de assistência à saúde, no
âmbito do SUS, disponibilizando tais fórmulas se mostra benéfica para a sociedade. Alguns
estados e municípios já possuem alguma forma de atendimento à população carente, mas
certamente essa amplitude de atendimento está aquém do necessário tendo em vista as demandas
judiciais em certas localidades por falta de provimento dessas fórmulas. Acredita-se, no entanto,
que a incorporação do tratamento dos portadores de APLV ao rol de políticas do SUS permitirá
que a União contribua mais efetivamente com o provimento de recursos financeiros e de gestão
para o problema em questão.
4.2 –Tarifa Externa Comum (TEC)
78
Conforme resposta ao Ofício nº 07706/2012 e informado pelo Ministério da Saúde em reunião, esses custos
estimados devem compor o pedido orçamentário do ministério já para o ano de 2013.
79
A Portaria n° 2.577, de 27 de outubro de 2006, artigo 25.1, alínea a, define que o MS e gestores estaduais poderão
pactuar a aquisição centralizada de medicamentos do Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional
caso haja benefício econômico da centralização, frente às condições do mercado.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 26 de 28
114.
A TEC é o principal instrumento de política de comércio exterior dos países
membros do MERCOSUL e consiste na imposição por parte dos países integrantes do bloco de
uma tarifa comum incidente sobre as importações de países estranhos ao bloco. A TEC existe
para equalizar as condições de concorrência e garantir margens de preferência ao produtor
regional em relação ao produtor estrangeiro.
115.
As regras do MERCOSUL permitem, todavia, que os países pratiquem alíquotas
de importação diferentes das pactuadas e que são expressas na TEC. Os países têm liberdade de
incluir um determinado número de produtos na chamada Lista de Exceção à TEC (LETEC).
116.
No Brasil, o órgão máximo que tem a competência para fixar a alíquota do
imposto de importação é a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX)80. Naturalmente o poder de
fixação/alteração de alíquotas é relativo, tendo em vista que precisam ser observados os
compromissos internacionais do Brasil, notadamente, no âmbito da Organização Mundial do
Comércio (OMC) e do MERCOSUL.
117.
De acordo com as diretrizes aprovadas pelo Conselho do Mercado Comum
(CMC), a TEC pode variar de 0% a 20%, em intervalos de 2 pontos percentuais 81. O CMC
delegou ao Grupo Mercado Comum (GMC) a competência para a edição de resoluções
referentes às modificações da TEC nesses limites. Sendo assim, a Secretaria-Executiva da
CAMEX coordena uma série de grupos que analisam as solicitações de alterações, permanentes
ou temporárias, da Tarifa Externa Comum do MERCOSUL.
118.
Assim, com vistas de reduzir o II, pode ser apresentado à CAMEX pleito para
inclusão na LETEC de qualquer produto. De acordo com a Decisão CMC n° 58/10, o Brasil está
autorizado a manter, até 31 de dezembro de 2015, uma lista de até 100 códigos NCM na LETEC.
Os países membros do MERCOSUL podem modificar a cada seis meses até 20% dos produtos
incluídos na lista. A solicitação de inclusão deve ser encaminhada à Secretaria Executiva da
CAMEX82.
119.
Outra possibilidade é o enquadramento do pedido de redução de alíquota com
base na Resolução GMC nº 08/08. De acordo com esta norma, nos casos de problemas
decorrentes de desequilíbrios de oferta e de demanda em qualquer dos Estados Partes do
MERCOSUL, estes poderão utilizar o mecanismo de redução tarifária temporária das alíquotas
de importação da TEC, de forma unilateral e com limites quantitativos.
120.
Os pleitos enquadrados na Resolução GMC nº 08/08 devem ser encaminhados a
Seae, por meio de um “Ofício de Encaminhamento”, conforme consta no sitio da Secretaria83:
“Para solicitar reduções temporárias ao amparo da Resolução GMC nº 08/08, as empresas,
associações e demais pessoas jurídicas interessadas devem preencher o roteiro de solicitação
constante do Anexo I da Resolução CAMEX nº 42/11. Para produtos que necessitem de criação
ex-tarifário à NCM, o Anexo II deverá ser adicionalmente preenchido. Os roteiros devem ser
encaminhados à SEAE, por meio do Ofício de Encaminhamento, que dará início ao processo de
80
De acordo com o Decreto nº 4.732, de 10 de junho de 2003, a CAMEX tem por objetivo a formulação, adoção,
implementação e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluindo
o turismo. A CAMEX é composta pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a
quem cabe a presidência da CAMEX, e pelos Ministros de Estado Chefe da Casa Civil; das Relações Exteriores; da
Fazenda; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento, Orçamento e Gestão; e do Desenvolvimento
Agrário.
81
Vale dizer que o CMC admite, em casos excepcionais, estudar a adoção de uma TEC superior a 20%. Conforme
consta no site da CAMEX, um exemplo é o caso do Brasil e da Argentina que estabeleceram uma TEC de 35% para
vários códigos do setor automotivo (Decisão CMC 70/00) e para o setor de tecidos, confecções e calçados (Decisão
CMC 37/07).
82
Disponível em http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=3378&refr=3375.
Acesso realizado em 26 de novembro de 2012.
83
Disponível em http://www.seae.fazenda.gov.br/servicos_main/reducao. Acesso realizado em 31 de outubro de
2012.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 27 de 28
discussão no âmbito do governo brasileiro. De acordo com a Resolução CAMEX nº 42/11, o pleito
deverá ser analisado pelo Grupo Técnico de Acompanhamento da Res. GMC nº 08/00 (GTAR-08),
um grupo interministerial e cuja Secretaria é de responsabilidade da SEAE. Caso seja aprovado
pelo GTAR 08-08, o pleito, então, é submetido a uma instância deliberativa superior, o Comitê
Executivo de Gestão do Comércio Exterior (GECEX) e, em seguida, será encaminhado para a
avaliação dos demais países do Mercosul”.
121.
Destaca-se, portanto, que nesse procedimento a Seae é provocada pelas partes
interessadas. Podem solicitar redução temporária da TEC quaisquer empresas, associações de
produtores ou outras entidades privadas, além de órgãos e entidades do governo desde que ela
seja devidamente justificada84. A partir do recebimento do Ofício de Encaminhamento, é
iniciado o processo de avaliação do pleito. Vale dizer, no entanto, que solicitações referentes à
redução de alíquotas para fórmulas especiais para tratamento da APLV ainda não foram
recebidas por esta Secretaria até o presente momento.
5 – Conclusões
122.
O Ministério Público do Estado de São Paulo (MPF) solicitou a esta Secretaria
informações sobre a indústria de alimentos para crianças com Alergia à Proteína do Leite de
Vaca (APLV). Mais especificamente, indagou: (i) quais são os fatores que causam a variação do
preço do leite hidrolisado entre o exterior e o mercado nacional; e (ii) quais providências
poderiam ser tomadas para minimizar tal discrepância.
123.
Com vistas a atender o pleito apresentado, a presente nota técnica investigou e
analisou as principais características da referida indústria com intuito de atender às solicitações
do MPF. Para tanto, a indústria foi segmentada em dois mercados relevantes específicos: (i)
leites extensamente hidrolisados; e (ii) alimentos à base de aminoácidos. Com base nas
informações apuradas, constatou-se que as principais características desses mercados são as
seguintes:
Elevada concentração. No mercado de leites hidrolisados participam apenas 04 players
(Nestlé; CMW; Danone: e Mead Johnson) e no mercado de aminoácidos apenas 02
empresas (CMW e Danone);
Os sistemas de produção desses alimentos especiais são complexos, já que envolvem
procedimentos químicos de hidrólise das proteínas em laboratórios e adoção de medidas
técnicas que garantam a inexistência de substâncias alergênicas nas fórmulas
produzidas. O resultado, além de ser uma barreira à entrada significativa para novas
firmas nesses segmentos (o que tende a manter a estrutura concentrada e o baixo grau de
concorrência), é que esses produtos tendem a ter custos de produção significativamente
superiores aos leites comuns tradicionalmente utilizados na alimentação de crianças;
Não há produção nacional dos referidos alimentos. Todas as marcas comercializadas no
país são importadas (Nestlé importa da Suíça; CMW importa da Alemanha; Mead
Johnson dos EUA; e Danone da Holanda);
Em virtude da tecnologia atualmente existente e pelo tamanho dos mercados
(relativamente pequenos), as fábricas possuem economias de escala consideráveis.
Nestas condições, as empresas conseguem atender todas suas demandas mundiais em
uma única fábrica em seus países de origem. Sendo assim, há pouca motivação
econômica para que estas firmas desloquem suas fábricas ou invistam em novas plantas
no Brasil (o que, mais uma vez, tende a manter a estrutura concentrada e o baixo grau
84
Disponível em http://www.seae.fazenda.gov.br/servicos_main/reducao/faq, Acesso realizado em 14 de novembro
de 2012.
Acesso: Público
Consulta da Defesa da Concorrência nº 40000.06000/2012/DF
Página 28 de 28
de concorrência); e
Diante dessas condições, os preços praticados no Brasil tendem a ser superiores aos
praticados em outros países, especialmente onde estão localizadas as fábricas. Além do
custo de aquisição dos produtos em seus países de origem, existem diversos custos de
internalização dos mesmos, tais como frete, seguro, despesas aduaneiras, impostos, taxa
de câmbio etc, bem como a margem de lucro do importador. Como ilustração, a
presente nota mostrou que somente os impostos (Imposto de Importação; PIS/CONFIS
e ICMS) podem elevar o custo desse produto em até 50% de seu valor aduaneiro.
124.
Diante dessas condições, as seguintes ações mitigadoras foram discutidas:
Adoção de políticas públicas de assistência à saúde no âmbito do SUS, principalmente
para atendimento a população de baixa renda. Nesse sentido, o Ministério da Saúde
informou que já atua com esse propósito e que está recomendando a elaboração de
Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT) para a APLV. Dessa pactuação
deve-se originar o Protocolo Nacional para a APLV (“Protocolo oficial”) e a
consequente atualização da Tabela do SUS com a incorporação das fórmulas especiais
de leite para os tratamentos previstos no referido Protocolo. O ministério estima que
essa política de assistência à saúde deva custar, à União, em torno de R$ 22,9 milhões
por mês em 2013; e
Redução da alíquota do Imposto de Importação. A nota identificou duas possibilidades:
incorporação à LETEC ou enquadramento na Resolução GMC nº 08/08. Para tanto, as
partes interessadas devem apresentar o pleito de redução para Secretaria Executiva da
CAMEX ou para a Seae, respectivamente.
À apreciação superior.
CAROLINA FERNANDES DOS SANTOS
Assistente
RICARDO COELHO DE FARIA
Assistente Técnico
ANDREY GOLDNER BAPTISTA SILVA
Coordenador-Geral de Infraestrutura Urbana e Recursos Naturais
De acordo.
RUTELLY MARQUES DA SILVA
Secretário-Adjunto de Acompanhamento Econômico
ANTONIO HENRIQUE PINHEIRO SILVEIRA
Secretário de Acompanhamento Econômico