37146/2009

MPC/DF
FL.:
Proc.: 20709/12
__________
Rubrica
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
GABINETE DA SEGUNDA PROCURADORIA
PROCESSO: 20709/2012
ASSUNTO: REPRESENTAÇÃO
PARECER: 378/2014-CF
EMENTA: SES. Licitação. Decisão nº 5.071/2012: suspensão para correção de
falhas. Análise das justificativas. Corpo Técnico pela anulação do Pregão.
Reapresentação de justificativas. Manutenção da sugestão de anulação.
Solicitação de prazo e apresentação de novas justificativas. Decisão Liminar nº
90/2012-P/AT, referendada na Decisão nº 65/2013: afastamento da suspensão
determinada. Recurso MPCDF. Admissibilidade sem efeito suspensivo. Análise.
Corpo Técnico pela apresentação de contrarrazões dos contratantes. Parecer
parcialmente divergente com acréscimos.
O presente processo trata do Pregão Eletrônico nº 181/2012 para aquisição de
um único lote de 8 itens do sistema de terapia “curativo esponja e bomba para
tratamento de ferida crônica a vácuo” no valor estimado de R$ 17.344.160,00 (f. 1).
I. ANTECEDENTES
O Corpo Técnico da 4ª DIACOMP indicou, na Informação nº 275/2012, de
19.09.12, os seguintes problemas sobre esse certame:
1) serão fornecidas bombas de vácuo para uso sem custo adicional, mas que
deverão ser da mesma marca dos itens do lote. Esse custo, todavia, deverá
estar diluído no custo dos itens e o Termo de Referência não traz
informações para que as concorrentes possam estimar esse custo, como o
número de bombas que serão necessárias e forma de fornecimento (f.
102/103);
2) falta de especificação das dimensões da esponja do item 4, confundindo-se
com a especificação do item 3 (f. 103);
3) excesso de estimativa dos conectores do item 7, bem como erro no código
BR (f. 103);
4) possível direcionamento, uma vez que os itens fazem parte de um sistema
de terapia fechado exclusivo de um único fabricante (f. 103): V.A.C.®
(Vacuum Assisted Closure®) Therapy — Sistema de terapia de cicatrização
assistida a vácuo — do fabricante americano KCI (Kinetic Concepts Inc.). O
ponto principal seria a exigência de esponja de poliuretano, quando
existiriam soluções terapeuticamente equivalentes com o uso de gaze e de
custo menor que o pretendido pela Jurisdicionada (f. 103/104): R$ 700,00
para as esponjas e de R$ 27,00 a R$ 37,00 para as gazes;
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5) fragilidade da pesquisa de preço (f. 105/106): foi utilizada a mediana entre
uma cotação do SIASG, uma do comprasnet e a cotação de uma empresa.
Além disso, utilizou-se como base a data mais recente das assinaturas e não
a compatibilidade com as quantidades previstas, sendo consultados pregões
com quantitativos irrisórios em comparação com o Pregão em análise. Além
disso, a competitividade para os itens do sistema da empresa KCI é sempre
baixa.
Dessa análise, sugeriu-se a suspensão do Pregão nº 181/2012 e a correção das
irregularidades ou a apresentação de justificativas (f. 107). Essas sugestões foram
acolhidas pelo i. Relator, Conselheiro Renato Rainha, e consolidadas na Decisão nº
5.071/2012, de 20.09.12:
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: I – tomar
conhecimento: a) do Edital do Pregão Eletrônico por Ata de Registro de Preços nº 181/2012-SES
(fls. 04-45) e demais elementos do Processo nº 060.009.528/2012 (Anexo I); b) dos documentos
de fls. 49-98; II – com fundamento nos arts. 113, § 2º, da Lei nº 8.666/1993 e 198 do RI/TCDF,
determinar à SES que: a) suspenda, “ad cautelam”, o Pregão Eletrônico nº 181/2012 até decisão
ulterior desta Corte; b) promova, no prazo de 05 (cinco) dias, as correções indicadas nos §§ 12,
15, 16, 23, 34 e 35 da Informação nº 275/2012, ou apresente as justificativas pertinentes; III –
autorizar: a) em apoio ao item II, o encaminhamento de cópia da instrução (fls. 101-108) e do
relatório/voto do Relator à Secretaria de Saúde e à Pregoeira da Central de
Compras/SUAG/SES, Sra. Érica Negrys Oliveira Santos; b) o retorno dos autos à Secretaria de
Acompanhamento.
O Secretário de Saúde, Sr. Rafael de Aguiar Barbosa, solicitou prorrogação de
prazo em 25.09.12 (f. 116), pedido atendido por via do Despacho Singular nº 756/2012CRR, de 02.10.12 (f. 147). Na mesma data, o Sr. Secretário de Saúde encaminhou as
justificativas sobre os pontos supracitados, as quais foram elaboradas pelo Diretor de
Assistência Especializada, Sr. Vicente de Paulo Silva de Assis (ponto 4), e pela Chefe
da Central de Compras, Sra. Soraia Martins Lima (demais pontos e descumprimento
parcial da determinação do TCDF) (f. 148 e ss):

sobre o ponto 1, o quantitativo de bombas seria de responsabilidade do
fornecedor (f. 158);

sobre o ponto 2, a falta de especificação das dimensões da esponja não
comprometeu o resultado do certame, pois a vencedora será informada para
correção e sem majoração do item (f. 157 e 159);

sobre o ponto 3, o erro no código BR não comprometeu o resultado do
certame (f. 159/161) e a previsão matemática considerada pelo Corpo
Técnico não se prestaria para a análise do quantitativo de conectores, visto
que o uso dos curativos é dinâmico e para toda a Rede (f. 160);
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
sobre o ponto 4, alegou não adotar o expediente de direcionamento,
considerando a proibição da Lei de Licitações e que a opção pela esponja de
poliuretano não restringiu a competição. Esse objeto está voltado ao
tratamento de feridas crônicas como as existentes em pacientes queimados
e diabéticos. Além disso, seriam tecnicamente superiores ao modelo que
usa gaze e os valores mais elevados seriam compensados com menor
tempo de hospitalização, menor uso de drogas mais caras e redução de
complicações (f. 149 e ss.);

sobre o ponto 5, não reconheceu fragilidade na pesquisa de preço, a qual se
sustentou em ampla pesquisa junto aos fornecedores, embora poucas
tenham sido as respostas (f. 162);

informou, ainda, o descumprimento parcial da determinação do TCDF, pois a
deliberação pela suspensão foi recebida no Gabinete da SES em 20.09.12,
mas deu entrada na Central de Compras apenas em 24.09.12, quando o
objeto da licitação, marcada para 21.09.12, já estava adjudicado à
vencedora (f. 157). Contudo, a partir do conhecimento da deliberação, os
procedimentos foram paralisados até decisão posterior da Corte.
O Corpo Técnico da 4ª DIACOMP analisou essas justificativas por via da
Informação nº 369/2012, de 05.12.12 (f. 326 e ss.):

sobre o ponto 1, a resposta da Jurisdicionada não esclareceu os
questionamentos feitos a respeito do quantitativo de bombas necessários e a
forma de fornecimento desse item, situação que compromete a isonomia do
certame e a pesquisa de preços pela própria SES;

sobre o ponto 2, a nova especificação informada pela Jurisdicionada
corresponde ao sistema exclusivo da vencedora e o item que antes não
tinha sequer informação sobre o tamanho, passou a ser um conjunto de 3
esponjas (f. 332/333), outra situação que não favorece a isonomia na
licitação por não ter ficado clara aos demais participantes, afrontando o art.
14 da Lei nº 8.666/1993. Além disso, o novo código BR informado não
corresponde ao produto pretendido.
O preço estimado para o item 4 foi baseado no Pregão nº 30/2011 do
Hospital Militar da Área de Porto Alegre (Anexo I: f. 50*) 1 para uma
quantidade de 10 unidades, quando o pretendido pela SES eram 1000
unidades (f. 334), circunstância que demonstra inobservância para o ganho
em escala e economia na contratação. Soma-se a isso o fato de que não
houve competição por tal item no referido pregão, pois a única outra
interessada apresentou preço exorbitante;
1
Processo GDF nº 060.009528/2012
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
sobre o ponto 3, foi solicitada a justificativa para o quantitativo de conectores
pretendidos, o que não foi apresentado pela Jurisdicionada, limitando-se a
pretender desqualificar o entendimento do Corpo Técnico (f. 340/341). A
utilização de denominações diferentes (“esponja curativo”, “curativo
esponja”, “esponja de curativo”) e a informação de que os produtos serão
distribuídos para toda a Rede não invalidam os cálculos do CT, mas a
proporção entre os insumos pretendidos (f. 341).
Prevalecendo o cálculo do número de conectores pelo Corpo Técnico,
restaria identificado um sobrepreço superior a R$ 5 milhões (f. 344);

sobre o ponto 4, considerando a existência de soluções técnicas nacionais
mais baratas, foi solicitada a justificativa para o possível direcionamento para
os produtos da vencedora do certame. Em resposta, foi ofertado um estudo
baseado em um modelo matemático, e não em um estudo clínico, o qual
apontaria que a esponja é superior tecnicamente à gaze (f. 346/349). O
Corpo Técnico comprovou que tal estudo foi feito por um funcionário da
empresa fabricante dos insumos adquiridos pela SES, o que evidencia a
fragilidade do documento para justificar o direcionamento em análise. Além
disso, em 2009, exatamente por não ser um estudo clínico, esse estudo
apresentado pela SES foi descartado pela agência governamental
americana para a pesquisa e a qualidade em cuidados médicos para a
finalidade de evidenciar distinções terapêuticas entre os diversos métodos
de tratamento de feridas ou entre os componentes desses sistemas, como
gaze e esponja (f. 347/348).
A pesquisa da referida agência registrou não haver estudos que afastassem
a qualidade terapêutica do uso da gaze e nem a superioridade do uso da
esponja (f. 348). A pesquisa do CT sobre o tema permitiu identificar um
estudo posterior, de 2012, que comparou diretamente um sistema de
curativo de pressão negativa com gaze e sucção de parede com o sistema
de esponja e bomba portátil (o mesmo contratado pela SES), sendo
comprovada a inexistência de inferioridade técnica ou terapêutica do
primeiro em relação ao segundo. Ao contrário, o sistema com gaze era mais
fácil de aplicar, mais barato e causava menos dor aos pacientes no
momento de serem trocados (f. 348/349).
Outra alegação enviada pela SES para justificar o direcionamento foi de que
a gaze absorveria umidade, porém não estava sustentada em estudos
científicos (f. 350). O CT, no entanto, identificou um estudo clínico de 2011
que apontou o uso da gaze como positivo no gerenciamento do exsudato e
do estado da infecção, além da melhoria da qualidade do leito da ferida e
redução do volume.
E a justificativa de que a esponja se adaptaria melhor aos contornos de
feridas profundas ou de forma irregular, além de não estar fundamentado em
estudo científico, restaria afastada diante da comprovação científica,
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identificada pelo Corpo Técnico, de que a gaze, na verdade, possui
vantagens sobre a esponja, inclusive conforto e redução da dor nos
pacientes (f. 350).
Nas objeções específicas contra o sistema Curatec Simex, a SES não
apresentou evidências clínicas que comprovassem a desvantagem desse
sistema (f. 350/351).
E quanto às críticas ao sistema Curavac, as próprias justificativas da SES
apontam que o sistema possui regulador de pressão para lidar com
possíveis variações de pressão, além do que, apesar de não ter alarme para
alertar sobre possível fuga de pressão, tal problema decorre de falha na
vedação de película sobre o curativo, o que pode ser monitorado pelo
pessoal médico do setor (f. 351/352). O Corpo Técnico acrescentou que tal
monitoramento de fuga de pressão pelo sistema adquirido pela SES, de
acordo com as especificações do próprio fabricante, só é possível para um
único curativo por bomba, apesar de a SES ter adquirido vários conectores
para ligação de diversos curativos a uma mesma bomba.
Ainda sobre o sistema Curavac, outra crítica colacionada pela
Jurisdicionada, a respeito da falta de monitoramento do sangramento na
ferida, foi rebatida pelo Corpo Técnico com o argumento de que esse
monitoramento é indireto, porque se monitora o enchimento do reservatório
e não do efetivo sangramento (f. 352). Nesse contexto, acrescentou que a
SES adquiriu reservatórios de 1 litro, o que torna ainda menos tempestivo o
monitoramento do sangramento, situação alertada pelo fabricante.
E sobre a alegação de exclusividade do sistema de curativo abdominal para
complemento cirúrgico da Síndrome de Compartimento Abdominal no
mercado nacional (f. 353/354), esta afirmação está correta, pois apesar de
haver similar no mercado, o mesmo ainda não possui autorização da Anvisa
para comercialização (f. 354).

sobre o ponto 5, a fragilidade da pesquisa de preços descrita foi identificada
em dois momentos: falta de especificação para o item 4 do Pregão nº
181/2012 e o uso de pregões com quantitativos irrisórios, ao mesmo tempo
em que ignorou outros certames equivalentes ao Pregão nº 181/2012 e com
preços menores (f. 335). Aduz-se que na primeira falha, o código BR possui
uma descrição genérica, o que levou ao uso de um valor no item 4 que na
verdade seria para o item 3 (f. 335) e às consequência descritas no ponto 2.
A resposta da Jurisdicionada apontou a realização de ampla pesquisa junto
aos fornecedores, mas não foi questionada a quantidade, mas a qualidade
dos dados obtidos (f. 336) e, portanto, não esclarece a falta do uso dos
valores contidos em pregões mais semelhantes ao pretendido na SES (f.
337).
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Além disso, a competitividade para os itens exclusivos ora em comento é
sempre baixa, com uma ou duas empresas na disputa e o preço vencedor é
bem próximo ao estimado pela Administração Pública. O mesmo padrão foi
observado no Pregão nº 181/2012 (f. 337).
Por fim, a comparação entre o preço contratado pela SES e o praticado para
os mesmos produtos em um pregão no RJ indica diferenças entre 17,5% e
44,3% abaixo dos alcançados no Pregão nº 181/2012 (f. 338/340). O mais
razoável seria estabelecer esse valores praticados no RJ como preços
máximos no Pregão da SES.

sobre a falta de cumprimento total da Decisão do TCDF, derivado da
tramitação interna do documento na SES, pode ser relevada, uma vez que o
Pregão nº 181/2012 ainda não havia sido homologado (f. 327/328).
O CT alertou, ainda, para a falta de justificativa quanto ao maior custo do
sistema com esponja em comparação ao sistema com gaze (f. 352) e de avaliação
comparativas entre os sistemas de terapia de feridas por pressão negativa disponíveis
no mercado nacional (f. 353). E concluiu não restar demonstrada vantagem do sistema
adquirido pela SES sobre o sistema com gaze, mais baratos, além da contrariedade ao
art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/1993 a respeito da proibição de comprometimento,
restrição ou frustração do caráter competitivo da licitação (f. 355).
E sobre o Ofício nº 2.750/2012-GAB/SES/DF, no qual o Sr. Secretário de Saúde
questiona possível demora na análise das alegações apresentadas e apontando que tal
retardamento prejudicaria o tratamento de feridas por pressão negativa, o CT
consignou que a SES ainda não realizava tal tratamento, visto tratar-se da primeira
aquisição de tais insumos, podendo-se, assim, dar continuidade ao tratamento até
então utilizado na Jurisdicionada para esses casos (f. 357).
Diante desse cenário, o Corpo Técnico sugeriu:
136.
Diante do exposto sugerimos ao Egrégio Plenário:
I – tomar conhecimento:
a) do Ofício nº 2226/2012-GAB/SES e anexos (fl. 148-163), encaminhado em
atendimento à Decisão nº 5.071/2012;
b) do Ofício nº 2750/2012-GAB/SES/DF (fl. 324); e
c) dos documentos de fls. 165-323;
II – considerar que o Edital do PE por Ata de Registro de Preços nº 181/2012-SES/DF
apresenta vícios gravíssimos e insanáveis que afrontam os seguintes dispositivos da
Lei nº 8.666/1993: art. 3º, § 1º, I; art. 14; art. 15, IV e § 7º, I e II; e art. 23, § 1º;
III – com fundamento no art. 45 da Lei Complementar nº 1/1994, determinar à SES/DF
que:
a) proceda à anulação do referido pregão, nos termos dos arts. 14 e 49 da Lei nº
8.666/1993;
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b) na nova licitação para aquisição de curativos por pressão negativa, em
substituição ao PE nº 181/2012:
b.1) com fundamento no art. 15, IV da Lei nº 8.666/1993, parcele o objeto de
forma a destinar um lote exclusivamente aos insumos necessários e suficientes
para o curativo por pressão negativa de abdômen aberto e um ou mais lotes
para os curativos por pressão negativa genéricos, assim entendidos os que
não são especializados em partes determinadas do corpo humano;
b.2) com fundamento no art. 3º, § 1º, I da Lei nº 8.666/1993, faça a especificação
dos curativos por pressão negativa genéricos de modo a permitir soluções
tanto com gaze quanto com esponja, bem como a contemplar tanto bombas de
vácuo individuais quanto reguladores de pressão para sucção de parede;
b.3) com fundamento no art. 14 da Lei nº 8.666/1993, faça a adequada
caracterização do kit de curativo por pressão negativa de abdômen aberto;
b.4) com fundamento no art. 15, § 7º, I da Lei nº 8.666/1993, especifique a
quantidade de bombas/reguladores de pressão necessários e suficientes, bem
como a modalidade de fornecimento desses equipamentos: se comodato,
aluguel ou aquisição;
b.5) com fundamento no art. 15, § 7º, II da Lei nº 8.666/1993, observe a correta
proporção entre conectores “Y”, kits de curativo, reservatórios e
bombas/reguladores de pressão;
b.6) ao fixar os preços unitários máximos aceitáveis pela SES/DF, contemple,
prioritariamente, os preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública que se refiram a quantitativos da mesma ordem de
grandeza dos que serão adquiridos, observando, também, os limites
apontados no § 63 da Informação nº 369/2012-Diacomp4, bem como atente,
na coleta de dados, para o fato de que o códigoBR 319940, por ser muito
genérico, pode se referir a mais de um tipo de curativo esponja;
IV – autorizar:
a) em apoio ao item III, o encaminhamento de cópia da instrução (fls. 326-360) e do
relatório e voto condutor da decisão a ser proferida ao Sr. Secretário de Estado de
Saúde;
b) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento.
Percebe-se que todos os pontos levantados pelo CT ainda na Informação nº
275/2012 e que sustentaram a sugestão de suspensão e, posteriormente, de anulação
do Pregão nº 181/2012, não foram afastados, mas, ao contrário, restaram reforçados
pelos indícios de prática de preços acima do mercado.
No entanto, antes de qualquer deliberação sobre a instrução acima, o Sr.
Secretário de Saúde solicitou e obteve, em 11.12.12, cópia da referida Informação (f.
363), bem como a concessão de prazo para responder à mesma Informação, em
13.12.12 (f. 364/366), antes da análise do Plenário. O titular da SES encaminhou,
então, em 18.12.12, novas considerações da Sra. Chefe da Central de Compras e do
Sr. Diretor de Assistência Especializada (f. 367 e ss.), as quais serão agrupadas
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conforme os pontos levantados inicialmente na Informação nº 275/2012 visando melhor
entendimento do deslinde das quetões:

sobre o ponto 1, os custos do quantitativo de bombas estaria inserido no
valor da contratação e a opção por não indicar qual a forma de fornecimento
se deve ao fato de que as bombas deverão ficar à disposição até o final da
ARP (f. 368). Além disso, incorreções no número de bombas poderão ser
observadas na execução do objeto e que outras empresas foram
contatadas, mas não foi possível confirmar a possibilidade de fornecimento
(f. 369). Nesse sentido, acrescentou limitações na rede própria de aspiração
para uso de outros sistemas (f. 370);

sobre o ponto 2, a respeito da falta de especificações da esponja do item 4,
reiterou o reconhecimento do equívoco e que o problema foi sanado sem
prejuízo ao certame ou aumento de preços (f. 370);

sobre o ponto 3, reiterou que o quantitativo de conectores não foi
superestimado, pois serão distribuídos para toda Rede para ficarem
disponíveis aos pacientes e que por se tratar de uma ARP, não significa a
utilização de todo o quantitativo previsto. Porém seria possível adquirir
apenas os 4.000 conectores calculados pelo CT, em nome da continuidade
da licitação (f. 371/372);

sobre o ponto 4, a respeito do possível direcionamento, relatou que as
empresas contatadas não ofertaram produtos para testes (f. 374). Além
disso, criticou os estudos científicos encontrados pelo CT: um não
representaria produtos disponíveis no país e outro necessitaria de maiores
confirmações científicas. Assim, a prática na Jurisdicionada seria colocar em
disponibilidade somente produtos testados e aprovados por profissionais da
Rede (f. 375);

sobre o ponto 5, criticou a identificação de preços mais baixos pelo CT
questionando porque a empresa encontrada não participou da licitação (f.
370) e que situações ideais de espera de disputa entre empresas podem
não se refletir na realidade, por isso o resultado do Pregão nº 181/2012 foi
diferente (f. 371).
O Corpo Técnico, mais uma vez, se manifestou sobre as novas considerações
por via da Informação nº 410/2012, de 27.12.12 (f. 379 e ss.):

sobre o ponto 1, os custos do quantitativo de bombas não foi esclarecido,
pois o edital menciona somente a necessidade bombas de vácuo sem custo
para a SES, sendo deficiente quanto ao quantitativo e às responsabilidades
dos contratantes: prazo para substituição de equipamentos defeituosos,
custo de manutenção, penalidades (f. 381);
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
sobre o ponto 2, a respeito da falta de especificações da esponja do item 4,
a reiteração de informações antes encaminhadas não foi suficiente para
esclarecimento da questão (f. 382);

sobre o ponto 3, o uso de conectores em toda a Rede não afasta a
necessidade de haver proporção lógica entre os quantitativos de insumos (f.
384);

sobre o ponto 4, a respeito do possível direcionamento, os Justificantes
repisaram argumentos anteriores e sem apresentar as reais justificativas
técnicas e econômicas para a contratação pretendida de produtos
produzidos por uma única empresa. Bastava a descrição contida no edital
permitir a participação de todas as empresas interessadas (f. 388);

sobre o ponto 5, a respeito da pesquisa de preço, os valores identificados
pelo CT possuem valor para a análise uma vez que se referiram aos
produtos da mesma fabricante pretendidos na SES (f. 383).
A conclusão foi pela manutenção das sugestões antes registradas.
Todavia, o Exmo. Presidente desta Corte, Conselheiro Manoel de Andrade,
entendeu procedentes as alegações vindas da Jurisdicionada nos seguintes termos:

sobre o ponto 1, considerou inexistentes os questionamentos apontados
pelo CT, tendo em conta que os insumos adquiridos deverão ser conectados
a uma bomba de vácuo da mesma marca a ser fornecida sem custo pela
vencedora (f. 392). Além disso, as bombas deverão estar à disposição da
SES até o consumo total dos curativos, por isso não se contemplou o uso de
comodato ou transmissão de propriedade para que a SES fique livre para
outras contratações ao final da ARP (f. 393);

sobre o ponto 2, a respeito da falta de especificações da esponja do item 4,
a correção da falha reconhecida pelos Justificantes é matéria interna à
Secretaria e deverá ser objeto de futura fiscalização (f. 393);

sobre o ponto 3, a falta de especificação do quantitativo de conectores não
comprometeu porque, apesar de não se esperar compra de produtos para
ficarem em desuso, esse é um aspecto a ser observado quando da
execução do objeto (f. 394). Além disso, a ARP não obriga a Administração
a firmar as contratações dela advenha;

sobre o ponto 4, a respeito do possível direcionamento, não houve tal
expediente, uma vez que a opção pela esponja não restringe o caráter
competitivo do certame e busca alcançar os portadores de feridas crônicas,
especialmente os diabéticos (f. 396). Assim, a área de saúde é por demais
sensível para realização de testes em pacientes com produto ainda não
avaliado na SES (f. 397). E não houve possibilidade de avaliação de outros
produtos, seja por não estarem disponíveis no mercado nacional, seja por
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ainda não serem comercializados, seja por falta de registro na Anvisa (f.
397);

sobre o ponto 5, a respeito da pesquisa de preço, reconheceu que a mesma
foi realizada, não sendo razoável combater tal empenho (f. 398).
Em consequência, por via da Decisão Liminar nº 90/2012-P/AT, de 28.12.12, os
esclarecimentos apresentados em relação à Decisão nº 5.071/2012 e ao Despacho
Singular nº 927/2012-CRR foram considerados procedentes e restou afastada a
suspensão do Pregão nº 181/2012 antes determinada (f. 400). Essa Decisão Liminar foi
posteriormente referendada de forma unânime pelo e. Plenário por via da Decisão nº
65/2013, de 15.01.13 (f. 429).
O MPCDF, todavia, interpôs Pedido de Reexame, de 03.01.13, em face da
referida Decisão Liminar. Para manter a coerência, os argumentos colacionados pelo i.
Procurador Demóstenes Tres de Albuquerque serão analisados com base nos pontos
levantados pelo Corpo Técnico e que resultaram nas críticas ao Pregão nº 181/2012:

sobre o ponto 1, a respeito da estimativa de preços e do quantitativo das
bombas à vácuo, de forma diferente da Decisão Liminar, consignou que não
houve esclarecimentos sobre tais pontos pelos responsáveis da SES (f.
414). Essas faltas comprometem a isonomia do certame, pois tal número
está relacionado diretamente ao valor da proposta. Além disso, não procede
a alegação e que a questão seria corrigida na execução do objeto, pois não
se pode exigir do fornecedor uma quantidade mínima de bombas, se esta
não foi especificada previamente (f. 414). Assim, necessário, além desses
requisitos, estabelecer as responsabilidades dos contratantes sobre esses
equipamentos (f. 415);

sobre o ponto 2, a falta de especificação da esponja do item 4 não é passível
de convalidação porque houve comprometimento da isonomia diante do uso
de um código que na caracterizava suficientemente o objeto, situação que
enseja a anulação do certame, pois a adjudicação aconteceu por lote único
(f. 416). Não há como corrigir essa falha após a licitação ter ocorrido, pois
têm efeito direto na decisão de possíveis interessados em participar ou não,
restando caracterizada a inobservância do princípio da isonomia e da
vinculação ao instrumento convocatório (f. 417);

sobre o ponto 3, os Justificantes deixaram de apresentar a memória de
cálculo sobre o quantitativo pretendido de conectores, não permitindo
identificar qual a proporção entre os insumos pretendida (f. 423). É possível
até que esse quantitativo seja inferior, como, a título de exemplo, registrou o
CT em relação a uma licitação do RJ (f. 424);

sobre o ponto 4, entendeu que apesar do entendimento consolidado na
Decisão Liminar recorrida sobre a ausência de direcionamento, o Corpo
Técnico apresentou evidências científicas de que a gaze é tão efetiva quanto
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a esponja para promover os efeitos da Terapia de Pressão Negativa,
chegando a apresentar vantagens em relação à conformabilidade, à
facilidade de aplicação, ao conforto e à redução da dor (f. 412).
Contra isso, apenas a afirmação da Jurisdicionada de que a experiência no
uso de gaze tem demonstrado dificuldades no tratamento, não é suficiente,
primeiro porque não foram apresentadas evidências clínicas nesse sentido,
as quais, se existiam, deveriam ser submetidas à revisão para publicação na
literatura médica; em segundo, a experiência da SES no uso de gaze não é
em curativos à vácuo, pois o próprio Sr. Diretor de Assistência Especializada
afirmou que não realizou testes com esse sistema.
Acrescentou, ainda que (f. 412): a falta de testes em marcas diferentes
poderia ser contornada com a exigência de apresentação de amostras; a
ausência de produtos com registro na Anvisa não atinge todos os produtos
existentes no mercado; e que apenas o curativo abdominal é exclusivo da
empresa contratada e, por tal motivo, o CT sugeriu o parcelamento do
objeto.
Não há, portanto, explicação para restrição à aquisição a uma única marca,
resultando em afronta ao art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/1993 (f. 413);

sobre o ponto 5, a respeito da pesquisa de preço, esta foi, de fato, realizada,
mas foi pouco criteriosa por ter selecionado preços de pregões com
quantitativos irrisórios em comparação aos previstos no Pregão nº 181/2012,
além de desconsiderar preços mais baixos de licitações para quantitativos
semelhantes, fatos não contestados pela Jurisdicionada (f. 418). Além disso,
restou comprovado que os pregões dos itens pretendidos pela SES não se
mostram competitivos, inclusive o próprio Pregão nº 181/2012, pois, em
geral, uma empresa apresenta lances e os valores não diferem dos valores
estimados pela Administração Pública (f. 419). Com essas constatações, o
CT entendeu existir um superfaturamento superior a 48% (f. 420).
As justificativas de que os preços contratados no Pregão nº 181/2012
refletiram a realidade do mercado levam em conta que essa licitação teria
sido competitiva, mas as evidências descartam essa conclusão, pois apenas
uma empresa apresentou proposta válida, apesar de ter sido uma das
maiores licitações em termos de valor para o objeto (f. 420/421).
Os preços mais baixos identificados pelo Corpo Técnico para os mesmos
insumos da fabricante pretendidos na SES revelam um prejuízo de mais de
R$ 5,5 milhões (f. 422).
Ao final, o i. Procurador requereu a reforma da Decisão Liminar nº 90/2012-P/AT
e o restabelecimento da suspensão no Pregão nº 181/2012, a abertura de prazo para
as contrarrazões da SES e a determinação de anulação do referido Pregão (f. 425).
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O recurso foi conhecido por via da Decisão nº 5/2013-P/AT, de 07.01.13, mas
sem efeito suspensivo por buscar restabelecer medida cautelar afastada pela Corte (f.
429). A respeito desse Pedido de Reexame, o CT da 3ª Diacomp, por via da
Informação nº 65, de 19.03.13 (f. 445 e ss.), entendeu pertinentes os argumentos para
a anulação do certame, porém, antes dessa deliberação, sugeriu a abertura de prazo
para os contratantes apresentarem novas manifestações sobre as irregularidades
apontadas.
Considerando o Voto do nobre Relator, Conselheiro Renato Rainha, o Tribunal
acolheu as sugestões por via da Decisão nº 1.587, de 18.04.13 (f. 452/458). Em função
dessa deliberação, após as prorrogações de prazo concedidas (f. 460/474 e 477/486),
as considerações oriundas da empresa foram acostadas em 05.07.13 (f. 493/497) e
aquelas vindas da SES em 29.07.13 (f. 498/530).
O Representante do MPCDF, i. Procurador Demóstenes Tres Albuquerque, fez
juntar estudo de 2012 sobre uso terapêutico de curativos por pressão negativa em
peritoniostemia (f. 490/492).
As contrarrazões apresentadas pelos contratantes foram consideradas
insuficientes para afastar o raciocínio esposado pelo Corpo Técnico nas diversas
oportunidades elencadas nesta passagem e pelo MPCDF no Pedido de Reexame,
conforme se depreende da Informação nº 194/2013-3ª DIACOMP, de 25.08.13 (f. 531).
Novamente, para melhor compreensão desses exames, as alegações serão apreciadas
dentro dos pontos inicialmente levantados na Informação nº 275/2012:

sobre o ponto 1, a Administração da SES informou que o número de bombas
à vácuo está relacionado à demanda e que tal número se baseia na
quantidade de atendimentos (f. 538). Assim, a definição de um número de
bombas pode onerar o certame por ficarem ociosas na Rede, pois o
quantitativo está ligado ao número de pacientes (f. 538).
O CT considerou que tais afirmações não afastam a irregularidade discutida
sobre o tema, uma vez que a própria Jurisdicionada apontou o referencial
para estimativa do número de bombas (48 pacientes por semana, 400
curativos em média) e a falta desse número prejudicou a estimativa do custo
pelos licitantes, afrontando o arts. 14 e 15, § 7º, I, da Lei nº 8.666/1993 (f.
538);

sobre o ponto 2, a Jurisdicionada alegou que outros órgãos licitaram com as
mesmas especificações da esponja do item 4 (f. 538).
De acordo com a Unidade Técnica, qualquer produto deve estar
suficientemente detalhado de forma a permitir a cotação por parte dos
interessados na licitação (f. 540). Além disso, restou comprovado que o
mesmo código apontado como inespecífico anteriormente serviu, também,
para caracterizar o item 3 em um pregão realizado em PE, confirmando a
falta detalhamento (f. 540). O item 4, da forma licitada pela SES, permitiu
somente a empresa vencedora, Emedcal, apresentar proposta específica.
MPC/DF
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Restou caracterizada, portanto, infração aos arts. 14 e 15, § 7º, I, da Lei nº
8.666/1993;

sobre o ponto 3, o quantitativo de conectores necessários será adjudicado
ao longo da vigência da ARP, baseado no consumo médio mensal dos
produtos na Rede (f. 544);
O argumento não afasta a necessidade de estimativa correta da quantidade
do produto a ser adquirida, conforme esclareceu o CT (f. 545). Ademais, não
houve qualquer apresentação dos cálculos que resultaram no quantitativo
previsto pela SES. Resta delimitada a ofensa ao art. 15, § 7º, da Lei nº
8.666/1993 (f. 545);

sobre o ponto 4, a Jurisdicionada alegou que a seleção foi prejudicada pela
falta de condições de teste de sistemas concorrentes ao contratado pela
SES e pela não comercialização desses produtos (f. 535/536).
O CT, todavia, apontou ser inconteste o direcionamento ilegal para os
produtos da empresa KCI, em ofensa ao art. 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/1993,
visto que a própria Jurisdicionada admitiu existir no mercado outros sistemas
que atenderiam às necessidades e que não foram incluídos no objeto do
Pregão nº 181/2012 porque não foi possível testá-los (f. 536/537)

sobre o ponto 5, a respeito da pesquisa de preço, a Administração da SES
informou que a ação buscou referências mais recentes, daí o motivo para
não utilização das referência identificadas pelo CT (f. 541).
Essa atitude dos responsáveis pela pesquisa de preço descartaram
referenciais de menos de um ano, sendo, portanto, consideradas
improcedentes pelo CT, ainda mais que a inflação no país não justifica tal
medida (f. 541). Ademais, os preços descartados correspondem à
aquisições similares à pretendida na SES, inclusive quantitativamente,
enquanto licitações de quantitativos irrisórios foram utilizados (f. 542).
Essa pesquisa deficiente, aliada à baixa competitividade da licitação,
provocou o superfaturamento identificado pelo CT anteriormente e a
impossibilidade de alcance da proposta mais vantajosa, conforme determina
o art. 3º da Lei nº 8.666/1993 (f. 543), devendo a Administração da SES
adotar as medidas para recompor o erário.
Segundo o CT, mesmo conhecendo os valores mais baixos apontados nas
instruções da Unidade Técnica, a Administração da SES promoveu a
homologação do certame (f. 543).
A respeito da baixa competitividade desses itens configuraria infração à livre
concorrência e fugiria, de acordo com o CT, às competência do TCDF,
restando a sugestão do envio de cópias ao CADE para avaliação da questão
(f. 546).
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A respeito do documento enviado pelo Representante da empresa contratada,
Emedcal, o CT afirmou que as alegações se resumiram a negar a prática dos atos
questionados pelo MP (f. 532).
Ao final, restaram as seguintes sugestões (f. 548/550):
52.
Ante o exposto, sugere-se ao Tribunal que:
I - tome conhecimento da presente informação;
II - considere:
a) no mérito, procedente o pedido de reexame formulado pelo Ministério Público,
reformando a Decisão Liminar n° 90/2012 – P/AT;
b) nulo o Pregão Eletrônico n° 181/2012 – SES/DF, visto que o certame contrariou
os artigos 3°, caput, § 1°, inciso I, 14 e 15, § 7°, incisos I e II, da Lei n°
8.666/1993;
III - determine, com fulcro no art. 45 da Lei Complementar n° 1/1994, à Secretaria de
Estado de Saúde do DF que:
a) rescinda o contrato administrativo decorrente do Pregão Eletrônico n° 181/2012
– SES/DF;
b) adote medidas para ressarcimento aos cofres públicos do superfaturamento
verificado na aquisição dos itens 1, 2, 3 e 8 do Pregão Eletrônico n° 181/2012,
tomando como base os preços praticados no Pregão Eletrônico n° 106/2012 do
Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia;
c) informe à Corte, no prazo de 30 (trinta dias), o deslinde das medidas propostas
nas letras “a” e “b” precedentes;
IV - alerte à SES/DF que, caso necessite continuar com a aquisição dos curativos por
pressão negativa, realize nova licitação, tomando as seguintes providências:
a) com fundamento no art. 15, IV da Lei nº 8.666/1993, parcele o objeto de forma a
destinar um lote exclusivamente aos insumos necessários e suficientes para o
curativo por pressão negativa de abdômen aberto e um ou mais lotes para os
curativos por pressão negativa genéricos, assim entendidos os que não são
especializados em partes determinadas do corpo humano;
b) com fundamento no art. 3º, § 1º, I da Lei nº 8.666/1993, faça a especificação dos
curativos por pressão negativa de modo a contemplar todas as soluções
entendidas viáveis;
c) com fundamento no art. 14 da Lei nº 8.666/1993, faça a adequada caracterização
do kit de curativo por pressão negativa de abdômen aberto;
d) com fundamento no art. 15, § 7º, I da Lei nº 8.666/1993, especifique a quantidade
de bombas/reguladores de pressão necessários e suficientes, bem como a
modalidade de fornecimento desses equipamentos: se comodato, aluguel ou
aquisição;
e) com fundamento no art. 15, § 7º, II da Lei nº 8.666/1993, observe a correta
proporção entre conectores "Y", kits de curativo, reservatórios e
bombas/reguladores de pressão;
f) ao fixar os preços unitários máximos aceitáveis pela SES/DF, contemple,
prioritariamente, os preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública que se refiram a quantitativos da mesma ordem de
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grandeza dos que serão adquiridos, observando, também, os limites apontados
no § 63 da Informação nº 369/2012-Diacomp4, bem como atente, na coleta de
dados, para o fato de que o código BR 319940, por ser muito genérico, pode se
referir a mais de um tipo de curativo esponja;
V - autorize:
a) a audiência do Secretário de Saúde do DF, Senhor Rafael de Aguiar Barbosa
para apresentação, no prazo de 30 (trinta) dias, de defesa pela homologação do
Pregão Eletrônico n° 181/2012 – SES/DF com as ilegalidades apuradas nos
autos (normas violadas: os artigos 3°, caput, § 1°, inciso I, 14 e 15, § 7°, incisos
I e II, da Lei n° 8.666/1993) e com preços bem superiores aos de mercado, o que
caracteriza prática dos atos de grave infração à norma legal e de gestão
antieconômico, devido à possibilidade de aplicação da multa prevista nos incisos
II e III do artigo 57 da Lei Complementar n° 1/1994;
b) a comunicação da Emedcal Comercial e Representações de Produtos
Hospitalares Ltda. da decisão que vier a ser proferida;
c) o encaminhamento de cópia dos autos ao Conselho Administrativo de Defesa
Econômica – CADE para que adote as medidas que julgar necessárias em função
dos indícios simulação de competição apontados nas Informações n°s 275/2012 e
396/2012 – Diacomp4;
d) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento para os devidos fins.
Os autos foram encaminhados ao MPCDF pelo Relator dos autos, i. Conselheiro
Paulo Tadeu, oportunidade em que esta Representante aquiesceu às sugestões
supracitadas em 07.11.13 (f. 552/557).
Antes da deliberação do e. Plenário, o Coordenador de Cirurgia Plástica da SES,
Sr. José Adorno, fez juntar, em 26.02.14, relatório a respeito da necessidade de
continuar a utilizar o tratamento com o sistema de Terapia à Vácuo (f. 559 e ss.). Os
autos retornaram ao CT (f. 571), oportunidade em que essas considerações foram
analisadas por via da Informação nº 65/2013-3ª Diacomp, 04.04.14 (f. 572/575).
O Órgão Instrutivo relatou que o documento descreveu resultados positivos com
o uso dos produtos da KCI, mas sem condições de alterar o posicionamento adotado
anteriormente, pois as vantagens do emprego desses produtos não foram
questionadas, sendo o cerne do debate o direcionamento ilegal para os produtos (f.
574). Além disso, ainda que fosse legal, restariam a falta de especificação o item 4, a
superestimativa de preços, o excesso de conectores e a competição simulada.
II. ANÁLISES
Retornam os autos ao MPCDF, conforme determinado pelo i. Relator (f. 576).
Consignarei nesta oportunidade comentários sobre o Pregão nº 181/2012 e, por tratar
dos mesmos produtos nestes autos, também sobre o Pregão nº 195/2014.
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II.1. Pregão nº 181/2012
O detalhamento das etapas anteriores deste processo serve para demonstrar
que o Corpo Técnico manteve, desde o início, a coerência nas análises e a busca de
argumentos técnicos para caracterizar as irregularidades associadas ao Pregão nº
181/2012. Enquanto isso, a Administração da SES apresentou os mais variados
argumentos para tentar afastar fatos comprovados, como apresentação de estudos
baseados em modelos matemáticos elaborados pelos funcionários da própria
fabricante e não em evidências científicas; críticas não confirmadas sobre outros
sistemas; convalidação indevida de falhas comprovadas no edital; indicação de
limitação na rede própria de aspiração para uso de outros sistemas; dentre outros que
foram apropriadamente rebatidos pelo CT conforme descrito neste Parecer.
A pretensão técnica por novos tratamentos, produtos, medicamentos, etc., não é
proibida, ao contrário, deve ser estimulada. Contudo, deve-se conformar aos limites da
Administração Pública, os quais não são uma barreira instransponível, mas requerem
servidores capacitados para a tarefa visando, justamente, evitar opções equivocadas. E
em se tratando de produtos para a saúde, a SES deve constituir Comissão para avaliar
e autorizar, ou não, a incorporação de novos produtos, em consonância com a
orientação geral prevista na Lei nº 8.080/1990:
Art. 19-Q. A incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos,
produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de
diretriz terapêutica, são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão
Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS. (Incluído pela Lei nº 12.401, de 2011)
§ 1o A Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, cuja composição e
regimento são definidos em regulamento, contará com a participação de 1 (um) representante
indicado pelo Conselho Nacional de Saúde e de 1 (um) representante, especialista na área,
indicado pelo Conselho Federal de Medicina. (Incluído pela Lei nº 12.401, de 2011)
§ 2o O relatório da Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS levará em
consideração, necessariamente: (Incluído pela Lei nº 12.401, de 2011)
I - as evidências científicas sobre a eficácia, a acurácia, a efetividade e a segurança do
medicamento, produto ou procedimento objeto do processo, acatadas pelo órgão competente
para o registro ou a autorização de uso; (Incluído pela Lei nº 12.401, de 2011)
II - a avaliação econômica comparativa dos benefícios e dos custos em relação às tecnologias já
incorporadas, inclusive no que se refere aos atendimentos domiciliar, ambulatorial ou
hospitalar, quando cabível. (Incluído pela Lei nº 12.401, de 2011)
Art. 19-R. A incorporação, a exclusão e a alteração a que se refere o art. 19-Q serão efetuadas
mediante a instauração de processo administrativo, a ser concluído em prazo não superior a 180
(cento e oitenta) dias, contado da data em que foi protocolado o pedido, admitida a sua
prorrogação por 90 (noventa) dias corridos, quando as circunstâncias exigirem.
§ 1o O processo de que trata o caput deste artigo observará, no que couber, o disposto na Lei
no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e as seguintes determinações especiais:
I - apresentação pelo interessado dos documentos e, se cabível, das amostras de produtos, na
forma do regulamento, com informações necessárias para o atendimento do disposto no § 2o do
art. 19-Q;
II - (VETADO);
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III - realização de consulta pública que inclua a divulgação do parecer emitido pela Comissão
Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS;
IV - realização de audiência pública, antes da tomada de decisão, se a relevância da matéria
justificar o evento.
§ 2o (VETADO).
A SES possui a Comissão de Farmácia e Terapêutica, mas com atribuições
apenas sobre medicamentos, conforme a Portaria SES nº 169/2012.
Prosseguindo, alguns pontos merecem maior detalhamento.
Em primeiro lugar, a aquisição era uma novidade na Secretaria. Ou seja, além
de já existirem procedimentos próprios para tratamento dos problemas, maiores
cuidados técnicos e administrativos deveriam ter sido adotados, ainda mais pelos altos
valores envolvidos. Até mesmo as constatações do Corpo Técnico serviriam de
orientações úteis ao ajustamento da licitação pretendida, mas não foram assim
encarados pela Administração da SES, cujos argumentos, em sua maioria, resultaram
na colocação da saúde do paciente como fiadora da empreitada.
Em segundo, a velocidade com que a licitação foi conduzida mostrou-se
inusitada, pois, desde a autuação do respectivo processo pelo Diretor de Assistência
Farmacêutica, Sr. Jorrildo Farias Porto, em 31.07.12 (f. 1*) até a data marcada para
início da sessão, em 21.09.12 (f. 118*), foram pouco mais de 50 dias. Enquanto isso,
como já diversas vezes identificado por esta Corte2, processos de aquisição de
equipamentos essenciais (ex.: tratamento de câncer), processos para contratação de
serviço de manutenção, processos para reforma de áreas essenciais (ex.: farmácias da
Rede), arrastam-se indefinidamente. Certamente são objetos diferentes, mas verificase, no entanto, as disparidades entre as prioridades administrativas na SES.
Em terceiro lugar, vale registrar que toda a ata do Pregão nº 181/2012 foi
executada e, mesmo assim, a contratação foi aditada resultando na execução de mais
R$ 3.105.478,60, totalizando R$ 20.401.578,60 em compras do sistema exclusivo da
empresa KCI (doc. 1)3.
Dessa execução (doc. 2)4, destaco que os valores finais e os valores estipulados
pela Administração da SES tiveram pouquíssima diferença, confirmando a baixa
competitividade para esse tipo de aquisição, como alertado pelo Corpo Técnico; e
todos os 7.000 conectores em “Y” foram comprados, contrariando as afirmações da
Jurisdicionada de que a previsão não significaria o efetivo uso e que poderiam reduzir o
número previsto frente aos questionamentos de superdimensionamento desse item
elaborados pelo CT (f. 371/372).
2
Exemplos: processos nos 5.504/11, 1.780/13, 1.176/01, 34.859/10.
O documento 1 é DODF nº 142, de 11.07.13, p. 65, com a publicação o Termo Aditivo.
4
O documento 2 é um quadro que resume a execução do Pregão nº 181/2012 e do respectivo Termo Aditivo,
acompanhada da Ata de Realização do Pregão e das Ordens Bancárias correspondentes.
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No caso dos conectores, acrescento que as afirmações de que a questão estaria
afeta à execução, restam confirmadas, pois, diante da falta de apresentação da
memória de cálculos para a quantidade de 7.000 conectores para comprovar a
proporção lógica com os demais itens, apesar das solicitações feitas pelo CT, e a
execução total do item, só resta apurar a utilização desse item.
Importante destacar a possibilidade de aumentar o quantitativo previsto na ARP.
O Item 14.7 do Edital do Pregão nº 181/2012 (f. 139*) previu a possibilidade de a
contratada aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial, conforme art.
65, da Lei nº 8.666/1993. À época (setembro de 2012), foi informado que o Pregão era
regido pela Lei nº 10.520/2002, regulamentada pelos Decretos nos 5.450/2005 e
3.931/2001, e pelo Decreto Distrital nº 25.966/2005 (f. 118).
O Termo Aditivo foi publicado em 11.07.13, quando o Decreto nº 3.931/2001 já
estava revogado pelo Decreto nº 7.892, de 23.01.13. De acordo com essa norma:
Art. 12. O prazo de validade da ata de registro de preços não será superior a doze meses,
incluídas eventuais prorrogações, conforme o inciso III do § 3º do art. 15 da Lei nº 8.666, de
1993.
§ 1º É vedado efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ata de registro de preços,
inclusive o acréscimo de que trata o § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
[...]
§ 3º Os contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser alterados,
observado o disposto no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
Haveria, de certa maneira, uma contradição entre os parágrafos destacados, em
termos de alterações quantitativas: não se podem alterar os quantitativos fixados pela
ARP, embora as contratações decorrentes possam ser alteradas. Na mesma data da
publicação desse Termo Aditivo, foi publicado, também, o Decreto Distrital nº
34.509/2013, no qual foi reproduzida a mesma norma no art. 13:
Art. 13. O prazo de validade da ata de registro de preços não será superior a doze meses,
incluídas eventuais prorrogações, conforme o inciso III do § 3º do art. 15 da Lei nº 8.666, de
1993.
§1º É vedado efetuar acréscimos aos quantitativos fixados pela ata de registro de preços,
inclusive o que consta do § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
[...]
§3º Os contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser alterados, observado
o disposto no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
A interpretação coerente para os parágrafos mencionados seria aceitar a
possibilidade de acréscimos quantitativos aos contratos, em harmonia com o § 3º, mas
até o limite estipulado na ARP que deu origem a tais ajustes, em respeito ao § 1º. Ou
seja, as alterações dos contratos seriam limitados pelo quantitativo da Ata
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correspondente. Lamentavelmente, esse raciocínio não foi seguido no Pregão nº
181/2012.
Isso porque, como dito, toda a ARP foi executada e de forma bem rápida. A
Decisão Liminar nº 90/2012-P/AT, que retirou a suspensão do Pregão, foi prolatada em
28.01.12 e em menos de 30 dias (23.01.13) todo o valor da ARP já havia sido
empenhado e pago (doc. 2). Assim, quando da publicação do Termo Aditivo, em
11.07.13, não havia mais qualquer saldo na ARP, levando, em consequência, ao
aumento do quantitativo previsto na ARP e contrariando o art. 12, § 1º, do Decreto nº
7.892/2013 e art. 13, § 1º, do Decreto Distrital nº 34.509/2013.
Vale dizer que o TCU trilha o caminho de limitar as contratações ao quantitativo
estipulado em Ata, como o fez no Acórdão nº 1.233/2012-P:
9.3. determinar, com fundamento na Lei nº 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250,
inciso II, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MP) que:
[...]
9.3.2. em atenção ao disposto no Decreto 1.094/1994, art. 2º, inciso I, oriente os órgãos e
entidades sob sua jurisdição para que (subitem III.1):
9.3.2.1. ao realizarem licitação com finalidade de criar ata de registro de preços atentem que:
[...]
9.3.2.1.3. o planejamento da contratação é obrigatório, sendo que se o objeto for solução de TI,
caso seja integrante do Sisp, deve executar o processo de planejamento previsto na IN - SLTI/MP
4/2010 (IN - SLTI/MP 4/2010, art. 18, inciso III) ou, caso não o seja, deve realizar os devidos
estudos técnicos preliminares (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, inciso IX);
9.3.2.1.4. a fixação, no termo de convocação, de quantitativos (máximos) a serem contratados
por meio dos contratos derivados da ata de registro de preços, previstos no Decreto 3.931/2001,
art. 9º, inciso II, é obrigação e não faculdade do gestor (Acórdão 991/2009-TCU-Plenário,
Acórdão 1.100/2007-TCU-Plenário e Acórdão 4.411/2010-TCU-2ª Câmara);
9.3.2.1.5. em atenção ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório (Lei nº
8.666/1993, art. 3º, caput), devem gerenciar a ata de forma que a soma dos quantitativos
contratados em todos os contratos derivados da ata não supere o quantitativo máximo previsto
no edital;
O mesmo raciocínio está presente no recente Acórdão nº 1.391/2014-P:
9.4. dar ciência à Seppir sobre os seguintes aspectos, identificados no pregão eletrônico 2/2014,
que deverão ser objeto de atenção em futuras licitações:
[...]
9.4.5. a utilização de Sistema de Registro de Preços para viabilizar alterações ilimitadas de
quantitativos de serviço constante do contrato celebrado com base na ata contraria o § 3º do
art. 12 do Decreto 7.892/2013;
Assim, penso que o TCDF pode firmar entendimento nesse sentido e seguir o
mesmo caminho, visto que a vinculação ao quantitativo estabelecido inicialmente, além
MPC/DF
FL.:
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de preservar o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, favorece ao
planejamento da contratação e à economia de escala. Além disso, o Sr. Rafael de
Aguiar Barbosa, signatário do referido Termo Aditivo, deve apresentar as Razões de
Justificativa pela inobservância dessa limitação no caso concreto.
Em quarto lugar, verifico que as falhas apontadas pelo CT, com exceção
daquela relativa à pesquisa de preço, tiveram origem no Termo de Referência
elaborado pela Chefe do Núcleo de Avaliação de Material de Consumo e Cirúrgico,
Sra. Marúcia Valença Barbosa de Miranda, e aprovado pelo Gerente de Enfermagem,
Sr. Márcio da Mata Souza (f. 11*). Quanto às falhas referentes à pesquisa de preço,
esta foi elaborada pela Sra. Cristina Soares de Moura de Jesus Campelo, pelo Chefe
do Núcleo de Pesquisa, Sr. Wesley Alves Mesquita, e pela Gerente de Análise e
Preparação, Sra. Suellen Silva de Amorim (f. 70*).
Esses servidores devem prestar esclarecimentos pelas falhas comprovadas
nestes autos.
Da mesma forma, entendo ser necessária urgente inspeção do CT a respeito da
execução do Pregão nº 181/2012 para avaliar a execução das contratações derivadas,
em especial: cumprimento das obrigações dos contratantes, evolução mensal de uso
dos itens, correção dos pagamentos efetuados, adequação dos acondicionamentos,
verificação dos estoques locais, registros no sistema da SES e possíveis perdas, trocas
e baixas.
Em quinto, considerando o prejuízo comprovado, o CT sugeriu determinar à
Administração da SES a adoção de medidas para recompor o erário. Todavia, a
mesma Administração foi alertada diversas vezes sobre tal possibilidade e ainda assim
optou pela execução total da ARP em comento. Além disso, conforme os Itens 4.1.4.2
a 4.1.4.4 e 4.1.5 do Edital do Pregão nº 181/2012 (f. 121*), o gerenciador da futura Ata
tinha obrigação de acompanhar a compatibilidade dos preços a serem registrados com
o mercado e, em caso de preços mais baixos, solicitar a redução ao contratado,
podendo, inclusive, em caso de negativa, liberar o contratado, convocar outros
fornecedores ou revogar a Ata. Existiam, portanto, alternativas para proteger o erário,
mas não foram efetivadas.
Penso, portanto, que há provas suficientes a respeito desse prejuízo para
determinação de conversão do processo em TCE para apuração, em autos apartados,
dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação dos prejuízos advindos das
falhas na pesquisa de preço, conforme determina a LOTCDF:
Art. 46. Ao exercer a fiscalização, se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou
outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a
conversão do processo em tomada de contas especial, salvo a hipótese prevista no art. 84 desta
Lei Complementar.
MPC/DF
FL.:
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Parágrafo único. O processo de tomada de contas especial a que se refere este artigo tramitará
em separado das respectivas contas anuais.5 (grifei)
II.2. Pregão nº 195/2014 – nova aquisição
Tramitou nesta Corte o Processo nº 13.604/2014, no qual foi tratada nova
aquisição dos produtos em comento por via do Pregão nº 195/2014. O certame foi
analisado na Informação nº 150/2014, da 4ª Diacomp, sendo sugerido, ao final:
I – tomar conhecimento:
a) do Edital do Pregão Eletrônico por SRP nº 195/2014;
b) do Ofício nº 121/2014-Central de Compras/SUAG/SES e seus anexos;
II – determinar à Jurisdicionada que tendo em conta o disposto no artigo 4º, inciso XI, da Lei nº
10.520/02, encaminhe ao Tribunal, em até 05 (cinco) dias da homologação, cópia da ata e
demais documentos que suportem o resultado do certame, esclarecendo que esta Corte verificará
se os preços ofertados pela(s) licitante(s) vencedora(s) para os itens 3 e 6 encontram-se
compatíveis com os valores de mercado, tendo em conta as impropriedades identificadas no
orçamento estimativo;
III - alertar a Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal para que, sempre que possível,
ao realizar pesquisa de preços em processos que tratam de procedimentos licitatórios, inclua
preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública, inclusive os
preços praticados pela própria Secretaria, em observância ao que determina o art. 15, inciso V
da Lei nº 8.666/1993;
IV - autorizar:
a) o encaminhamento de cópia do relatório/voto, da decisão que vier a ser adotada e da presente
informação à Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal – SES/DF e também diretamente
ao pregoeiro responsável, a fim de subsidiar o atendimento ao item II;
b) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento, para que seja feita a aferição indicada
no item II, autorizando desde já o arquivamento dos autos, sem prejuízo de futuras averiguações.
As sugestões foram acolhidas pelo i. Relator daqueles autos, Conselheiro Paiva
Martins, e consignadas na Decisão nº 2.245/2014, a qual determinou o arquivamento
dos autos. O Pregão nº 195/2014 foi, então, realizado e resultou na contratação,
novamente, da empresa Emedcal no valor total de R$ 10.403.536.50 (doc. 3)6.
Sobre a análise desta nova aquisição, destaco, inicialmente, que o Corpo
Técnico não considerou as discussões travadas nestes autos, apesar de se tratar dos
mesmos produtos. O foco da discussão cingiu-se ao exame dos preços de referência,
quando o Corpo Técnico concluiu:
5
Art. 84. Os atos relativos a despesa de natureza reservada serão, com esse caráter, examinados pelo Tribunal, que
poderá, à vista das demonstrações recebidas, ordenar a verificação in loco dos correspondentes documentos
comprobatórios, na forma estabelecida no Regimento Interno.
6
O documento 3 é o resultado do Pregão nº 195/2014 e demais documentos extraídos do sistema Comprasnet do
Governo Federal, além do Termo de Referência do certame.
MPC/DF
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10.
Comparando os valores estimativos com os extraídos do Comprasnet e outras licitações,
constatamos que os preços encontram-se compatíveis com os de mercado, à exceção do item 6
(frasco de 1000 ml) que ficou 21,75% acima da média.
11.
Verificamos, ainda, que os valores estimativos apresentam-se com variação entre -4,66%
a 11,40% em relação aos preços da última aquisição, conforme registrado na Planilha de fls.
36/38*, à exceção do item 3 que registrou variação em torno de 41,52%.
A respeito dessas diferenças (doc. 4)7, cabível destacar que a diferença de
41,52% no Item 3 decorreu da cotação feita pela SES junto a empresas, no valor de R$
1.280,00, e do valor da última aquisição, Pregão nº 181/2012, de R$ 905,00. A não
utilização de referência de preços efetivamente praticados pela Administração Pública
revela a insistência dos gestores da SES em não aprimorar seus mecanismos de
pesquisa de preço e contrariar o art. 15, V, da Lei nº 8.666/1993:
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
[...]
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração
Pública.
E era possível realizar pesquisa sobre preços praticados na Administração
Pública, conforme se verá.
E o problema na área de pesquisa de preços da SES não é desconhecido desta
Casa. Na Auditoria nº 1.2004.12 (Processo nº 5.504/2012), por exemplo, as
deficiências nessa área restaram comprovadas com base nas evidências “falta de
análise do elevado percentual de fracassos por preço”, “falta de padronização das
fontes de consulta”, “falta de estudo para normatização da pesquisa de preço”, “falta de
priorização de processos e especialização de servidores na pesquisa de preço” e
“deficiências no acesso à internet”.
E quanto ao Item 6, a diferença de 21,75% teve origem na comparação entre a
cotação da SES, de R$ 2.822,65, com a referência de valor encontrada pelo CT, de
2.318,36, na Informação nº 150/2014. Novamente o problema da ausência de preços
efetivamente contratados pela Administração Pública.
Dessas comparações (doc. 4), é possível identificar, também, que os
referenciais utilizados pelo Corpo Técnico para o novo Pregão nº 195/2014 estão cerca
de 55% superiores aos referenciais usados para as compras do mesmo produto no
Pregão nº 181/2012. A constatação é relevante porque, mesmo que os preços
alcançados no novo Pregão tenham ficado 8,5% abaixo dos valores contratados
anteriormente, os preços no Pregão nº 195/2014 ficaram 41,5% acima da pesquisa
feita pelo CT para o Pregão nº 181/2012.
7
O documento 4 é um quadro que resume os preços referenciais e efetivos para os Pregões n os 181/2012 e
195/2014.
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Assim, apenas a conclusão de que os valores atuais são inferiores às compras
anteriores, pode não revelar todas as informações necessárias à correta tomada de
decisão pela Corte. Era necessário que o CT, no Pregão nº 195/2014, considerasse as
análises empreendidas nestes autos, especialmente em relação à pesquisa de preço,
para identificar os motivos para manutenção de valores ainda acima daqueles
praticados no mercado.
Nesse sentido, a pesquisa realizada pelo CT no Pregão nº 195/2014 indicou que
a proposta vencedora deste certame ficou por volta de 9% abaixo dos referenciais
pesquisados na Informação nº 150/2014. Todavia, a realidade pode ser outra,
conforme as seguintes observações em relação à essa pesquisa (doc. 5)8:
1) uso de referências com baixo quantitativo: o CT, tendo em conta que a SES
não considerou em sua pesquisa preços efetivamente contratados na
Administração Pública, realizou nova pesquisa, tendo por base outros
certames. Todavia, das referências encontradas, apenas o Pregão nº
029/2013-Instituto Nacional de Cardiologia, possui quantitativo semelhante
ao pretendido pela SES. É o mesmo questionamento identificado em relação
à pesquisa realizada no âmbito da SES quanto ao Pregão nº 181/2012.
Não é demais frisar que a inserção de valores em pesquisas comparativas,
sem considerar os quantitativos envolvidos, pode deturpar o resultado final.
Isso porque, na compra de poucos itens, em geral, os preços tendem a
subir, elevando a média referencial final dos valores e dando uma impressão
equivocada de que os valores contratados poderiam estar compatíveis com
valores praticados no mercado.
É possível, todavia, encontrar referenciais excepcionais. No Item 1, por
exemplo, foi alcançado o valor unitário de R$ 673,92 para apenas 12
unidades no Pregão nº 024/2013-Hospital Barão de Lucena. Esse valor foi
apenas 5,85% superior ao valor do supracitado Pregão nº 029/2013 para um
quantitativo de 1.896 unidades. Contudo, sem a identificação das
circunstâncias que envolveram a licitação do Pregão nº 024/2013, não é
possível afirmar que os valores do Pregão nº 029/2013 poderiam ser ainda
menores, por exemplo. Vale dizer que os valores do Pregão nº 024/2013
foram atípicos para todos os itens em que foi usado, ou seja, enquanto que
para maiores quantidades, os preços se reduziram, neste Pregão, apesar da
pouca quantidade, alguns valores ficaram abaixo até que as referências para
maiores quantidades.
Obviamente que considerando a busca de menores preços, os valores do
Pregão nº 024/2013 seriam os mais interessantes para a Administração
Pública. No entanto, se não forem encontradas outras referências que
comprovem essa tendência do mercado, necessário extremo cuidado no uso
8
O documento 5 é um quadro que resume a pesquisa realizada pelo Corpo Técnico para o novo Pregão nº 195/2014
e está acompanhada das referências utilizadas, da análise da Curva ABC e da Lista de Verificação das formalidades
do certame (f. 4/40 do Processo nº 13.604/2014).
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desses referenciais atípicos, valendo, dessa forma, a regra de que devem
ser buscadas referências que possuam quantitativos semelhantes aos
pretendidos pelos Jurisdicionados.
Para evitar dúvidas quanto ao preço alcançado, além da análise detida e
aprofundada das referências encontradas, principalmente daquelas atípicas,
é necessário encontrar o máximo de exemplos que se aproximem do
quantitativo buscado ou confirmem tendências do mercado. Apenas uma
quantidade de referências para cálculo de uma média, de fato, não se
mostra suficiente à tomada de decisão sobre adequação ou não de preços,
sem tal análise;
2) ausência de inserção de referências: nem todos os valores contidos nos
pregões escolhidos para a pesquisa comparativa na Informação nº 150/2014
foram utilizados (doc. 5). Para os Itens 2 (reservatório 300mL) e 3 (curativo
18x12,5cm) não foram utilizadas as referências contidas nos Pregões n os
043/2013-Hospital Militar de Área de Porto Alegre e 084/2013-UFPE (doc.
6)9. Ainda que os quantitativos sejam bem inferiores aos pretendidos pela
SES, não há explicação para a ausência, uma vez que para outros itens
foram usadas referências com baixa quantidade.
No âmbito do MPCDF foi construído novo quadro com base na pesquisa
realizada pelo CT para o Pregão nº 195/2014 e com os acréscimos desses
itens (doc. 5). O Item 2 passou a ter referência correta e o valor médio para
o Item 3 foi reduzido. Essa redução em relação ao Item 3 se deveu ao fato
de que, apesar da baixa quantidade em relação ao pretendido na SES (doc.
3 – 1.875 curativos 18x12,5cm), o Pregão nº 084/2013-UFPE alcançou um
valor abaixo da referência de preços com uma quantidade mais próxima ao
planejado na Jurisdicionada (Pregão nº 029/2013-Instituto Nacional de
Cardiologia). Ou seja, contrariou, em um primeiro momento, a regra de que
em menores quantidades o preço tende a subir. Já no Pregão nº 043/2013Hospital Militar de Área de Porto Alegre manteve-se a regra: o valor unitário
para 100 unidades ficou acima que o referencial de maior quantidade.
Porém, o fato só corrobora a conclusão anterior de que a análise do preço
deve abrigar o máximo de referências, principalmente aquelas mais
próximas aos quantitativos pretendidos, e ser realizada uma análise mais
profunda para identificação de tendências do mercado, caso sejam
encontradas referências excepcionais. O que não pode, no entanto, é
descartar as referências encontradas como ocorreu na Informação nº
150/2014;
3) uso de referências inadequadas: essa conclusão ocorreu em dois momentos
do exame das referências adotadas pelo CT para o Pregão nº 195/2014.
9
O documento 6 são os resultados por fornecedor e demais documentos relativos aos Pregões n os 043/2013Hospital Militar de Área de Porto Alegre e 084/2013-UFPE.
MPC/DF
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No primeiro momento, verifiquei que foram utilizados os mesmos preços
referenciais para o Item 2 (reservatório de 300mL) e para o Item 5
(reservatório de 500mL) (doc. 5 – f. 8/11 e 20/23 do Processo nº
13.604/2014). A inadequação deriva do simples fato de que são produtos
diferentes, não havendo como transpor o preço de um produto para outro
sob risco de comprometer totalmente a tomada de decisão quanto à
adequação ou não do preço pretendido no Item.
De acordo com a “Análise dos Itens da Faixa ‘A’ da Curva ABC” (doc. 5 –
folha não numerada10), elaborada pelo CT na Informação nº 150/2014,
existem duas diferenças no uso desses preços referenciais encontrados
para os Itens 2 e 5. A primeira é que para o Item 5 foi considerada, também,
a referência de preço encontrada no Pregão nº 024/2014-Hospital Barão de
Lucena (R$ 1.010,88). A segunda é que para o Item 2 foi considerado um
valor de R$ 1.135,00, quando a pesquisa aponta o valor de R$ 1.175,00
(doc.5 – f. 8 do Processo nº 13.604/2014, não sendo possível encontrar a
origem do primeiro valor.
Assim, não houve referência apropriada para o item 2. Em realidade, de
todas as referências utilizadas pelo CT para análise dos preços pretendidos
no Pregão nº 195/2014, apenas no Pregão nº 043/2013- Hospital Militar de
Área de Porto Alegre havia referência para esse Item (doc. 6). Não sem
motivos, portanto, o quadro construído no âmbito do MPCDF com base na
pesquisa realizada pelo CT para o Pregão nº 195/2014 foram descartadas
para o Item 2 as referências de preço correspondentes ao Item 5 e incluída a
única referência existente.
E no segundo momento, identifiquei que as referências obtidas para os
Itens 3 (curativo 18x12,5cm) e 4 (curativo 26x15cm) obtidos no Pregão nº
072/2013-Hospital Militar de Área de Porto Alegre não correspondem aos
produtos pretendidos na SES (doc. 5 – f. 15 e 19 do Processo nº
13.604/2014).
Na Jurisdicionada, os curativos pretendidos não possuem adição de prata,
conforme o Resultado por Fornecedor do Pregão nº 195/2014 e o Termo de
Referência (doc. 3). Apesar de terem descrições bem próximas, os produtos
utilizados do Pregão nº 72/2013 possuem adição de 10% de prata, sendo,
além de diferentes, mais caros, de acordo com o Resultado por Fornecedor
e o Termo de Referência relativos ao Pregão nº 072/2013 (doc. 6).
Noto, ainda, que em relação ao Item 4 (curativo 26x15cm), a diferença de
produtos e de preço fica comprovada. Isso porque no referencial usado pelo
CT (doc. 5 – f. 19 do Processo nº 13.604/2014) existem dois registros, a
princípio, do mesmo produto, mas com preços diferentes: R$ 1.500,00 e R$
2.041,20. Analisando o Resultado do Pregão nº 072/2013 (doc. 6), verifico
10
A folha não está numerada, mas corresponderia à f. 36 do Processo nº 13.604/2014.
MPC/DF
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que a diferença entre um e outro é a presença de 10% de prata no produto
mais caro. O CT, todavia, optou por usar ambas as referências como se
houvessem dois registros de preços do mesmo produto (doc. 5 – f. não
numerada).
Na verdade, eram produtos diferentes e apenas a referência de R$ 1.500,00
poderia ser usada e a de R$ 2.041,20 descartada por não corresponder ao
pretendido. Em razão disso, o quadro construído no âmbito do MPCDF com
base na pesquisa realizada pelo CT para o Pregão nº 195/2014 excluiu
esses referenciais de produtos diferentes (doc. 5), resultando na diminuição
do valor de análise dos preços pretendidos.
Assim, a conclusão de que os preços referenciais estavam compatíveis com o
mercado, com a devida vênia, não está correta. Para melhor compreensão desse
raciocínio, o MPCDF realizou pesquisa de preços em outros certames (doc. 7)11, mas
com quantitativos mais próximos àqueles constantes no Pregão nº 195/2014 (doc. 3). A
comparação dos resultados obtidos na pesquisa do MPCDF com as referências usadas
na Informação nº 150/2014 e na SES e com os preços efetivamente contratados
demonstram possíveis sobrepreços de 44,1%, 58,1% e 28,8% respectivamente.
O resultado, no mínimo, enfatiza que a pesquisa de preços não basta, apenas,
ser realizada, mas, além disso, é preciso ser substancial para alcance dos objetivos.
Além disso, corrobora as análises identificadas nestes autos, valendo destacar que os
autos nº 13.604/2014 estão em exame na Procuradoria-Geral do MPCDF.
II.3. Estoques dos produtos
Os produtos adquiridos por via do Pregão nº 181/2012, em junho de 2014, ainda
não foram totalmente consumidos, conforme quadro abaixo12:
Item
Curativo 10x7,5x3,3
Curativo 18x12,5x3,3
Curativo 26x15x3,3
Curativo abdominal
Reservatório 300mL
Reservatório 500mL
Reservatório 1000mL
Conector Y
11
Qtd.adquirida
Pregão 1º TA
2.000
425
2.000
400
2.000
425
1.000
202
1.000
200
1.000
175
1.000
227
7.000
-
Qtd.existente na Rede
Junho 2014
709
559
1.315
980
81
95
140
6.210
Consumo efetivo
1.716
1.841
1.110
222
1.119
1.080
1.087
790
O documento 7 consolida as pesquisas de preços realizadas no MPCDF, acompanhado dos documentos
correspondentes aos referenciais pesquisados. Realiza, ainda, um comparativo desse resultado com as pesquisas
realizadas na SES e pelo CT, bem como os preços contratados, em relação ao Pregão nº 195/2014.
12
Sistema de controle de estoque da SES.
MPC/DF
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Ainda não houve execução com base na nova contratação (Pregão nº
195/2014), mas, mesmo que esta também seja um registro de preço, a interpretação do
quadro acima permite revelar:
1) não havia necessidade de execução total e imediata da Ata decorrente do
Pregão nº 181/2012 e nem do Termo Aditivo, pois as quantidades existentes
em junho de 2014, com exceção dos reservatórios, estão acima da
quantidade adquirida pelo referido Termo. Ou seja, ainda havia saldo da
aquisição inicial que perdura até hoje; e
2) a desproporcionalidade no consumo dos itens, visto existirem poucos
reservatórios e uma grande quantidade de conectores ainda em estoque.
Lembro que o Corpo Técnico ressaltou bem a questão da falta de
proporcionalidade lógica entre os quantitativos quando esta Casa possuía a
oportunidade de impedir que ocorresse a compra superdimensionada.
Inclusive, em relação ao número de conectores, foi estimado um possível
prejuízo superior a R$ 5 milhões, como destacado neste Parecer. Agora,
lamentavelmente, resta comprovada a falta de planejamento na aquisição, a
existência de produtos em desuso e o possível prejuízo ao erário.
Esses dados são fundamentalmente importantes para sustentar a necessidade
de fiscalização do Corpo Técnico para, no mínimo, verificar a operacionalização e os
controles sobre o uso desses produtos. Acrescento que a necessidade de fiscalização
da execução da contratação já foi considerada na própria Decisão Liminar nº 90/2012P/AT. O momento, diante de todas as comprovações ora relatadas, é mais que
oportuno.
III. PEDIDO
As evidências levantadas nestes autos (Pregão nº 181/2012) e em relação à
nova aquisição da SES (Pregão nº 195/2014) não deixam dúvidas quanto à
necessidade de aprofundamento dos exames por esta Corte, sob o risco de se avalizar
possíveis irregularidades e prejuízos ao erário.
Por fim, concordo parcialmente com as sugestões do Corpo Técnico (f. 548/550),
sendo necessários acréscimos decorrentes das análises nesta oportunidade. Assim,
penso que o encaminhamento apropriado deva ser:
I - tome conhecimento da presente informação nº 194/2013-3ª DIACOMP;
II - considere:
a) no mérito, procedente o pedido de reexame formulado pelo Ministério
Público, reformando a Decisão Liminar n° 90/2012 – P/AT;
MPC/DF
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b) nulo o Pregão Eletrônico n° 181/2012 – SES/DF, considerando as
contrariedades aos artigos 3°, caput, § 1°, inciso I, 14 e 15, § 7°, incisos I
e II, da Lei n° 8.666/1993;
III - determine:
a) ao Sr. Secretário de Saúde, que:
1. com fulcro no art. 45 da Lei Complementar n° 1/1994, adote as
providências para rescisão dos contratos decorrentes do Pregão
Eletrônico n° 181/2012, caso ainda em vigor, considerando os vícios
comprovados nesse certame;
2. caso ainda não exista, adote as providências necessárias para
composição de Comissão Técnica para avaliação, incorporação e
exclusão de produtos médico-hospitalares na SES, conforme
orientação presente na Lei nº 8.080/1990;
3. para continuidade da aquisição dos curativos por pressão negativa,
realize nova licitação, tomando as seguintes providências:
(i). com fundamento no art. 15, IV da Lei nº 8.666/1993, parcele o
objeto de forma a destinar um lote exclusivamente aos insumos
necessários e suficientes para o curativo por pressão negativa
de abdômen aberto e um ou mais lotes para os curativos por
pressão negativa genéricos, assim entendidos os que não são
especializados em partes determinadas do corpo humano;
(ii). com fundamento no art. 3º, § 1º, I da Lei nº 8.666/1993, faça a
especificação dos curativos por pressão negativa de modo a
contemplar todas as soluções entendidas viáveis;
(iii). com fundamento no art. 14 da Lei nº 8.666/1993, faça a
adequada caracterização do kit de curativo por pressão negativa
de abdômen aberto;
(iv). com fundamento no art. 15, § 7º, I da Lei nº 8.666/1993,
especifique a quantidade de bombas/reguladores de pressão
suficiente, bem como a modalidade de fornecimento desses
equipamentos: se comodato, aluguel ou aquisição;
(v). com fundamento no art. 15, § 7º, II da Lei nº 8.666/1993,
observe a correta proporção entre conectores "Y", kits de
curativo, reservatórios e bombas/reguladores de pressão;
(vi). ao fixar os preços unitários máximos aceitáveis pela SES/DF,
contemple, prioritariamente, os preços praticados no âmbito dos
órgãos e entidades da Administração Pública que se refiram a
quantitativos da mesma ordem de grandeza dos que serão
adquiridos, observando, também, os limites apontados no § 63
da Informação nº 369/2012-Diacomp4, bem como atente, na
MPC/DF
FL.:
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coleta de dados, para o fato de que o código BR 319940, por ser
muito genérico, podendo se referir a mais de um tipo de curativo
esponja;
4. comprove à Corte, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas
ou em adoção para atendimento deste subitem;
b) com fulcro no art. 46 da Lei Complementar n° 1/1994, a conversão do
processo em TCE, em autos apartados, para apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação dos prejuízos advindos
das falhas na pesquisa de preço e nas quantidades adquiridas de
conectores “Y” identificadas no Pregão nº 181/2012;
IV - autorize:
a) a audiência do Sr. Rafael de Aguiar Barbosa para apresentação, no
prazo de 30 (trinta) dias, de razões de justificativa:
1. pela homologação do Pregão Eletrônico n° 181/2012 com as
ilegalidades apuradas nos autos (normas violadas: os artigos 3°,
caput, § 1°, inciso I, 14 e 15, § 7°, incisos I e II, da Lei n° 8.666/1993)
e com preços bem superiores aos de mercado, o que caracteriza
prática dos atos de grave infração à norma legal e de gestão
antieconômica;
2. pela inobservância do art. 12, § 1º, do Decreto nº 7.892/2013, e do
art. 13, § 1º, do Decreto Distrital nº 34.509/2013, na celebração do
Termo Aditivo ao Pregão nº 181/2012, ultrapassando o quantitativo
inicialmente estipulado na respectiva Ata de Registro de Preços;
b) as audiências da Sra. Marúcia Valença Barbosa de Miranda e do Sr.
Márcio da Mata Souza, responsáveis pelo Termo de Referência do
Pregão nº 181/2012:
1. pelas ausências de definição do número de bombas à vácuo e de
caracterização do item 4 no Pregão nº 181/2012 afrontando os arts.
14 e 15, § 7º, I, da Lei nº 8.666/1993;
2. pela ausência de adequada definição e comprovação do quantitativo
de conectores “Y” no Pregão nº 181/2012, afrontando o art. 15, § 7º,
da Lei nº 8.666/1993;
c) a audiência da Sra. Soraia Martins Lima pela ausência de justificativas
pertinentes (item II.b da Decisão nº 5.071/2012) em relação às
inexistências de: definição do número de bombas à vácuo,
caracterização do item 4 e número de conectores no Pregão nº
181/2012;
d) a audiência do Sr. Vicente de Paulo Silva de Assis pela ausência de
justificativas pertinentes (item II.b da Decisão nº 5.071/2012) em relação
ao comprovado direcionamento no Pregão nº 181/2012;
MPC/DF
FL.:
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e) as audiências da Sra. Cristina Soares de Moura de Jesus Campelo, do
Sr. Wesley Alves Mesquita e da Sra. Suellen Silva de Amorim pelas
fragilidades identificadas na pesquisa de preço no Pregão nº 181/2012 e
que resultaram na afronta ao art. 3º da Lei nº 8.666/1993: seleção de
preços de pregões com quantitativos irrisórios em comparação aos
pretendidos na SES e desconsiderar preços mais baixos de licitações
para quantitativos semelhantes;
f)
a comunicação da Emedcal Comercial e Representações de Produtos
Hospitalares Ltda. da decisão que vier a ser proferida;
g) a realização de inspeção na Secretaria de Saúde e onde mais se fizer
necessário para avaliar:
1. a execução das contratações derivadas do Pregão nº 181/2012, com
especial atenção ao cumprimento das obrigações dos contratantes,
à evolução mensal de uso dos itens por local, à identificação das
autorizações para execução de toda ARP do Pregão nº 181/2012 e
para realização e execução do Termo Aditivo a esse Pregão, à
correção nos pagamentos efetuados, às condições de
armazenamento dos produtos, à verificação dos estoques central e
locais e respectivos controles e registros no sistema da SES, aos
casos de trocas de produtos pelo fornecedor e respectivos motivos
(validade, defeitos, etc.), bem como aos casos de perdas e baixas;
2. as condições da rede de vácuo da Secretaria para uso com os
sistemas de curativos existentes;
h) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento para os devidos
fins.
É o parecer.
Brasília-DF, 28 de maio de 2014.
CLÁUDIA FERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA
PROCURADORA MPC/DF