Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formação de

Universidade Federal de Minas Gerais
Programa de Formação de Conselheiros Nacionais
Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais
Maria Salete Cavaler Garcia
TRAJETÓRIA DO CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Tubarão/SC
2010
Maria Salete Cavaler Garcia
TRAJETÓRIA DO CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa de
Formação de Conselheiros Nacionais - apresentado a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) como
requisito parcial para a obtenção do Título de
Especialista em Democracia Participativa, República e
Movimentos Sociais .
Professora Orientadora: Claudia Feres Faria
Tubarão/SC
2010
Maria Salete Cavaler Garcia
TRAJETÓRIA DO CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Trabalho de Conclusão de Curso do Programa de
Formação de Conselheiros Nacionais - apresentado a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) como
requisito parcial para a obtenção do Título de
Especialista em Democracia Participativa, República
e Movimentos Sociais .
Aprovado em 28 de Abril de 2010
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________________
Eleonora Cunha
UFMG
________________________________________________________
Edite Cunha
UFMG
“Conte-me, e eu vou esquecer. Mostre-me, e eu
vou lembrar. Envolva-me, e eu vou entender".
Confúcio
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................
02
2. CONTROLE SOCIAL – considerações ............................................................
05
3. CONTROLE SOCIAL E POLITICA DE ASSISTENCIA SOCIAL ...........
13
3.1 Trajetória Histórica da PNAS . .................................................................
13
3.2 Pensando a Política de Assistência Social
14
...............................................
4. PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL NA
PERSPECTIVA DA POLITICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL .......................
18
4.1 Os Conselhos de Políticas Sociais ................................................................
25
4.2 Representatividade, Controle Social – Accountability - e a Política de
27
Assistência Social
..........................................................................................
5. O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE TUBARÃO/SC ...
31
5.1 O Conselho Municipal de Assistência Social e os Processos de Decisões ..
32
5.2 O Controle Social e a dimensão ética cotidiana da Assistência Social .......
36
6. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CONFIGURAÇÃO DO CONTROLE
40
SOCIAL ...............................................................................................................
7. CONCLUSÃO
...................................................................................................
43
8. REFERÊNCIAS. .................................................................................................
46
TRAJETÓRIA DO CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
Maria Salete Cavaler Garcia1
RESUMO
Na sociedade moderna o contexto de mobilização democrática exige práticas inovadoras nas
ações públicas cujo cidadão seja o sujeito de direito. A Política de Assistência Social, inscrita
no campo democrático dos direitos sociais pela Constituição Federal de 1988 incluída na
esfera da Seguridade Social (art 194) considerou, pela primeira vez, a Assistência Social
como política pública, logo dever do Estado. A partir desse momento se criaram espaços
públicos ampliados de participação e gestão, com estratégias de democratização simultânea
entre sociedade civil e o Estado. A questão da participação política, então, faz parte do
universo da construção de uma cultura política democrática e os conselhos aparecem como o
principal espaço de participação que podem se constituir em instâncias que facilitam e
incentivam a participação popular, além de proporcionarem ferramentas para o exercício, de
fato, do controle social. É sobre Controle Social que este trabalho versa tentando, na
subjetividade do discurso implícito da legislação, apontar a insuficiente interferência da
Sociedade Civil, de fato, nos encaminhamentos da política de Assistência social no município
de Tubarão/SC, baseado no que a Legislação preconiza e como a cultura histórica e passiva
da sociedade civil contribui para a manutenção do status quo estabelecido.
Palavras chaves: Controle Social. Política de Assistência Social. Participação.
1
Assistente Social, Pedagoga. Especialista em Formação de Formadores de Jovens e Adultos em Contextos
Comunitários e em Gestão de Políticas Públicas, Conselheira Titular do Conselho Municipal de Assistência
Social do município de Tubarão/SC e aluna do Curso de Especialização Democracia Participativa, República e
Movimentos Sociais do Programa de Formação de Conselheiros Nacionais/UFMG
TRAJECTORY CONTROL IN SOCIAL WELFARE POLICY
ABSTRACT
In modern society the context of democratic mobilization requires innovative practices in
public policies whose citizen is the subject of law. The Politics of Social Welfare, entered in
the democratic field of social rights by the Constitution of 1988 included in the sphere of
social security (art 194) held for the first time, the Social and public policy, then the duty of
the state. Thereafter the enlarged public spaces created for participation and management,
with simultaneous democratization strategies between civil society and state. The issue of
political participation, then the universe is part of building a democratic political culture and
the advice appears to be the main area of participation that can be incurred in instances that
facilitate and encourage popular participation, and provide tools for the financial indeed, of
social control. It's about social control, this work trying versa, the implicit subjectivity of
speech legislation, pointing to insufficient interference Civil Society, in fact, the referral
policy of social assistance in the city of Tubarão / SC, based on what the legislation calls and
as the culture of passive civil society contributes to the maintenance of the status quo
established.
Key words: Social Control. Social Assistance. Policy. Participation.
2
TRAJETÓRIA DO CONTROLE SOCIAL NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL
1. INTRODUÇÃO
A sociedade moderna vive num contexto de grande mobilização democrática com
exigência de práticas inovadoras para a formulação de uma política pública de Assistência
Social.
Para que o cidadão seja o sujeito de direito no complexo processo de nascimento da
Política de Assistência Social, inscrita no campo democrático dos direitos sociais, a
Constituição Federal de 1988 – CF/88 trouxe a sua inclusão na esfera da Seguridade Social,
no Art.194: “A seguridade social compreende um conjunto integrados de ações de iniciativa
dos Poderes Públicos e da sociedade destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, p. 193).
Essa noção de Seguridade Social, dentro da qual se incorpora a política de Assistência
Social, junto à política de Saúde e Previdência Social, considera, pela primeira vez, a
Assistência Social como política pública e dever do Estado.
Para Raichelis e Wanderley (2004) foi justamente a partir desse momento que se
criaram espaços públicos ampliados de participação e gestão, como o do orçamento
participativo, os fóruns, os conselhos, e outros, como estratégias de democratização
simultânea, tanto da sociedade civil quanto do Estado.
Os conselhos se constituíram como uma nova "modalidade" de gestão da coisa
pública, onde, de fato, a sociedade teria a possibilidade de participar e exercer o controle
social do manejo dos recursos, dos fundos públicos. Nessa mesma direção, Vieira (1998)
considera que uma das principais funções dos conselhos seria a de exercer o controle social.
Isto é, participar do controle da gestão da administração pública em todas as dimensões da
administração da assistência social, contemplando desde o acompanhamento dos serviços
prestados à população até o financiamento, especialmente à chamada Proteção Social básica,
que a priori, é dever do Estado.
Entretanto Vieira (1998) adverte que é preciso analisar a forma como são escolhidos
os conselheiros já que a sobrevivência destes espaços depende, dentre outras razões, dos
participantes dos conselhos, quer dizer, se têm autonomia de poder político para tomar
3
decisões e fazer desse espaço um espaço público; do contrário, os conselhos correm o risco
de converter-se em espaços meramente burocráticos.
A questão da participação política, sem dúvida, faz parte do universo da construção de
uma cultura política democrática e os conselhos aparecem como o principal espaço de
participação que podem se constituir em instâncias que facilitam e incentivam a participação
popular, além de proporcionarem ferramentas para o exercício, de fato, do controle social.
E o que é o Controle Social? Considerando a sistematização do entendimento dos
múltiplos autores consultados, Controle Social pode ser entendido como a articulação, a
mobilização e a interferência da Sociedade Civil sobre o planejamento, a implementação, a
avaliação e o controle das ações do Estado. Esse controle somente é exercido por meio da
participação popular, que segundo Misoczky (2003) é o processo de envolvimento dos
cidadãos redistribuindo o poder na sociedade, com a perspectiva de se alcançar a equidade e
justiça social. A participação popular e o Controle Social, portanto, além de ter a finalidade
de vigiar, controlar e até mesmo punir, conforme o entendimento de alguns autores, têm o
propósito do exercício da democracia, da cidadania e da realização do homem como
construtor de sua própria trajetória político-social.
Segundo Rodrigo Rossi Horochovski (2008), no artigo intitulado Accountability e
Seus Mecanismos: Um Balanço Teórico, o conceito de accountability tem um sentido amplo
que exprime a necessidade de os governos prestarem contas de seus atos para os cidadãos, ou
seja, trata-se do controle social destes sobre o poder estatal. Entretanto, o mecanismo de
controle social, vigilância e monitoramento – accountability – é um conceito bidimensional,
ou seja, tem duas dimensões de controle, que implicam na obrigação de os agentes públicos
informarem e explicarem o que fazem (Horizontal) e o direito de os cidadãos questionarem
tais ações (Vertical).
Considerando o pensar de Ângela Alburquerque (2004) a noção de controle societal
ou público aponta que a influência direta da sociedade sobre o estado pode ocorrer através da
inclusão de novos atores nas instâncias de decisão ou de criação de instâncias
institucionalizadas de mediação estado-sociedade. E os conselhos mistos, compostos por
representantes do governo, dos prestadores de serviços e dos usuários representam uma
dessas possibilidades. A questão dos conselhos insere-se, assim, na temática de governança
democrática. Como canais de institucionalização de participação, os conselhos marcariam
uma reconfiguração das relações entre Estado e sociedade e instituiriam uma nova
4
modalidade de controle público sobre a ação governamental e, idealmente de coresponsabilização sobre o desenho, monitoramento e avaliação de políticas, tal como:
Desta maneira, os conselhos podem ser considerados como instrumentos de
accountability societal. Os conselhos também podem ser vistos como
mecanismos de participação e agentes de accontability, ao se apresentarem
como canais de vocalização e como instancias de formulação de políticas e
de acompanhamento do desempenho do governo e de controle por parte da
sociedade, de seus atos. (CARNEIRO e COSTA, 2001, p.7)
É pertinente, neste momento atual da sociedade, provocar uma reflexão sobre a
contribuição do controle social exercido pelos conselhos, conferências, fóruns e outros
espaços de participação política na construção da democracia brasileira, a partir da definição
constitucional que combina democracia representativa e participativa, e que cobra a
participação ativa do Estado e dos segmentos organizados da sociedade civil nessa
construção.
Nesta direção as questões são: após a fase de implantação do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS2, como está a postura dos representantes diante da
responsabilidade do controle social? Como a legislação em si disciplina a prática do controle
social? Quais responsabilidades as partes assumem? Qual o nível de entendimento dos
representantes dessa política sobre o SUAS?
Este trabalho está estruturado em sete partes, incluindo a seção introdutória. A
segunda e a terceira buscam considerar conceitos capazes de embasar a discussão teórica do
controle social na perspectiva da política de assistência social. A quarta apresenta a
participação e a dinâmica democrática nos conselhos sociais, criação e competências dos
Conselhos, além da representatividade no exercício do controle social. A quinta parte trata da
trajetória da Política de Assistência Social no município de Tubarão, os processos de decisões
e a dimensão ética cotidiana da Assistência Social no Conselho. A sexta faz considerações
sobre a configuração do controle social no município e finalmente, na sétima, a conclusão é
apresentada.
2
SUAS – Sistema Único de Assistência Social - modelo de gestão descentralizado e participativo, constitui-se na regulação
e organização em todo o território nacional das ações socioassistenciais. Os serviços, programas, projetos e benefícios têm
como foco prioritário a atenção às famílias, seus membros e indivíduos e o território como base de organização. Pressupõe,
ainda, gestão compartilhada, co-financiamento da política pelas três esferas de governo e definição clara das competências
técnico-políticas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com a participação e mobilização da sociedade civil, e
estes têm o papel efetivo na sua implantação e implementação. O SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no
tempo histórico dessa política as exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devem consagrar
direitos de cidadania e inclusão social (PNAS, 2004).
5
2. CONTROLE SOCIAL - considerações
Para falarmos do papel do controle público na democratização da gestão pública,
retomamos o conceito de democracia que, segundo Baptista (1995), permanece o mesmo da
Grécia Antiga até nossos dias, ou seja, democracia entendida como uma forma de governo de
muitos ou de todos fundado nos princípios da igualdade e da liberdade. Democracia é,
portanto, o governo do povo composto pelo conjunto de cidadãos. Em relação à concepção
antiga do termo, a democracia moderna apresenta peculiaridades como à representação e a
inclusão imensa de pessoas no processo de participação societária.
Considerando que hoje, a cidadania não é mais exercida de maneira direta, mas de
forma representativa, os eleitos pelo voto segundo o critério da maioria geram representantes
que devem agir em nome daqueles que o instituíram. Nesta lógica, o conceito de democracia
representativa é definido por Bobbio como um sistema onde qualquer deliberação sobre
qualquer assunto coletivo é feita não diretamente, mas por pessoas eleitas para esta
finalidade(BAPTISTA, 1995).
Falar, pois, de controle social implica em refletir a partir do avanço do texto
constitucional de 1988 que se refere à obrigatoriedade do controle social e da participação da
população nos destinos das políticas públicas, condição estratégica para a construção do
Estado Democrático de Direito no país.
Situando o tema controle social nas políticas sociais, a expressão democracia
participativa está diretamente associada à criação dos conselhos de direito, e especialmente
na área da assistência social, após a aprovação da LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social
– 1993) significou um salto histórico na construção democrática dessa área, possibilitando
que Estado e sociedade civil debatessem suas posições e propostas, selassem acordos e
tomassem decisões conjuntas em espaços públicos de discussão e deliberação. Portanto,
embora ainda existam contradições, os avanços em termos do controle social são inegáveis,
repercutindo decisivamente na formulação e execução das políticas sociais, em todos os
níveis da federação.
Assim, discutir participação e controle social apresenta-se como fundamental
oportunidade histórica para fortalecimento da cultura democrática, tanto em termos da gestão
como da qualidade das ações que são desenvolvidas neste âmbito, uma vez que há
obrigatoriedade de instalação dos mecanismos de participação social na ingerência tanto dos
recursos quanto das ações de interesse coletivo.
6
Na prática, para o exercício de aplicação das proposições das políticas públicas
sociais, numa concepção de esfera pública, segundo Raichelis, (1998), é imprescindível
considerar os elementos constitutivos que devem estar articulados dinamicamente, quais
sejam, visibilidade social, representação de interesses coletivos, democratização, cultura política e, conseqüentemente, o controle social, como condição imprescindível para a
democracia.
Pesquisadores como Correia (2002) consideram o controle social em dois vieses.
Primeiro, o controle social como controle do Estado sobre a sociedade. Esse controle
favorecendo os interesses da classe dominante e as políticas sociais como meios utilizados
para abrandar conflitos sociais. Segundo, o controle social como o controle da sociedade:
“Nesta, a sociedade tem possibilidades de controlar as ações do Estado em favor dos
interesses das classes subalternas” (CORREIA, 2002, p.121).
Contudo, o controle social, partindo dos princípios constitucionais de participação da
sociedade nas políticas sociais, há duas principais formas de seu exercício, horizontal e
vertical e segundo Bobbio (2000), estão relacionadas à área dos controles externos e aos
mecanismos de controle interno:
A primeira forma de controle está relacionada aos mecanismos de representação
destinados à manutenção da ordem. São exemplos desta modalidade as legislações
restritivas, os tribunais, as políticas etc. Trata-se do controle exercido
verticalmente, de cima para baixo, de forma centralizada e quase sempre
autoritária. A segunda forma de controle social é mais sutil, porém avassaladora. E
o controle, horizontalmente construído, ocorre como produto de uma socialização
que naturaliza as desigualdades sociais e individuais, que justifica privilégios e que
consente discriminações. São valores e crenças que conformam nossa formação sociocultural e política por meio da educação, da cultura transmitida, da força da
religião e da ideologia (CAMPOS, 2006, p. 104).
A política de accountability social representa um importante complemento subinstitucional que incide diretamente no funcionamento e desempenho dos mecanismos
institucionalizados de accountability, tanto verticais como horizontais.
No Brasil, em tempos de redemocratização, de luta pela descentralização das ações e
decisões e da necessidade do envolvimento da sociedade civil nos processos relacionados aos
conteúdos das políticas públicas, a Constituição Federal traz inovações e prevê de forma
explícita, por meio de princípios e diretrizes, o reordenamento da relação entre Estado e
Sociedade. As principais inovações relacionam-se à descentralização político-administrativa
7
e à participação social, evidenciando o controle social do Estado exercido pelo cidadão, no
entendimento de um Estado a serviço do interesse público (PEDRINI, 2007).
A governabilidade social passou a depender, cada vez mais, da participação dos
diversos sujeitos do fazer social: o Estado, a sociedade civil3, a comunidade e o próprio
público alvo da ação pública.
Na arena pública, estão presentes, interagindo de forma conflituosa ou cooperativa, o
Estado, a sociedade civil, movimentos sociais, minorias, terceiro setor, iniciativa privada,
mercado, comunidades e cidadãos. O Estado tem aqui papel central na regulação e garantia
na prestação dos serviços de direito dos cidadãos. Não se compreende mais o Estado como
agente único da ação pública, mas espera-se que cumpra missão de intellligentia do fazer
público e, em conseqüência, exerça papel indutor e articulador de esforços governamentais e
societários em torno de prioridades da política pública. (CARVALHO, 2008).
É assim que, na conjuntura atual, descentralização, municipalização e parcerias
público-privadas contidas no receituário neoliberal tornaram-se realidade irreversível, não
para desresponsabilizar o Estado, e sim para compor governança democrática e sentido
público da rés pública.
Em síntese, há uma nova arquitetura de ação pública em movimento e o controle
social é condição essencial para que haja uma democracia mais próxima possível do modelo
proposto de democracia direta, com o controle na forma vertical.
Dentre as possibilidades que a sociedade dispõe para exercer o direito ao controle
social, na forma vertical, está a criação de Fóruns específicos como possibilidade de ampliar
espaços públicos para oportunidades coletivas de debate e de alianças em torno de uma
agenda de prioridade. Trata-se de uma instância ampliada de participação e representação
política, não institucionalizada, e por isso mesmo mais permeável à participação de
segmentos sociais com menor acesso aos espaços tradicionais de deliberações políticas
(RAICHELIS, 1998, p. 115).
Carvalho (2000) também endossa a relação conselho e accountability societal: Os
conselhos são espaços de co-gestão entre Estado e sociedade que vem se contrapor a uma
tradição autoritária e excludente que caracteriza os espaços de decisão política no Brasil onde
muitas vezes prevalecem barganhas políticas, interesses privados e relações clientelistas. São
3
Sociedade civil entendida como à totalidade das organizações e instituições cívicas voluntárias que formam a
base de uma sociedade em funcionamento, por oposição às estruturas apoiadas pela força de um estado
(independentemente de seu sistema político). Organizações por instituições de caridade, organizações nãogovernamentais de desenvolvimento, grupos comunitários, organizações religiosas, associações profissionais, ,
movimentos sociais, associações comerciais, coalizões e grupos ativistas.(Wikipédia)
8
formas inovadoras de gestão pública que permitem o exercício de uma cidadania ativa,
incorporando as forças vivas de uma comunidade à gestão de seus problemas e à
implementação de políticas publicas que possam solucioná-los.
Porquanto, a natureza das decisões e da atuação esperada dos conselhos e o perfil
médio dos conselheiros levantam problemas em relação às competências exigidas para uma
intervenção e acompanhamento qualificado da ação pública. Após a fase de implementação
dos mecanismos de participação, os conselhos enfrentam vários problemas e, entre estes,
deparam-se com as limitações de competência e conhecimento específico em relação às
políticas públicas. Para debater, fiscalizar, acompanhar e avaliar políticas públicas e
programas mais abrangentes, os conselheiros deveriam deter conhecimentos técnicos que
lhes garantissem competências fundamentais para o exercício do cargo, o que nem sempre
ocorre.
Fruto de uma longa transição de regime político, os Conselhos refletem a
entrada em cena de novos atores sociais: movimentos sociais, associações,
entidades profissionais. Resultantes de uma prática social anterior
fortalecem a sociedade civil, que não apenas passa a ter acesso a
informações sobre os diversos setores que são objetos das políticas públicas
como também influencia e participa de sua formulação. Esse
fortalecimento se dá pelo reconhecimento oficial destas entidades tanto
como representantes de segmentos organizados da sociedade, quanto como
expressão de demandas que podem ter caráter geral à medida que são
questões cruciais de setores excluídos e não tem um caráter de
exclusividade e de monopólio das questões do sistema corporativista. Estas
demandas tornam-se gerais porque são percebidas nestes setores que não
possuem canais de expressão e porque são orientadas por valores como
solidariedade, equidade, respeito a diferenças e sustentabilidade. Desta
forma, a coesão social se fortalece, identidades coletivas são criadas e se
enfatizam valores mais universais (TEIXEIRA, 2000, p. 107).
Os Conselhos constituem um grande instrumento de democratização do poder e da
sociedade. Hoje, o desafio que se apresenta para a sociedade civil é o de torná-los efetivos,
ampliando seu impacto não só sobre a gestão, mas na elaboração de novas políticas públicas.
O controle social na modalidade vertical é um complemento indispensável ao controle
institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos (horizontal),
possibilitando uma boa e correta aplicação dos recursos públicos, quiçá, que as necessidades
da sociedade sejam atendidas de forma eficiente, e com eficácia, compondo a verdadeira
democratização da gestão pública, especialmente na dimensão das políticas sociais e mais
especialmente na política de assistência social, alvo de nosso trabalho.
9
Controle Social é, portanto, um instrumento democrático caracterizado pela
descentralização do Estado na condição de agente motivador de pessoas a solucionar
problemas sociais, com amparo legal e constitucional, admitindo a participação social na
gestão publica. Compreendemos, então, o controle social como o controle exercido pela
sociedade sobre o governo (FONSECA, 2009).
Por meio do controle social, a sociedade é envolvida no exercício da reflexão e
discussão para politização de problemáticas que afetam a vida coletiva. Este modelo de
gestão induz profissionais e população a provocar articulação e negociação, capaz de
fomentar a cooperação incindindo na interferencia desde o planejamento das ações até as
execuções e acompanhamento de investimentos com foco no interesse coletivo. No controle
social, o governo atua sob fiscalização da população, da opinião pública e da esfera pública
política (WIKIPÉDIA4. 2009).
De acordo com o Governo Federal Brasileiro, o Controle Social é a participação da
sociedade civil nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliação
das ações da gestão pública e na execução das políticas e programas públicos. Trata-se de
uma ação conjunta entre Estado e sociedade em que o eixo central é o compartilhamento de
responsabilidades com vistas a aumentar o nível da eficácia e efetividade das políticas e
programas públicos (BRASIL/MDS5. 2004)
Por Controle Social entende-se a participação da sociedade no acompanhamento e
verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando
objetivos, processos e resultados. Pesquisas e estudos realizados no Brasil vêm apontando
para a crescente densidade organizacional da sociedade civil como resultado do descompasso
entre o Estado e a sociedade, e da implementação de políticas públicas que têm como
objetivo a descentralização do poder de decisão e de recursos na prestação de serviços sociais
(CGU, 2005)
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, adotou-se no Brasil uma
perspectiva de democracia representativa e participativa, incorporando a participação da
comunidade na gestão das políticas públicas (art. 194, VII; art. 198, III; art. 204, II; art. 206,
4
Wikipédia - "A enciclopédia livre". A Wikipédia é uma enciclopédia multilíngue online livre colaborativa,e em língua
portuguesa começou em junho de 2001 a partir da tradução do conteúdo da versão original, em inglês..<
http://pt.wikipedia.org/wiki/P%C3%A1gina_principal> .
5
Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS.
10
VI, art. 227, parágrafo 7). Diversos mecanismos de participação da comunidade na gestão das
políticas públicas vêm sendo implementados no Brasil. Orçamento participativo, plebiscito e
iniciativa popular legislativa são alguns dos mecanismos encontrados para efetiva prática
desse espírito constitucional. No entanto, a participação da sociedade nas funções de
planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliação de resultados das políticas
públicas requerem a constituição de um órgão colegiado deliberativo, representativo da
sociedade, de caráter permanente (PEDRINI, 2007).
Os Conselhos começam, assim, a partir da Constituição Federal, a se configurarem,
em espaços públicos de articulação entre governo e sociedade, possibilitando a participação
da sociedade no interior do próprio estado.
Contudo, os meios de controle social fundamentados na fiscalização das ações
públicas têm um papel muito mais amplo que visa, sobretudo, a indicar caminhos, propor
idéias e promover a participação efetiva da comunidade nas decisões de cunho público.
São, portanto, os Conselhos que representam a participação comunitária que exercem
o controle social da Gestão Pública nas diversas áreas das políticas públicas firmando um
espaço de co-gestão entre Estado e sociedade, trazendo formas inovadoras de gestão pública
para o exercício da cidadania ativa, possibilitando à sociedade a definição de planos de
gestão das políticas setoriais, com uma maior transparência das alocações de recursos e
favorecimento da responsabilização dos políticos, dos gestores e técnicos (CUNHA, 2003).
Os Conselhos, por conseguinte, tem a responsabilidade de acompanhar e interferir nos
destinos das políticas públicas com o intuito de garantir eficiência e eficácia dos propósitos e
recursos aplicados ao bem comum. Além disso, existem outras instâncias de controle social
que podem ser acionadas caso os representantes, na condição de conselheiros, não consigam
provocar.
Segundo Cunha (2003), dentre os inúmeros mecanismos de Controle Social como
Monitoramentos Autônomos, Sindicatos, ONGs, estão:
a. Ministério Público - guardião da sociedade, vigilante da ordem e do respeito
dos poderes públicos aos direitos assegurados aos cidadãos pela Constituição
Federal;
b. Tribunal de Contas - órgão auxiliar do Congresso Nacional e da Assembléia
Legislativa ao qual compete a fiscalização contábil, financeira orçamentária,
operacional e patrimonial da União, Estados e Municípios, respectivamente e
das entidades da administração direita e indireta, também nos três níveis de
governo. Cabe lembrar que todo Cidadão tem o direito de denunciar aos
Tribunais de Contas irregularidades e ilegalidades verificadas contra o
patrimônio público;
11
c. Ação Civil Pública - "processo" utilizado mediante representação do
Ministério Público ou através de Associações legalmente constituídas há pelo
menos um ano.
d. O Mandado de Segurança Coletivo - serve para proteger direito líqüido e
certo, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade
pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder
público. Pode ser impetrado por partido político ou por organização de classe
ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um
ano.
e. O Mandado de Injunção - pode ser usado quando na falta de norma
regulamentadora que possa tornar inviável o exercício dos direitos e
liberdades constitucionais.
f. A Ação Popular - todo cidadão, individualmente, pode entrar com uma ação
popular no Poder Judiciário, basta que um direito ou interesse público esteja
sendo lesado. A Ação popular confere ao povo a legitimidade para defender,
via Poder Judiciário, o interesse público. É a garantia dos direitos coletivos.
Ela se reserva à proteção do patrimônio público, a moralidade administrativa,
ao meio-ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
g. O Código do Consumidor - dá a proteção aos consumidores, garantida na
Constituição Federal e depois regulamentada pelo Código do Consumidor.
h. A Defensoria Pública - para se recorrer ao Poder Judiciário, é necessário se
fazer representar por advogado. É a Defensoria Pública o órgão competente
para oferecer, gratuitamente, ao cidadão este serviço, a orientação e defesa
necessárias para fazer valer seus direitos.
i. O Legislativo - possibilita a articulação da sociedade com o Poder Legislativo
através dos Conselhos ou diretamente pelas entidades associativas.
j. O Orçamento Participativo - com interação entre a participação popular e a
participação governamental para que a comunidade possa opinar e decidir
como aplicar/canalizar recursos para áreas que verifique que precisam ser
priorizadas. Dessa forma a sociedade torna-se agente das decisões públicas.
k. A Audiência Pública - procedimento de consulta à sociedade ou a grupos
sociais interessados em determinado problema ou que estejam potencialmente
afetados por determinado projeto. É canal de participação da comunidade nas
decisões em nível local.
As idéias de participação e controle social estão intimamente relacionadas por meio
da participação na gestão pública onde os cidadãos podem intervir na tomada da decisão
administrativa, orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam
ao interesse público e, ao mesmo tempo, possam exercer controle sobre a ação do Estado,
exigindo que o gestor público preste as contas de sua atuação.
A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela
Constituição Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das
políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos
públicos.
12
Na Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar, na medida
em que pressupõe examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública, à
legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público.
A forma de controle exercida pela própria Administração Pública e por organizações
privadas é chamada de controle institucional. No Governo Federal, é exercida por órgãos que
têm a competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos. Outros órgãos
públicos também atuam na prevenção, controle, investigação e repressão da corrupção: o
Ministério Público Federal, os Ministérios Públicos Estaduais, o Tribunal de Contas da
União, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, as Controladorias dos Estados,
a Polícia Federal, as Polícias Estaduais, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, etc.
(CARVALHO, 2000).
Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e
do próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não pode se
restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra a
participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público,
monitorando permanentemente as ações governamentais com o uso adequado dos recursos
arrecadados. A isto se denomina "controle social" ou accountalility societário embutido na
dimensão vertical.
Por fim, Controle Social implica na verificação de uma determinada atividade não se
desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem. Tal prática envolve a
participação social através da qual os cidadãos possam tomar parte no acompanhamento dos
gastos públicos e colaborar com a gestão pública, qualificando, de fato a democracia.
13
3.
CONTROLE SOCIAL E POLITICA DE ASSISTENCIA SOCIAL
3.1 Trajetória Histórica da PNAS
A participação da Sociedade Civil no acompanhamento e verificação das ações da
gestão pública na execução das políticas públicas ocorre via Controle Social como
instrumento de sujeição entre a administração pública e a sociedade fomenta a cooperação
para solucionar problemas e deficiências sociais com mais eficiência.
Isso significa
considerar que a sociedade esteja interessada na resolução dos problemas, ainda que causem
sofrimentos à população que sofre pelas deficiências. É, portanto, um instrumento
democrático no qual há a participação dos cidadãos no exercício do poder colocando a
vontade social como fator de avaliação para a criação de metas a serem alcançadas no âmbito
de algumas políticas públicas. (SANTOS, 2008).
A história da política de Assistência Social precede a Constituição Federal de 1988 e a
LOAS (Lei Orgânica de Assistência Social de 1993). Ela existe anteriormente como uma
prática social, alcançando nesses marcos legal, o status de política social, convergindo ao
campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal.
Além disso, é certo também que não termina com a promulgação da LOAS,
considerando especialmente que esta Lei introduziu uma nova realidade institucional,
propondo mudanças estruturais e conceituais, novas estratégias e práticas, além de novas
relações interinstitucionais e intergovernamentais, confirmando-se enquanto “possibilidade
de reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários e serviços de
ampliação de seu protagonismo” (YASBEK, 2004, p.13), assegurando-se como direito não
contributivo e garantia de cidadania.
Rumo a concretização dos pressupostos contidos na CF/88 e na LOAS, em 1997 foi
aprovada a primeira Norma Operacional Básica que conceituou o sistema descentralizado e
participativo da política de Assistência Social. Em dezembro de 1998, foi definido o primeiro
texto da Política Nacional de Assistência Social. No mesmo ano, foi editada uma Norma
Operacional Básica de conformidade com o disposto na Política Nacional de Assistência
Social.
Em 2004, após um movimento de discussão nacional, foi aprovada uma nova Política
Nacional de Assistência Social na perspectiva de implementação do Sistema Único de
Assistência Social – SUAS. Consequentemente, em 2005, fez-se necessário a edição de uma
14
Norma Operacional Básica que definisse as bases para a implantação do Sistema Único de
Assistência Social. Os instrumentos de regulação da Política de Assistência Social em vigor
são, portanto, a CF/88, a LOAS/93, a Política Nacional de Assistência Social/2004 e a Norma
Operacional Básica/ SUAS/20056.
Nesse contexto, merecem destaque as cinco Conferências Nacionais de Assistência
Social, realizadas nos últimos dez anos, que deliberaram, avaliaram e propuseram novas
bases de regulação da Política de Assistência Social. Contribuíram com a “formação de
competências de gestão, consensos e avanços nesta política”. (CARVALHO, 2005, p. 2)
Conquanto, em setembro de 2004, foi aprovada na Reunião Descentralizada e
Ampliada do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, a Política Nacional de
Assistência Social – PNAS. A Política de Assistência Social estabelece princípios e diretrizes
para a implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS - resultante de amplos
debates realizados em todos os Estados e no Distrito Federal durante o ano de 2004, a partir
de uma proposta preliminar elaborada pela Secretaria Nacional de Assistência Social –
SNAS/MDS com a participação ativa do CNAS, dando cumprimento às deliberações da IV
Conferência Nacional de Assistência Social (2003).
O SUAS reorganiza os serviços, programas, projetos e benefícios relativos à
assistência social considerando as cidadãs e os cidadãos que dela necessitam. Garante
proteção social básica e especial de média e alta complexidade, tendo a centralidade na
família e base no território, ou seja, o espaço social onde seus usuários vivem.
A Norma Operacional Básica - NOB (2005) disciplina a operacionalização da gestão
da Política de Assistência Social, conforme a Constituição Federal de 1988, a LOAS e
legislação complementar aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de
2004, considerando a construção do Sistema Único da Assistência Social – SUAS,
abordando, dentre outras questões, a divisão de competências e responsabilidades entre as
três esferas de governo; os níveis de gestão de cada uma dessas esferas; as instâncias que
compõem o processo de gestão e como elas se relacionam; os principais instrumentos de
gestão a serem utilizados; e, a forma de gestão financeira que considera os mecanismos de
transferência, os critérios de partilha e de transferência de recursos.
6
Artigo: O processo de afirmação da assistência social como política social - Eliana Lonardoni e outras - AlunasPesquisadoras do Programa de Iniciação Científica, do Núcleo de Estudos e Pesquisas da Toledo – NEPE, das Faculdades
Integradas “Antônio Eufrásio de Toledo” - Presidente Prudente/SP.
15
3.2 Pensando a Política de Assistência Social
Inúmeros estudos são objetos de reflexão sobre a contribuição do controle social
exercido pelos conselhos e/ou outros espaços de participação política na construção da
democracia brasileira, a partir da definição constitucional que combina democracia
representativa e participativa, e que cobra a participação ativa do Estado e dos segmentos
organizados da sociedade civil nessa construção de análise sobre a trajetória e o significado
do controle social na política de assistência social (DAGNINO, 2002; RAICHELIS,1998).
Para isso, é importante ventilar o próprio conceito de controle social e o significado da sua
incorporação pela Política de Assistência Social, que em sua história traz a marca do
clientelismo, do assistencialismo e da falta de transparência pública nas suas práticas e
deliberações.
Além disso, a importância dos conselhos de gestão no processo de
democratização da sociedade brasileira, após a Constituição Federal de 1988, e a própria
cultura política praticada como elemento bloqueador do aprofundamento da democracia e
ampliação dos espaços públicos.
Para Elisa Maria Andrade Brisola (2008), a existência dos conselhos pressupõe uma
relação recente entre o Estado e a sociedade civil baseada nos princípios da democracia
participativa, na qual sujeitos individuais e coletivos ocupam os espaços públicos para
exercerem o direito da deliberação e do controle social. Os conselhos figuram como
instrumento de participação da sociedade civil, para a vocalização de demandas e
necessidades.
Isto implica, segundo Raichelis (1998), a construção de uma cultura pública e
democrática, na qual diferentes sujeitos expressem interesses e necessidades e exerçam o
controle público do Estado. Nessa perspectiva, o espaço público torna-se instância
privilegiada de negociação e pactuação.
No entanto,
a afirmação dos espaços públicos é um processo complexo na medida em
que impera no imaginário da sociedade e não somente como ideologia, mas
como prática, uma cultura política impregnada de conservadorismo,
sobretudo no âmbito das políticas sociais, em especial na área da
Assistência Social (BRISOLA, 2008).
Cientistas políticos ou sociólogos como Florestan Fernandes (1974), Marilena Chauí
(2001) e outros, consideram que o clientelismo, na dimensão do assistencialismo, quiçá a
16
privatização do público, tem como mantenedores a classe dominante, uma vez que a
sociedade capitalista impede o desenvolvimento dos espaços públicos, impedindo explicita
ou discretamente, aos grupos sociais dependentes da assistência social , a expressão real de
seus interesses e necessidades.
Esse entendimento é claramente apontado por Chauí (2001), nas referências de uma
sociedade densamente verticalizada em todos os seus aspectos, cujas relações sociais são
indiscutivelmente uma relação entre um que manda e um que obedece, proclamando
continuadamente as relações de subalternidade entre governantes e governados. Isso fica
mais evidente naquelas circunstâncias alvo da Política Pública da Assistência Social que
impõe a proteção estatal garantidora da proteção social básica.
Os usuários da Assistência Social são, por força de circunstâncias, dependentes da
ação estatal, e consequentemente da rede filantrópica, uma vez que a própria política nacional
indica a rede como alternativa de proteção social responsabilizando as organizações não
governamentais no cumprimento do dever do estado.
De acordo com a história, a Assistência Social foi alvo preferencial das demandas
políticas, do “primeiro damismo”, da tutela e do favor, com oferta de serviços – programas e
projetos fragmentados e descontínuos, centralizados, clientelistas, burocráticos, seletivos,
desmobilizadores e tradicionais, sem considerar as efetivas necessidades dos usuários e,
sobretudo, sem se constituir em uma política de direitos (YASBEK, 2004).
Após a Constituição Federal/1988, a Assistência ganha status de política pública,
compondo o tripé da Seguridade Social brasileira (com a Saúde e a Previdência Social).
Nesse sentido, a consolidação dos conselhos de Assistência Social como espaço
público passa por inúmeros processos de luta no sentido da afirmação da sociedade civil
como partícipe do processo decisório na perspectiva da partilha do poder.
Um das questões centrais para a transformação dos conselhos em espaço público é a
partilha do poder. A descentralização (conforme artigo 5º, inciso II da Lei Orgânica da
Assistência Social) é deste modo, uma estratégia política de grande relevância, à medida que
altera as relações de poder entre o Estado e sociedade civil, permitindo a autonomia da esfera
local, a participação e o controle social dos recursos das políticas públicas.
Conforme Gohn (2001, p. 107),
os conselhos gestores são instrumentos de determinados processos políticos
e constituem inovações institucionais na gestão das políticas sociais no
Brasil. Esses processos podem ter diferentes objetivos, contribuir para
mudanças sociais significativas ou auxiliar na consolidação de estruturas
sociais em transição ou sob impacto de pressões sociais.
17
No caso particular da Assistência Social, a partir da aprovação da Lei Orgânica da
Assistência Social, em 1993, o Sistema Descentralizado e Participativo busca ampliar o poder
da sociedade civil, criar novos espaços públicos e publicizar as ações do poder público por
meio do controle social. Nessa perspectiva, o processo de descentralização possibilita o
fortalecimento da autonomia do município em definir prioridades e metas, a partir do
mapeamento das necessidades, levando-se em conta as particularidades do território. Trata-se
da inversão da gestão, ou seja, a partir da descentralização, novos atores entram em cena,
partilham o poder e buscam, com tal prática, romper a velha lógica do assistencialismo.
Nesta perspectiva, os movimentos sociais exerceram grande influência, emergindo
com todo poder de pressão, conformando e norteando a configuração das políticas públicas e
da Política de Assistência Social, com suas lutas históricas, contribuíram para trabalhar o
rosto do Brasil e a configuração das políticas sociais.
Entretanto, a sociedade civil depara-se com um poder público pouco disposto a abrir
mão desse poder e com ela compartilhá-lo. Assim, tem-se um “arremedo” de
descentralização/participação instituída somente em cumprimento da lei.
Além disso,
Mudar a cultura política brasileira ou construir novos valores e referências
éticas não é tarefa fácil ou de curto prazo. Isso implica um processo longo,
de algumas décadas, que envolve o aprofundamento da cidadania, a
organização da sociedade civil, o estabelecimento de novas relações e
práticas de vigilância, resistência e enfrentamento de conflitos entre os
diferentes atores e com o Estado (PAZ, 2006, p. 119).
Contudo, pode-se afirmar que, apesar das conquistas, muito ainda há que se caminhar,
diante da sólida cultura política conservadora aqui existente. Para Yazbek, (2004), a
modernização conservadora da Assistência Social, inova no discurso, mas “as práticas
mantêm-se com conteúdos tradicionais, revestidas de um verniz moderno, sem produzir
alterações qualitativas na condição de vida dos segmentos (des)possuídos e muito menos
efetivando os direitos sociais”.
18
4. PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E CONTROLE SOCIAL NA PERSPECTIVA
DA POLITICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
A Democracia, segundo Wikipédia (2009), é um regime de governo onde o poder de
tomar importantes decisões políticas é dos cidadãos (povo), direta ou indiretamente, por meio
de representantes eleitos, mormente, a forma mais usual. Uma democracia pode existir num
sistema presidencialista ou parlamentarista, republicano ou monárquico. A Democracia opõese à ditadura e ao totalitarismo, cujo poder reside numa elite auto-eleita. No Ocidente, o
conceito moderno de democracia é expressado pela forma de democracia eleitoral e
plebiscitária majoritária, chamada democracia liberal ou democracia representativa.
Para Bobbio (2000), resumidamente, a democracia se fundamenta em:
• Ser dinâmica; estar sempre em transformação;
• O direito e o poder são duas faces da mesma moeda. Somente o poder
cria o direito, e só ao direito cabe limitar o poder;
• O centro da atenção da democracia repousa numa concepção
individualista da sociedade. Ela somente se desenvolve onde os direitos
de liberdade têm sido reconhecidos por uma constituição;
• Um conjunto de regras que estabelece quem está autorizado a tomar
decisões coletivas e quais são os seus procedimentos;
• Regime da maioria cujo Estado Liberal é o suposto histórico-jurídico do
Estado Democrático;
• Regime que define o bom governo como aquele que age em função do
bem comum e não do seu exclusivo interesse, e se move através de leis
estabelecidas, claras para todas, e não por determinações arbitrárias;
• Considera um governo excessivamente paternal (imperium paternale)
como negativo insistindo que a democracia é um governo de leis por
excelência.
Programas Internacionais de Informações (SIEGEL, 1999) conceituam Democracia,
dentre múltiplas apreciações, como sendo:
• O governo no qual o poder e a responsabilidade cívica são exercidos por
todos os cidadãos, diretamente ou através dos seus representantes
livremente eleitos.
• Um conjunto de princípios e práticas que protegem a liberdade humana; é
a institucionalização da liberdade.
• Baseia-se nos princípios do governo da maioria associados aos direitos
individuais e das minorias. Todas as democracias, embora respeitem a
vontade da maioria, protegem escrupulosamente os direitos fundamentais
dos indivíduos e das minorias.
19
• Conduzem regularmente eleições livres e justas, abertas a todos os
cidadãos. As eleições numa democracia não podem ser fachadas atrás das
quais se escondem ditadores ou um partido único, mas verdadeiras
competições pelo apoio do povo.
• São diversificadas, refletindo a vida política, social e cultural de cada
país. As democracias baseiam-se em princípios fundamentais e não em
práticas uniformes.
• Os cidadãos numa democracia não têm apenas direitos, têm o dever de
participar no sistema político que, por seu lado, protege os seus direitos e
as suas liberdades.
As democracias, portanto, protegem a sociedade de governos centrais muito
poderosos e fazem a descentralização do governo a nível regional e local, entendendo que o
governo local deve ser tão acessível e receptivo as pessoas quanto possível calcadas nos
valores da tolerância, da cooperação e do compromisso.
Enfim, a democracia na perspectiva liberal é entendida como um sistema de
instituições que regula uma competição entre os indivíduos pelos postos deste corpo
intermediário que irá tomar realmente as decisões políticas (SCHUMPETER, 1961).
Para Ribeiro (apud SCHUMPETER,1961), o que definiria um país como “de regime
democrático” ou não, seria a existência de um determinado método ou procedimento, através
do qual os homens se lançariam a busca de votos, em uma competição regulamentada por
algumas regras previamente definidas e aceitas por todos.
Esta definição estabelecida por Schumpeter (1961), após sucessivos debates, gerou
muitos adeptos e críticos. Dentre os que acolhem e contribuem para esta corrente estão R.
Dahl, M. Olson, A. Downs, G. Sartori, e outros (apud MIGUEL, 2002). Estes autores não
abraçam integralmente o caráter elitista de Schumpeter, mas é incontestável que em todos
eles verifica-se uma ênfase nos procedimentos institucionais de caráter representativo que
existem nas democracias ocidentais contemporâneas (RIBEIRO, s/d).
As Democracias, então, podem ser divididas em diferentes tipos: democracia direta
cujo povo expressa a sua vontade por voto direto em cada assunto particular; e democracia
representativa ("democracia indireta"), onde o povo expressa sua vontade através da eleição
de representantes que tomam decisões em nome daqueles que os elegeram.
De acordo com Bobbio (1986), o processo de democratização vivido hoje não se
fundamenta na passagem da democracia representativa para a democracia direta, mas
diferentemente, na ida da democracia politca à democracia social, na extensão do poder
ascendente (de baixo para cima) do campo da sociedade politca para o da sociedade civil. O
desenvolvimento atual da democracia não é a afirmação de um novo tipo de democracia, mas
20
a ocupaçao pela democracia representativa de novos espaços – da democratização do Estado
à democratização da sociedade.
O grande desafio que enfrentam as democracias contemporâneas, contudo, refere-se à
produção equilibrada dos seus mais importantes atributos: a estabilidade política e a
representatividade.
Para
favorecer
o
entendimento
conceitual,
ponderamos
duas
possibilidades: a democracia como idéia e como sistema de governo. A democracia como
forma de governo consiste na democracia política e a democracia como idéia, pode ser
caracterizada de forma genérica como um modo de vida - social ou moral (FRANCO, 2007)
Para Franco (2007), a democracia é entendida como um regime político que melhor
protege e promove os direitos humanos. É definido, ainda, como regime fundado na
soberania popular, na separação e desconcentração de poderes, com pleno respeito aos
direitos humanos.
Esta reduzida abordagem quer agregar o conceito democracia política e democracia
social; ou seja, reúnem as liberdades civis, a separação e o controle sobre os poderes, a
alternância e a transparência no poder, a igualdade jurídica e a busca da igualdade social, a
exigência da participação popular na esfera pública, a solidariedade, o respeito à diversidade
e a tolerância. Para a democracia, o abandono das instituições públicas onde os cidadãos são
iguais é mais funesto que a má distribuição de rendas. Fernando Marques Pena (2008) no
artigo Democracia, Direitos Humanos e Globalização, destaca que o eixo central da
democracia é a soberania popular decorrendo em uma ordem política produzida pela ação
humana.
A idéia de democracia é tão dilatada que não permite ser elucidada por meio do
Estado. Nenhuma forma de Estado, mesmo que a melhor, é suficiente para exemplificar a
idéia de democracia em sua integridade. Isso porque a democracia na sua realização
transcende o Estado, porquanto se encontra em todos os modelos de associações humanas
dentro da comunidade e intera reciprocamente (PENA 2008). Conforme Pena é possível
afirmar que a democracia compreende o respeito à legalidade, intitulado o governo das leis e
marcado pela subordinação do poder ao Direito. Esta concepção de democracia acentua a
dimensão política na medida em que enfatiza a legitimidade e o exercício do poder político,
avaliando quem governa e como se governa. Na acepção concreta, pode-se sustentar que a
democracia não se restringe ao zelo pela legalidade, mas também pressupõe o respeito aos
Direitos Humanos. Portanto, não existe democracia sem o exercício dos direitos e liberdades
fundamentais.
21
A democracia é um dos componentes da interação social que transforma o Estado de
Direito no interesse dos dominados, compensando a desigualdade social com os direitos
morais. “Taurine (2006) cita Locke, Rousseau e Tocqueville para mostrar que a democracia
não resume a um apelo à igualdade abstrata de direitos, mas combate a desigualdade pelo
acesso às decisões públicas. Uma sociedade será mais democrática na medida em que haja
maior número de atores participando das decisões políticas” (apud PENA, 2007).
Para que a democracia se desenvolva é necessário que haja ligação entre atores sociais
e agentes políticos, que a representatividade social dos governados seja garantida e esteja
associada à limitação dos poderes e a consciência da cidadania. O sistema político coloca-se
entre o Estado e a sociedade civil, se há uma inclinação em favor do Estado, há autoritarismo;
se for a favor da sociedade civil, há democracia, mas com o perigo de o ideal democrático se
desligar do Estado.
A democracia entendida como a busca da liberdade está apoiada na responsabilidade
dos cidadãos. Da responsabilidade sobre os atos políticos nasce a representatividade. Os
cidadãos devem reconhecer seus interesses nos atos do governo ou este será estranho e
artificial à sociedade.
Democracia, porquanto, significa expressão da vontade de poucos, ou de muitos.
A democracia representativa tem ao seu alcance meios e modos constitucionais
capazes de fomentar uma democracia delegativa7 , capaz de conduzir à criação de regimes
totalitários expressando, indiscutivelmente, o estabelecimento do elitismo democrático
(O’DONNEL 1998).
No Brasil, a Constituição Federal brasileira (1988) prevê, em seu artigo 14, que "a
soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III iniciativa popular", ou seja, a Constituição “Cidadã” define que a representação pol[itica
brasileira se dê pela democracia representativa.
Ora, a democracia implica em uma complexidade de desafios, entre os quais se
destacam a maximização dos ideais de participação do povo nas diferentes esferas do social.
As afirmações conscientes de um indivíduo pessoal e coletivo se relacionam com a busca de
direitos, liberdades, igualdades e reconhecimentos. Em tempos contemporâneos as novas
7
Democracia Delegativa - é um desvio da democracia que surge de eleições razoavelmente livres e
competitivas e mantém liberdades de expressão, associação, reunião e acesso a imprensa não censurados. Os
líderes delegativos costumam surgir de uma crise profunda e para isso, precisam de apoio de outras lideranças
que pensem assim e setores de opinião pública que apóiem (O’DONNEL 1998).
22
experiências empíricas sobre democracia vêm sendo pautas de debates condicionados aos
ideais democráticos.
O cidadão brasileiro, contudo, no exercício da democracia representativa tem
desenvolvido formas de participação popular ativa, tentando, de várias maneiras, imprimir a
vontade popular no sistema societário.
Democracia representativa (WEFFORT, 2001) é o ato de um grupo ou pessoa ser
eleito, normalmente por votação, para "representar" um povo ou uma população, isto é, para
agir, falar e decidir em "nome do povo".
Em meio às diversas abordagens sobre democracia contemporânea, se destacam as
abordagens elitistas, entre as quais, muitas delas, embasadas na visão de Schumpeter,
acreditam que a democracia nada mais é que a competição pelo voto entre as elites,
rejeitando as possibilidades de emancipação social franqueada pelos princípios democráticos.
Elitismo é, então, o sistema embasado no favorecimento de minorias, normalmente
de membros da aristocracia. (WIKIPEDIA,2009). Provém não da prosperidade ou de funções
sociais específicas, mas de uma extensa e intricada simbologia, incluindo condutas, vestias,
rituais, cerimônias dentre outras. Segundo a Wikipédia (2009), o elitismo pode se apresentar
em diversas formas de pensamento favorecendo as mais prósperas camadas sociais. É
extremamente criticado onde predominam grupos esquerdistas em defesa do povo,
especialmente representando grande massa popular composta de pessoas em situação de
vulnerabilidade econômica.
No exercício da Democracia, o Brasil vem se destacando com os modelos de
Orçamento Participativo, Conselhos Gestores e Políticas Deliberativas assentadas na
configuração contextualizada da política participativa. A democracia contemporânea não é,
pois, a simples contraposição aos ideais neoliberais. Mas, é um pensar novo no formato de
democracia em uma sociedade capitalista, onde a cultura histórica não permite maiorias
decidirem, senão na lógica do poder econômico, cuja alocução versa, basicamente, sobre a
teoria das elites.
Para Pareto (1987) em qualquer sociedade o poder é sempre confiscado por uma elite
e a sociedade não subsiste sem uma classe dominante, pois que haverá novos indivíduos
almejando posições de chefia e poder. O autor explica, além disso, que elite é o nome dado
para um grupo de indivíduos que demonstram possuir o grau máximo de capacidade, cada
qual em sua especificidade. Cada uma dessa divisão possui algumas pessoas mais bemsucedidas e a reunião delas forma a elite.
23
No entanto, Pareto (1987) introduz uma distinção essencial no seio da elite: a que
separa a elite governante, que exerce o poder político, de todo o resto, chamado de elite nãogovernante. A existência de um grupo minoritário que monopoliza o governo é, para ele, uma
constante universal das sociedades humanas.
Cabe destacar que a democracia contemporânea perpassa diferentes instâncias e para
transcender para uma democracia mais igualitária é preciso compreendê-la numa perspectiva
relacional entre Estado e Sociedade Civil; elite e povo; real e ideal; particular e universal.
Para Vitullo (2006) é necessário incorporar o conflito e a luta como elementos
constitutivos e relacionar as contradições e os conflitos sem os quais se apagaria
completamente a própria noção de democracia. A heterogeneidade abre caminho para a
democracia e o elitismo fica dificultado. Na mesma perspectiva, Norberto Bobbio (1986) em
seu realismo, acabou definindo a questão democrática a um simples método eleitoral ao
introduzir um postulado que limitava este método à seleção de elites por parte de um
eleitorado passivo e apático. Distanciando das abordagens elitistas, vêm à tona importantes
trabalhos que acirram suas críticas ao enfoque procedimental de democracia direta, buscando
evidenciar outra face da democracia: representativa e participativa.
Autores como Boaventura Santos (2003) e Avritzer (2003) defendem com entusiasmo
que a democracia deve ser vista como sinônimo de emancipação humana, como aspiração de
liberdade e como ânsia de auto-organização popular.
A questão sobre a elite democrática, de grupos dominantes é muito antiga, tanto
quanto a exploração das classes trabalhadoras pensada por Karl Marx. No entanto, ainda que
a sociedade seja um movimento dos contraditórios, é imprescindível admitir possibilidades
de mudanças concretas. Se o elitismo é inevitável, já que há concentração do aparato estatal
há, além disso, as novas formas de transformação da realidade democrática cuja sociedade
moderna se empenha, como o orçamento participativo capaz de suplantar o elitismo e,
consequentemente, o determinismo social saindo deste círculo vicioso.
A postura dos componentes da sociedade, o conhecimento, quiçá o exercício da
participação por vontades particulares certamente permitirá que o movimento democrático
avance para minimizar o estabelecimento do elitismo político. Quiçá, cidadãos representantes
nas instâncias de controle, tomados de consciência política desenhem um novo formato de
democracia participativa.
Democracia participativa aliada ao direito de participação dos cidadãos através dos
movimentos sociais são fatores de pertinência da afirmação e extensão dos direitos sociais
24
traduzido no artigo 194 da Constituição Federal, onde a seguridade social passa a
compreender “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social”. A Assistência Social, pelo menos em tese, deixava de ter um caráter imediatista, ou
de ser resultado de "boa vontade" dos governantes, explícito nos artigos 203 e 204:
Art. 203 - A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente da contribuição à seguridade social;
Art. 204 - As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no
Art. 195, além de outras fontes.
I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de
governo;
II - participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de
assistência social em cada esfera de governo.
Neste momento, ao considerar a nova concepção adquirida pela Política de
Assistência Social, cabem-lhe como funções básicas: resgatar e concretizar direitos, mediante
a viabilização de canais de participação. Lembrando que se tratava apenas de um avanço
teórico, pois persistiam na prática da Assistência Social
inúmeras questões a serem
superadas: o clientelismo, paternalismo, seguidos da justificativa de recursos inconsistentes.
Finalmente, em 1993, a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) foi sancionada e
os artigos 203 e 204 regulamentados (BRASIL, 2004):
Art. 02 – Parágrafo Único. A assistência social realiza-se de forma
integrada às políticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, à
garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender
contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.
Assim, as funções da LOAS consistem em assegurar o que foi declarado na
Constituição, ou seja, transformar as disposições declaradas de direito em disposições
asseguradoras de direito; definir, detalhar e explicitar a natureza, o significado e o campo
próprio da assistência social, a fim de compatibilizá-la com o estatuto da cidadania.
Segundo Pereira (2004, p.67), a composição da LOAS foi sistematizada tendo como
referencial os pressupostos de que a Assistência Social deveria seguir as necessidades sociais
e não as demandas do mercado e da lógica do lucro e da acumulação privada, devendo, sim,
25
garantir o acesso e o usufruto dos mais pobres aos bens, serviços e direitos que constituem o
patrimônio da sociedade, que é constituído por todos, sendo-lhe conferida o caráter de
política pública.
Com a LOAS em 1993, entre os ganhos referentes à assistência social, podem-se
destacar os mecanismos criados para viabilizar a participação popular, que discutem a
Assistência Social, em seus diferentes níveis, bem como podem propor e deliberar sobre a
Política de Assistência Social mediante o exercício da cidadania ativa. Dentro desta
perspectiva, a formulação da LOAS foi um grande avanço na história das políticas sociais no
Brasil, principalmente por ser uma conquista para o debate contemporâneo, instituído no
interior do Serviço Social e afins , além de contribuir para as mudanças na relação entre o
Estado e a sociedade.
4.1. Os Conselhos de Políticas Sociais
As decisões dos conselhos devem ser manifestadas por meio de resoluções quando
sua prerrogativa tiver caráter deliberativo. A Resolução é uma forma de expressar as decisões
e deliberações tomadas pelos conselheiros (...) (CARVALHO, 2000).
Segundo Maria do Carmo Carvalho (2000), as atribuições do Conselho são
qualificadas, conforme o caráter em que foi criado:
a. Deliberativo quando define e aprova proposta orçamentária, diretrizes,
programação de transferência dos recursos financeiros, critérios e valores
para remuneração de serviços e a sua programação, convoca
extraordinariamente Conferências para efetuar avaliações e formulações
da política setorial, cria comissões permanentes ou provisórias, dentre
tantas outras atribuições deliberativas.
b. Consultivo - Através de recomendações e moções, os conselhos exercem
sua atribuição de caráter consultivo. Recomendações ou moções são
manifestações de advertência ou o resultado de um assunto discutido em
plenário que requer posicionamento do Conselho, mas que não é possível
deliberar, pois ultrapassa o poder do Conselho. Os Conselhos vão atuar
como órgãos consultivos: ao acompanhar a autoridade local ou federal no
processo de planejamento do devido setor correspondente; propor
critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais;
acompanhar o processo de desenvolvimento e incorporação científica e
tecnológica na área afim; observando os critérios éticos com que os
profissionais atuam com relação aos usuários.
c. Fiscalizador - quando se utilizam de comunicações e representação.. Os
Conselhos fiscalizam quando: discutem sobre a movimentação e a
transferência, em si, dos recursos financeiros no âmbito de sua respectiva
26
atuação, bem como a execução da política da instância correspondente,
acompanhando e controlando os Fundos.
Portanto, em linhas gerais, é possível inferir que os conselhos de direitos e de
promoção de políticas sociais têm ou deveriam ter, pelo menos, três atribuições para
concretizar os princípios e dispositivos definidos na Constituição Federal, quais sejam:
deliberar políticas, controlar as ações e influir no orçamento, além do seu papel intrínseco de
promoção e defesa dos direitos.
Os conselhos precisam e devem ser informado pelo Gestor Municipal sobre tudo o
que está sendo feito e o que pode ser feito no setor, assim como esclarecer à população,
receber as queixas e reclamações, negociar com os outros Conselhos e Secretarias ações que
melhorem a qualidade de vida do cidadão, examinar e investigar fatos denunciados no
Plenário, relacionados às ações e serviços concernentes a sua atuação. (PEREIRA, 2005).
As reuniões dos conselhos devem ser abertas a qualquer cidadão. Todos podem se
manifestar, mas o direito ao voto é exclusivo do Conselheiro. À secretaria ou órgão
competente cabe a providência das condições necessárias para a divulgação do calendário das
reuniões do Conselho Municipal. Pode participar dos conselhos municipais qualquer entidade
existente no município como clubes de mães; grupos de saúde, de igrejas; culturais; de
proteção; de deficientes; associações em geral, uniões de moradores; etc. Especialmente
porque estas são entidades que representam usuários.
Cabe referendar que, na representação dos trabalhadores estão os sindicatos ou
associações que, ou são de trabalhadores da área em questão ou possuem trabalhadores em
sua base (filiados). Já os gestores devem ser representados pelas Secretarias Municipais
conforme indicação na própria lei de criação do Conselho8. (LYRA, 1996).
Representantes do Legislativo (Câmara) e Judiciário não devem participar como
representação no Conselho Municipal, porquanto vereadores e os membros do Poder
Judiciário representam os outros dois poderes do Estado, cujas atribuições são específicas,
permitindo que seja o recurso para o cumprimento das deliberações.
8
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) – Lei nº8.742/93- define conselhos de assistência social como
instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo da assistência social (art. 16). Institui o
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) (art. 17); define que os demais Conselhos Estaduais, do DF e
Municipais que deverão ser instituídos em suas esferas, mediante lei específica (art.17).
27
4.2 Representatividade, Controle Social - Accountability - e a Política de Assistência
Social
O tema da accountabilitty tem ocupado nos últimos anos espaço central no debate
acerca da qualidade das democracias e implicitamente do controle social, seja do ponto de
vista da legitimidade, seja do ponto de vista da eficiência da ação governamental. Assim, a
busca de mecanismos que ampliem o grau de accountability dos governos e do Estado
perpassa pelo exercício efetivo dos conselhos de controle das políticas públicas, de caráter
deliberativo e paritário entre governo e sociedade civil, implementados no Brasil desde o
processo de redemocratização (AVRITZER, 2003).
A dimensão do controle social – da accountability - se estabelece de forma horizontal
e ou vertical possibilitando que a conferencia ou balanços possam ser feitas pelo próprio
Estado, através de órgãos e instancias e pela sociedade de modo geral.
Rodrigo Rossi Horochovski cita em seu artigo9 que a accountability horizontal é
composta pelos checks and balances (verificações e implicações) no interior do Estado
(O'Donnel, 2000), instrumentos que as próprias instituições governamentais constituem em
face da necessidade que tem a democracia de defender-se de seu próprio potencial de
autodestruição. Os mecanismos verticais são aqueles que possibilitam o controle dos agentes
públicos eleitos pelos cidadãos em geral (O'DONNEL, 2000). Entretanto, O´Donnell destaca
que a noção de accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma
do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático
(de cima para baixo).
A noção de accountability horizontal, contudo, pressupõe uma relação entre iguais,
através do mecanismo de checks and balances, da mútua vigilância entre os poderes,
autônomos, do estado.
Segundo Carla Bronzo Ladeira Carneiro10 Uma concepção alternativa de
accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o âmbito da accountability
societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a dicotomia - estado e
sociedade civil - partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação
9
Accountability e seus Mecanismos: Um Balanço TEÓRICO - (UFPR) para o 6º Encontro da ABCP 29/07 A
1/08/2008, Unicamp, Campinas, SP.
10
Artigo “Governança, Accountability e Democracia” de Carla Bronzo Ladeira Carneiro orientado por Profª
Maria Fatima Anastásia. UFSC - 2000. disponível em <http://www.ceas.sc.gov.br/accountability_1.doc>
Acesso em 24 fev 2010.
28
governamental constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas
de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability
societal, considerando que a noção de accountability horizontal, embora necessária para o
tema da governança democrática, é insuficiente para garantir a legitimidade necessária para o
exercício da democracia.
Apresentando a noção de accountability societal, Smulovitz e Peruzzotti (2000) a
definem como um mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento,
denúncias na mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos,
movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões
para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos
públicos (SMULOVITZ E PERUZZOTTI, 2000 p 7).
Porquanto, a noção de accountability societal admite outros personagens, tais como
associações, ONGs, movimentos sociais, mídia. Diferentemente da accountability horizontal
e vertical, os agentes da accountability societal apresentam diferenças quanto aos recursos
que dispõem, uma vez que não possuem segundo essa definição, mandato para sanções
legais, mas apenas simbólicas, ainda que algumas ações dessa forma de controle possam
gerar sanções legais. Para que a noção de accountability societal possa abranger os
conselhos, urge incorporar nesse âmbito mecanismos que apresentem uma configuração
jurídico-institucional, e que não sejam apenas mobilizadores de sanções simbólicas.
Nessa lógica, a construção de um novo padrão de governabilidade, que envolve a
reconstrução do Estado e a consolidação da democracia, a legislação brasileira consagra os
Conselhos como o espaço oficial de participação da sociedade. Estes têm, entre outros, os
papéis de direcionamento e de controle social, utilizando mecanismos simbólicos e artifícios
societários rompendo com a lógica auto-referenciada da burocracia, abrindo o Estado ao
controle de seus atos por parte da população.
O controle social tem sua concepção advinda da Constituição Federal de
1988, enquanto instrumento de efetivação da participação popular no
processo de gestão político-administrativa-financeira e técnico operativa,
com caráter democrático e descentralizado. Dentro dessa lógica, o controle
do Estado é exercido pela sociedade na garantia dos direitos fundamentais
e dos princípios democráticos balizados nos preceitos constitucionais
(BRASIL, 2004/PNAS –Versão oficial p. 56).
Ao reunir governo e os representantes da sociedade civil, o Conselho constitui espaço
29
fundamental de participação e de negociação entre os diversos interesses envolvidos. Visto
que, os Conselhos devem ser norteados pelos princípios democráticos, exercendo suas
funções de real representação (BRASIL, 2004), ampliando o grau de accountability
societário.
Mesmo anterior a Constituição Federal, a forma de participação e controle social já
era discutida. Demo (1986) fala numa participação não relacionada à ausência, eliminação,
superação do fenômeno do poder, mas numa outra forma de poder. Considera que a
organização da sociedade civil e a conscientização dos sujeitos envolvidos no processo de
participação se dão por meio de ações coletivas que se expressam pela conscientização dos
sujeitos envolvidos. Por isso, organização social e conscientização são elementos básicos
importantes para o processo de participação, também reforçados em Sousa (1985 p. 93):
Conscientização é organização, pois supõe tomada de atitude que implica a
compreensão da força social da população quando articulada e organizada.
Por sua vez, organização é conscientização, pois a população projeta,
avalia e confronta sua força social com a dinâmica da realidade social. As
novas atitudes tomadas, as novas alianças que vão garantindo, reforçando e
ampliando a força social são, ao mesmo tempo, conscientização e
organização.
A organização social vista sob esta ótica, consiste numa articulação consciente e
permanente em uma dinâmica dos grupos, em torno de interesses comuns e objetivos reais
percebidos coletivamente. Concomitantemente, a organização social deve ser compreendida
como processo pedagógico que supõe análise e avaliação da realidade social concreta,
desenvolvida a partir do confronto de interesses, cujo objetivo deve ser a sua ampliação
enquanto processo social.
A organização social como processo pedagógico supõe o exame das forças
internas e externas que atuam na direção dos interesses e preocupações
comunitárias; supõe o exame das alianças que se fazem com a população,
da significação dessas alianças e das implicações; supõe, também, a
compreensão dos adversários; e , ainda um exame das condições
necessárias para que os adversários circunstanciais passem para o lado dos
aliados, ampliando assim a força social da população (SOUSA, 1985 p.
94).
30
Portanto, uma sociedade civil não organizada tende a tornar-se presa de manipulação,
enquanto fruto de um processo histórico de opressão promovido por uma elite dominante,
que tenta, constantemente, difundir sua hegemonia sobre a sociedade.
Para Teixeira (2001), a participação é processo de interação contínua entre os diversos
atores, que desenvolvem a concepção de participação cidadã e de participação como
instrumento de controle social e significa um (...) processo complexo e contraditório entre
sociedade civil, Estado e Mercado em que os países se redefinem pelo fortalecimento dessa
sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações
(TEIXEIRA, 2001, p. 30).
Não obstante, a noção de accountability societário denota o mecanismo de controle
ancorado no pressuposto de construção da democracia, com as ferramentas institucionais e
não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na
mídia etc), que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou
mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questões para a agenda
pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos
(Smulovitz e Peruzzotti, in CARNEIRO, 2000).
Enfim, Dalila Pedrini (2007) estabelecendo uma reflexão entre o accountability
societário e Política Pública lembra que esta é a definição de instrumentos de gestão –
normas, planos de ação, recursos fiscais, formas de atuação do Estado, formas de cooperação
com a sociedade – que, estabelecidos em lei irão permitir a concretização de um
compromisso público acordado no campo político, resguardando o interesse social com os
mecanismos de monitoramento das ações dos agentes do Poder Público, oportunizando a
participação, conforme apregoa a democracia.
31
5. O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE TUBARÃO/SC
O CMAS, em Tubarão/SC foi criado por Lei em 1995 e alterada em 1997 sob nº.
2.060/97 porque previa 12 membros e incluía um representante da Câmara Legislativa
Municipal. Nesse ínterim, teve o Regimento Interno aprovado por Decreto (23/10/1996).
No ano de 2002, a Lei nº 2.683 de 26/11/2002 - estabelece os princípios da Política
de Assistência Social e dá outras providências, criando o CMAS e o FMAS e revogando as
anteriores. Ficou instituída a Secretária Executiva com um Profissional de Serviço Social
responsável pela Secretaria Executiva com a composição de 12 membros titulares e 12
suplentes:
I. Órgão Governamental: (titular e Suplente)
03 da Assistência Social;
01 da Educação;
01 da Finanças e
01 da Saúde.
II. Não Governamental (titular e Suplente)
02 representantes dos prestadores de serviços/Entidades;
02 Representantes da área e
02 representantes de usuários
III. Diretoria Executiva:
01 presidente;
01 vice presidente;
01 primeiro secretário;
01 segundo secretário;
02 relações públicas.
O Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) é o órgão responsável pelas
formulações, controle, acompanhamento e fiscalização da Política Municipal de Assistência
Social e a participação da sociedade nos espaços de decisão é fundamental para a
implementação de políticas sociais eficientes e integradas, necessárias a população usuária
destes serviços. Embora tenha registros de todo o histórico do Conselho Municipal de
Assistência Social ser consoante a legislação, ter suas reuniões ordinárias e extraordinárias
conforme preconiza o regimento e as instruções normativas, a representatividade é
questionável, uma vez que os membros que representam a sociedade civil e mesmo os
servidores indicados do poder executivo se revezam entre si há quase uma década.
32
As razões são diversas e merecem estudos aprofundados, entretanto é fato que os
indicados candidatos são o que freqüentam assiduamente e mantém o interesse pelas questões
da política de assistência social indiscutivelmente, seja por consciência, por maturidade
política ou por interesses específicos, quiçá por entendimento real da necessidade de
participação no processo democrático recomendado pela Constituição Cidadã, desde 1988.
Para Vicente de Paula Faleiros (1999), o profissional tem como desafios desenvolver
a capacidade crítica para analisar a correlação de forças, posicionar-se e construir estratégias
participativas e de garantia de direitos universais e do acesso aos direitos sociais, articulando
sua ação no território onde atue, numa perspectiva de trabalho em redes.
O reconhecimento das dificuldades e limites não subtrai a importância dos Conselhos,
pois constituem importante espaço de tensionamento das demandas e relações sociais, de
acesso à informação, de acompanhamento das políticas, de articulação entre forças sociais
convergentes, de defesa ampla de direitos e políticas (BOSCHETTI, 2003).
Enfim, os desafios para que os Conselhos sejam, de fato, o canal de expressão da
sociedade organizada, atuando como os mecanismos de accountability e de participação
cidadã realmente estão ainda longe de serem superadas decorrentes das dificuldades culturais
de dependência do executivo, da falta de competência do exercício da democracia, de escassa
iniciativa autônoma para tomada de decisões e da pouca efetividade dos conselheiros eleitos.
5.1
O Conselho Municipal de Assistência Social e os Processos de Decisões
O processo de redemocratização brasileiro foi fortemente impulsionado por
movimentos sociais que lutaram por novos direitos e pela democratização das relações entre
o Estado e sociedade. Nesse sentido, assumiram exigências para garantir maior participação
da sociedade na formulação das políticas públicas e no controle sobre as ações do Estado. Tal
processo auxiliou ascender novos grupos políticos trazendo consigo a participação popular
como princípio articulador de um novo projeto político para a gestão do Estado. Esse foi,
portanto, um contexto em que atores sociais e políticos tiveram um projeto político comum
no sentido de transformar as relações de poder existentes até então em relações de autoridade
partilhada (DAGNINO, 2002).
33
A Constituição Federal de 1988 expressou em diversos artigos a necessidade de
participação da sociedade na gestão pública (art. 194, VII; art. 198, III; art. 204, II; art. 206
VI). A partir desses artigos, as leis que regulamentaram os artigos constitucionais que
tratavam da participação da sociedade na elaboração e/ou no controle de políticas públicas ou
na gestão do Estado motivaram a criação de novos modelos de instituições concretizando os
princípios participativos. Dentre as inovações, destacam-se os conselhos de políticas
instituídos nas múltiplas áreas como saúde, criança e do adolescente, assistência social, meio
ambiente, trabalho, e outras, além dos orçamentos participativos, experiências fundamentadas
em “procedimentalismos participativos” (SANTOS E AVRITZER, 2003).
Porquanto,
os
conselhos
de
políticas
são
estruturas
político-institucionais
permanentes, criados por meio de legislações específicas, nos três níveis de governo, sendo
vinculados à estrutura administrativa do Estado. São compostos por representantes de
organizações da sociedade civil e do governo, sendo que alguns deles com paridade
numérica.
Conveniente lembrar que as leis que regularam essa participação estabeleceram que
os conselhos tivessem natureza deliberativa, ou seja, capacidade para decidir os
encaminhamentos das políticas públicas com a qual estão relacionados e controlar a ação do
Estado decorrente dessas deliberações (SANTOS 2003). Contudo, a prática tem revelado que
o caráter dos Conselhos é deliberativo, mas o grupo com poder de decisão, em inúmeras
situações, se submete a proposituras previamente estabelecidas, atendendo necessidades da
municipalidade e não exerce a função deliberativa; simplesmente avaliza as ações
apresentadas.
Considerando que a base de referência do objeto desse estudo foi a Lei Orgânica de
Assistência Social – LOAS, Lei nº 8.742, de 07/12/93, que dispõe sobre a organização da
assistência social no Brasil, parte-se da compreensão que a LOAS, além de uma legislação
que deve normatizar as relações sociais, conduz em seu conteúdo princípios e diretrizes na
direção da superação de relações sociais que reiteram a subalternidade das partes envolvidas
no processo de cidadania.
Como legislação, estabelece parâmetros que devem ser observados, além de formatar
a operacionalização da Política de Assistência Social em todos os níveis de governo.
O artigo 1º define que “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é
política de seguridade social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada por
meio de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o
34
atendimento às necessidades básicas” (BRASIL, 2004). A execução das ações assistenciais
pode ser desenvolvida tanto por iniciativa pública quanto privada, razão que envolve,
paralelamente, a sociedade civil no processo de garantir assistência social a quem dela
necessitar (CF, 1988).
As entidades e organizações de assistência social que desenvolvem ações assistenciais
devem ser caracterizadas como sem fins lucrativos, definido no artigo 3º da LOAS que:
consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que prestam, sem fins
lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta lei, bem como
as que atuam na defesa e garantia de seu direitos (BRASIL11, 2004).
O artigo 6º define que
As ações na área de assistência social serão organizadas em sistema
descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações
de assistência social abrangidas por essa lei, que articule meios, esforços e
recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos
diversos setores envolvidos na área. (BRASIL, 2004).
O artigo 9º define que “O funcionamento das entidades e organizações de assistência
social depende de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social
ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal conforme o caso.” (BRASIL,
2004). E estabelece no parágrafo 2º e 3º do mesmo artigo que “cabe ao Conselho Municipal
de Assistência Social e ao Conselho de Assistência Social do Distrito Federal a fiscalização
das entidades referidas no caput na forma prevista em lei ou regulamento; A inscrição da
entidade no Conselho Municipal de Assistência Social ou no Conselho de Assistência Social
do Distrito Federal é condição essencial para o encaminhamento de pedido de registro e de
certificado de entidade de fins filantrópicos junto ao Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS)” (BRASIL, 2004).
Refletindo sobre a legislação citada é possível ponderar que a efetivação da Política
de Assistência Social requer reestruturações de ordem política e social, implicando em
Reforma do Estado, mencionado por Behring (2003), como Contra-Reforma do Estado no
Brasil. Para um enfrentamento da “questão social” e garantidora de direitos sociais: “A
assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, visando ao
enfrentamento da pobreza, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para
atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais” (LOAS, art. 2º,
11
Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS
35
parágrafo único). Portanto, a efetividade da accountability societal (ou responsabilização por
controle social, requer uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influência sobre o
sistema político e sobre as burocracias públicas, demandando e viabilizando a dimensão
associativa da cidadania e da democracia participativa, resultando, obviamente, em acesso e
cidadania.
O momento histórico é marcado por movimentos de interesses contraditórios e
antagônicos próprio da sociedade capitalista na particularidade brasileira, onde se situa a luta
pela efetivação da Política de Assistência Social como Política de Seguridade Social, direito
do cidadão e dever do Estado.
É, portanto, sob o ângulo de interesses diversos, que a questão social da
assistência se apresenta, manifestando-se como estratégia de dupla face em
que a Assistência como mecanismo de estabilização das relações sociais é a
ótica da ação estatal; e, como forma concreta de acesso a bens, recursos,
serviços e a um espaço de reconhecimento de seus direitos e de sua
cidadania social, é em contrapartida o que buscam os usuários (YAZBEK,
2004, p. 9).
Como espaço público de deliberação, representativo dos diversos segmentos e setores
da área em cada nível de governo, os Conselhos de Assistência Social foram criados.
Contudo, é imprescindível considerar que existe uma atribuição peculiar aos conselhos de
assistência social, (igualmente a outros conselhos como dos direitos da criança e do
adolescente, de saúde), cujo financiamento de ações e dos programas ocorre com recursos de
fundos especiais acarretando repasse de verbas, da União para Estados e Municípios e dos
Estados para os Municípios, e destes últimos às organizações sociais de atendimento. Cabe
aos conselhos, além de deliberar sobre os rumos da política de execução, atuar na fiscalização
dos gastos das verbas públicas destinadas à execução das políticas públicas e às entidades
públicas governamentais ou não-governamentais que, eventualmente, sejam beneficiadas por
verbas públicas dentro de planos de aplicação específicos.
No entanto, a capacidade e a amplitude de poderes delegados aos conselhos em
termos de competência demonstram amparo para o cumprimento de ações de caráter
gerenciador e controlador em torno da política de assistência social. Não obstante, uma das
mais freqüentes declarações de conselheiros refere-se aos limites efetivos da capacidade de
intervenção do conselho no planejamento e acompanhamento das políticas locais de
assistência social.
36
Enfim, accountability societário não ocorre desprezando a dimensão horizontal e a
vertical, pois dispõem dos mecanismos de controle capazes de efetivar o papel dos conselhos
municipais de políticas públicas.
5.2 O Controle Social e a dimensão ética cotidiana da Assistência Social
Considerando que o grau de governança democrática depende da accountability, falar
em mecanismos de controle social envolvendo a assistência social e consequentemente o
assistente social como membro de conselho de direito é imprescindível falar de ética.
Segundo Barroco (2007) “a ética é uma dimensão da vida social, constituída pela moral e
pela capacidade humana de ser livre”.
A ética profissional dá visibilidade à sociedade a respeito da direção e da qualidade do
exercício profissional. Isto requer posicionamentos e compromissos políticos da categoria
profissional com determinados valores e princípios – estes assentados em referências teóricas
em uma concepção de homem e de sociedade, que se traduzem em normas e diretrizes para a
atuação profissional, presentes no Código de Ética12 (BRITES;SALES, 2007).
A profissão adquire uma legitimidade social a partir da explicitação da sua função
social como da configuração ética que assume o trabalho social. Esse processo é atravessado
por contradições e tensões que envolvem disputas políticas e ideológicas, relacionadas a
diferentes projetos societários que se confrontam na sociedade. Neste contexto, o
posicionamento da categoria expressa a opção por um determinado projeto social.
A participação do profissional, representante do poder público nos conselhos implica
em um “projeto profissional indissociável da democracia, da eqüidade, da liberdade, da
defesa do trabalho, dos direitos sociais e humanos, contestando discriminações de toda
ordem” (IAMAMOTO, 1983).
A democracia, entretanto, pressupõe a existência do poder e a necessidade de que este
seja controlado (accountability), constituindo sua razão de ser. Schedler, citado em Carneiro
e Costa (2000) identifica três formas básicas pelas quais se pode prevenir do abuso do poder
em se referindo sobre accountability: a) sujeitar o poder ao exercício das sanções; b) obrigar
que este poder seja exercido de forma transparente e c) forçar que os atos dos governantes
12
Regulamentado pela Resolução CFESS n. 273, de 13 de março de 1993.
37
sejam justificados. (CARNEIRO e COSTA, 2000). Nesta direção, a prática cotidiana do
CMAS de Tubarão/SC revela dificuldade em cumprir, de fato, o estabelecido pela legislação.
Considerando a questão da accountability
na sociedade com a abrangência do
controle público sobre a ação governamental, as atas das reuniões do Conselho Municipal de
Assistência Social revelam que os conselheiros não confirmam o caráter deliberativo diante
das circunstâncias proposta pela política pública, conforme percebe-se na transcrição do
trecho da ATA 162, datada de 25 de junho de 2008, que tinha a seguinte ordem do dia: 1aprovação do Demonstrativo Financeiro SUAS-WEB 2007 e, 2- co-financiamento federal e
Estadual nos níveis de Proteção Básica e Especial13.
Ora, diante de assunto tão importante, tanto da lógica da participação democrática
quanto da destinação dos recursos, antes da aplicação em si, os conselheiros se submetem
simplesmente e aprovam as contas do município, referente à assistência social.
O CMAS de Tubarão/SC reúne-se ordinariamente mensal e/ou extraordinariamente
sempre que houver convocação para tratar de assuntos e deliberações da política municipal
de Assistência Social muito embora, conforme hábitos culturais, a participação seja
meramente presencial.
Considerando a legislação seja no âmbito dos estatutos que estabelecem os direitos,
seja da legislação que cria ou regulamenta os conselhos, estão dentre as atribuições
conferidas aos Conselhos nacionais, estaduais e municipais (LYRA, 1996):
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Deliberar sobre formulação de estratégia e controle da execução da política
nacional.
Acompanhar a execução do plano nacional.
Estabelecer diretrizes para o funcionamento da política pública e
manifestar-se a respeito.
Propor a convocação e organizar conferências nacionais, ordinariamente, e,
extraordinariamente, quando o conselho assim deliberar.
Assessorar o órgão legislativo no diagnóstico dos problemas, opinar e
acompanhar a elaboração de leis federais, estaduais e municipais.
Analisar e emitir parecer sobre questões relativas à aplicação da legislação
correspondente.
Zelar pela efetiva implantação, implementação, defesa e promoção dos
direitos da pessoa.
Receber e encaminhar aos órgãos competentes as petições, denúncias e
reclamações formuladas por qualquer pessoa ou entidade, quando ocorrer
13
“a sra. MM, representante governamental pela Secretaria Municipal de Assistência Social, relata aos presentes que precisa
que sejam aprovadas as contas do município (do Fundo Municipal de Assistência Social), com emissão de um parecer
favorável afim de evitar ‘corte de recursos para o município, futuramente’. Prosseguindo a reunião, uma conselheira, Sra.
JDB, representante da sociedade civil, relata indignada que não participou de nenhuma reunião para discutir sobre a
utilização de recursos e agora tem que aprovar contas? A Sra. MM, representante governamental pela Secretaria Municipal
de Assistência Social, novamente interpõe anunciando que as decisões perpassam pela necessidade do município administrar
serviços e recursos e ‘só não participa quem não quer”.
38
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
q)
r)
ameaça ou violação de direitos, assegurados nas leis e na Constituição
Federal, exigindo a adoção de medidas efetivas de proteção e reparação.
Criar comissões técnicas para discussão de temas específicos e
apresentação de sugestões destinadas a subsidiar decisões das respectivas
áreas.
Convocar e organizar a Conferências.
Propor políticas públicas, campanhas de sensibilização e de
conscientização e/ou programas educativos, a serem desenvolvidos por
órgãos estaduais e/ou em parceria com entidades da sociedade civil.
Articular-se com o outros Conselhos e órgãos colegiados afins.
Participar ativamente da elaboração da Lei Orçamentária do município;
Zelar para que o percentual de dotação orçamentária destinado à construção
de uma Política seja compatível com as reais necessidades de atendimento.
Controlar a execução das políticas, tomando providências administrativas
quando o Município ou o Estado não oferecerem os programas de
atendimento necessários, acionando o Ministério Público caso as
providências administrativas não funcionem.
Estabelecer normas, orientar e proceder ao registro das entidades
governamentais e não-governamentais de atendimento em suas áreas de
atuação, comunicando o registro ao Conselho Tutelar (quando houver) e/ou
à autoridade judiciária.
Divulgar os direitos e os mecanismos de exigibilidade dos direitos.
Fiscalizar os programas desenvolvidos com os re¬cursos do Fundo.
Vê-se que algumas atribuições aqui elencadas não compõem o rol de
funções de todos os conselhos. Mas, em verdade, demonstram, de maneira
generalizada, o poder e as possibilidades de atuação, e, que,
fundamentalmente, por meio destas atividades, todos os conselhos de
direitos e de promoção de políticas, em maior ou menor medida, têm papel
importante não apenas na gestão de políticas públicas, mas também na sua
formulação e no seu controle e avaliação.
Segundo Dias (2002, p. 80):
Em uma visão contemporânea, ou seja, inserida no universo da democracia
representativa, a participação traduz-se pela capacidade dos indivíduos de
influenciar as decisões políticas que são tomadas por seus representantes no
âmbito do Estado. Tal influência pode ser medida em uma escala que vai
desde a pressão política que se processa através de protestos da opinião
pública até a incorporação de demandas populares pela via de canais
institucionalizados de comunicação entre o Estado e a Sociedade Civil.
Isso significa que as atribuições são claras e definidas e que os conselheiros que
representam tanto os representantes da sociedade civil quanto do governo revelam
desconhecimento desencadeando incapacidade para manifestações, ao menos para
esclarecimentos, conforme se observa nos registros da ata nº 163, de 23 de julho de 2003,
com a seguinte ordem do dia: 1- tratativas da VII Conferência Municipal de Assistência
Social e, 2- convênio com as Instituições de prestação de serviços de Alta Complexidade
39
com recursos Estadual. Iniciando a reunião pelo item dois da pauta proposta arbitrariamente
(sem nenhuma votação da mesa diretora), a conselheira MA questiona:
(...) Sobre a decisão de pactuar os recursos com Instituições que tem, em
seus Estatutos, finalidades específicas de saúde, como as comunidades
terapêuticas para dependentes químicos. Expondo que a deliberação sobre
quais Instituições poderiam, pela legislação, pactuar conjuntamente caberia
uma votação e discussão dos Conselheiros Titulares, embora a Senhora
MM afirme, literalmente, que a política de assistência social é de
competência da Secretaria Municipal e quem deve definir é a Secretária.
Não obstante, cabe registrar que o Conselho Municipal de Assistência Social do
município de Tubarão/SC tem os mesmos profissionais representantes governamentais
indicados há cerca de oito anos sem substituição, coincidindo com a gestão da mesma
secretária que iniciou na função sem qualquer formação (estava primeira dama) e graduou-se
em Serviço Social no quinto ano da Gestão. O fato chama especial atenção, uma vez que a
formação profissional atual segue os princípios éticos da profissional, estabelecidos em
março1993, aprovado pela Resolução CFESS N.º 273/93, reafirmando os seus valores
fundantes - a liberdade e a justiça social -, articulando-os a partir da exigência democrática:
“a democracia é tomada como valor ético-político central, na medida em que é o único
padrão de organização político-social capaz de assegurar a explicitação dos valores essenciais
da liberdade e da eqüidade”.
Essas informações referentes a alguns registros de atas das reuniões do CMAS
(período 2008/2009) levam a reflexões sobre o papel do conselho, a concepção da
accountability societária e a ética dos profissionais que representam os segmentos da
sociedade na dimensão da governabilidade.
Afinal, dentre os onze princípios fundamentais da profissão de Assistente Social
encontra-se literalmente a “Defesa do aprofundamento da democracia, enquanto socialização
da participação política e da riqueza socialmente produzida” (Código de Ética
Profissional/1993), razão que legitima o exercício profissional como alternativa segura para a
cidadania, cuja capacidade torna-o responsivo às demandas e ao controle social.
40
6. CONSIDERAÇÕES SOBRE A CONFIGURAÇÃO DO CONTROLE SOCIAL
A trajetória de afirmação da Assistência Social como política social, demonstra que as
inovações legais estabelecidas na Constituição Federal, na LOAS, na Política Nacional de
Assistência Social e na Norma Operacional Básica/SUAS, por si sós, são incapazes de
modificar de imediato o legado das práticas de assistência social sedimentadas na ajuda, na
filantropia e no clientelismo, refletido diretamente na prática do CMAS.
O Controle Social, na dimensão da legislação, propõe mudanças que, antes de tudo,
precisam ser compreendidas, debatidas, incorporadas e assumidas por todos os envolvidos no
processo de gestão da Política de Assistência Social.
No curso da história, a Política de Assistência Social adquiriu status de política social.
Está em franco processo de institucionalização; de profissionalização e de alcance de
racionalidade técnica e política.
A regulação estabelece os fundamentos sobre os quais está colocada a possibilidade
de reversão da lógica do favor para a lógica do direito à proteção social para todos os
cidadãos.
Considerando a atual conjuntura política, social e econômica em que se insere a
Política de Assistência Social é necessário compreender os limites e constrangimentos de
ordem estrutural, que comprometem a sua efetividade. Apesar de todos os esforços e
avanços, ainda permanece um abismo entre os direitos garantidos constitucionalmente e a sua
efetiva afirmação.
Conforme avalia Yasbek (2004)
(...) na árdua e lenta trajetória rumo à sua efetivação como política de
direitos, permanece na Assistência Social brasileira uma imensa fratura
entre o anúncio do direito e sua efetiva possibilidade de reverter o caráter
cumulativo dos riscos e possibilidades que permeiam a vida de seus
usuários (YASBEK, 2004, p. 26).
A investigação do processo de execução da Política de Assistência Social é uma
medida importante, na perspectiva de implementação do Sistema Único de Assistência
Social, capaz de analisar, avaliar e construir conhecimentos sobre a área.
41
Nesta direção as questões são: após a fase de implantação do SUAS, como está a
postura dos representantes diante da responsabilidade do controle social? Como a legislação
em si disciplina a prática do controle social? Quais responsabilidades as partes assumem?
Qual o nível de entendimento dos representantes dessa política sobre o SUAS?
É publicamente reconhecido que a população dita sociedade civil perdeu o interesse
na questão da participação. Seja por desanimo, descrédito ou simples desinteresse, o fato é
que as pessoas que participam são sempre as mesmas e as estratégias são de parceiros do
poder público e não de acompanhante ou fiscalizador.
Essas são questões essenciais que precisam ser encaradas e cuja solução precisa ser
buscada, a fim de se avançar no processo de democratização da sociedade e envolvimento
dos cidadãos nos assuntos referentes a s políticas públicas sociais de interesse da
coletividade.
Urge lembrar que nenhum gestor é senhor absoluto de decisão; é imprescindível ouvir
a população e submeter suas intenções e ações à análise da sociedade para que, com base em
uma avaliação coletiva, o conselho possa decidir qual a melhor política a ser implementada.
O planejamento e as ações devem ser construídos coletivamente, levando-se em consideração
as ponderações do poder executivo, as necessidades dos usuários e as experiências dos
profissionais e dos prestadores (CORREIA, 2000).
A existência de leis e a simples implantação dos conselhos, no entanto, não garantem
uma gestão democrática e participativa, tampouco com o atributo de ser controlada pela
sociedade.
O pleno exercício do Controle Social e a democratização do poder, por meio dos
conselhos, serão sempre facilitados na presença de um território comprometido com a
ampliação dos canais de participação, em reforço ao processo de descentralização das ações.
O poder local não é intrinsecamente o mais democrático e pode ser autoritário como
qualquer outro. Inclusive é onde se dão relações de apadrinhamento, de personalismo, de
fisiologia política. Evidentemente, quando não assegurados o respeito à participação livre do
cidadão e à impessoalidade, o gestor de municípios pequenos pode tornar-se poderoso e
opressor com o munícipe, pois o conhece pelo nome, família, religião, ideologia e partido
político (CORTES, 2002).
De acordo com a leitura de 24 atas dos anos 2008 e 2009, do livro de atas do
Conselho Municipal de Assistência Social de Tubarão/SC, os discursos dos conselheiros
somados a escassez de reuniões ocorreram em virtude da não convocação regular por parte da
42
presidência do conselho, para as reuniões extraordinárias e de comissões, ou por convocação
em período de tempo demasiadamente curto, informal, geralmente por telefone, aliado ao
desinteresse de alguns conselheiros. Em algumas ocasiões, o conselho deixou de se reunir por
falta de quorum e em muitas ocasiões reuniu-se com quorum mínimo, deliberando assuntos
de extrema importância conforme a vontade do Gestor Municipal. No que se refere ao
processo de convocação das reuniões, os discursos evidenciam a configuração informal de
convocação e a conseqüente dificuldade de comparecimento dos conselheiros às reuniões,
contrariando o próprio Regimento Interno que prevê convocação, por Oficio, pelo menos três
dias antes da reunião.
Enfim, é imprescindível registrar que a presidência do CMAS permaneceu com um
técnico representante governamental por quatro anos, que exercia a função de Confiança da
Municipalidade, de Gestor da Política de Assistência Social Municipal. Isso significa dizer
que todas as propostas levadas ao Conselho seguiam a orientação do Gestor em todas as fases
do processo, quais sejam: a ideação/elaboração, planejamento, implementação, implantação e
finalmente a aprovação, contrariando, certamente o processo democrático.
43
7. CONCLUSÃO
A trajetória de afirmação da Assistência Social como política social, demonstra que as
inovações legais estabelecidas na Constituição Federal, na LOAS, na Política Nacional de
Assistência Social e na Norma Operacional Básica/SUAS, por si sós, são incapazes de
modificar de imediato o legado das práticas de assistência social sedimentadas na ajuda, na
filantropia e no clientelismo. As mudanças propostas precisam ser compreendidas, debatidas,
incorporadas e assumidas por todos os envolvidos no processo de gestão da Política de
Assistência Social, em todos os níveis da federação. Obviamente, também dependem do
contexto econômico e político e de movimentos de pressão e negociação permanentes. Esse
processo é contraditório, lento e gradual e requer a coordenação dos Estados e da União.
As ações da sociedade civil em torno do controle das políticas sociais têm sido desafio
permanente dos agentes envolvidos com a garantia de direitos e especialmente com a forma
de participação da população frente aos interesses coletivos. Movimentos sociais advindos e
expressos nos fóruns e conferencias em todas as esferas tem promovido exigências para
qualificar os processos de exercício do controle social, intentando garantir a ampliação da
cidadania brasileira.
Considerando que a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) de 2004 traz
intrínseco ao conteúdo de garantia dos direitos sociais expõe um discurso direto de
participação e controle social advinda da Constituição Federal de 1988, enquanto instrumento
de efetivação da participação popular no processo de gestão político-administrativa,
financeira e técnico-operativa, com caráter democrático e descentralizado. Dentro dessa
lógica, o controle do Estado é exercido pela sociedade na garantia dos direitos fundamentais
e dos princípios democráticos balizados nos preceitos constitucionais (PNAS, 2004, p. 56).
Não obstante, a concepção de controle social presente no PNAS traz em seu bojo a
participação da sociedade especialmente no cumprimento dos princípios estruturantes com as
práticas de vigilância e controle sobre o Estado.
A PNAS entende obrigatória a participação popular, uma vez que preconiza que o
público usuário da política pública deve entender para saber os destinos dos recursos
públicos, porque a própria sociedade que sofre com os conflitos é a mesma que busca os
mecanismos para reparar essas situações de vulnerabilidade e riscos, propondo ações que
permitam aos usuários usufruir a “proteção social básica” cumprindo com os objetivos de
44
prevenção de situações de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades e
aquisições e do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários.
Nesta perspectiva da política de assistência social a expectativa de participação de
organizações da sociedade civil nos mecanismos de gestão desta política em todos os níveis
da federação, os conselhos exercitam a prática cotidiana, inseridos no contexto de
descentralização do Estado brasileiro. Os conselhos municipais se organizam compondo as
dinâmicas de poder local. A configuração dos conselhos encontra-se, assim, mediada pelas
características dos municípios onde suas ações se realizam cuja complexidade se dá
exatamente pela dificuldade histórica de participação política, dificultando, mormente, a
potencialidade de deliberação que impõe a legislação, impondo um longo caminho a ser
percorrido tanto pelos conselheiros quanto pelos gestores municipais, estaduais e federais da
Política de Assistência Social.
Vale lembrar que a Política de Assistência Social tem arraigado em sua trajetória a
expressão das culturas políticas presentes na sociedade brasileira, em que coabitam idéias de
democracia social e práticas assistencialistas e tutelares.
Neste trabalho de reflexões sobre as legislações e a dinâmica do Conselho Municipal
de Assistência Social de Tubarão/SC apontam-se, para proposições de outros estudos, alguns
arranjos dos processos decisórios concentrados em dois vértices:
1 - a política de assistência social do município não publiciza as competências do Conselho
(CMAS) impedindo sutilmente que esse possa deliberar, de fato, sobre os encaminhamentos
de programas, projetos e serviços, bem como dos recursos disponíveis no orçamento anual.
2 - o acompanhamento, a avaliação e a fiscalização da política local de assistência social não
ocorrem conforme recomendação da Secretaria Nacional de Assistência Social porque o
Órgão Gestor da Política Municipal só disponibiliza informações quando não há ameaça do
“sigilo” das aplicações dos recursos. O CMAS tem se submetido, por desconhecimento, as
direções que o poder público aponta para a Política Municipal, aprovando as matérias em
votação sem o necessário reconhecimento pré-votação.
No curso da história, a Política de Assistência Social adquiriu status de política social.
A regulação estabelece os fundamentos sobre os quais está colocada a possibilidade de
reversão da lógica do favor para a lógica do direito à proteção social para todos os cidadãos.
Considerando a atual conjuntura política, social e econômica em que se insere a Política de
assistência Social é necessário compreender os limites e constrangimentos de ordem
estrutural, que comprometem a sua efetividade.
45
Enfim, a capacidade que tem a sociedade civil organizada de intervir nas políticas
públicas, interagindo com o Poder Público na definição de prioridades e na elaboração do
plano de ação do Município, coloca o Conselho, indiscutivelmente, num patamar
democrático de exercício do controle social, compreendido, então, como um conjunto de
ações de natureza sociopolítica desenvolvido pela sociedade civil com objetivo de exercer
influências sobre ações governamentais, caracterizando-se, mormente, como instrumento de
accountability societal.
Os Conselhos sendo o principal canal de participação popular e órgão superior de
deliberação colegiada, vinculado a estrutura do órgão da Administração Pública Municipal
são responsáveis, de direito, quiçá de fato, pela coordenação da Política Municipal de
Assistência Social - Secretaria de Assistência Social zelador do sistema descentralizado e
participativo da assistência social.
As ações da sociedade civil, em torno do controle das políticas sociais, tem sido
desafio permanente dos agentes sociais comprometidos com a garantia dos direitos sociais
uma vez que para o exercício pleno da democracia toda a população precisa fazer exigências
para melhor compreender e qualificar os processos de exercício do controle social, com vistas
a garantir a ampliação da cidadania brasileira.
Vale ressaltar, finalmente, que o processo de participação e conseguintemente de
controle social proposto desde a Constituição Federal de 1988 é relativamente novo e requer
tempo e exercício para que possa ser internalizado. O controle social haverá de ser entendido
como a participação do cidadão na gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no
controle das ações da Administração Pública como importante mecanismo de prevenção da
corrupção e de fortalecimento da cidadania.
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<http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria
_Pol%C3%ADtica .> Acesso em 25 Jan.2010.
•
YAZBEK, M.C. As ambigüidades da assistência social brasileira após dez anos
de LOAS. Serviço Social e Sociedade. Ano XXV nº 77 São Paulo: Cortez, 2004.
Textos complementares
Texto: Conselhos de Direitos e Formulação de Políticas Públicas - Patrícia Helena Massa
Arzab - Doutoranda na Faculdade de Direito da USP e Procuradora do Estado de São Paulo.
Disponível
em:
<
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/
patriciamassa.htm>. Acesso jan 2010.
Texto: Conselhos gestores e democracia participativa - Luiza Cristina Fonseca Frischeisen
Caderno da Cidadania Poder Local. Disponível em: < http://observatorio. Ultimosegundo.ig.
com.br/cadernos/cid2008htm>
e
<http://www.dhnet.org.br/dados/cursos/dh/atribuicoes
.htm>. Acesso em jan 2010.