Estado, participação e controle social - EAD - TCE MT

CURSO DE EXTENSÃO
CIDADANIA
e controle social
1
mod.
ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL | 2016
CURSO DE EXTENSÃO
CIDADANIA
e controle social
1
mod.
TRIBUNAL PLENO
Presidente
Conselheiro Antonio Joaquim M. Rodrigues Neto
Vice-Presidente
Conselheiro Valter Albano da Silva
Corregedor-Geral
Conselheiro José Carlos Novelli
Ouvidor-Geral
Conselheiro Waldir Júlio Teis
Integrantes
Conselheiro Gonçalo Domingos de Campos Neto
Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida
Conselheiro Interino Moisés Maciel
Conselheiros Substitutos
Luiz Henrique Moraes de Lima
Isaías Lopes da Cunha
Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira
João Batista Camargo Júnior
Jaqueline Maria Jacobsen Marques
Ronaldo Ribeiro de Oliveira
Ministério Público de Contas
Procurador-Geral
Gustavo Coelho Deschamps
Procurador-Geral Substituto
William de Almeida Brito Júnior
Procuradores de Contas
Alisson Carvalho de Alencar
Getúlio Velasco Moreira Filho
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO
Maria Lúcia Cavalli Neder
Reitora
João Carlos de Souza Maia
Vice-Reitor
Autores
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa
Rose Cléia Ramos da Silva
Atualização
Maria Felícia Santos da Silva
Apoio Técnico
Murillo Oberdan dos Santos Gouveia
Apoio Administrativo
Josane Ferreira de Araújo
Projeto Gráfico e Editoração
Maurício Mota
Fabio Marques Guerreiro Santos
Colaboração
Patrícia Simone Nogueira
Revisão
Irene Cajal
DADOS DO CURSO DE EXTENSÃO
Curso de Extensão: “Cidadania e Controle Social”
ÁREA DE CONHECIMENTO
Educação e Políticas Públicas”
NATUREZA E MODALIDADE
Extensão (EAD)
UNIDADE RESPONSÁVEL
Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania do TCE-MT
SUPERVISÃO DO CURSO
Cassyra L. Vuolo
Secretária de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania
COORDENAÇÃO DO CURSO
Marina Spinelli
Diretora da Escola Superior de Contas do TCE-MT
COORDENAÇÃO DO CURSO DE EXTENSÃO/UFMT
Marluce de Oliveira Arruda Feitosa
COORDENAÇÃO DA ÁREA EAD/CONVÊNIO TCE/UFMT
Rosana Abutakka
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA
Esther de Mello Menezes
Gerente de Formação e Capacitação
COORDENAÇÃO EXECUTIVA
Anayna Auerswald
Coordenadora de Projetos
SUPERVISOR DE TUTORIA
Claudia Oneida Rouiller
COORDENADORES DE TUTORIA
Isabela Gomes de Paiva
Karina Richter Modelli
Simony Jin
REVISÃO TEXTO
Solange Maria de Barros
Alice Matos – Jornalista DRD 643/MT
ENDEREÇO DE FUNCIONAMENTO
Escola Superior de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, S/N, - Edifício Marechal Rondon
Centro Político Administrativo – Cuiabá-MT / CEP 78.049-915
Fone: (65) 3613-7550 – Email: [email protected]
Horário de Funcionamento: 8h às 18h
Profa. DRA. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)
Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998),
Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela
UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004,
credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT,
desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e
Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido
na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do
PPGE-UFMT-IE. [[email protected]].
Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)
Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia
pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização
em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008)
e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB
(2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração
da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso
de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista
da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi TécnicoEspecialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério
da Educação (MEC) atuando na implementação e acompanhamento de
programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola
de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura,
Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor
da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto
da Universidade Estadual do Piauí.
Profa. Ms. MARIA FELICIA SANTOS DA SILVA (Atualização)
Bacharel em Ciências Contábeis – UFMT (1989); Especialização em
Controladoria e Finanças – UFMT (1995); Mestre em Ciências Contábeis
e Atuariais – PUC SP (2000). Professora do Departamento de Ciências
Contábeis – UFMT, desde 1996. Auditor Público Externo no Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, desde 2009.
APRESENTAÇÃO .............................................................................................11
UNIDADE 1 - O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS........................14
1.1 Um pouco de história.....................................................................................................14
1.2 Você sabia que existem duas concepções distintas de Estado?.........................16
1.3 Como se organiza o Estado brasileiro?......................................................................17
1.4 Princípios da Administração Pública..........................................................................21
UNIDADE 2 - DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL......................29
2.1 Agora vamos entender um pouco o percurso histórico da democracia.............29
2.2 A hegemonia da democracia Norte-Americana.......................................................35
UNIDADE 3 - MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS
CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................44
3.1 Onde se situam os conselhos na estrutura do Estado?.........................................44
UNIDADE 4 - O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA.............................................59
4.1 Definindo controle..........................................................................................................60
4.2 Controle interno em entidades públicas mato-grossenses...................................65
4.3 Quem são os responsáveis pelo controle externo?.................................................68
4.4 Reflexão............................................................................................................................73
4.5 O direito à informação e o controle social.................................................................74
UNIDADE 5 - O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO............80
5.1 Qual o papel do tribunal de Contas de Mato Grosso?.............................................80
5.2 Criação e instalação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso............81
5.3 Competência do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.........................83
5.4 Exercício do controle externo.......................................................................................86
REFERÊNCIAS..................................................................................................94
Caro(a) Cursista
Seja bem-vindo(a) a este Curso de Extensão!
Agora você inicia um importante Curso de Extensão − “CIDADANIA E CONTROLE
SOCIAL” − que objetiva capacitar os conselheiros dos Conselhos Municipais e
Estaduais, estudantes e membros da sociedade para o exercício do controle
social, fomentando sua interface com o controle interno e externo. O curso visa
promover o fortalecimento institucional dos conselhos de políticas públicas na
medida em que favorece a atualização do conselheiro e a formação do cidadão
para que se torne conselheiro futuramente.
Em que pese, o controle social possa ser exercido individualmente ou por um
grupo de pessoas, os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos
de participação relevante para a sociedade e os seus fins sociais pressupõem
a melhoria da implementação das políticas públicas e de seus resultados à
coletividade. Os perfis democrático, representativo e deliberativo dos conselhos
provocam alguns questionamentos que serão estudados e debatidos neste
curso. Somos uma sociedade efetivamente democrática? Os nossos conselhos
de políticas públicas são democráticos de fato? De quais mecanismos devem se
apropriar os conselhos para efetivarem o controle social que exercem?
Diante desses e de tantos outros questionamentos, este curso pretende, mediante
uma carga horária total de 100 horas, com três módulos, provocar a sua reflexão
e o seu potencial de ação, no âmbito dos conselhos que atua. Caso você não
seja conselheiro(a) ainda, este curso também se dirige a você visando provocarlhe o compromisso social da participação em instâncias tão importantes para a
construção da democracia efetiva.
módulo I
“Estado, participação e controle social” (40 horas), visa oferecerlhe fundamentos sobre o Estado, a forma de organização do Estado brasileiro e os
princípios que regem a administração pública; a participação – compreendendo
a democracia como o modelo político mais avançado historicamente na
humanidade. Este módulo trata das formas de controle da administração pública,
ou seja, o controle interno, o controle externo e o controle social. Aborda ainda,
a institucionalização dos conselhos de políticas públicas, aos quais a função de
controle social está legalmente atribuída, em nossas legislações vigentes.
módulo II
“Gestão Pública em Mato Grosso”
(40 horas), visa oferecer-lhe
fundamentos sobre a administração pública e conhecimentos elementares sobre
o ciclo orçamentário para que possa ter clareza sobre as contas apresentadas
e o que é feito do dinheiro público, no âmbito dos gastos realizados pelo Poder
Executivo de seu município. Este módulo pretende também, orientá-lo sobre a
melhor forma de ter acesso às informações pertinentes às contas públicas de
Mato Grosso.
módulo III
“Projeto Integrador”
(20 horas), visa relacionar os conhecimentos
dos módulos anteriores a sua prática concreta de modo a oferecer a você
conselheiro, ou futuro conselheiro, diferentes alternativas pautadas em estudos
que referenciam um controle social efetivo para os conselhos de políticas
públicas. Esse módulo apresenta também, as orientações para a realização do
seu trabalho final, necessário para a obtenção da certificação neste curso.
Para o alcance dos objetivos do curso, será necessário estabelecermos
compromisso de leitura, estudo detido ao material e empenho nas atividades
propostas para que, processualmente, em momentos avaliativos, todos (as)
demonstrem excelente nível de aprendizagem da totalidade de conhecimentos
formulados para esta formação.
É importante destacar que as referências e a biblioteca virtual recomendadas
constituem-se de textos e documentos legais, com informações e conhecimentos
imprescindíveis para que você obtenha formação adequada e atual.
Desejamos-lhe um excelente curso!
Biblioteca de ícones
Durante sua leitura, encontrará os seguintes ícones:
As atividades convidam o aluno para realizar tarefas relacionadas
ao assunto que acabaram de ler.
ATIVIDADES
Quando alguma informação no material merecer um destaque de
importância, o ícone ao lado deve constar próximo ao texto
relacionado.
IMPORTANTE
Muitas vezes, escrever sobre o assunto lido/aprendido é a melhor
maneira para fixar o conteúdo.
ESCREVA
Quando um link externo, livro, vídeo ou PDF for necessário para que
o assunto seja melhor compreendido, o ícone de “saiba mais” será
exibido.
SAIBA MAIS
Ao fazer imersões profundas nos textos, momentos de pausa e
reflexão se tornam necessários. Ao avistar esse ícone, reflita sobre
o assunto.
REFLITA
Para concluir um tema, nada melhor do que um resumo. Ao avistar
o ícone ao lado, um resumo sobre a unidade será apresentado.
RESUMINDO
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
MÓDULO
I
ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu primeiro módulo do Curso: “CIDADANIA
E CONTROLE SOCIAL”. Conforme deve ter observado na apresentação geral
do curso, o conteúdo está organizado em três módulos que se articulam e se
complementam. Neste, trazemos cinco unidades: Unidade I, “O Estado e seus
elementos constitutivos”; Unidade II, “Democracia, perspectivas liberal e social”;
Unidade III, “Modalidades de participação e institucionalização dos conselhos
de políticas públicas”; Unidade IV, “O controle na Gestão Pública”; e finalmente,
Unidade V "O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso".
As cinco unidades deste módulo objetivam a ampliação de seu conhecimento
sobre Estado, Democracia, participação e as mediações que se fazem possíveis
entre controle institucional e social, via conselhos de políticas públicas.
Pretendemos que, mediante estudos e debates, durante o curso, você aprenda
conhecimentos sobre os princípios da administração pública, perspectivas de
democracia e seja capaz de propor caminhos alternativos para o funcionamento
do conselho no qual atua, ou que atuará, em busca da melhoria na fiscalização e
na avaliação dos resultados das políticas públicas.
É muito importante que você tenha empenho em relação aos estudos, inclusive,
realizando todas as atividades propostas ao final do módulo. Cada uma delas
deve ser resolvida antes de você passar para o módulo seguinte.
Caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu professor tutor, coordenador,
supervisor e também procure discutir e socializar os conhecimentos com outros
cursistas do seu município que estejam participando deste curso.
Participe do Fórum de Dúvidas e dos demais fóruns de discussão no Ambiente
Virtual de Aprendizagem. Discuta e compartilhe os conhecimentos com os colegas
e com os professores tutores. Não se sinta sozinho. Você está participando de
um processo de formação continuada que se constitui numa rede de formação
de conselheiros do Estado de Mato Grosso.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
1
UNIDADE
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
UNIDADE 1
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
Tão logo alguém diga dos negócios do Estado: que me importam
eles, pode-se estar seguro de que o Estado está perdido.
(Rosseau. Do Contrato Social).
Vamos começar o nosso curso refletindo sobre um conceito que será fundamental
para a compreensão das políticas públicas, da participação, do controle social e
para sua atuação como cidadão. Trata-se do conceito de Estado.
Definir Estado é uma tarefa complexa, pois esse termo pode abrigar uma
variedade de conceitos. Em uma definição clássica, o Estado pode ser definido
como a ordem jurídica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo,
situado em determinado território (DALLARI, 2007).
Para além dessa definição clássica, é importante compreender que o conceito
de Estado é complexo e que este precisa ser compreendido numa perspectiva
histórica e na sua relação dialética e contraditória que o mesmo estabelece com
a sociedade. Não é possível falar de Estado sem relacioná-lo à sociedade, e viceversa, pois, onde quer que ambos compareçam, um tem implicações no outro e
se influenciam mutuamente (PEREIRA, 2008).
Pg. 13
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Fonte: Google imagens
1.1 | UM POUCO DE HISTÓRIA
Até o século XV o Estado era tratado como uma entidade divina ou natural, e que
não se separava da pessoa do rei ou governante. Foi somente no século XVII,
com a publicação da obra Leviatã, de Thomas Hobbes, que o Estado passou
a ser visto como uma entidade criada pelo homem ou um fenômeno político e,
portanto, não natural. Por conseguinte, o Estado passou a ser encarado como
separado tanto da pessoa do governante quanto da função de governo.
Na atualidade, o Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que
representam, organizam e buscam atender aos anseios da população que habita
o seu território. Entre essas instituições podemos citar as escolas, as prisões,
os hospitais públicos, o exército, dentre outras. Assim, o mundo vivencia a
consolidação e o desenvolvimento dos Estados Nacionais, com território definido
e regido por uma lei maior ou Constituição.
Nesse processo, o desenvolvimento de uma burocracia pública voltada para a
arrecadação de tributos, fiscalização e coerção legal foi essencial para que o
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Estado tornasse uma instituição verdadeiramente política, com supremacia
sobre as demais instituições sociais.
Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será mais fácil
compreendê-lo conhecendo os elementos que o constituem que são:
1
Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder
coercitivo, ou poder de polícia, que só o Estado possui por delegação
da própria sociedade.
2
O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde
o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de
sociedade, ressaltando a sua inescapável relação com o Estado,
embora este mantenha relações com outras sociedades, para além
de seu território.
3
Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as
políticas governamentais: arrecadar e gerir tributos; zelar pela ordem
pública interna e externa; imprimir e assegurar o desenvolvimento
econômico; realizar estudos, pesquisas e construir dados estatísticos
(não por acaso, a palavra estatística provém de Estado) cada vez
mais precisos sobre eficiência e eficácia das ações estatais.
4
Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis
regulados pela máquina burocrática do Estado dentro de seu território,
o que ajuda a criar e manter uma cultura política comum a todos os
que fazem parte da comunidade nacional ou do que muitos chamam
nação. (PEREIRA, 2008, p. 142, com modificações).
Apesar do Estado ser uma criação humana, é importante não tratá-lo em abstrato,
ou seja, desenraizado da realidade e da história. Na prática, os Estados têm
grandes dificuldades de exercerem os seus poderes políticos, regular a sociedade,
aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis no seu
território (PEREIRA, 2008 p. 143).
Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se evidente
que a existência do Estado não é tranquila, assim como não são as ligações que
ele mantém com seus elementos constitutivos. Com a sociedade, com a qual
estabelece constante e simultânea relação de antagonismo e de reciprocidade,
os seus liames são tensos (PEREIRA, 2008. p. 143).
Pg. 15
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
1.2 | VOCÊ SABIA QUE EXISTEM DUAS CONCEPÇÕES
DISTINTAS DE ESTADO?
Nesse momento, importa considerar também as questões de fundo, ou
concepções teóricas que orientam a ação do Estado, ou ainda os projetos de
sociedade, pois como vimos, o Estado só pode ser analisado considerando-se
a sua relação dialética com a sociedade. Dessa forma, são duas as principais
concepções teóricas que analisam e explicam, sob ângulos distintos, a atuação
do Estado e sua relação com a sociedade. Trata-se da perspectiva marxista e da
perspectiva liberal ou neoliberalismo, como denominado nos dias atuais.
Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê dos
interesses da burguesia ou classe dominante. Não importam as formas de
governo que se apresentem, para Marx o Estado é sempre um instrumento de
dominação e de manutenção da estrutura de classe que coloca em campos
opostos os detentores dos meios de produção ou a burguesia, e a grande massa
que nada possui a não ser a força de trabalho, denominada de proletariado.
Na perspectiva liberal ou neoliberal o Estado é visto como um “mal necessário”.
Essa abordagem teórica procura minimizar a influência de determinada classe ou
frações de classes no direcionamento da ação do Estado. Nessa abordagem, o
Estado deve garantir a liberdade e os direitos individuais. Por liberdade entenda-se
a liberdade econômica. O Estado precisa garantir a livre circulação de mercadorias
e produtos e não deve atuar em setores de produção como mineração, energia,
telecomunicações. Por direitos individuais entende-se, sobretudo, a propriedade
privada.
Para os defensores do neoliberalismo, o Estado deve garantir as condições
para que o mercado, por sua racionalidade própria, garanta o desenvolvimento
econômico e social. O mercado torna-se, assim, o princípio fundador e unificador
da sociedade.
Compreender essas duas perspectivas e como as mesmas se manifestam no
interior da sociedade, é fundamental para a análise das políticas públicas. É a
concepção de Estado e o projeto de sociedade em hegemonia num determinado
momento histórico que orienta, bem como imprime os contornos legais e
operativos que sustentam e viabilizam as políticas públicas, sobretudo, as
políticas sociais.
Pg. 16
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
RESUMINDO
RESUMINDO
Estado – é definido como o conjunto das instituições permanentes – como
órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco
monolítico necessariamente e que possibilitam a ação do governo.
Governo – conjunto de programas e projetos que partem da sociedade,
como políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros, propõe
para a sociedade como um todo. O governo assume e desempenha as
funções de Estado por um determinado período (HOFLING, 2001).
O Estado é a estrutura jurídico-política e compreende o conjunto das
instituições permanentes. Os governos, no nosso sistema político, são
ciclos de quatro anos, que podem ser reconduzidos por mais quatro anos.
O Estado não pode ser visto como um bloco estático, impermeável às
demandas e reivindicações populares. Como uma criação humana, o Estado
tem uma dimensão histórica, sendo, portanto, permeável às demandas e
pressões populares.
Não se esqueça!
1.3 | COMO SE ORGANIZA O ESTADO BRASILEIRO?
É importante compreender que o Estado não poder ser visto em sentido absoluto.
Na atualidade, os Estados podem assumir formas diferentes, destacando-se o
Estado unitário e o Estado federal.
No Estado unitário existe apenas um poder político central, com influência em
todo o território. No Estado federal, também chamado de Estado composto,
coexistem, no mesmo território, poderes políticos distintos.
Pg. 17
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Aqui, cabe lembrar que o conceito de Estado é diferente de país e de nação. O
Estado é detentor de personalidade jurídica. Brasil é o nome do país e país é um
conceito geográfico, histórico e até político, mas não jurídico (MESSEDER, 2007).
Veja o que determina a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático
de direito e tem como fundamentos
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário (BRASIL, CF. 1988).
Conforme a Constituição Federal, o nosso país é uma República Federativa
constituída por quatro ordens de pessoas políticas ou entes federados: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, todos independentes e autônomos nos
termos da Constituição. O Distrito Federal é uma espécie de ente federado
híbrido, pois juridicamente possui características de Estado e de Município. A
compreensão da organização federativa do Estado brasileiro é fundamental para
a análise das políticas públicas.
Pg. 18
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
O termo “federal” deriva do latim foedus, que significa pacto, e foederale,
relativo a federação. Federalismo pode significar um conjunto de ideias
sobre como governar um Estado. O federalismo, tal como concebido
pelos pais fundadores dos Estados Unidos, é “uma forma de organização
política que centraliza, em parte, o poder num Estado Unitário”. Hoje,
concebe-se federalismo como uma forma descentralizada de poder. A
federação permite uma aproximação maior entre os cidadãos e seus
governantes, um pacto em que o poder dividido entre a União e os
estados garante o espaço de atuação de ambos. A federação permite a
descentralização político-administrativa (ABREU; ARAÚJO, 2009, p. 53).
Como você pode perceber, pelo exposto acima, a essência da dinâmica política de
uma federação é produzir pactos. Assim, as relações intergovernamentais entre
a União, os estados e os municípios, conforme a Constituição Federal, devem ser
de cooperação e colaboração recíproca e orientada por processos de pactuação,
tendo em vista o interesse público.
Além da forma de organização federativa, o povo brasileiro decidiu que nossa
forma de governo é Republicana e que nosso sistema de governo é presidencialista.
A República, do latim res pública, “coisa pública”, é uma forma de governo na
qual o chefe do Estado é eleito pelos cidadãos ou seus representantes, tendo o
seu mandato uma duração limitada. Enquanto Republicano, o Estado brasileiro
deve garantir a supremacia do interesse público sobre o privado, ou seja, não
pode admitir que o interesse privado de sobreponha ao interesse público. De
acordo com a nossa Constituição de 1988, o Estado brasileiro deve ter como
fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Deve
também fundar-se na ética e na divisão e equilíbrio entre os poderes.
O presidencialismo significa que o Estado brasileiro é dirigido por um Presidente
da República, chefe do Poder Executivo, eleito para mandato de quatro anos, a
ser exercido com o auxílio dos Ministros de Estado (BRASIL, 2010).
Pg. 19
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Dos fundamentos da República Federativa do Brasil destacam-se os seguintes
aspectos:
a) Soberania
Pode ser definida como o poder político supremo, a liberdade de poder político
e decisório dentro de seu respectivo território nacional, principalmente no
tocante à defesa dos interesses nacionais.
b) Cidadania
Decorre diretamente do princípio do Estado Democrático de Direito,
consistindo na participação política do indivíduo nos negócios do Estado.
A participação da sociedade, debatendo em suas organizações, dialogando
com o Estado e realizando o controle social, é muito importante para garantir
que as políticas públicas atendam, de fato, às necessidades da população,
melhorando os níveis de oferta e de qualidade dos serviços e a fiscalização
da aplicação dos recursos públicos. São exemplos de instrumentos de
controle social as Conferências, os Conselhos de Políticas Públicas e os
Orçamentos Participativos (INSTITUTO PÓLIS, 2008, p. 01)
c) Dignidade da pessoa humana
Assegura ao cidadão brasileiro e seus equiparados um mínimo de direitos
que devem ser respeitados pela sociedade e pelo poder público, de forma a
preservar a valorização do ser humano.
d) Valores sociais do trabalho
Busca impedir a concessão de privilégios econômicos condenáveis, por ser
o trabalho imprescindível à promoção da dignidade da pessoa humana.
e) Livre iniciativa
Ligada ao liberalismo econômico, envolve a liberdade de empresa e a
liberdade de contrato. A livre iniciativa é também um princípio fundante da
ordem econômica.
f) Pluralismo político
Diz respeito a uma sociedade plural onde exista diversidade e onde as
liberdades devem ser respeitadas. O pluralismo é social, político, religioso,
econômico, de ideias, cultural, dos meios de informação.
Pg. 20
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Quanto a Administração Pública, por força da organização federativa do Brasil
temos uma Administração Pública Federal, uma Administração Pública Estadual,
uma Administração Pública Distrital e Administrações Públicas Municipais.
O trecho abaixo é uma adaptação de Sérgio Jund (2007), com diferenciações
entre governo e administração pública.
O vocábulo governo, pela sua etimologia, apresenta-se com o significado de
autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê as necessidades
coletivas.
Já a Administração “é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução
concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública
(serviço público), em sentido material”.
RESUMINDO
RESUMINDO
SENTIDO FORMAL
SENTIDO MATERIAL
GOVERNO
Três Poderes
Funções
do
Estado
(atividade
administrativa,
legislativa e judiciária)
ADMINISTRAÇÃO
Conjunto de órgãos e
entidades que realizam
serviço público
Serviço público (atividade
administrativa)
1.4 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição da República de 1988 estabeleceu princípios que devem nortear
a conduta e a atuação dos ocupantes de cargos e funções públicas, incluindo-se
Pg. 21
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
os conselheiros (as) dos conselhos municipais de políticas públicas.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...].
Vamos compreender melhor como esses princípios podem ser garantidos na
prática da administração e dos serviços públicos.
Legalidade – o princípio da legalidade impõe ao agente público o dever de agir
em estrito cumprimento as disposições da lei. Logo, aos cidadãos, na esfera
particular, é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, enquanto ao agente público
só é permitido agir dentro daquilo que a lei determina. Sobre esse princípio é
destacar que no Brasil, ninguém pode, com relação à lei, alegar desconhecimento.
De acordo com o art. 3º, da Introdução ao Código Civil: “Ninguém se escusa de
cumprir a Lei alegando que não há conhece”.
Um conselheiro precisa conhecer bem as leis da área em que atua, sobretudo as
de caráter nacional e do seu município. É importante também conhecer os atos
emanados (indicações, pareceres, resoluções) do conselho congênere ao que
pertence no âmbito nacional.
Impessoalidade – a impessoalidade na Administração Pública é um princípio
extraído das contribuições de um importante pensador das Ciências Sociais,
chamado Max Weber. Para Max Weber a impessoalidade é uma forma, ou um
modo particular de ser da burocracia pública. Dentro do aparelho do Estado,
não pode existir acepção de pessoas, não pode ocorrer diferenciação de grupos
(CURY,2005). A impessoalidade significa que no âmbito da Administração Pública
não pode ocorrer nenhum tipo de privilégios.
Cabe lembrar que a impessoalidade na Administração Pública não significa
tratar as pessoas de forma fria, distante, ou sem cordialidade. A pessoalidade e
a impessoalidade, no trato da vida privada, tem um sentido e no trato da coisa
pública apresenta outro sentido. Na vida privada valoriza-se a pessoalidade
enquanto a Administração Pública, no seu funcionamento, exige a impessoalidade
que significa tratar a todos com igualdade.
Pg. 22
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
O princípio da impessoalidade é, muitas vezes, quebrado por perseguições
políticas, pelo tráfico de influência ou pelo clientelismo e assistencialismo político
(SIRAQUE, 2009).
Moralidade – esse princípio adentra no resguardo dos bens públicos e no combate
à corrupção financeira ou moral. A observância ao princípio da moralidade se
torna mais sensível nos órgãos que lidam com o dinheiro público e que podem
praticar atos (imorais) que tenham a ver com tráfico de influência ou malversação
de dinheiro público. A moralidade se aplica também a atos que signifiquem, por
exemplo, assédio de qualquer natureza para obtenção de vantagens ou a prática
de colocar o bem público a serviço do interesse individual (CURY, 2005).
Publicidade – quando delegamos uma atribuição ou responsabilidade a outro,
para a realização de uma determinada função, como no caso da democracia
representativa, essa delegação geralmente implica em uma assimetria de
informações. Quando, por exemplo, delegamos a responsabilidade pelo conserto
de um veículo a um mecânico que possui os conhecimentos especializados para
tal função, este passa a ter conhecimentos privilegiados de que não dispomos,
pelo desconhecimento do trabalho. Assim, pode agir de forma a se beneficiar
dessa situação. Para evitar essa assimetria de informações, uma das marcas
da Administração Pública deve ser a transparência. É dar publicidade dos atos
praticados. O princípio da publicidade demonstra que não pode existir segredo na
Administração Pública, a não ser em relação às informações que coloquem em
risco à segurança do Estado e da sociedade. Nesse caso específico, é necessário
que exista uma lei definindo as informações sigilosas e, mesmo assim, por prazo
determinado (SIRAQUE, 2009).
A publicidade dos atos da Administração Pública, na esfera federal, é veiculada
pelo Diário Oficial da União e, no Estado de Mato Grosso, pelo Diário Oficial do
Estado de Mato Grosso, publicado pela Superintendência da Imprensa Oficial do
Estado de Mato Grosso. Além da publicação dos atos oficiais do Poder Executivo
estadual, o Diário Oficial do Estado de Mato Grosso também publica os atos do
Poder Legislativo e Judiciário do Estado e os atos do Poder Executivo e Câmaras
Municipais, de municípios que não dispõem de um veículo oficial de divulgação.
Os municípios maiores geralmente dispõem de veículo próprio de comunicação.
Como instrumento de atendimento ao princípio da publicidade, o Tribunal de
Contas de Mato Grosso instituiu o Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas
de Mato Grosso (DOC/TCE-MT) - ferramenta eletrônica, regulamentada como
Pg. 23
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
meio oficial de divulgação e publicação dos atos processuais e administrativos do
TCE-MT e das unidades gestoras fiscalizadas, bem como das suas comunicações
em geral.
As publicações são gratuitas e auxilia as unidades gestoras fiscalizadas do TCEMT (e também ao próprio TCE-MT, pois também é uma instituição pública) no
atendimento ao princípio da publicidade.
Fonte: Secom TCE-MT
O DOC foi institucionalizado pela Lei Complementar n° 475, de 27 de setembro
de 2012, tendo entrado em operação no dia 3 de outubro do mesmo ano. Foi
regulamentado pelas Resoluções Normativas TCE-MT 15/2012, 27/2012,
004/2015 e Julgamento Singular nº 1738/2014.
Eficiência – esse princípio foi inserido na Constituição da República de 1988
por força da Emenda Constitucional nº 19/98 e se insere no bojo de um amplo
conjunto de mudanças na Administração Pública. O princípio da eficiência
preconiza que o ato público não se esgota no cumprimento da conformação
legal, mas este precisa atingir os objetivos e garantir resultados e a satisfação do
cidadão.
Veja no exemplo abaixo, uma situação concreta de aplicação do princípio da
eficiência, referente a execução do Código Nacional de Trânsito.
Para controlar a velocidade dos veículos nas vias públicas e fiscalizar o
cumprimento de outras normas do Código Nacional de Trânsito, poderiam ser
colocados nas ruas diversos fiscais de trânsito. Essa medida ensejaria uma
realidade bem conhecida de todos nós: corrupção, tráfico de influências por meio
das famosas carteiradas e das notificações que desaparecem misteriosamente.
Para resolver essa questão, existem mecanismos modernos de fiscalização do
Pg. 24
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
trânsito, como os meios eletrônicos de controle de velocidade e de cruzamento
irregular dos semáforos. Por esses meios eletrônicos garante-se a aplicação
do Código Nacional de Trânsito em condições de igualdade para todos os
motoristas. Cumprem-se, ao mesmo tempo, os princípios da isonomia, da
legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência (SIRAQUE, 2009,
com modificações).
Além dos princípios já elencados, destacamos, ainda, o do interesse público ou
finalidade e o da igualdade.
Interesse Público ou Finalidade – “O interesse público deve ser conceituado
como interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos
pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da
sociedade.” (MELLO, 2005, p. 61). Relacionado com a impessoalidade relativa à
Administração, este princípio orienta que as normas administrativas têm que ter
sempre como objetivo, o interesse público.
Igualdade – O presente princípio deriva da igualdade consagrada na Constituição
Federal de 1988, solidificando a necessidade de tratamento isonômico a todos
aqueles que se propõem a contratar com a Administração Pública. Assim,
salvo as hipóteses e permissões legais, não é possível quaisquer formas de
discriminação entre participantes de certames licitatórios, seja frustrando sua
participação por meio de critérios diversificados no edital ou no julgamento das
propostas no certame.
Além desses princípios plasmados no art. 37 da CF de 1988, temos outros
que estão implícitos em nossa Constituição, como o princípio da supremacia
do interesse público sobre o interesse privado, o princípio da razoabilidade, da
proporcionalidade e os princípios estabelecidos no Decreto Lei nº 200/67.
Os Conselheiros de Políticas Públicas constituem agentes públicos no
desempenho de suas funções e, portanto, também devem observar os princípios
da Administração Pública no desempenho de suas funções.
Pg. 25
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Veja o resumo:
Conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado,
encarregado de exercer as funções determinadas pela constituição e
pelas leis, no interesse da coletividade
CONCEITO
• SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
PRINCÍPIOS
• CONSTITUCIONAIS
•
•
•
•
L
I
M
P
E
LEGALIDADE
IMPESSOALIDADE
MORALIDADE
PUBLICIDADE
EFICIÊNCIA
RAZOABILIDADE
PROPORCIONALIDADE
MOTIVAÇÃO
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO
DECRETO LEI 200/67
PLANEJAMENTO
COORDENAÇÃO
DESCENTRALIZAÇÃO
DELEGAÇÃO
DE
COMPETENCIA
Fonte: www.entendeudireito.com.br (adaptado)
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta primeira unidade, você pode compreender o conceito de Estado, a
organização política que organiza a nossa vida em sociedade.
Vimos que, até o século XV, o Estado era tratado como uma entidade divina,
que não se separava da pessoa do rei ou governante. Após esse período,
com o desenvolvimento sociopolítico, temos a consolidação dos Estados
Nacionais, constituídos por um poder coercitivo, por um território, máquina
burocrática e por um conjunto de condutas e comportamentos.
Você aprendeu que existem duas principais concepções teóricas que
orientam a ação do Estado, por meio das políticas e dos serviços públicos:
a perspectiva marxista e a perspectiva liberal ou neoliberalismo.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
O Estado brasileiro se organiza, sob a forma federativa, conforme a nossa
Constituição de 1988, com quatro entes federados autônomos: União,
estados, Distrito Federal e municípios. Nessa forma de organização,
temos mais de um governo agindo em um mesmo território, o que implica
cooperação e colaboração na execução das políticas públicas.
Vimos também que o nosso país, além de uma federação, é uma República
e, como uma República, deve garantir a supremacia do interesse público
sobre o privado. Você também pode conhecer os princípios que regem
a administração pública e que também recaem sobre os Conselhos de
Políticas Públicas.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
2
UNIDADE
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL
UNIDADE 2
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL
ATIVIDADE 1 | Mod.1 | Unid.2
FÓRUM DE DISCUSSÃO
OPTATIVA
Antes de iniciar o estudo da democracia e suas principais perspectivas, vamos
começar refletindo sobre o sentido da palavra democracia para você. O que é
democracia para você? Escreva rapidamente, sem consultar, o que entende por
democracia.
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2.1 | AGORA VAMOS ENTENDER UM POUCO O PERCURSO
HISTÓRICO DA DEMOCRACIA
Em suas origens, a democracia como prática de civilidade, surgiu na Grécia
antiga, em Atenas, no século VI a. C. Os cidadãos decidiam, de forma direta,
sobre os assuntos mais importantes da polis. Mas nem todos eram cidadãos.
Os escravos e as mulheres eram excluídos da cidadania ateniense, e somente os
homens tinham posses de terras e eram considerados cidadãos.
Depois que a democracia ateniense teve seu fim, houve uma interrupção por dois
mil anos e, somente com os movimentos da Revolução Americana e Revolução
Francesa (ambas no Século XVIII), é que ela reaparece com novas concepções
filosóficas.
Surge então a ideia da democracia representativa como um fator inquestionável
de legitimação da participação do cidadão no processo de escolha de seus
representantes. Neste contexto, lançando mão do sufrágio masculino e depois
o feminino para exercer a democracia representativa, as formas de democracia
direta no modelo dos antigos tornou-se inviável. E vale ressaltar que “[...] Somente
a democracia, entre as formas de governo, nasceu como termo indicativo do
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
poder (o-krátos) de um corpo coletivo” (BOBBIO, 2000, p. 377).
As diferentes formas como se configura o Estado na história revelam a presença
ou ausência da democracia, ou ainda, a prevalência de seus sentidos enquanto
liberal/formal ou social/substancial que significa partilha de poder com igualdade
substancial do usufruto dos bens materiais, sociais e culturais acumulados pela
humanidade.
Para alguns estudiosos da democracia no Estado Liberal, a única forma de
democracia compatível seria a democracia representativa ou parlamentar. Em
outras palavras, trata-se da única forma de governo possível para reconhecer e
garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de pensamento, de
religião, de imprensa, reunião, etc.).
Você sabia que existem cinco modelos de democracia que já foram
historicamente implementados?
Democracia direta: diz respeito às formas de organizações políticas em que
os cidadãos participam diretamente no processo de tomada de decisões das
ações políticas. Dentre os autores que teorizam sobre este modelo, o que mais
se destacou foi Jean-Jacques Rosseau (1712-1778) que idealizou a democracia
como forma de participação direta do povo no ato legislativo e, assim, afirmou
que a soberania deve expressar sempre a vontade geral. Um exemplo histórico
de democracia direta foi também a Comuna de Paris. Na democracia direta, o
cidadão vota e expressa sua opinião sem intermediários. No entanto, trata-se de
um modelo aplicável apenas a populações e territórios pequenos.
Democracia representativa: neste modelo, o direito de fazer leis não deveria ser
estendido a todo o povo reunido em assembleia, mas a representantes eleitos
pelos cidadãos, aos quais são reconhecidos e garantidos os seus direitos
políticos. Para Benjamin Constant (1767-1830), Alex Tocqueville (1805-1859) e
John Stuart Mill (1806-1873), esse modelo é a única forma de governo possível
para reconhecer e garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de
pensamento, de religião, de imprensa, reunião etc.)
Democracia participativa: emerge a partir dos anos 1960, caracterizada
por eleições livres e periódicas, nas quais o cidadão tem participação como
representante político e representado que faz suas escolhas, há centralidade
à participação dos processos de decisões políticas por via da representação e
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
composição de órgãos colegiados.
Democracia radical: está relacionada ao fim do domínio soviético, ao final dos
anos 1980, constitui a ideia de uma posição hegemônica de equivalências,
expressa a tendência pós-moderna de interpretação da democracia, pois na
prática recomenda-se, nesta tendência, que a participação e a deliberação
possam servir para aumentar a igualdade do poder político.
Democracia deliberativa: conceito mais difundido nos anos de 1980, a obra que
mais influenciou esse modelo foi a de Jürgen Habermas sobre ação comunicativa.
Dois aspectos básicos constituem esse modelo:
1) as decisões devem ser tomadas por todos os que são diretamente
afetados pelas decisões em questão;
2) o processo decisório deve acontecer por meio de apresentação de
argumentos pelos envolvidos, considerando valores de imparcialidade e
racionalidade.
Fonte: Google imagens
A atuação dos Conselhos Municipais contribui na mediação de relações e confere
maior efetividade na interação entre governo e sociedade civil, pois são voltados
à discussão, deliberação e definição de políticas públicas específicas, como
o conselho de educação, saúde, cultura, meio ambiente, consumidor, etc. Os
Conselhos são compostos por representantes do poder público e da sociedade
civil organizada que formulam em conjunto as políticas públicas, em um processo
de gestão descentralizada e participativa (GOHN, 2001. p. 107-108).
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
ATIVIDADE 2 | Mod.1 | Unid.2
ENVIO DE ARQUIVO
OPTATIVA
Vamos refletir em relação aos modelos apresentados. Dentre os cinco modelos,
qual deles você considera mais apropriado aos conselhos, à prática cotidiana do
conselho no qual atua?
Pense sobre isso e faça uma breve pesquisa sobre o modelo que selecionou,
elabore um breve texto (10 linhas, no máximo) justificando os elementos que
identificou como mais próximos à prática do conselho no qual você atua.
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A democracia moderna, em perspectivas diferentes, aponta caminhos e modelos
para a democracia nas quais a representação política ganha força.
Tornam-se evidentes nas experiências históricas da democracia que os modelos
existentes possuem diferentes fins com relação à partilha do poder com a
dimensão da soberania popular no movimento político.
Convém destacar que a democracia formal é aquela que materializa a concepção
da democracia liberal. As pressões populares contribuíram para que esse modelo
de democracia pautasse também o sufrágio universal, mas os seus fins não visam
a distinção das classes sociais. Constitui-se de princípios e valores da cidadania,
sendo uma perspectiva de cidadania pautada na defesa do direito individual à
propriedade. A força da democracia formal está vinculada à hegemonia do
capitalismo.
Contrapondo-se à democracia liberal/formal, a democracia social pressupõe
a partilha substancial de poder nas decisões políticas e nas decisões sobre a
distribuição dos bens materiais e culturais produzidos pela humanidade.
A práxis humana pautada na democracia social visa alcançar a emancipação da
sociedade para a coletividade e rejeita a divisão das classes sociais existentes
nas sociedades capitalistas e a ideia da acumulação e apropriação privada de
bens materiais.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
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A teoria de Marx e Engels influenciou líderes socialistas. Dentre eles Lênin que
se destacou como um teórico defensor da democracia genuína e um severo
crítico da democracia burguesa. Apesar de reconhecer avanços na república
democrática, ele afirma que nas sociedades capitalistas o conceito de liberdade
é contraditório.
Lênin formula uma concepção de democracia atribuindo, de fato, poder a todos os
homens e mulheres, principalmente aos trabalhadores, isto é, um instrumento do
poder político realizado por intermédio do Estado. Embora não tenha desprezado
os avanços da democracia da república burguesa, sinalizou que o capitalismo
não pode propiciar a completude da democracia social. Para Lênin, a exploração
de sistema capitalista impede a emancipação dos trabalhadores e os aprisiona
em aviltantes condições de trabalho e de vida.
Em virtude das condições da exploração capitalista, os escravos
assalariados modernos vivem tão tiranizados pela penúria e pela miséria
que se desinteressam da democracia, se desinteressam da política, de
tal modo que no decurso quotidiano e pacífico dos acontecimentos, a
maioria da população vive afastada da vida política e social. (LÊNIN,
1975, p. 43-44).
Historicamente, ao mesmo tempo em que o movimento da democracia social se
destaca por influentes teóricos, militantes e políticos da esquerda revolucionária,
novas teorias da tradição liberal revertem-se em modelos políticos da direita
conservadora. Dessa forma, a modernidade compõe-se de embates teóricos
com projetos sociais propositivos que disputam a hegemonia de seus modelos.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Ao final do século XVIII, grandes nações como a Inglaterra, Estados Unidos e
a França, haviam passado por profundas mudanças políticas e institucionais.
A Constituição dos Estados Unidos da América, por exemplo, a primeira
constituição escrita do mundo, em 1787, representou o marco documental da
separação dos três poderes que havia sido proposta por Montesquieu, no século
XVIII. Logo em seguida, a Revolução Francesa, em 1789, defende o mesmo
princípio e a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do cidadão, de
1789, adotou a separação dos três poderes em seu artigo 16. Esse movimento
significou a organização da classe burguesa para controlar e reduzir os poderes
do absolutismo.
Fonte: Google imagens
Em consequência, o Estado passa a ser, predominantemente, entendido como
uma instituição política capaz de vigiar a aplicação do direito positivado com
respeito às liberdades e igualdades formais. Segundo as palavras de Bobbio:
[...] quando se fala de Estado de direito no âmbito da doutrina liberal
do Estado, deve-se acrescentar à definição tradicional, uma definição
ulterior: a constitucionalização dos direitos naturais, ou seja, a
transformação desses direitos em direitos juridicamente protegidos,
isto é, em verdadeiros direitos positivos (2006, p. 18).
A democracia liberal ou constitucionalista surgiu com o movimento da burguesia
que, no campo econômico, visava assegurar o livre mercado para atingir os seus
objetivos de consolidação das práticas mercantis diminuindo o poder regulador
do Estado absolutista. Para a doutrina liberal, o individualismo é a base do
desenvolvimento econômico. Daí se constrói a ideia de liberdade do homem
perante o Estado, na qual se distingue o que é público do que é privado, sendo a
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
comunidade estatal responsável pela garantia da cidadania, segurança jurídica
e da organização da representação política e no campo do privado a garantia
de proteção da vida, da liberdade, da instituição familiar, da propriedade e do
mercado.
No final da II Guerra Mundial que os modelos fascistas e autoritários são
derrotados e o discurso da democracia liberal se torna hegemônico. Mas tal
discurso carrega um nítido conflito ideológico causado pela segregação de
dois blocos, um liderado pelos Estados Unidos da América e outro pela União
Soviética. O movimento da democracia liberal, durante o contexto da Guerra Fria,
marcou uma nova conceituação para a democracia.
2.2 | A HEGEMONIA DA DEMOCRACIA NORTE-AMERICANA
Um teórico do tema da democracia que se tornou muito influente nos Estados
Unidos e, posteriormente, no mundo foi Schumpeter (1953). Ele fez veemente
crítica à doutrina clássica da democracia por considerar o povo consciente de
suas escolhas e do significado de bem comum. Para Schumpeter, o povo é
manipulado pela demagogia das propagandas políticas. Propõe a competição
das elites pela disputa do voto popular. O seu modelo acaba sendo largamente
reproduzido pelas democracias ocidentais, nas quais a participação do cidadão
fica mais restrita ao voto e não se estende a outras formas de intervenção na vida
pública.
Na visão de Schumpeter, a democracia passa a ter mais efeito ao se caracterizar
como um mecanismo institucional de tomada de decisão política. Mas o que se
coloca em questão é como aproximar a sociedade política da sociedade civil.
Nesse aspecto, a teoria de Schumpeter é bastante criticada e falha.
Esse modelo elitista de democracia criado por Schumpeter influenciou
importantes estudiosos do tema da democracia, como Robert Dahl, Giovanni
Sartori e Antony Downs.
Para autores contemporâneos que se ocuparam do tema da democracia, muitas
referências aparecem após a modernidade para o entendimento dos caminhos
que a democracia passou a ter e das lutas sociais que a defendem. Os autores
contemporâneos mais influentes são Hannah Arendt e Norberto Bobbio, por seus
trabalhos sobre temas europeus, e Robert Dahl, com relação aos seus estudos
acerca da evolução da democracia norte-americana.
Pg. 35
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
As teorias sobre democracia apontam-nos diferentes concepções a respeito
desse tema tão abrangente, entretanto, para fins de aproximarmos a ideia de
democracia à prática dos conselhos de políticas públicas e melhor entendermos,
dentre as perspectivas e os modelos já apresentados, qual é a perspectiva e o
modelo que mais proximidade confere aos conselhos contemporâneos no Brasil,
adentraremos a seguir, no movimento recente de democratização da sociedade
brasileira para compreendermos a eminência e configuração dessas instituições
que se habilitam ao processo democrático em curso, no país.
Diante do exposto, torna-se pertinente observar como se deu o movimento da
democracia no Brasil, na contemporaneidade.
SAIBA MAIS
O texto de Marcello Baquero sobre democracia formal e cultura política
traz uma importante abordagem dos limites da democracia brasileira.
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v14n2/05.pdf
Recomendamos leitura como ampliação do conhecimento acerca do
movimento da democracia contemporânea no Brasil.
Agora, vamos pensar sobre a democracia no Brasil. Você acredita que
vivenciamos um processo de democracia efetiva em nosso país?
IMPORTANTE
Mas é preciso questionar se, de fato, vivenciamos uma democracia de
direitos.
E, nesse sentido, é preciso problematizar as formas de participação
historicamente experiências, sobretudo, analisarmos se as formas
predominantes de participação de nossa sociedade têm contribuído para a
sua emancipação.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
DEMOCRACIA (Tom Zé)
Democracia que me engana
mira aqui no meio
na gana que tenho dela
atira no meu receio.
cigana ela se revela, aiê;
Democracia que escorrega
democracia que anda nua
na regra não se pendura
atua quando me ouso
na trégua não se segura, aiô;
amua quando repouso.
democracia pois me fere
É o demo o demo a demó
e atira-me bem no meio
é a democracia
daquilo que mais eu mais receio.
é o demo o demo a demó
Democracia, não me deixe
é a democracia.
sou peixe que fora d’água
Democracia, me abraça
se queixa, morre de mágoa, aiê;
com tua graça me atira
democracia não se dita
desfaz esta covardia, aiê;
maldita seja se dura,
democracia não me fere
palpita pela doçura.
Podemos dizer que somos uma sociedade democrática?
Quais são as principais contradições do projeto societário vigente?
Pg. 37
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Antes de responder essas perguntas vamos analisar alguns dados da nossa
realidade socioeconômica.
REALIDADE SOCIOECONÔMICA
37,8% dos estudantes
brasileiros de ensino
médio têm distorção
idade-série, sendo em
Mato Grosso este índice
é de 35,5% (IBGE/2010)
10,3% é a taxa de
abandono
escolar
no ensino médio dos
estudantes brasileiros
e em Mato Grosso
este índice é de 11,2%
(IBGE/2010)
Apenas
26%
dos
brasileiros
são
plenamente
alfabetizados.
O
número de analfabetos
funcionais
totaliza
20% dos brasileiros
entre 15 e 49 anos.
(INAF/IBOPE)
7,2 anos é o tempo
médio de estudo de um
brasileiro. O mesmo do
Zimbábue. (IBGE/2009)
De cada mil bebês
nascidos vivos, 17,56
morrem
antes
de
completar um ano.
(IBGE/2008)
11 milhões de pessoas
passam fome no
Brasil.
Enquanto
isso, em 2010, o país
produziu 150 milhões
de toneladas de grãos.
(IBGE/2009)
4,25
milhões
de
crianças e adolescentes
trabalham no Brasil.
(IBGE/2009)
O Brasil tem um
déficit
habitacional
de 8 milhões de
moradias, além de 11,2
milhões de domicílios
inadequados. (Fonte:
Fundação
João
Pinheiro, 2007)
11
milhões
de
brasileiros,
o
equivalente a 6% da
população, vivem em
favelas. (IBGE/2011)
Na década de 1970, o economista Edmar Bacha, ex-presidente do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), criou o termo “Belíndia” para
designar o Brasil. Um país injusto e marcado por uma profunda desigualdade
de renda. Uma pequena parte da população vive em condições semelhantes
a Bélgica, país europeu de excelentes padrões de desenvolvimento humano e
Pg. 38
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
grande parcela da população brasileira em condições paupérrimas de vida,
condições da Índia, naquela época.
De lá para cá muita coisa mudou. O Brasil implementou políticas públicas
importantes de distribuição de renda com avanços significativos, sobretudo, nas
áreas sociais. No entanto, essas políticas não atacaram problemas estruturais
como a extrema desigualdade social e os mecanismos que alimentam essa
desigualdade como a concentração de renda e de terra.
IMPORTANTE
O controle democrático é uma das ferramentas necessárias para reduzir as
desigualdades.
É preciso compreendermos que a democracia como soberania popular emancipa
a sociedade e torna autônoma a nação.
Para que a democracia seja consolidada, a desigualdade social não pode
ser naturalizada, a corrupção não pode ser tratada como algo irrelevante e
sem solução. Todos os problemas que impedem que a partilha do poder seja
substancialmente igualitária em uma sociedade devem ser rigorosamente
rejeitados na coletividade.
Veja algumas cenas dos nossos diferentes Brasis
O RICO
O Município de São Paulo possui a
segunda maior frota de helicópteros do
mundo, perdendo apenas para Nova
York nos Estados Unidos.
Fonte: Google imagens
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
No Brasil rico se realiza o segundo maior
número de cirurgias plásticas do mundo,
depois dos Estados Unidos.
Fonte: Google imagens
O POBRE
Cerca de 7 milhões de brasileiros gastam
mais de uma hora entre a casa e o trabalho
(IBGE, Censo 2010).
Fonte: Google imagens
Entre 1995 e 1997, 350 mil crianças
pobres morreram no Brasil, por causa
de doenças relacionadas à ausência de
saneamento básico.
Fonte: Google imagens
Apesar da nossa Constituição da República de 1988 garantir direitos sociais
universais como a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, entre outros, a democracia brasileira, limitada ao aspecto
formal e representativo, tem sido incapaz de garantir esses direitos a todos.
Dessa forma, a própria democracia corre grande risco. Limitada a um formalismo
representativo, tem sido incapaz de gerar uma nova sociedade cidadã e
participativa, responsável, justa e solidária, diversa e sustentável (GRZYBOWSKI,
2007).
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Fonte: Google imagens
A organização de uma sociedade pautada em direitos que respeitam a condição
de liberdade humana aproxima os homens de um mundo mais justo. A democracia
tem a liberdade como premissa, a liberdade de escolha, o respeito às diferenças
e a igualdade de oportunidades. Todavia, existem distintas concepções de
sociedade, de educação e de democracia. Compreendendo que há distinção entre
as perspectivas de democracia liberal e social, a perspectiva que defendemos é a
social, portanto, importa apreender a democracia como partilha do poder político
com substancial igualdade na sociedade, e assim entendemos que é possível
alcançar a emancipação. Não se pode dizer que a sociedade brasileira já tenha
consolidado a democracia nessa perspectiva. Há ainda um longo percurso a ser
trilhado nessa direção. Os conselhos de políticas públicas se constituem, a nosso
ver, como importantes canais de fomento da democracia e de sua efetivação.
Democracia e participação são conceitos indissociáveis, entendendo a
participação como ferramenta necessária ao processo de efetivação da
democracia. No próximo tópico, apresentaremos as características de suas
modalidades e abordaremos a institucionalização dos conselhos de políticas
públicas.
Pg. 41
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, você conheceu o percurso histórico da democracia e
os seus modelos postos em prática. Assim, tivemos cinco modelos de
democracia: direta, representativa, radical, participativa e deliberativa.
Dentre os modelos apresentados, os mais próximos à prática dos conselhos
são os da democracia participativa e deliberativa. Mostramos também,
nesta unidade, que temos dois Brasis, um rico e um pobre, chamando a
sua atenção para as contradições do sistema capitalista em nosso projeto
societário vigente, de modo a provocar a sua reflexão sobre a perspectiva
de democracia que nos referência em nossa prática cotidiana. O que é
democracia para você? Ela deve se materializar apenas formalmente ou
substancialmente, no que se refere à igualdade política, econômica, cultural
e social? Pense nisso.
Pg. 42
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
3
UNIDADE
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO
DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
UNIDADE 3
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E
INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
ATIVIDADE 1 | Mod.1 | Unid.3
FÓRUM DE DISCUSSÃO
OBRIGATÓRIA
O artigo de ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana, de 2012, o qual faz uma excelente
abordagem sobre o argumento referente às expectativas democratizantes dos
conselhos gestores pode trazer-nos elementos teórico-empíricos fundamentais
para uma compreensão crítica e pertinente à nossa realidade, no que tange ao
funcionamento dessas instâncias.
Acesse o artigo acima mencionado, disponível em: http://www.scielo.br/pdf/
sssoc/n109/a05n109.pdf, e depois de uma leitura detida, analise os pontos que
identificar como similares em relação ao que você se depara na sua atuação
con-creta e no conjunto de práticas que vêm sendo desenvolvidas pelo conselho
em que atua. Caso ainda não seja conselheiro, procure um conselho, entreviste
um conselheiro e descubra essas respostas. Posteriormente, discuta no fórum
do curso o que, em sua opinião, se configura como limite e como avanço no
cotidiano de seu colegiado.
Realize esta atividade no Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA)
3.1 | ONDE SE SITUAM OS CONSELHOS NA ESTRUTURA
DO ESTADO?
Agora que você já sabe o que é o Estado, já conhece os seus elementos
constitutivos, viu como se organiza o Estado brasileiro, o que é democracia e
suas principais perspectivas, vamos refletir sobre a posição dos conselhos na
estrutura do Estado.
Pg. 44
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Antes disso, vamos conhecer um pouco a história dos conselhos.
Os conselhos são uma das formas mais antigas de organização e deliberação
coletiva. Há registros históricos que sinalizam que já existiam, há quase três mil
anos, no povo hebreu, nas cidades-estados, na Grécia antiga, conselhos como
formas primitivas e pioneiras de administração da vida social (BORDIGNON,
2004).
Atenas, na Grécia antiga, no período democrático mais significativo, era dirigida
por um conselho com quinhentos integrantes provenientes do espaço urbano e
rural. Esses conselheiros somente poderiam ser indicados duas vezes em toda a
sua vida, o que garantia constante renovação dos conselhos e uma participação
ampliada (FONTES,2012).
Como visto anteriormente, o homem é um ser histórico que se reinventa e se recria,
e com a questão da participação isso não é diferente. Nogueira (2005) elabora
uma interessante síntese explicando a qualidade dos processos participativos
que possuem diferentes características e perfis, de acordo com determinados
contextos históricos, o autor descreve quatro modalidades, assim definindo-as:
Participação assistencialista – a que possui um perfil de filantropia
ou de solidariedade - uma modalidade que teve mais sustentação nas fases
que precederam a afirmação dos direitos de cidadania e aparece mais em
circunstâncias nas quais os grupos sociais apresentam menor grau de
consciência política coletiva;
Participação corporativa - está relacionada a interesses específicos
de determinados grupos sociais ou de categoria de profissionais, trata-se
da modalidade de participação que teve sua maior expressão na origem do
sindicalismo moderno. É de grande importância, tanto quanto a participação
assistencialista, que é uma modalidade universal de participação. Ambas se
articulam porque estão relacionadas a problemas práticos, imediatos e quase
sempre de fundo econômico;
Participação eleitoral – modalidade que visa especificamente à defesa de
interesses particulares, mas com interferência na coletividade. Isso faz dessa
modalidade uma ação da qual o indivíduo tem a consciência sobre o poder político
que envolve sua participação e sobre as possibilidades de direcioná-lo. Mas essa
Pg. 45
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
modalidade apresenta limites no plano dos atos e escolhas individuais. Além
disso, por meio do voto, não é possível expressar as convicções cívicas e com
elas estabelecer influências, dadas as circunstâncias que envolvem um processo
eleitoral e os riscos que podem trazer de despolitização, na medida em que os
indivíduos não veem atendidas as suas expectativas e, consequentemente, em
muitos casos, se decepcionam com as escolhas feitas;
Participação política – modalidade que se realiza por via da organização da
vida social em seu conjunto, com a observância do Estado. Para Nogueira (2005),
esta é uma modalidade de prática política que se relaciona tanto com a questão
do poder, quanto com a questão do consenso e da hegemonia, o que mostra
a força e o consentimento, tanto no plano das práticas do governo, quanto no
plano da convivência e da cultura.
Durante o século XX houve uma mescla dessas quatro modalidades de
participação, configurando o instituto da representação e a evolução da
democracia moderna.
É interessante analisarmos que a prática da democracia está diretamente
relacionada à ideia dos conselhos.
Para fins deste estudo, vamos conhecer agora um pouco da história dos
Conselhos no Brasil.
No Brasil, os primeiros conselhos foram criados ainda no período colonial, logo
após a vinda da Família Real, em 1808. Com a chegada da corte real ao Brasil, no
conjunto das medidas administrativas que foram tomadas, foi criado o Conselho
de Fazenda e, em 1822, já no Império, foi criado o Conselho de Estado.
No cenário sociopolítico dos anos de 1930, foram criados importantes conselhos
no âmbito federal, como o Conselho Nacional de Educação (1930), o Conselho
Consultivo de Ensino Comercial (1930), Conselho Federal do Comércio Exterior
(1934), Conselho Técnico de Economia e Finanças (1937), Conselho Nacional
de Saúde (1937), Conselho Nacional do Petróleo (1938), Conselho Nacional de
Serviço Social e Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (1944).
Como parte das ações de estruturação do sistema de mérito e profissionalização
do serviço público, foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, em
1936.
Esses conselhos eram constituídos eminentemente por notáveis, com caráter
Pg. 46
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
predominantemente técnico e, em alguns casos, a criação tinha o propósito de
cooptação por parte do Poder Público, de setores de oposição. Esses conselhos
excluíam da sua composição o saber popular e não refletiam a voz plural da
sociedade. Cabe destacar, no entanto, que esses conselhos foram as primeiras
experiências de participação em que, mesmo de forma restrita, setores populares
puderam participar de atividades relacionadas à Administração Pública. Essas
experiências também se constituíram no germe do que viriam a ser os conselhos
de políticas ou conselhos gestores (CUNHA, 2009).
A Constituição da República Federativa do Brasil incorporou grande parte das
demandas dos movimentos sociais, transformando em princípios constitucionais
a descentralização político-administrativa, a responsabilização do Estado, a
universalização dos direitos sociais e a participação da sociedade na formulação
e implementação das políticas e serviços públicos em todos os níveis de governo.
Assim, a regulamentação das principais políticas públicas ocorrida a partir
dos anos 1990, como saúde, educação, assistência social, agricultura familiar,
meio ambiente, passa a exigir a criação de conselhos, com atribuições de
acompanhamento e controle social de recursos públicos.
Dessa forma, a gestão das políticas públicas se assenta no Tripé:
FUNDOS
CONTÁBEIS
CONSELHOS
PLANOS SETORIAIS
Fonte: Cunha, 2009
Mas o que diferencia os conselhos atuais dos seus antecessores?
Os conselhos atuais são espaços participativos, de composição paritária com
representação em igual número do Poder Público e da sociedade civil, incluindo
Pg. 47
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Todo Poder emana do Povo
os usuários dos serviços públicos e trabalhadores. Esses conselhos são espaços
da voz plural e instâncias de democracia participativa, sendo esta a característica
que os difere dos conselhos técnicos.
ESTADO
CONSELHOS
PÚBLICAS
DE
POLÍTICAS
SOCIEDADE CIVIL
Fonte: Constituição Federal, 1988
As expectativas de democratização do Estado e da sociedade brasileira
foram enfraquecendo diante das medidas neoliberais do Governo Federal,
particularmente nos anos 1990. Muitas contradições são evidentes no plano
das conquistas sociais que haviam sido reivindicadas, pois muitas perdas
são constatadas e a classe trabalhadora é a mais prejudicada. Esse processo
contraditório, em que a classe trabalhadora perde até mesmo importantes
conquistas no plano da democratização dos aparelhos do Estado, significa que,
no campo das lutas sociais, a burguesia se vale da apropriação privada do poder
e mantém-se na condição de classe dominante e até dirigente.
A Constituição Federal (CF) de 1988 assegura a participação dos cidadãos na
esfera da sociedade política. Porém, a nossa frágil cultura democrática impõe-nos
mobilização e organização dos movimentos sociais de base e de movimentos
combativos, propostos por entidades sociais e por sindicatos politizados e
comprometidos com a defesa dos interesses dos trabalhadores.
Pg. 48
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Você sabia que há artigos na Constituição Federal de 1988 que tratam da
participação popular?
QUADRO 1 - artigos da CF/ 1988 que remetem à participação popular
Pg. 49
Possibilidade de
participação/ Controle
Social
O que é
Artigos
Plebiscito
Consulta
popular
realizada pelo governo
sobre
matéria
de
acentuada relevância, de
natureza constitucional,
legislativa
ou
administrativa.
É
convocado
antes
de atos legislativos
ou
administrativos,
cabendo
ao
povo,
pelo voto, aprovar ou
denegar o que lhe tenha
sido submetido.
Artigo 14, inciso I;
artigo 18, parágrafos
3º e 4º; artigo 2º do
ADCT.
Referendo
Consulta
popular
realizada pelo governo
sobre um assunto
de grande relevância,
na qual o povo se
manifesta sobre uma
lei após esta estar
constituída, podendo
ratifica-la ou rejeitá-la.
Artigo 14, inciso II;
artigo 49, XV.
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Iniciativa popular
Proposição de ação
popular
Consiste
na
apresentação de projeto
de lei à Câmara dos
Deputados, subscrito
por, no mínimo, 1% do
eleitorado
nacional,
distribuído pelo menos
por cinco Estados, com
não menos de 0,3% dos
eleitores de cada um
deles.
Qualquer cidadão pode
propor ação popular
que vise anular ato
lesivo ao patrimônio
público, à moralidade
administrativa,
ao
meio ambiente, ao
patrimônio histórico e
cultural.
Artigo 14, inciso III;
artigo 27, parágrafo
4 (Estados); artigo
29, XIII (municípios);
artigo
61, parágrafo 2º.
Artigo 5º, LXIII
Fonte: MADZA, Ednir e BASSI, Marcos, 2009, p. 149-150, com modificações.
Segundo Siraque (2005), embora o termo “Conselho” não seja citado de forma
explícita, faz-se referência a ele através de expressões e vocábulos semelhantes
quanto ao sentido de “participação, controle, gestão democrática, fiscalização,
os quais têm as características básicas dos conselhos de políticas públicas”
(p.126). Esses termos são, segundo o autor, encontrados nos artigos 10, 198,
inciso III, 204, inciso II, e no artigo 206, inciso VI, abaixo transcritos:
Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores nos colegiados
dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou
previdenciários sejam objetos de discussão e deliberação.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com seguintes diretrizes:
Pg. 50
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
III – participação da comunidade.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social
serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social,
previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base
nas seguintes diretrizes:
II – participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Fonte: Google imagens
O fato de estarem inscritos na Carta Magna não significa a efetivação desses
canais na sociedade. A democracia brasileira ainda é frágil quanto à construção
de colegiados que possam representar os interesses da maioria trabalhadora.
Constata-se, porém, que os governos que conduzem processos de participação
popular, na gestão pública, fortalecem a democracia, como assevera Pompeu
(2008 p. 49): “Os governos participativos, nos quais a sociedade civil e o Poder
Público priorizam metas que garantem a efetivação dos direitos fundamentais,
têm maior índice de legalidade e legitimidade”.
É preciso identificar as contradições dentro do movimento histórico da
participação, pois há avanços, limites e também retrocessos na trajetória da
democracia brasileira dos anos 1980 aos dias atuais. Com o fim do regime militar,
a democracia foi o estandarte dos discursos políticos (de partidos de direita e
de esquerda), foi proclamada pelos projetos de sociedade em disputa política
e na legislação. Todavia, o ideal de democracia que se fez hegemônico foi o da
Pg. 51
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
representativa fundada em princípios liberais. Partindo de tal premissa, é válido
considerar que os avanços da participação cidadã não revelam maturidade
política e ideológica da sociedade brasileira. Ao contrário, a sociedade civil
continuou revelando-se extremamente autoritária.
A experiência da redemocratização no Brasil orientou-se pela concepção de
democracia formal. Assim, coerente com seus fins, de garantia dos direitos
individuais e igualdade de oportunidades para a livre concorrência, a democracia
liberal foi configurada por um novo paradigma de participação a partir da década
de 90.
É fundamental entender que a cidadania, por ser um princípio constitucional e
assegurar novos espaços de participação, nos marcos das relações capitalistas,
não resulta em práticas efetivas de melhoria das condições objetivas da maioria
da população. A cidadania está inscrita na Constituição Federal de 1988 (Art. 1º,
inciso II) e, conforme Zvirblis (2006, p. 170), confere ao cidadão brasileiro o direito
de participar da vida política do Brasil.
Betlinski (2006) afirma que, no Brasil, aproximadamente 35% dos eleitores são
analfabetos ou não concluíram o ensino fundamental. Esse dado indica que,
embora a CF reconheça esses cidadãos como iguais perante outros, parece
razoável concluir que uma massa de cidadãos excluídos de condições culturais
e educacionais e acesso às informações que signifiquem sua promoção e
emancipação social não poderá gozar da cidadania de forma plena.
Coutinho critica a aviltante disparidade entre inclusão e exclusão do sistema
capitalista, afirmando que, em face da negação de uma ordem socialista
capaz de socializar efetivamente o poder, não é possível exercer plenamente a
democracia. Atualmente no país, a disparidade das classes sociais configura-se
diante de um quadro desolador de exclusão social, em que, segundo o autor, 25%
da população encontram-se incluídas do sistema produtivo, enquanto 75% estão
fora desse sistema (COUTINHO, 2002).
Nos últimos anos do regime militar (1964-1985), o nosso país vivenciou
movimentos reivindicativos por democracia por diversos segmentos da sociedade
civil que, revoltados contra a falta da cidadania, recusavam o regime autoritário.
Todavia, a prática da representação política que renasceu junto com o regime
democrático-parlamentarista foi, aos poucos, revelando que o autoritarismo
ainda persiste em nossa cultura política. Avalia-se que esse perfil autoritário só
Pg. 52
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
poderá mudar com a maturidade política da população.
Ao refletir acerca dessa temática, Benevides (1996) aborda a necessidade de
se implantarem mudanças no plano das mentalidades e dos costumes do povo
brasileiro. A distância entre o povo e as instâncias decisórias do Estado nas
sociedades contemporâneas é uma realidade bastante complexa. Isso somente
é possível mudar por meio de uma tarefa coletiva e não individual. Defende a
autora, que a institucionalização da participação popular pode eliminar algumas
dificuldades da democratização do Estado. Assim, o povo tem a possibilidade
de participar e conhecer os problemas, pensando coletivamente as alternativas
para solucioná-los.
Considerando a perspectiva do materialismo-histórico do movimento político
no Brasil, vale salientar que há indícios de forte instabilidade da cidadania
política e, nesses termos, as razões desse processo parecem estar justificadas
pela formação da hegemonia política no seio do bloco das frações e classes
dominantes da economia capitalista do país.
Saes (2001) analisa o processo de formação da cidadania brasileira composto
por um quadro de instabilidades. Em perfeita síntese, ele mostra que no período
de 1894 e 1930, configurou-se a “democracia oligárquica”; entre 1930 e 1937,
ocorreu um período de transição, de 1937 a 1945, ocorreu a ditadura estado
novista; de 1946 a 1964, configurou-se a nossa democracia nacional-populista;
de 1964 a 1985 (por 21 anos), a sociedade brasileira teve a difícil experiência da
ditadura militar; e em tempos mais recentes, como afirma o autor, a partir de
1988, configurou-se o novo regime democrático-constitucional. O autor aponta
que o capitalismo no Brasil configura-se de forma retardatária em relação aos
países centrais.
A redemocratização dos anos 1980 é uma luz no fim do túnel no que se refere à
possibilidade de criação de uma cultura cívica que fomente a cidadania ativa em
nossa sociedade.
Diante dos problemas inerentes ao sistema produtivo, sobretudo o problema da
desigualdade social, e outro, tão grave quanto o de corrupção, podemos dizer que
há, na população brasileira, inegável descrédito dos cidadãos eleitores no que
tange à prática da representação política no país, constatando-se a fragilidade
dessa democracia representativa.
Pg. 53
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
A democracia representativa, ao ser manipulada e desvirtuada pelas elites
econômicas, transforma em objeto o povo, que deveria, em tese, ser soberano.
Enquanto uma nação inteira deveria ser a titular do governo, ao invés disso,
pequenos grupos de poderosos detentores de capital tornam-se donos do
governo e privilegiados com as suas ações.
A institucionalização dos conselhos requer pensar as perspectivas presentes (do
Estado e da sociedade civil) para compreendermos o desenvolvimento da cultura
de participação na gestão da coisa pública. O seu potencial democrático depende
da concepção de democracia, de participação e de cidadania dos conselheiros
(de seus representados) e de suas práxis.
A cultura dialeticamente constituída nesse movimento histórico forma
consciências e direciona a vontade coletiva.
Os conselhos aparecem no cenário das políticas públicas como uma importante
novidade e conquista das reivindicações populares. Não há como negar que
possuem um papel mediador no âmbito da relação Estado/sociedade civil.
Siraque mostra o importante papel dos conselhos:
A nosso ver, conselho sem a participação da sociedade em sua
composição não é conselho; pode ser comissão intergovernamental,
interministerial ou autarquia. Os conselhos instituídos pelo Estado
devem ter a participação de representantes do Poder Público e da
sociedade e, na medida do possível, paritariamente; isto é, 50% de
integrantes de origem estatal e outros 50% de origem popular (2005,
p.128).
E, ainda, segundo Siraque, os conselhos de políticas públicas exercem função
pedagógica na formação da cidadania ativa, nesse sentido, a experiência de cada
cidadão que participa de um conselho é sempre muito rica na sua compreensão
sobre os assuntos da coisa pública.
Contudo, no Brasil dos idos de 1990, com a mudança de perfil do Estado, de
burocrático para gerencial, a ênfase das políticas está nos resultados e não
mais nas regras e nos procedimentos, como ocorria com o perfil burocrático.
As políticas descentralizadas, orientadas conforme as diretrizes da Reforma
do Estado, contêm uma perspectiva de controle social limitada a evitar que os
recursos destinados aos municípios sejam desviados ou mal aplicados, sem
Pg. 54
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
que alcancem seus fins e garantam a educação básica pública com um padrão
mínimo de qualidade.
A nova institucionalidade das políticas públicas no Brasil não pode ser
compreendida criticamente sem os elementos constitutivos da participação
popular na perspectiva do materialismo dialético ou da filosofia da práxis. Com
relação ao movimento histórico das lutas sociais no Brasil, não há como negar
que a Constituição de 1988 garantiu novos contornos para este tipo de controle
social e, com isso, maior participação popular.
Em que pesem as contradições da democratização das políticas públicas
atualmente, a institucionalidade dos conselhos e a chamada que faz à participação
popular devem ser valorizadas, pois negá-las enquanto conquista é o mesmo
que consolidar uma situação de absoluto retrocesso.
O fato de os conselhos estarem inscritos na Constituição de 1988 é uma
expressiva prova de uma conquista da sociedade, sobretudo em função de suas
possibilidades de elevação do nível de consciência social das classes populares,
no que se refere aos direitos de cidadania. Essas instâncias podem provocar uma
nova cultura de participação ativa dos representantes dos segmentos sociais
que as compõem. Todavia, convém lembrar que, dentro da lógica capitalista, os
conselhos estão longe de um perfil revolucionário, mas podem ser instâncias
formativas de consciências revolucionárias, o que dependerá dos processos
formativos da dinâmica desses colegiados.
As perspectivas teóricas que fundamentam a concepção sobre os conselhos
gestores na esfera pública são distintas. Segundo Gohn (2007), os liberais
entendem esses conselhos como instrumentos para a difusão de ideais
conservadoras da tradição liberal-burguesa; já para os socialistas, a perspectiva
é a de que eles devem funcionar como mecanismos/canais que potencializam as
práticas democráticas nas relações que se inserem entre o Estado e a sociedade
civil. Isso significa dizer que a hegemonia alcançada por grupos e por sujeitos de
diferentes classes sociais que participam desses órgãos colegiados é definidora
de suas possibilidades de democratização ou de sua antonímia.
É oportuno citar o movimento de consolidação dos conselhos no Brasil, no
século XX, com o objetivo de conhecer a lógica legitimadora da implantação
Pg. 55
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
dessas instâncias. Dessa forma, é novamente importante destacar a reflexão
de Gohn (2007), segundo a qual em nosso país a história registra três formas de
conselhos no século XX:
1) aqueles criados pelo poder Executivo;
2) os populares, criados pela sociedade civil; e, mais recente,
3) a novidade dos conselhos institucionalizados. Segundo a autora:
Os conselhos gestores são muito importantes porque são frutos de
lutas e demandas populares e de pressões da sociedade civil pela
redemocratização do país. Por terem sido promulgados no contexto
de uma avalanche de reformas do Estado, de caráter neoliberal,
vários analistas e militantes de movimentos sociais desacreditaram
os conselhos enquanto possibilidades de participação real, ativa,
esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos
movimentos em passado recente. As novas estruturas inserem-se na
esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos
vinculados ao Poder Executivo, voltados para políticas públicas
específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento
das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por representantes
do poder público e da sociedade civil organizada (GOHN, 2007, p. 84-85).
Os conselhos gestores foram configurados de maneira plural, paritária ou não,
entre o Estado e a sociedade. A paridade ocorre quando o conselho é constituído
por pares, ou seja, sempre que houver um representante do Estado tem que
haver um da sociedade civil. Em todas as esferas político-administrativas do
Estado brasileiro, municipal, estadual e federal, os conselhos têm a competência
de fazer propostas e deliberar sobre medidas de interesse público.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
ATIVIDADE 2 | Mod.1 | Unid.3
OPTATIVA
TAREFA ONLINE
Para você entender a grande importância dos Conselhos, recomendamos a leitura
do artigo de Maria da Glória Gohn como leitura principal ao estudo e pedimos uma
breve síntese do texto, com a sua opinião sobre a discussão apresen-tada pela
autora. O texto está disponí-vel em: http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n2/03.
pdf
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Pg. 57
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
4
UNIDADE
O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA
UNIDADE 4
O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA
Agora, Cursista, você vai compreender o conceito de controle, as formas de
controle e conhecer os órgãos encarregados da ação de controle na gestão
pública. Antes disso, reflita um pouco sobre esse tema a partir das questões
abaixo:
1. O que é controle?
2. Como você pensa ser possível realizar o controle da gestão pública?
3. Quais são os órgãos de controle da gestão pública?
4. Quais são os mecanismos de controle social dos recursos públicos?
Vamos começar refletindo sobre algumas situações do dia a dia
Uma pessoa com hipertensão arterial que vive em um ritmo de trabalho de
stress físico e mental, com alimentação hipercalórica, não pratica atividades
físicas e que não controla o peso e o nível da pressão arterial.
Uma pessoa com diabetes diagnosticada que ingere alimentos ricos em
glicose, não segue uma dieta adequada e não faz o controle glicêmico.
Uma família com renda de três salários mínimos que já comprometeu mais
de 50% dos rendimentos com dívidas no cartão de crédito e cheque especial
e continua sem fazer um controle financeiro dos gastos.
Como você pode perceber o controle é essencial no nosso cotidiano nas mais
diversas situações. Na gestão pública não é diferente.
Pg. 59
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
4.1 | DEFININDO CONTROLE
O controle é um esforço sistemático de geração de informações sobre a
execução das atividades organizacionais, de forma a torná-las consistentes com
as expectativas estabelecidas nos planos e objetivos (SOBRAL, 2008).
Pela definição apresentada acima, pode-se compreender o controle como um
processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos objetivos
da organização.
Controle também é definido como o processo de “fiscalização exercida sobre
as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para
que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”
(Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, 2009).
Pelas definições apresentadas, pode-se compreender o controle como um
processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos
objetivos da organização. A finalidade principal do controle na Administração
Pública constitui em:
... assegurar que a Administração Pública atue em consonância com os
princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, com os da
legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade;
em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado
de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação
administrativa. (DI PIETRO, 2010, p.728)
Portanto, o controle na Administração Pública constitui atividade fundamental
para que os princípios da Administração Pública se concretizem no cotidiano das
atividades desenvolvidas pelos entes públicos.
A Escola Clássica da Teoria Geral da Administração, com o trabalho de Henri
Fayol (1841 – 1925) nos apresenta uma abordagem conceitual amplamente
aceita segundo a qual o processo de administrar envolve as atividades de
planejamento, organização, direção e controle.
Para o Ministro do TCU, Benjamim Zymler, o controle na gestão pública deve
desenvolver-se em quatro fases: estabelecimento de metas, observação do
desempenho, comparação do desempenho com as metas estabelecidas e ação
corretiva.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
ATIVIDADE 1 | Mod.1 | Unid.4
FÓRUM DE DISCUSSÃO
OPTATIVA
Para você, o que significa o controle na Administração Pública?
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IMPORTANTE
Será que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso consegue fiscalizar
sozinho a aplicação dos recursos públicos em todos os Municípios do
Estado?
Considerando o controle, numa perspectiva ampla, que precisa estar articulado
com as ações de planejamento, seria muito difícil para o TCE-MT fiscalizar
sozinho os 141 municípios do Estado de Mato Grosso. Por isso, existe no Brasil
uma rede de controle que tem a atribuição de fiscalizar a aplicação dos recursos
públicos.
COMO É COMPOSTA A REDE?
Para responder a essa pergunta, analise o esquema abaixo.
A constituição Federal de 1988 estabeleceu as formas e os mecanismos de
controle interno e externo dos órgãos e entidades da administração pública.
Pg. 61
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
MECANISMOS INDIVIDUAIS
•
Solicitação de vistas a
processos administrativos ou
judiciais;
•
Leitura do Diário Oficial;
•
Requerimento ou petição
solicitando
certidões
ou
informações junto aos órgãos
públicos;
•
Cartas
•
Denúncias
•
Representação;
•
Reclamação verbal ou escrita
à
própria
administração,
ao Ministério Público, ao
Tribunal de Contas e ao Poder
Legislativo.
FUNDOS
CONTÁBEIS
CONTROLE
INTERNO
•
MECANISMOS COLETIVOS
•
Conselhos Municipais;
•
Conferências;
•
Fóruns;
•
Orçamento Participativo;
•
Encaminhamento
de
denúncias aos órgãos de
controle
•
CGU e unidades de controle
•
Congresso Nacional
interno do Governo Federal
•
Assembleias Legislativas
•
Câmara Legislativas do DF
•
Câmaras municipais
•
Tribunal de Contas da União
•
Tribunal de Contas Estaduais
•
Tribunal de Contas do DF
•
Tribunal
Unidades de controle interno
dos governos estaduais
•
Unidades de controle interno
do DF
•
CONTROLE
EXTERNO
Unidades de controle dos
governos municipais
de
Contas
Municipais
Fonte: Constituição Federal, 1988
Veja o que diz a CF de 1988 sobre esse assunto:
Art.
70.
A
Fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária e patrimonial da União e das entidades
da administração pública direta e indireta, quanto a
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física
ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob
pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União.
Cabe destacar que essas normas acima aplicam-se aos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal e onde houver dos Tribunais e Conselhos de Contas
dos Municípios.
Na base está o controle interno que é realizado por uma unidade administrativa,
a qual integra a estrutura dos órgãos das esferas federal, estadual, distrital e
municipal.
É interno o controle decorrente de órgão integrante da própria estrutura
na qual se insere o órgão fiscalizado. É inerente a cada um dos órgãos e
entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário que, mediante
sistema integrado de controle interno, deverão exercer o controle sobre
seus próprios agentes (GUERRA, 2011, p 93).
Este tipo de controle envolve função inerente a toda atividade administrativa.
(…) O controle é interno. Quando a própria Administração fiscaliza os seus atos,
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
decorrendo do poder hierárquico que a organiza. É o chamado autocontrole da
Administração Pública.
Todavia, no que diz respeito à fiscalização contábil, financeira
e orçamentária, este tipo de controle – o interno - assume uma
especificidade mais definida, com um direcionamento aos atos
de gerência dos bens e valores públicos, buscando uma atuação
administrativa mais eficiente e com regularidade legal. (MILESKI, 2003,
p 157).
No Poder Executivo Federal, o trabalho das unidades de controle interno é
coordenado pela Controladoria Geral da União a CGU.
No Estado de Mato Grosso, o controle interno é realizado pela unidade setorial
de controle interno de cada órgão público e coordenado pela Controladoria Geral
do Estado.
O controle institucional interno é uma autofiscalização, voltada, entre outros,
aos seguintes objetivos:
•Preparar a prestação de contas e o controle externo, social e institucional;
•Fiscalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores;
•Fornecer informações à administração superior;
•Garantir a legalidade eficiência e economicidade na aplicação dos recursos
públicos;
•Identificar erros e fraudes;
•Preservar a integridade do patrimônio público;
•Acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e
demais planos e metas da Administração Pública.
Nos municípios, o controle interno fica a cargo da Controladoria Interna que deve
coordenar todo o processo nas secretarias e órgãos da administração pública
municipal.
Apesar de o controle interno ter um grande potencial de combate a erros, fraudes
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e desvios de conduta dos agentes públicos, ele não é infalível e, por sua vez, não
está imune a má fé e ao intento corruptor.
Nesse sentido, o controle interno apresenta limites que precisam ser
constantemente observados pela administração pública e pela sociedade:
•Erros de julgamento.
•Falhas de vários tipos.
•Conluio entre servidores públicos;
•Ausência de supervisão e impunidade.
Por último, cabe destacar que o controle interno não pode se isolar em si mesmo,
tendo como preocupação apenas a análise da conformidade legal dos atos
oficiais, ou a análise contábil. É necessária uma atuação voltada para a garantia
da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, o que
exige um trabalho articulado com o controle externo e com o controle social.
4.2 | CONTROLE INTERNO EM ENTIDADES PÚBLICAS
MATO-GROSSENSES
As entidades públicas estaduais e municipais mato-grossenses, por arrecadarem
recursos públicos para o desempenho de suas funções, têm as suas contas
apreciadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), que
emite parecer prévio, circunstanciado, sobre as contas prestadas anualmente
pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais e julga as contas dos
demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
das unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e demais entidades da
Administração indireta.
Considerando o disposto no artigo 74 da Constituição Federal e art. 52 da
Constituição Estadual de Mato Grosso, a função institucional do Tribunal de
Contas de prestar orientação pedagógica, de caráter preventivo, com vistas a
combater a ineficiência na administração pública, e o incentivo a administração
pública gerencial, o Tribunal de Contas de Mato Grosso adotou como uma
das medidas “apoiar a implementação do controle interno” em suas Unidades
Jurisdicionadas.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Destaca-se como apoio, a implementação do controle interno pelas Unidades
Jurisdicionadas do Tribunal de Contas de Mato Grosso, a Resolução Normativa
TCE-MT 01/2007 que determinou a implantação do Sistema de Controle:
Art. 2° Determinar aos Poderes e órgãos do Estado e dos Municípios de
Mato Grosso, que ainda não tenham implantado sistema de controle
interno, que o façam até 31-12-2007, mediante lei específica, (...).
O artigo 5° da citada Resolução legislou, como prazo máximo, para que os entes
implantem o Sistema de Controle Interno até o final do exercício de 2011.
Implantação do Controle Interno segundo o TCE-MT
•Instituição mediante lei específica, de iniciativa do Executivo, englobando
os Poderes Executivo e Legislativo;
•Lei cria o Sistema de Controle Interno (SCI) do município e define se o
Legislativo terá Unidade de Controle Interno (UCI) própria.
Importância da implantação e efetivação do Sistema de Controle Interno
A importância da atuação do Sistema de Controle Interno reside no caráter
preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública
podendo contribuir para a qualidade dos gastos e eficiência operacional.
Importância da implantação e efetivação do Sistema de Controle
Interno
A importância da atuação do Sistema de Controle Interno reside no caráter
preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública
podendo contribuir para a qualidade dos gastos e eficiência operacional.
Atuação da Unidade de Controle Interno
As Resoluções Normativas TCE-MT 33/2012 e 05/2013 dispõem que a Unidade
de Controle Interno - UCI deve estar vinculada diretamente ao dirigente máximo,
sem órgão intermediário; determinação de que as Unidades Jurisdicionadas
criassem carreira específica para controladores internos com concurso público
e de que o líder da UCI deve pertencer ao quadro efetivo do órgão/entidade e,
preferencialmente, pertencer à carreira de Controladores.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Estas prerrogativas de atuação são imprescindíveis para garantia da autonomia
no desenvolvimento dos trabalhos da UCI.
A Resolução Normativa TCE-MT 33/2012 aprovou padrões e prazos de envio dos
pareceres da Unidade Central de Controle Interno das organizações municipais
sobre as contas anuais de gestão e de governo:
Art. 2º. Determinar que os pareceres deverão ser encaminhados ao
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:
§1º. Relativamente às contas anuais de gestão, devendo os pareceres
serem consolidados a cada novo envio:
I - quadrimestralmente, nas cargas mensais de abril, agosto e dezembro,
para os municípios com população acima de 50 mil habitantes;
II – semestralmente, nas cargas mensais de junho e dezembro, para os
municípios com população inferior a 50 mil habitantes;
§2º. Relativamente às contas anuais de governo: anualmente, na
prestação de Contas Anuais de Governo.
As Unidades de Controle Interno (UCI) devem trabalhar de forma planejada e o
planejamento deve ser encaminhado do TCE-MT:
Art. 8º. O Planejamento Anual de Auditoria Interna – PAAI da UCI deverá
ser encaminhado a este Tribunal a partir da carga mensal de janeiro de
2014 (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).
Os servidores que integram a UCI no desempenho de suas atribuições podem ser
responsabilizados em face das deficiências no SCI:
Art. 9º. A responsabilização em face das deficiências detectadas no
Sistema de Controle Interno deve ser individualizada e atrelada às
competências dos diversos agentes e servidores que integram o referido
Sistema (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual
1-Avaliar
Dos Programas de Governo
Execução
Dos Orçamentos dos órgãos
2-Comprovar a Legalidade
SISTEMA DE
CONTROLE
INTERNO
Orçamentária
Eficiência
Gestão
Financeira
3-Avaliar Resultados
Eficácia
Órgãos e
Entidades da
Adm. Direta
Patrimonial
Adm. Indireta
4 - Controlar
Rec. Humanos
5 - Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institutional
Fonte: GUIMARÃES, Fernando Agusto Melo apud CASTRO, Rodrigo, Pironti Agirre de.
4.3 | QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS PELO CONTROLE
EXTERNO?
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder.
O controle externo, cuja competência pertence ao Poder Legislativo, na União
fica a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União (TCU). Nos estados, o controle externo é exercido pelas
Assembleias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados.
Nos municípios, o controle externo é exercido pelas Câmaras Municipais, com o
auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e, em alguns casos, dos Tribunais
de Contas Municipais.
•O sistema de Tribunais de Contas no Brasil é organizado da seguinte
maneira:
•Um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e
representação em todas as Unidades da Federação.
•Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade
da Federação.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
•Quatro Tribunais de Contas dos Municípios, localizados nos Estados da
Bahia, Ceará, Pará e Goiás; e,
•Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municípios de São
Paulo e Rio de Janeiro.
Na Unidade 5 veremos prerrogativas constitucionais e peculiaridades do Tribunal
de Contas do Estado de Mato Grosso.
Política – as comissões parlamentares de inquérito (CPIs) são uma das
formas políticas de controle legislativo que, em alguns casos, demonstraram
eficácia, como a que resultou no impeachment do Presidente Collor.
Técnica – Os Tribunais de Contas ligados ao Legislativo exercem o controle
externo estritamente técnico no julgamento das contas dos gestores
públicos e na orientação dos órgãos de controle interno do Poder Executivo
(EDNIR; BASSI, 2009).
O controle externo assume duas formas principais:
Temos ainda o Ministério Público que fiscaliza, além do Poder Executivo, o
Legislativo e o próprio Judiciário.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
NO CASO DOS MUNICÍPIOS A CONSTITUIÇÃO DETERMINA QUE:
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo
municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio
dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos
ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que
o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão
de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente,
à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual
poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (BRASIL, 1988).
E O CONTROLE SOCIAL?
COMO PODE SER REALIZADO?
QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS POR ESSE CONTROLE?
Além das formas de controle institucional (controle interno e controle externo)
que você acabou de conhecer, a luta dos movimentos sociais organizados pela
redemocratização do país e pela abertura de canais de participação da sociedade
na gestão pública, consagrou o paradigma do controle social.
Após vinte anos de ditadura militar em que predominou uma forte centralização
das decisões, sobretudo, no Poder Executivo Federal, em que foram cerceados
os direitos a livre manifestação do pensamento e outras garantias individuais,
as propostas discutidas durante o período de abertura democrática nos anos
1980 convergiam para a superação desse Estado autoritário. Era imperativo e
urgente ampliar a participação nas decisões e descentralizar a gestão pública,
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
aproximando as decisões do Estado do cotidiano do cidadão (BRASIL, 2009).
Como você viu no início deste módulo, a Constituição da República de 1988
prescreveu no seu art. 1º, parágrafo único, que: “Todo poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição”.
Se pudéssemos resumir toda a Constituição ela seria resumida nessa oração:
“Todo poder emana do povo”. Em outras palavras, o povo é titular do poder.
O PODER AO QUAL A CONSTITUIÇÃO SE REFERE DESDOBRA-SE EM
DOIS ASPECTOS:
O poder político, isto é, o direito de participar das decisões referentes à
formação dos atos normativos do Estado.
O direito público subjetivo de fazer controle da execução das decisões
políticas, tanto aquelas constituídas diretamente pelo povo como as
constituídas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2005)
Em síntese, podemos dizer que o direito político é denominado de participação
popular e o direito público subjetivo de controle das atividades do Estado é
chamdo de controle social. É importante ressaltar que a participação e o controle
social são faces de uma mesma moeda ou, os dois, são irmãos siameses, pois
não pode haver controle social sem participação.
A participação popular pode ocorrer por meio do voto, do plebiscito, do referendo,
da iniciativa popular, de projetos de leis, da participação nas conferências
temáticas, audiências públicas, na composição dos conselhos de políticas
públicas e participação na elaboração da lei orçamentária anual.
Pg. 71
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Fonte: Google imagens
É importante distinguir que o termo controle social refere-se às ações que os
cidadãos exercem, tanto de forma individual como coletiva, para monitorar,
fiscalizar, avaliar, interferir na gestão pública e não o contrário. Com efeito, também
denomina-se controle social, as ações do Estado para controlar a sociedade, que
se dá por meio da legislação, do aparato institucional ou mesmo por meio da
força (BRASIL, 2009).
Ao se falar em controle social não se objetiva unicamente que se consigam
implantar mecanismos que reduzam, eliminem ou previnam os desperdícios,
os desvios e as malversações na aplicação dos recursos públicos. Não se trata
apenas de fiscalização. A fiscalização é apenas uma das ações de uma prática
de controle social na gestão pública. O controle social objetiva também que os
gestores públicos e sociais se comprometam com a excelência na concepção
e implementação dos programas, projetos e serviços. De um lado, portanto, o
controle social tem um sentido de vigilância e responsabilização. Do outro, tem o
sentido de efetividade e compromisso com a coisa pública (BRASIL, 2009).
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
REFLITA
Agora que você já conhece as formas de controle das políticas e dos
serviços públicos, vamos refletir um pouco?
Está tudo sob controle na Administração Pública do seu município? Ou
não? O conselho do qual você faz parte, pretende fazer parte, realiza um
trabalho integrado com o controle interno do seu município?
4.4 | REFLEXÃO
Nas análises sobre a corrupção no Brasil, um conjunto de abordagens foram
desenvolvidas por analistas e estudiosos do assunto que procuram explicar as
suas causas, delineando alternativas de superação desse problema.
Uma das principais abordagens teóricas sobre a corrupção e talvez a mais
lembrada é a que correlaciona esse problema com as nossas origens históricas,
fortemente centradas no modo particular como se processou a colonização
portuguesa em nosso país. Nesse aspecto, o Brasil foi fundado enquanto Estado
sob a marca do patrimonialismo, entendido como uma dominação política.
Nesse modelo de administração, a coisa pública é confundida com a propriedade
privada e as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais são tratadas como
benesses ou favores do governante com a população atendida.
Essa abordagem de análise da corrupção promove um engessamento crítico
das instituições políticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupção
ocorreria apenas por meio de uma revolução “cultural” e histórica do Brasil.
Os grandes veículos de comunicação, por sua vez, fazem uma abordagem
da corrupção apenas na dimensão dos custos econômicos, ou seja, apenas
ao dinheiro que escorre pelos muitos “propinodutos” e ralos com subornos e
propinas. É também comum a abordagem que problematiza a corrupção na
administração pública apenas sob a dimensão do moralismo, ou da ausência
de moral e da lógica criminal. Dentro dessa abordagem, a corrupção pode ser
equacionada apenas com a aprovação de leis e o julgamento dos criminosos.
Pg. 73
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
No senso comum da sociedade temos presenciado cada vez mais uma
naturalização das práticas de corrupção, o que leva a um discurso balizado na
antipolítica. Os sentimentos coletivos vão se perdendo e as pessoas acreditam
que podem mudar a sociedade apenas mudando sua vida de forma individual.
A corrupção não é um problema apenas brasileiro, como também não é um
problema apenas da administração pública, como muitas vezes acreditamos.
Como diz Kanitz, não está definido nosso DNA nada que nos predisponha à
corrupção, algo que seja herdado.
A corrupção no Brasil deve ser analisada a partir do sistema político, do Estado
e das formas de controle sobre os serviços e a gestão pública. Assim, o
enfrentamento do problema da corrupção deve ser pensando, sobretudo, a partir
dos seus controles democráticos, ou seja, precisamos fortalecer os canais de
participação da sociedade na gestão pública, como os conselhos, as ouvidorias,
as conferências, fortalecer também o controle interno e o controle externo com
os Tribunais de Contas.
4.5 | O DIREITO À INFORMAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL
Assim como a participação, o direito à informação se constitui em uma das
condições necessárias para o efetivo exercício do controle social.
No Brasil, o acesso à informação é uma garantia constitucional definida desde
1988.
Art. 5º, inciso XXXIII
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do
Estado.
Nesse dispositivo da nossa Carta Magna, quando analisado com o princípio
da publicidade, disposto no art. 37, têm-se as bases definidoras do direito
fundamental de acesso à informação, condição necessária para o controle
social e o fortalecimento e consolidação da nossa ainda jovem democracia. Nos
últimos anos, leis importantes foram aprovadas visando garantir e dar efetividade
ao princípio constitucional do direito à informação.
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
A Lei Complementar n.º 101, de 2000, também chamada de Lei de Responsabilidade
Fiscal, com as alterações dadas pela Lei Complementar n.º 131/2009, fixou
importantes instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá
ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público
com a internet.
De acordo com essa lei, o Plano Plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, os
orçamentos, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o relatório
resumido de gestão fiscal devem ser disponibilizados para qualquer cidadão ter
acesso por meio da rede mundial de computadores.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
(Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade,
em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único,
do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa
física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras
no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização,
com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à
pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso,
ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar
nº 131, de 2009).
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo
e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Essa lei estabeleceu prazos escalonados para a divulgação na internet das
informações sobre os gastos governamentais. Para os municípios de até 50 mil
habitantes, o prazo final foi a partir de 27 de maio de 2013. Portanto, atualmente
todos os entes da federação estão obrigados, por lei, a divulgar as informações
sobre a gestão dos recursos públicos.
Uma grande conquista para o fortalecimento do controle social e que culmina
com o processo iniciado com a nossa Carta Maga, em 1988, foi a aprovação da
Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, também chamada de Lei do Acesso à
Informação (LAI). Essa lei apresenta como princípio básico o de que o acesso à
informação é a regra. O sigilo é a exceção.
A partir de agora, todas as informações de interesse público devem ser
divulgadas, independente de solicitações, com a utilização de recursos e meios
de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.
Quem deve cumprir os preceitos e determinações estabelecidas na
LAI?
Todos os entes públicos da administração direta e indireta dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, dos entes da federação, União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, além das Cortes de Contas e o Ministério Público. Uma grande
inovação dessa lei é a de que também devem cumprir os seus dispositivos as
entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para a realização de ações
de interesse público, recursos públicos.
Para orientar os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta do
Estado de Mato Grosso e dos seus municípios, o TCE-MT publicou e distribuiu um
Guia de implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias
dos Municípios.
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“Quem trabalha com recursos públicos tem o
dever de prestar contas.”
(Conselheiro Antônio Joaquim TCE-MT)
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, foi possível compreender o conceito de controle, numa
perspectiva ampla, a importância do controle para qualquer ação humana
e as formas de controle na gestão pública.
Pudemos compreender que o controle na gestão pública tem uma
abrangência ampla, envolvendo as funções de planejamento, organização,
fiscalização e avaliação dos resultados das políticas públicas. Como você
estudou, sem que haja controle, todas as outras funções da administração
perdem sua razão de existir.
Conhecemos as formas de controle na gestão pública que compreendem
o controle interno, o controle externo e o controle social.
O controle interno é aquele realizado pela própria administração pública,
com a finalidade de analisar o alcance dos objetivos e das metas,
acompanhando a execução do Plano Plurianual, do orçamento público e
dos planos setoriais. O controle interno é também uma autofiscalização,
com vistas a preparar a prestação de contas para o controle externo.
Vimos também a atuação no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
quanto à implantação dos Sistemas de Controles Internos nas Unidades
Jurisdicionadas Mato-Grossenses.
O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo contando com a
participação dos Tribunais de Contas e que o direito a informação amplia a
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
possibilidade de exercer o controle social.
O controle social é o conjunto das ações que os cidadãos exercem, tanto de
forma individual como coletiva, para monitorar, fiscalizar, avaliar e interferir
na gestão pública. Trata-se de um direito público subjetivo de qualquer
cidadão, ou seja, todos nós somos portadores do direito de exercer
controle social sobre a gestão pública. O controle social é atualmente
condição necessária para a democracia e exige participação do cidadão
e transparência na divulgação de informações por parte do Poder Público.
E, para finalizar, pudemos ver que, hoje, a legislação garante ao cidadão
o direito de obter dos órgãos públicos as informações que necessite,
sem necessidade de justificativa, configurando um amplo repertório com
diversos mecanismos que viabilizam o controle social sobre a gestão
pública.
ATIVIDADE 2 | Mod.1 | Unid.4
ENVIO DE ARQUIVO
OBRIGATÓRIA
Realize esta atividade no Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA)
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
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UNIDADE
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO
UNIDADE 5
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO
5.1 | QUAL O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO
GROSSO?
O Tribunal de Contas de Mato
Grosso – TCE-MT é uma Instituição
Pública de controle externo que
cuida para que os recursos públicos
sejam bem aplicados pelos
gestores.
Controle externo é o efetivado por
órgão ou Poder não pertencente
à estrutura do órgão ou Poder
responsável
pela
atividade
controlada:
Fonte: Secom TCE-MT
É o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente
funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder
estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como p. ex.,
a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo;
a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada
despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão
do Judiciário; [...]. (Meirelles, 2005, p. 661).
Para conhecermos um pouco mais da atuação desta Corte de Contas,
apresentamos, a seguir, a identidade desta instituição definida no Planejamento
Estratégico 2016-2021.
NÉGOCIO
Controle da gestão dos recursos públicos.
MISSÃO
Controlar a gestão dos recursos públicos do Estado e dos municípios de
Pg. 80
2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
Mato Grosso, mediante orientação, avaliação de desempenho, fiscalização
e julgamento, contribuindo para a qualidade e a efetividade dos serviços, no
interesse da sociedade.
VISÃO
Ser reconhecido como instituição essencial ao regime democrático, atuando
pela melhoria da qualidade da gestão pública e no combate à corrupção e ao
desperdício.
VALORES
Justiça: Pautar-se estritamente por princípios de justiça, pela verdade e pela
lei, com integridade, equidade, coerência, impessoalidade e imparcialidade.
Qualidade: Atuar de forma ágil, tempestiva, efetiva, eficiente e eficaz, com
base em padrões de excelência de gestão e de controle.
Profissionalismo: Atuar com base nos princípios e valores éticos e de forma
independente, técnica, responsável, proativa, leal e comprometida com a
identidade institucional e com o interesse público.
Transparência: Disponibilizar e comunicar tempestivamente, em linguagem
clara e de fácil acesso, as ações, decisões e atos de gestão do TCE, bem
como as informações dos fiscalizados sob sua guarda, no interesse da
sociedade.
Consciência Cidadã: Estimular o exercício da cidadania e o controle social
da gestão pública.
5.2 | CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS
DE MATO GROSSO
O controle das contas públicas no Estado inicialmente era realizado por uma
Comissão Legislativa estadual criada pela Comissão Constituinte Estadual, em
1946. Porém, diante das dificuldades para o exercício da função, os parlamentares
mato-grossenses viram a necessidade de criação do Tribunal de Contas. A Lei
Constitucional nº. 02, de 31 de outubro de 1953, reformou a Constituição do
Estado, extinguindo a Comissão Legislativa e criando o Tribunal de Contas do
Estado de Mato Grosso (TCE-MT).
A instalação do TCE-MT ocorreu em Ato Solene, no Palácio do Governo do Estado,
em 02/01/1954, quando o Governador Fernando Corrêa da Costa nomeou e
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
empossou os membros - à época denominados Juízes de Contas:
O Tribunal teve como seus primeiros Juízes os senhores Benedicto Vaz
de Figueiredo, Clóvis Corrêa Cardozo, Lenine de Campos Póvoas, Luís
Felipe Sabóia Ribeiro e Rosário Congro, e, representando o Ministério
Público como Procurador-Geral, o Dr. Sebastião de Oliveira – Dr. Paraná.
A nomeação destes foi efetivada pelo Governador do Estado de Mato
Grosso em 31 de dezembro de 1953 (BARRETO, 2013, p. 109).
Na sua composição inicial, O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso
possuía na sua estrutura organizacional o Corpo Deliberativo, o Corpo Instrutivo
e o Ministério Público:
O Corpo Deliberativo compreende o Tribunal Pleno propriamente dito,
constituído por cinco membros, passando, em seguida, a sete. Os
primeiros, investidos como Juízes, depois Ministros e, atualmente,
Conselheiros, atuaram em sintonia com a estrutura da União, quanto
ao provimento e jurisdição, com idênticas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos magistrados do Tribunal
de Justiça Estadual (BARRETO, 2013, p. 109).
Atualmente, o Tribunal de Contas de Mato Grosso possui o Corpo Deliberativo,
Corpo de Gestão e Corpo Técnico. O Ministério Público de Contas (MPC-MT) foi
implantado em janeiro de 2009.
O artigo 87 da Lei Complementar 269/2007 elenca a estrutura organizacional
do TCE-MT:
Art. 87. O Tribunal de Contas tem sede na Capital e jurisdição sobre
o território do Estado de Mato Grosso e possui a seguinte estrutura
organizacional:
I. Tribunal Pleno;
II. Câmaras;
III. Presidência;
IV. Vice-presidência;
V. Corregedoria Geral;
VI. Conselheiros;
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VII. Ministério Público de Contas;
VIII. Auditores Substitutos de Conselheiro;
IX. Área Técnica Programática;
X. Área de Gestão;
XI. Ouvidoria.
5.3 | COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO
GROSSO
Os Tribunais de Contas tem como função essencial realizar a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da
Administração Pública direta e indireta. As empresas públicas e sociedades de
economia mista também estão sujeitas à fiscalização dos Tribunais de Contas.
A Lei Complementar n° 269, de 22 de janeiro de 2007, contempla a Legislação
Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e dispõe, entre outros
aspectos, sobre a natureza, competência e jurisdição desta Corte de Contas:
Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, órgão de
controle externo, nos termos da Constituição do Estado e na forma
estabelecida nesta lei, em especial, compete:
I. emitir parecer prévio circunstanciado sobre as contas prestadas
anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais;
II. julgar as contas dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público, bem como as contas dos demais administradores e responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do
Estado, dos Municípios e demais entidades da Administração indireta,
incluídas as fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas
pelo poder público, as agências reguladoras e executivas e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte dano ao erário;
III. fiscalizar o cumprimento das normas específicas relativas à
responsabilidade na gestão fiscal;
IV. fiscalizar e julgar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo
Estado ou Município às pessoas jurídicas de direito público ou privado,
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inclusive às organizações não governamentais e aos entes qualificados
na forma da lei para a prestação de serviços públicos, mediante
convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere;
V. verificar a legalidade, legitimidade e economicidade dos procedimentos
de dispensa ou inexigibilidade de licitação;
VI. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título, na administração pública, excetuadas
as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como
a legalidade das concessões de aposentadoria, reforma, pensão e
transferência para reserva, ressalvadas as melhorias posteriores que
não alterem o fundamento legal do ato concessório;
VII. fiscalizar o cálculo das quotas referentes às transferências
constitucionais aos Municípios a que se refere o inc. VI do art. 47 da
Constituição Estadual, observando, inclusive, a entrega dos respectivos
recursos, nos termos da legislação pertinente;
VIII. proceder, por iniciativa própria ou do Poder Legislativo ou de
comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais
entidades referidas nos incisos II e IV;
IX. fiscalizar as contas de empresas cujo capital social o Estado ou
Município participe, direta ou indiretamente, nos termos do instrumento
constitutivo;
X. prestar as informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por
qualquer de suas comissões, sobre matéria de sua competência;
XI. fixar prazo para que o titular do órgão ou entidade adote providências
para o exato cumprimento das normas legais, se verificada ilegalidade;
XII. sustar, se não atendido em suas determinações, a execução do ato
impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo respectivo;
XIII. representar ao Governador do Estado pela intervenção no Município;
XIV. representar aos poderes competentes sobre irregularidades ou
abusos apurados, indicando o ato inquinado, o agente ou autoridade
responsável e definindo responsabilidades, inclusive as solidárias;
XV. decidir sobre as denúncias e representações afetas à sua
competência;
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XVI. decidir sobre os recursos interpostos contra suas decisões;
XVII. decidir a respeito de consultas formuladas por autoridades
competentes sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese,
relativas à matéria sujeita à sua fiscalização;
XVIII. aplicar as sanções previstas nesta lei.
XIX. celebrar Termos de Ajustamento de Gestão – TAG.
Portanto, o TCE-MT possui o dever de apreciar as contas prestadas anualmente
pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais, mediante emissão de
parecer prévio, e de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluindo
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual
e as contas daqueles que causarem a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo à Fazenda Estadual.
Compete também ao Tribunal de Contas de Mato Grosso dispor sobre sua
organização e funcionamento:
Art. 4º Compete, ainda, ao Tribunal de Contas do Estado de Mato
Grosso:
I. elaborar e alterar o seu regimento interno;
II. eleger os membros da mesa diretora e dar-lhes posse;
III. organizar e estruturar seus serviços internos na forma estabelecida
no regimento interno e prover-lhe os cargos, observada a legislação
pertinente;
IV. dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos e funções
do seu quadro de pessoal, nos termos da lei;
V. decidir sobre demais matérias no âmbito do seu controle interno;
VI. propor ao Poder Legislativo a instituição e alteração de sua lei
orgânica e a fixação de remuneração dos conselheiros e servidores do
Tribunal de Contas;
VII. encaminhar à Assembleia Legislativa as contas anuais e relatórios
de suas atividades.
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5.4 | EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO
Para desempenhar o controle da gestão dos recursos públicos e a missão
institucional, o TCE-MT dispõe de ferramentas para recebimento das informações
contábeis, financeiras, patrimoniais das Unidades Jurisdicionadas. Destaca-se
como uma destas ferramentas o Sistema de Auditoria Pública Informatizada de
Contas – APLIC.
O APLIC é um sistema informatizado para prestação de contas dos jurisdicionados
ao TCE-MT. As informações são elaboradas pelo jurisdicionado, conforme o
padrão definido pelo TCE-MT no leiaute do APLIC e transmitidas via internet.
Após a prestação de contas, tais informações ficam disponíveis às equipes
de auditoria e as informações de receitas, despesas, atos de pessoal, obras,
audiências públicas e licitações ficam à disposição de qualquer cidadão, por
meio do Portão do Cidadão.
No site do TCE-MT, no link Espaço do Cidadão, são disponibilizadas informações
sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais. Para buscar as informações siga
os seguintes passos:
1) Acesse o site do TCE-MT (www.tce.mt.gov.br)
Fonte: Sítio do TCE-MT. http:www.tce.mt.gov.br
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2) Acesse o link Espaço do Cidadão. Nele são disponibilizadas informações
sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais.
Fonte: Sítio do TCE-MT. http:www.tce.mt.gov.br
As informações disponibilizadas contemplam:
Audiências Públicas realizadas – informações sobre audiências de
leis orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
Orçamentária Anual) e audiências de apresentação dos resultados dos
entes públicos, conforme previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Atos de pessoal – informações sobre servidores e contratados das
Unidades Jurisdicionadas, tais como funcionários ativos, comissionados,
temporários, aposentados, colocados à disposição, estagiários, falecidos.
Contas anuais – emissão de pareceres prévios circunstanciados sobre as
contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos
Municipais e julgamento das contas das demais Unidades Jurisdicionadas,
com acesso e disponível aos processos.
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Despesas – despesas realizadas pelos entes públicos segregadas,
empenhadas, liquidadas e pagas e detalhamentos, conforme natureza das
despesas.
Geo-Obras – link de acesso ao software desenvolvido pelo Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso para gerenciar informações de obras
executadas por órgãos das esferas Estadual e Municipais. Através da
combinação das opções de filtros disponíveis, o internauta consegue obter
informações gerais ou específicas sobre as obras.
Glossário do Cidadão – documento com as principais terminologias
apresentadas nos documentos e site do TCE-MT, com seus respectivos
significados.
Governo transparente – informações sobre as principais ações
desenvolvidas no âmbito municipal em diversas áreas de atuação.
Indicadores – disponibilização dos Indicadores de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB), Índice de Gestão Fiscal dos Municípios do Estado
de Mato Grosso - IGFM-TCE/MT (mensura a qualidade da gestão pública
dos municípios de Mato Grosso).
Julgamentos – pautas de julgamento das sessões ordinárias do TCE-MT e
acesso aos vídeos das sessões.
Licitações – acesso as principais informações sobre as licitações das
Unidades Jurisdicionadas.
Limites da LRF – informações sobre gastos com pessoal do Poder
Legislativo e Executivo, percentual dos gastos aplicados em educação e
saúde.
Perguntas e respostas – acesso a documento que contempla as principais
respostas encaminhadas ao TCE-MT pelos cidadãos e as respectivas
respostas.
Políticas Públicas – avaliação dos resultados das políticas de saúde e
educação dos municípios e do Estado.
Diagnóstico do desempenho do Governo do Estado de Mato Grosso na
política de segurança – exercícios de 2010 a 2013.
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Remessas do APLIC – tipo de informações encaminhadas ao TCE-MT via
Sistema Aplic, data de encaminhamento por Unidade Jurisdicionada e por
exercício.
Fonte: Sítio do TCE-MT. http:www.tce.mt.gov.br
Como são julgadas as contas do governador e dos prefeitos no Estado de Mato
Grosso?
As decisões do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em relação às
contas públicas do governador e dos prefeitos ocorrem de duas formas:
Contas de governo – emissão de parecer prévio favorável ou contrário à
aprovação das contas. Nesse caso, é analisada a conduta dos governantes
no âmbito do cumprimento das metas fiscais e das legislações que
norteiam a administração pública. Em seguida, o processo do governador
é encaminhado à Assembleia Legislativa e do Prefeito à respectiva Câmara
Municipal, que tem o prazo de 60 dias para fazer o julgamento final.
Contas de gestão – ocorre o julgamento definitivo das contas, quando
é julgada a conduta desses gestores em relação a atos de gestão e de
gerência dos recursos públicos. Nesses casos, além de aprovar ou reprovar
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as contas do Tribunal de Contas também pode aplicar penalidades ao
gestor.
As contas de outras autoridades, como presidentes de Câmaras Municipais,
secretários estaduais, municipais, presidentes e diretores de órgãos e de
qualquer entidade que receba recursos públicos, são julgadas em definitivo
pelo próprio Tribunal de Contas, que decide se elas estão regulares ou
irregulares.
O que significa contas aprovadas?
A aprovação das contas significa que o gestor público cumpriu com as
exigências legais, aplicando corretamente os recursos públicos, além de planejar
adequadamente a gestão.
Quando isso ocorre, toda a sociedade é beneficiada, pois a boa gestão
administração promove melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.
E “contas reprovadas”?
A reprovação das contas demonstra que o governante não planejou sua
administração e aplicou de forma errada os recursos públicos. Isso ocorrendo,
quem sofre é a população como um todo, que deixa de receber serviços e obras
de que necessita para ter uma administração pública mais eficiente. O mau
gestor recebe sanções do Tribunal de Contas que vão de multa, ressarcimento à
responsabilização criminal (TCE-MT,s/d).
Nos últimos anos, os Tribunais de Contas vêm passando por um processo
promissor de transformações na sua atuação institucional, com significativas
mudanças no escopo do controle externo da Administração Pública. De órgãos
fechados, pouco conhecidos da sociedade, e voltados apenas para a contabilidade
pública, os Tribunais de Contas querem saber mais que a necessária conformidade
à lei (legalidade), se a despesa pública atendeu efetivamente ao interesse público
almejado pela finalidade legal, ao menor custo possível, sem perda de qualidade,
ou seja, economicidade (ELIAS, 2010).
Em outras palavras, de nada adianta as contas fecharem se os objetivos dos
programas, projetos e ações não forem alcançados. Por exemplo, a Administração
Pública de um município aplica o mínimo constitucional de 25% da receita de
impostos na manutenção e desenvolvimento da educação pública. Contabilmente,
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a prestação de contas atende os requisitos legais. Analisadas as notas fiscais, tudo
está correto. No entanto, a realidade concreta da educação pública no município
mostra que os alunos não estão aprendendo os conhecimentos exigidos para a
sua série/ano, os professores e demais profissionais estão desmotivados pelos
baixos salários e parte das escolas não apresenta condições adequadas de
funcionamento.
O exemplo acima mostra que é fundamental verificar se os objetivos das políticas
e serviços públicos foram atendidos. Nesse sentido, os Tribunais de Contas vêm
desenvolvendo auditorias operacionais ou auditorias de gestão além da criação
de mecanismos de aproximação da sociedade, como as ouvidorias e outros
instrumentos.
Cabe lembrar, que a palavra final sobre o julgamento das contas de governo, sejam
as do Presidente da República, dos governadores e dos prefeitos municipais, é
sempre do Poder Legislativo.
No caso dos municípios, a Constituição determina que o parecer prévio, emitido
pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar,
só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara
Municipal.
O momento em que o Poder Legislativo recebe o parecer prévio do Tribunal de
Contas, precisa contar com uma discussão ampliada, que, além dos membros do
legislativo, envolva os segmentos organizados da sociedade civil, os conselhos
municipais e os cidadãos interessados no bom desempenho da gestão pública.
Assim, o controle externo poderá fortalecer os laços com o controle social.
É no âmbito do município que os cidadãos têm as melhores oportunidades de
controle sobre a vida pública, tanto em função da pequena dimensão territorial,
como em função do interconhecimento existente, sobretudo nos pequenos
municípios.
No município, o cidadão tem próximo de si as instâncias representativas e
de regulação da vida social local: a Prefeitura (Prefeito Municipal) e a Câmara
Municipal (vereadores). A vida social dos pequenos municípios caracteriza-se,
pela sua dinâmica própria, por uma espécie de transparência social, que tem o
potencial, em tese, de favorecer a ação coletiva e o controle social (ABRAMOVAY,
2001).
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Para acompanhar as ações desenvolvidas no âmbito municipal e estadual e
como estão a prestação e julgamento das contas do seu município, acesse o
site do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e busque informações
adicionais (www.tce.mt.gov.br).
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, você teve a oportunidade de conhecer a missão institucional
do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e as competências
constitucionais desta Corte de Contas.
Quanto à disponibilização de informações das Unidades Jurisdicionadas
pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, foram elencados os
tipos de informes apresentados no site do TCE-MT, colocados à disposição
da sociedade, auxiliando no processo de controle social
Você pode refletir que, no seu trabalho de controle externo, os Tribunais de
Contas vêm passando por um processo significativo de mudanças na sua
atuação institucional, impostas pelas recentes transformações na gestão
pública. Além da análise da conformidade legal, os Tribunais de Contas
estão preocupados em avaliar o alcance da efetividade das políticas
públicas à sociedade dos resultados das políticas, programas, projetos e
serviços para o cidadão, estimulando também a participação da sociedade
na definição da aplicação dos recursos públicos.
PARABÉNS pelo empenho até aqui.
Você concluiu o estudo do MÓDULO I.
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REFERÊNCIAS
MÓDULO 1 | Estado, Participação e Controle Social
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e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real,
de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
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a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de
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2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO
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