políticas públicas para educação prisional pós 1990

Universidade Estadual de Maringá
07 a 09 de Maio de 2012
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EDUCAÇÃO PRISIONAL PÓS
1990: ANÁLISE DOS PRINCIPAIS DOCUMENTOS NORMATIVOS
BOIAGO, Daiane Letícia (UEM)
NOMA, Amélia Kimiko (UEM)
Agência financiadora: CAPES
Introdução
Este artigo apresenta resultados parciais de uma pesquisa em nível de mestrado,
ainda em andamento, que aborda o tema políticas públicas para a educação prisional a
partir da década de 1990. A referida pesquisa focaliza sujeitos que já foram
sentenciados e que cumprem a pena em regime fechado, imersos no contexto de
privação de liberdade.
As fontes primárias analisadas configuram os principais documentos
internacionais da Organização das Nações Unidas (ONU), da Organização das Nações
Unidas para Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) e da Organização dos Estados
Ibero-americanos para a Educação, Ciência e Cultura (OEI) que, a partir da década de
1990, disseminaram orientações para a elaboração de políticas públicas para educação
no contexto de privação de liberdade. Nos âmbitos nacional e estadual, são analisadas as
bases legais referentes aos Ministérios da Justiça (MJ) e da Educação (MEC), uma vez
que eles se apresentam como órgãos responsáveis por garantir a oferta da educação em
estabelecimentos penais no Brasil.
Em geral, os documentos analisados focalizam educação prisional na perspectiva
da educação para todos e ao longo da vida, reafirmando a educação como um direito
humano fundamental e um direito do preso ao desenvolvimento (IRELAND, 2009).
Dessa forma, a educação em estabelecimentos penais é assumida como fator que
possibilita a reinserção e a ressocialização do indivíduo privado de liberdade.
As políticas públicas para educação prisional assumem um papel estratégico no
cenário mundial, uma vez que, para as agências internacionais, o agravamento das
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desigualdades, da pobreza e da exclusão social é relacionado à falta de acesso à
educação. Na perspectiva dessas agências, a crise social vivenciada atualmente, ligada
ao desenvolvimento da violência e da criminalidade, é resultante de uma crise moral,
que pode ser superada por meio da educação intelectual, sendo esta um fator de coesão e
de paz.
Com intuito de explicitar as principais orientações que são direcionadas à
educação em estabelecimentos penais, este artigo estrutura-se em três seções, a saber: 1)
apresentação dos documentos internacionais e de suas principais linhas norteadoras; 2)
repercussão desses documentos na elaboração das bases legais do Brasil; 3) discussão
dos documentos do Estado do Paraná que garantem a organização e a oferta da
educação prisional.
Educação Prisional em Documentos Internacionais
No contexto internacional, a Organização das Nações Unidas (ONU), a
Organização das Nações Unidas para Educação Ciência e Cultura (UNESCO) e a
Organização dos Estados Ibero-americanos para a Educação, Ciência e Cultura (OEI)
são as principais agências a elaborar, a partir da década de 1990, documentos
norteadores para o desenvolvimento de políticas educativas em estabelecimentos penais.
A ONU, organização criada após a 2º Guerra Mundial, tem como propósito
realizar a cooperação internacional com vista a resolver problemas de caráter social,
econômico, humano e cultural, bem como promover o respeito aos direitos humanos e
às liberdades individuais. A organização é considerada pela comunidade internacional a
principal agência a se preocupar com a questão da educação prisional, “[...] os direitos
humanos incluem o direito à vida e à liberdade, à liberdade de opinião e de expressão, o
direito ao trabalho e à educação, entre muitos outros. Todos merecem estes direitos, sem
discriminação” (ONU, 2012).
Na esfera de trabalho dessa organização, foram aprovadas normas e regras que
tratam da educação para indivíduos privados de liberdade como um direito dos reclusos
ao desenvolvimento de aspectos mentais, físicos e sociais. Dentre as normas
internacionais que versam, especificamente, sobre a educação em estabelecimentos
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penitenciários, incluem-se: a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, as
Regras Mínimas para o Tratamento de Presos de 1955, o Pacto Internacional de Direitos
Civis e Políticos de 1966, a Convenção contra a Tortura e outros Tratos ou Penas
Cruéis, Inumanos ou Degradantes de 1975, a Carta Africana dos Direitos de Homem e
dos Povos de 1981 e a Declaração do Milênio de 2000 (UNESCO, 1995). Para ONU,
todos esses tratados internacionais referentes aos direitos humanos, juntamente com
outros instrumentos legais internacionais adotados após 1945, conduziram o corpo legal
internacional a garantir os direitos humanos (ONU, 2012).
Nos anos de 1990, as Nações Unidas aprovaram três recomendações
direcionadas à garantia da educação nos estabelecimentos penitenciários. As Resoluções
foram aprovadas pelo Conselho Econômico e Social com o objetivo de que “[...] se
tornem uma base normativa para o exercício da educação nas prisões, base que com o
tempo deverá se refletir cada vez mais na legislação e nas políticas dos Estados”
(UNESCO, 1995, p.73). As Resoluções aprovadas são: a Resolução 45/112 – educação
em matéria de justiça penal, a Resolução 1990/20 – educação nos estabelecimentos
penitenciários e a Resolução 1990/24 – educação, capacitação e consciência pública na
esfera da prevenção de delito.
A UNESCO, agência do sistema ONU responsável pelo campo da educação,
inclui a educação de indivíduos privados de liberdade em seus programas regulares, os
quais ganham destaque em 1990, devido à realização da Conferência Mundial de
Educação para Todos (em Jomtien, Tailândia). Ireland (2009) assevera que este evento
inaugurou um novo eixo a ser discutido nas conferências internacionais, a saber, o
direito à educação – educação para todos.
Alguns documentos no campo da educação prisional foram resultados de
Conferências promovidas pela UNESCO, em articulação com demais agências
especializadas do sistema ONU. Dentre esses documentos podemos citar: a Declaração
Mundial de Educação para Todos (1990), a Declaração de Hamburgo sobre a Educação
de Adultos (1999), o Marco de Ação de Dacar (2001) e o Marco de Ação de Belém
(2009). Estes documentos são norteadores para a construção de políticas públicas
direcionadas a indivíduos em privação de liberdade, pois ao assinar tais declarações, os
países membros se comprometem a ratificar as recomendações nelas presentes e a
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promover a educação para todos e ao longo da vida, propalada como principal objetivo
da Organização das Nações Unidas a partir do ano de 1990 (NOMA; BOIAGO, 2010).
A comunidade internacional tem desempenhado seu papel no sentido de
cooperar com orientações, recomendações e normas que orientam os países-membros na
elaboração de políticas públicas para educação prisional.
Um exemplo disso é a
parceria fixada entre a UNESCO e a OEI, na publicação conjunta de documentos
referentes à educação prisional.
A OEI mesmo não fazendo parte do sistema ONU tem chamado a atenção para a
importância e a necessidade da educação de jovens e adultos, incluindo os que se
encontram em privação de liberdade, por considerar que a educação é um direito
fundamental de todos. Para a OEI, os Estados deveriam ter um compromisso ético em
atender a todas as pessoas que se encontram em situação de exclusão do direito
educacional, como é o caso a população carcerária.
Em 2008, a OEI, em conjunto com a UNESCO, elaborou o documento
“Educação em prisões na América Latina: direito, liberdade e cidadania”. O texto reúne
resultados oriundos de eventos como o “II Seminário Nacional Consolidação das
Diretrizes para a Educação no Sistema Penitenciário”, ocorrido em Brasília no ano de
2007, e o “Encontro Regional da América Latina de Educação em Prisões”, também
realizado em Brasília, em 2008. O texto congrega, por meio de artigos, a opinião de
pesquisadores da área da educação prisional, os quais tecem um olhar direcionado aos
problemas enfrentados na elaboração de uma política pública para esse fim (UNESCO;
OEI, 2008).
Explicita-se nessa publicação que, a partir da década de 1990, a UNESCO vem
fomentando a importância da educação nos estabelecimentos penitenciários. Em
articulação com outras agências internacionais, como a OEI e a Agência Espanhola de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento – AECID, a UNESCO vem
promovendo vários encontros regionais para debater o tema da educação nas prisões.
Conforme essas organizações, as cooperações interagenciais “[...] são fundamentais
para fortalecer e impulsionar as políticas nacionais especialmente em áreas que em
muitos países não são consideradas prioritárias e aonde o orçamento da educação de
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adultos muitas vezes não chega a representar 1% do orçamento da educação geral.”
(UNESCO; OEI, 2008, p.140).
Em 2006, na cidade de Montevideu, no Uruguai, a OEI realizou a XVI
Conferência Ibero-Americana de Educação de Adultos. Dessa Conferência nasceu o
documento intitulado “Declaração de Montevideu”. O objetivo principal do evento foi
fomentar discussões a respeito da elaboração de um Plano Ibero-Americano de
Alfabetização para os anos de 2008-2015.
Com a preocupação em atender as orientações presentes na XVI Conferência
Ibero-Americana de Educação, a OEI elaborou o “Plano Ibero-americano de
alfabetização e educação básica de pessoas jovens e adultas para os anos de 20072015”. São signatários desse Plano os seguintes países: Argentina, Bolívia, Brasil,
Colômbia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Equador, Espanha, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua e Paraguai (OEI, 2007).
O Plano foi elaborado com a concepção de que a “[...] alfabetização é uma
questão humanitária e de justiça social, que depende da decisão política dos governos
[...]”, sendo assim “[...] é também uma dívida e um compromisso ético dos Estados, que
têm o dever de atender a todas as pessoas excluídas do direito à Educação, e de
promover um desenvolvimento econômico centrado no indivíduo [...]” (OEI, 2007, p.2).
A análise dos documentos internacionais da ONU, da UNESCO e da OEI
permite explicitar que a educação prisional vem sendo discutida e ofertada na
modalidade de educação de jovens e adultos, articulada à educação básica, ao ensino
fundamental e ao profissional. A educação de jovens e adultos nos estabelecimentos
penais, na perspectiva dessas agências, não é apenas uma questão de direito humano
básico de todos, é, pois, um fator decisivo para a reintegração e reabilitação dos reclusos
(UNESCO, 1999).
O conceito de educação adotado pelas agências, no que diz respeito à educação
em estabelecimentos penais compreende aquele estabelecido na Conferência Mundial
de Educação para todos (1990), a saber, uma educação básica que vai além do saber ler
e escrever, devendo incluir conteúdos que possibilitem o desenvolvimento de atitudes,
conhecimentos e valores, dos quais necessitam os seres humanos para se desenvolver e
conviver em sociedade. Para a UNESCO, a educação prisional é concebida como uma
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das alternativas que podem possibilitar a ressocialização e a reinserção desse preso na
sociedade (UNESCO, 1995).
As agências internacionais, principais articuladoras de propostas para a política
de educação prisional dos países considerados “em desenvolvimento”, atribuem à
educação o papel central do desenvolvimento econômico e da estabilidade do sistema
capitalista mundial. A educação é considerada, assim, um fator de manutenção da
ordem social, que se dá por meio da construção de uma agenda globalmente estruturada
para esse fim.
Bases Legais da Educação Prisional no Brasil
De acordo com Ivo (2008, p.3), no Brasil a reprodução das desigualdades sociais
e da pobreza é herança “[...] da inserção precária de trabalhadores no mercado de
trabalho urbano-industrial; da seletividade de acesso às políticas de proteção em
situações de atividade e inatividade; e da insuficiência de renda, mesmo para os
trabalhadores da ativa [...]”. Esse aspecto, especialmente a partir de 1990, é agravado
pela reestruturação produtiva, que dissemina inúmeras formas de desigualdade e
vulnerabilidade social.
O que se pode observar no Brasil é que a população prisional é constituída
basicamente
por
esse
segmento
social
marginalizado,
que
vem
crescendo
demasiadamente ano a ano. Em 2009, somando-se as instituições penitenciárias e as
delegacias, 473. 629 pessoas se encontram encarceradas em estabelecimentos prisionais.
Segundo prognóstico do Ministério da Justiça, o sistema prisional atingirá em 2012 um
total de 626.083 presos (BRASIL; MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2010).
De acordo com a Relatoria Nacional para o Direito Humano à Educação, entre
os países com maior taxa de encarceração encontra-se o Brasil, que no período que
abrange os anos de 1990 a 2008 quadriplicou o número de indivíduos privados de
liberdade (CARREIRA, 2009). O Ministério da Justiça (2010) informa que de um total
de 473.629 presos, 93.542 desenvolvem atividades laborais e apenas 42.888 frequentam
a escola de fato.
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Compreendendo que a educação de indivíduos privados de liberdade é um
poderoso instrumento para a “[...] emancipação pessoal e reconstrução da dignidade do
preso, é amplo o reconhecimento, no ordenamento jurídico brasileiro, da importância do
direito à educação prisional e da necessidade da busca pela efetividade desse direito
[...]” (SILVA, 2010, p.87). Nesse sentido, o Brasil apresenta uma legislação nos âmbitos
penal e educacional que garante a oferta da educação aos indivíduos privados de
liberdade.
No Brasil, as bases legais que regulamentam a oferta da educação prisional
dizem respeito à Lei de Execução Penal de 1948, à Constituição da República
Federativa de 1988, ao Plano Nacional de Educação, à Lei de Diretrizes e Base da
Educação Nacional, de 1996, ao Plano de Desenvolvimento Educacional de 2007, à
Resolução n° 3 de 6 de março de 2009 do Conselho de Política Criminal e Penitenciária,
à Resolução CNE/CEB 2/2010, ao parecer CNE/CEB N° 4 de 2010 e ao Plano Diretor
da Sistema Penal Nacional. Os próprios documentos da legislação educacional brasileira
explicitam a adoção às normas internacionais referentes à educação, o que também
facilita a apreensão de diretrizes para elaboração de políticas públicas.
As orientações internacionais podem ser identificadas em tais documentos, pois
estes direcionam o entendimento de que a educação prisional deve ser ofertada na
modalidade de educação de jovens e adultos. A centralidade encontra-se na educação
básica, pois entende-se que esta é determinante para o desenvolvimento humano,
econômico e social, bem como se constitui como um importante instrumento para a
ressocialização do preso.
Segundo Graciano e Schilling (2008, p.112), a educação nos estabelecimentos
penais, mesmo garantida na legislação brasileira, na prática, ainda não ocorre. De
acordo com o que afirma as autoras, “[...] há um total descaso, por parte das autoridades
nacionais responsáveis pela efetivação da educação, em relação à educação
penitenciária, de tal modo que nem as insuficientes ações educativas destinadas à
população jovem e adulta chegam ao sistema penal”.
É apenas em 2005 que o MJ e o MEC passam a trabalhar de forma coordenada,
no desenvolvimento de projetos educativos direcionados à população prisional. Antes
disso, o MEC não tomava para si a responsabilidade, esta, no entanto, ficava a cargo do
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MJ. Graciano e Schilling (2008) afirmam que, sem orientações claras advindas do
MEC, os governos estaduais passam a implantar a educação prisional de acordo com
sua vontade política.
Nos Estados do Paraná, Goiás e Amazonas, a educação prisional é
responsabilidade da Secretaria Estadual de Educação. Em contrapartida, na maioria dos
Estados, a educação da população prisional ainda fica a cargo das secretarias de
administração penitenciária. Conforme explicitam Graciano e Schilling (2008, p.115),
“[...] não havendo orientações nacionais, também não há possibilidades de controle,
acompanhamento ou avaliação das atividades desenvolvidas”.
A Educação Prisional no Estado do Paraná
As políticas públicas para educação em estabelecimentos penais no Estado do
Paraná estão fundamentadas nas políticas públicas educacionais do Brasil, sendo
adequadas em nível estadual e na modalidade de educação de jovens e adultos (EJA).
São documentos normativos que instituem o direito à educação no sistema penal do
Paraná: a Constituição do Estado do Paraná de 1989, o Regimento Interno do
Departamento Penitenciário do Estado do Paraná de 2003, o Plano Diretor do Sistema
Penal do Estado do Paraná de 2011, o Plano Estadual de Educação de 2005, e as
Diretrizes Curriculares para a Educação de Jovens e adultos de 2006.
No contexto dos anos de 1990, tiveram início no Estado do Paraná “[...] projetos
de escolarização aos educandos em privação de liberdade nas unidades penitenciárias e
nas unidades socioeducativas, na modalidade Educação de Jovens e Adultos [...]”. As
discussões sobre a educação de jovens e adultos, realizadas na V Conferência
Internacional de Educação de Adultos (CONFINTEA), orientaram a articulação entre os
Fóruns Estaduais de EJA, resultando em um “[...] crescente e importante movimento
que se desdobrou em Encontros Nacionais de Educação de Jovens e Adultos (Enejas),
desde o ano de 1999 [...]” (PARANÁ, 2006, p.22).
Por estar incluída na modalidade de ensino de educação de jovens e adultos, a
educação prisional no Paraná é assegurada nos documentos que regularizam e garantem
a oferta dessa modalidade. No Estado do Paraná, 9,5% da população é considerada
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analfabeta, e nesse sentido, a alfabetização, por meio da EJA, é uma forma de atender a
demanda da população jovem e adulta excluída do processo educacional (PARANÁ,
2005).
Ao analisar os documentos que regulamentam a educação prisional, é possível
afirmar que o Estado do Paraná está em conformidade com o que apregoa o artigo 2° da
Resolução CNE/CEB n° 2, de 19 de maio de 2010, referente às Diretrizes Nacionais
para a oferta da educação de jovens e adultos em situação de privação de liberdade nos
estabelecimentos penais, ao afirmar que “[...] as ações de educação em contexto de
privação de liberdade devem estar calcadas na legislação educacional vigente no país,
na lei de Execução Penal, nos tratados internacionais firmados pelo Brasil no âmbito das
políticas de direitos humanos e privação de liberdade [...]” (BRASIL, 2010, p.2).
A elaboração de políticas públicas para educação prisional é responsabilidade
das Secretarias Estaduais de Educação, sendo financiada por recursos advindos do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB), bem como, de
forma complementar, com auxílios dos órgãos federais e estaduais. Para tanto, a
educação prisional deve atender “[...] às especificidades dos diferentes níveis e
modalidades de educação e ensino e são extensivas aos presos provisórios, condenados,
egressos do sistema prisional e aqueles que cumprem medidas de segurança [...]”
(BRASIL, 2010, p.2).
Do ponto de vista das agências internacionais, o Estado do Paraná tem servido
como referência para a elaboração de política educacional para a população prisional. O
Estado ganhou tal destaque no Seminário Internacional “Educação em Prisões:
convergências e Perspectivas”, promovido pelo MEC, em parceria com o MJ, em 2010.
O evento contou com a participação OEI, que junto à UNESCO tem atuado na
elaboração de documentos e de eventos científicos.
Ao analisar as orientações presentes nos documentos internacionais, nacionais e
estaduais para a elaboração de políticas públicas para educação prisional, percebe-se a
centralidade dada à educação básica como fator de diminuição da desigualdade social.
Principalmente depois da década de 1990, a educação prisional ganhou destaque na
legislação como programa de reinserção social, devido à instabilidade social e
econômica da população prisional.
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Considerações Finais
Com base nas proposições que foram apresentadas neste artigo, é possível tecer
algumas considerações a respeito do tema proposto. O objetivo não é apresentar
conclusões prontas, mas sugerir reflexões a partir das observações evidenciadas que
relacionam as políticas públicas para educação prisional com estratégias de regulação
social e criminalização da pobreza.
Frente ao esfacelamento e à insegurança social decorrentes das crises estruturais
do capital, as quais, por sua vez, acarretaram ao longo do processo histórico mudanças
significativas no mercado de trabalho e nas relações sociais, o contexto penitenciário e o
endurecimento das políticas penais ganharam função primordial como formas de coesão
social e regulação dos pobres.
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