A representação da sociedade civil: um estudo de

TITULO DO ARTIGO: A REPRESENTAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL: UM
ESTUDO
DE
CASO
SOBRE
O
CNAS(CONSELHO
NACIONAL
DE
ASSISTENCIA SOCIAL)
INTRODUÇAO.
Este artigo é fruto da pesquisa sobre “Controles Democráticos e participação da
sociedade civil” O Caso dos conselhos de Assistencia social financiada pelo
CNPQ.
Tem como objetivo analisar o potencial democratizador do CNAS e
verificar se esse espaço consegue proporcionar uma maior publicização da
política de Assistência Social contribuindo com a construção de uma nova forma
de decidir as políticas públicas. Trata-se de um estudo sobre o caso do Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) realizado por um grupo de pesquisa que
se propõe a mostrar a participação da sociedade civil a partir de uma disputa
nesse espaço público na busca da democratização do Estado a partir da partilha
do poder com a população nas decisões públicas. Parte-se do pressuposto de que
as práticas políticas “antidemocráticas” existentes podem influenciar os processos
decisórios nos estudos sobre democracia participativa, particularmente nos
espaços dos conselhos e que são fundamentais para entender os obstáculos e
limites postos no fortalecimento das práticas participativas nos diferentes governos
locais. Chamamos de práticas antidemocráticas elementos presentes no cotidiano
da política entre sociedade civil e o governo que aparecem de várias formas:
autoritarismo, corporativismo, clientelismo, uso do dinheiro público para fins
privados em detrimento do interesse público. Queremos chamar a atenção para
essas práticas que tornam visíveis em tempos de democracia, práticas perversas
à democracia participativa que são colocadas em xeque com a ideia do controle
democrático da sociedade civil sobre o governo e seu poder de fiscalização. Isso
representa um avanço para a democracia e seus processos decisórios que se
ampliam com o aparecimento desses inúmeros arranjos participativos na
sociedade brasileira a partir dos anos de 1990. Revelar essas contradições e seus
mecanismos de fortalecimento é objetivo desse texto na busca do fortalecimento
do Estado democrático de direitos e na fragilização dessas práticas perversas a
ideia de direitos presentes na cultura política brasileira na construção de políticas
públicas.
1.A questão da representação política nos conselhos gestores: uma
aproximação conceitual
A questão da representação política e a crise de representação foi fundamental
para a ampliação dos estudos sobre democracia participativa e suas contradições
no Brasil. A literatura nacional e internacional destaca e analisa que tipo de
representação surge nesses arranjos participativos de modo a classifica-la e
qualificá-la.
Em um recente estudo sobre a representação política em organizações civis,
Gurza Lavalle, Houttzager e Castello (2006) também afirmam uma reconfiguração
da representação a partir de organizações civis apontando para tais organizações
como novas instâncias mediadoras entre representantes e representados, mas
que não substituem o papel da representação política tradicional. Mas o que
sustenta a legitimidade desta “outra” representação? Lavalle, Houttzager e
Castello ressaltam que “inexistem critérios de legitimidade cristalizados para
cimentar a relevância histórica adquiridas por novas práticas, canais e atores
envolvidos em tarefas de representação política.” (2006, p.60).
Tais canais ao conjugarem mecanismos de representação, participação e
accountability acabam produzindo uma representação diferenciada daquela
legitimada pelos processos eleitorais, gerando uma tensão no exercício das
práticas políticas e do poder local.
Luchmman (2008) e Avritzer (2007) afirmam que a representação política a partir
de experiências de instituições participativas representa uma reelaboração da
noção de representação e não uma distorção do sistema representativo. Ou seja,
a participação não substitui os processos tradicionais de representação política,
mas reconfigura e qualifica a representação com vistas à ampliação do conceito
de democracia.
Neves (2008) na mesma direção dos autores anteriores chama a atenção para os
efeitos políticos que esses arranjos participativos trazem para o cenário da
democracia no Brasil. A autora destaca a ideia de “tensão” e “hibridismo” dos
representantes da sociedade civil ao acionarem ao mesmo tempo mecanismos
que reforçam o potencial democrático desses arranjos participativos, e
mecanismos antidemocráticos de práticas políticas que reforçam o clientelismo
despolitizando a ideia de participação e representação dessa sociedade civil que
ocupa esses arranjos participativos. Essa relação entre representação e
participação aparece como um dos desafios na ampliação de direitos sociais e
fortalecimento desses públicos participativos. Nesse sentido a pesquisa realizada
no CNAS apontam algumas questões a serem analisadas a partir das dificuldades
da representação no espaço do conselho de Assistência social. Essa questão
evidenciada na pesquisa aparece como um processo que dificulta a qualificação
da participação dos conselheiros nos processo decisórios.
Os conselhos: dificuldades de partilhar poder de decisão.
A literatura tem apontado muitas dificuldades nessa relação entre Estado e
Sociedade civil principalmente na partilha do poder de decisão onde busca-se dar
transparência aos gastos públicos . O objetivo desses conselhos é construir uma
cultura pública de direitos colocando em xeque a forma de se fazer política no
Brasil a partir de relações meramente privadas e corporativas nos quais a coisa
pública é tratada como algo privado. E onde se exclui a participação da sociedade
nos processos decisórios do Estado na construção de políticas públicas. Nesse
sentido, um dos princípios para o fortalecimento da democracia participativa é “o
controle democrático”, ou seja, é a ampliação da participação da sociedade civil
nas decisões públicas. No entanto, após a década de 1990 com a implementação
de muitos conselhos gestores por decisão legal numa forma de fazer uma
mudança no modo de se fazer política no Brasil, os avanços são pequenos, pífios.
Isso está vinculado a fragilidade da representação e por consequência a
reprodução de práticas políticas antidemocráticas no sentido do fortalecimento da
esfera pública, do interesse público.
Segundo dados do IBGE – Perfil dos Municípios Brasileiros, 2009 –, o país conta
hoje com 5.565 municípios. E no que se refere aos conselhos de Assistência
social em 2009 de acordo com Dados do IBGE- Perfil dos Municípios BrasileirosAssistência social- ,2009,quase todos os municípios brasileiros (99,3%) possuíam
Conselho Municipal de Assistência Social. Em 2005, eram 98,8%. Em relação à
composição dos conselhos, houve aumento dos não paritários. Entretanto, 58,0%
detinham maior representação da sociedade civil em 2009. Sobre o caráter deles,
registra-se decréscimo na proporção de municípios com conselhos deliberativos
(de 94,8% em 2005 para 91,6% em 2009).
Essa ampliação institucional de um lado representa um avanço para o
fortalecimento da esfera pública e do controle democrático. Por outro lado torna-se
o maior desafio para o fortalecimento das políticas sociais públicas frente a cultura
privatista do Estado Brasileiro
pela afirmação e consolidação da Seguridade
social em particular da Política de Assistência Social.
De acordo com o Censo\Suas(2010) O percentual de conselhos municipais em
relação a paridade corresponde a 96,7% e 3,3% não paritário. E no que diz
respeito à composição do conselho e tipo de representação constatou-se a
paridade entre conselheiros representantes do governo e da sociedade civil. Essa
representação aparece especificamente como (02) representantes de entidades
de assistência social, 01 representante de usuários e 01 representante das
organizações ou entidades de trabalhadores.(Censo\Suas(2010.p.110).
Porém, a implementação legal da paridade não garante por si só o seu
fortalecimento porque depende da relação entre cultura e política existente nas
práticas do Estado e da própria sociedade civil na ruptura com práticas
antidemocráticas
perversas a democracia. Particularmente- aqui destaco o
clientelismo e patrimonialismo do Estado brasileiro no uso do dinheiro público. Os
conselhos gestores
possuem o papel de órgão mediador na relação
sociedade/Estado e estão inscritos na Constituição Federal de 1988 na qualidade
de instrumento de expressão, representação e participação da sociedade civil.
São conselhos deliberativos de composição paritária entre representantes do
governo e de entidades da sociedade civil.
O aparecimento dos conselhos
gestores no Brasil representam uma inovação democrática frente a cultura
privatista do Estado Brasileiro onde as decisões das políticas públicas sempre
estiveram centralizadas no governo. A década de 90 há um boom das
experiências conselhista no Brasil modificando o desenho institucional e o
processo deliberativo das políticas públicas.
3. A Pesquisa no CNAS: natureza, composição e qualificação da representação .
A pesquisa analisa a gestão de 2011\2012 do CNAS a partir de quatro elementos:
sua composição, a natureza, a representação da sociedade civil e a influencia do
governo nos processos de decisão do conselho. Essa pesquisa esteve pautada
no método qualitativo, a partir de alguns instrumentos de análise, a saber:
observação nas reuniões do CNAS, análise documental; atas e resoluções do
CNAS e análises
das entrevistas.
Entrevistamos 16 Conselheiros do CNAS
sendo 10(dez) conselheiros da Sociedade civil; 04 conselheiros do governo; 02
técnicos do MDS. As entrevistas semiestruturadas com um roteiro foram
realizadas no próprio espaço do CNAS com conselheiros escolhidos a partir das
observações, os quais foram considerados detentores de poder de influência nas
reuniões. Assim, “a observação participante pode ser considerada parte essencial
do trabalho de campo na pesquisa qualitativa” (MINAYO, 2010, p. 70) e a
presença das pesquisadoras não interferiu sobre o objeto, apenas contribuiu para
o entendimento do funcionamento do Conselho. As entrevistas tiveram a
característica de conversa, como bem aponta Minayo (2010), com a intenção de
se criar um ambiente favorável a respostas mais condizentes com a realidade
verificada.
O Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS foi instituído pela Lei Orgânica
da Assistência Social – LOAS (Lei 8742, de 07 de dezembro de 1993), como
órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da
Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional
de Assistência Social (atualmente, o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome), cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm
mandato de dois anos, permitida uma única recondução por igual período. As
principais competências do Conselho Nacional de Assistência Social segundo seu
Regimento Interno são: aprovar a Política Nacional de Assistência Social; exercer
o controle social da Política Nacional de assistência; normatizar as ações e regular
a prestação de serviços de natureza pública e privada no campo da assistência
social; acompanhar e fiscalizar o processo de certificação das entidades e
organizações da assistência social no Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome; zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo
de assistência social; convocar ordinariamente a Conferência Nacional de
Assistência Social; apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência
Social a ser encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal
responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social; dar
publicidade a todos os seus atos, divulgar no Diário Oficial da União, todas as
suas decisões, bem como as contas do Fundo Nacional de Assistência Social
(FNAS) e os respectivos pareceres emitidos. O Conselho Nacional de Assistência
Social, de acordo seu Regimento Interno, aprovado pela Resolução nº 6, de 9 de
fevereiro de 2011, é composto por quatro Comissões Temáticas : comissão de
política, de conselhos, de financiamento e de normas. Estas são permanentes,
paritárias e tem por objetivo subsidiar o Colegiado em suas funções.
O CNAS é composto por dezoito membros e respectivos suplentes, cujos nomes
são indicados ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela
coordenação da Política Nacional de Assistência Social, em que nove são
representantes governamentais, incluindo um representante dos estados e um
representante dos municípios e os outros nove correspondem a representantes da
sociedade civil escolhidos em foro próprio, nos termos da regulamentação fixada
pelo CNAS e sob fiscalização do Ministério Público Federal, sendo composto por
três representantes dos usuários ou de organizações de usuários da assistência
social; três representantes das entidades e organizações da assistência social e
três representantes dos trabalhadores do setor da assistência social. O CNAS é
presidido por um de seus integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato
de um ano, permitida uma única recondução por igual período, e conta também
com uma Secretaria Executiva, com sua estrutura disciplinada em ato do Poder
Executivo. Verificou-se que dentro dessa composição há um maior número de
representantes governamentais do MDS(Ministério do desenvolvimento e combate
à fome) num total de 08 membros entre titulares e suplentes). Sendo
representando pelo MPOG com 02 representantes, MPS 02 rep.,MEC com 01 rep.
E M. Saude com 01 representante.
A representação da sociedade civil
identificamos dentre os 09 membros três tipologias: a)Entidades e organizações
da Assistência social num total de 06 entre titulares e suplentes; b)Representantes
e
organizações
de
usuários
da
Assistência
social
num
total
de
06;
c)Representantes dos trabalhadores da Assistência social num total de 06.
Essa paridade enquanto igualdade numérica é importante mas ela não significa
igualdade no processo decisório. Verificamos que a sociedade civil representada
pelas entidades sociais possuem uma forte ação tendo maior poder de influenciar
as decisões bem como possuem voz ativa no conselho.
A representação da
sociedade civil mais fragilizada no conselho é dos usuários que ainda não
consegue representar os interesses públicos da política seja pela concepção
enquanto uma identidade subalterna no conselho ou pela fragilidade política
enquanto sujeitos de direitos e protagonistas desse processo. A Tabela abaixo
mostra essa questão da representação.
Tabela 01. Tipologia da representação no CNAS
Entidades
QUANTIDADE
Numero
de TOTAL
Assentos
no
CNAS
Religiosa
03
06
50%
Educacional
03
06
50%
Defesa de direitos 01
06
16%
06
67%
do idoso
Organização
em 04
defesa da pessoa
com
deficiência
Organização
em 01
06
17%
defesa de direitos
da
pessoa
em
situação de rua
FONTE: Tabela construída na pesquisa em 2012.
Essa tabela mostra a presença quantitativa das entidades e organizações da
Assistência Social onde se destaca a representação das organizações da pessoa
com deficiência que compõe uma expressiva representação no conselho num total
de 06 representações. Essas entidades ocupam 04 assentos no conselho
representando um total de 67%. A representação das entidades religiosas é bem
distribuída entre católicos 01 representante, espirita 01 e evangélico 01 totalizando
33% para cada uma. As entidades voltadas para direitos sociais e humanos
ocupam dois (02) assentos nos conselhos o que totalizam16% cada uma dentre
as 06 representações da sociedade civil referente a representação e organização
de usuários.
A atual gestão do CNAS identifica como missão a promoção o controle social
sobre a política pública de assistência social, contribuindo para o seu permanente
aprimoramento em consonância com as necessidades da população brasileira, e
como desafios, o fortalecimento do exercício do controle social da política pública
de assistência social nas três esferas de governo, a contribuição para a
consolidação do SUAS no país e a defesa dos recursos para o Financiamento da
Política Pública de Assistência Social. A partir das entrevistas realizadas foi
possível verificar, também, que os conselheiros governamentais desempenham
sua representação no que tange o processo decisório em questão.
Ao contrário do que aponta Raichelis (2007) a respeito dos limites da
representação governamental, através das observações durante as reuniões do
CNAS e entrevistas realizadas junto aos conselheiros e análise de documentos
do Conselho, observamos que há uma forte representação governamental no
sentido de que sua articulação em função dos projetos governamentais na
consolidação do SUAS . Além desse aspecto, através da análise de gestões
anteriores, a rotatividade destes conselheiros parece ter diminuído e o poder de
influência destes tornou-se considerável em comparação a análise feita por
Raichelis (2007) e, por isso, a própria ideia de prevalência dos conselhos
enquanto espaços da sociedade civil e não do governo modificou-se ao longo dos
anos e na analise da atual gestão apresenta maior debate entre estas
representações promovendo uma qualificação do espaço público.
A Tabela
abaixo demonstra essa questão.
Tipologia da Representação : Composição do CNAS\Gestão 2011\2012
ENTIDADE
SEGMENTO
TITULAR
SUPLENTE
TOTAL
MDS
REP. GOV
04
04
08
MPOG
REP GOV
01
01
02
MPS
REP GOV
01
----
01
MEC
REP GOV
01
-----
01
MS
REP GOV
01
-----
01
ABRA
REP USUARIOS
01
-----
01
FENEIS
REP USUARIOS
----
01
01
AVAPE
REP USUARIOS
01
-----
01
PASTORAL
REP USUARIOS
-----
01
01
ORG USUARIOS
01
----
01
REP
01
-----
01
-----
01
01
01
-----
01
-----
01
01
IDOSO
MOVIMENTO
POP RUA
FENAPSI
TRABALHADORES
FENATIBREF REP
TRABALHADORES
CUT
REP
TRABALHADORES
OAB
REP
TRABALHADORES
Fonte: Construída na pesquisa em 2012
A influencia do governo sobre a pauta nesse estudo mostra que quando se tem
um
projeto
democratizador
por
parte
do
Estado
essa
representação
governamental facilita e amplia o Estado democrático de direitos conforme afirma
(Nogueira,2010). A presença do MDS em muitos assentos no conselho mostrou a
defesa da Política de Assistencia social e do interesse público rompendo com a
lógica cartorial do conselho desde sua criação. A influencia do governo não
fragilizou a sociedade civil pelo contrário ela buscou qualificá-la a medida que hoje
(2012) o conselheiro da Assistência social é obrigado a discutir a politica
e
fortalecê-la em detrimento do interesse privado da sua entidade da qual ele
representa.
Essa questão aparece nessa pesquisa como um fator positivo
“democratizador” já que os representantes do governo integram uma luta pelo
fortalecimento da política pública de Assistencia social (PNAS) pela sua afirmação
enquanto politica pública. Isso rompe com análises que desqualificam ou afirmam
que a presença do governo inibe ou fragiliza a luta da sociedade civil. Aqui a
sociedade civil que se apresenta em três tipos de representação: usuários,
trabalhadores e entidades tem sua força maior nas entidades.
A Tabela abaixo mostra essa questão:
Tópico 03 Influência do Governo nos Processos Decisórios: Partilha do Poder
Resposta
Sociedade civil
Governo
Técnicos
Total
Qualifica o debate da
10
04
02
16
05
02
01
08
PNAS
Poder maior do governo
Inibe a participação da
05
----
01
06
05
02
02
09
sociedade civil
Espaços
de
disputa
\projetos e tensão
Nesse aspecto identificamos nas deliberações do CNAS nesse contexto que há
uma disputa entre projetos com a sociedade civil. A relação publico\ privado é
representada de forma ativa e propositiva pelos conselheiros da sociedade civil
com maior força com as entidades. A maioria apresenta queixas da interferência
do governo numa luta radical pelo público. Eles se queixam de que sempre
ocuparam
e
exerceram
as
atividades
de
Assistencia
social
prestando
historicamente os serviços e que o SUAS os colocam numa posição inferior
fragilizando seus serviços. A assistência social sempre existiu e o Estado não
pode abrir mão negar a participação da rede sócio assistencial nesse processo.
Essa influencia do governo inibe a participação da sociedade civil nos processo de
decisão, mas não nega a importância da sociedade civil disputar esse espaço de
forma democrática. A questão entre o público e o privado no CNAS aparece de
forma tensa nessa luta entre projeto políticos que são antagônicos. Embora a
sociedade civil lute pela Ass social e acredite no SUAS na prática a adesão ao
SUAS, a aceitação ou não da assistência social após a Lei de Certificação mudou
a prática política desses representantes, ou seja, pressionou, constrangeu práticas
privativas e assistencialistas que ferem a ideia de direitos sociais e públicos. Com
a retirada da prática da emissão de certificados de filantropia, os conselheiros
estão começando a exercer o chamado controle social e democrático num
aprendizado constante que vai fortalecer o aspecto democratizado no CNAS. Essa
questão ainda é recente já que a lei de certificação só começou a ser
implementada no CNAS em 2010 e precisa de um tempo que é histórico. Pedro
Pontual fala da “pedagogia da participação” essa qualificação da representação no
CNAS é potencializada democraticamente com a mudança radical da prática
cartorial\filantrópica(certificação de filantropia) para uma prática realmente em
defesa da Política Pública aqui particularmente da Assistência social. Isso
demonstra um avanço para o CNAS já que desde a LOAS e desde o surgimento
do CNAS em 1996 embora tenha um caráter deliberativo do controle social sobre
a política isso só está sendo iniciado recentemente.
Nesse sentido, a democratização do Estado e da sociedade civil possibilita a
efetivação da construção de espaços públicos para que as políticas públicas
sejam desenvolvidas de baixo para cima uma vez que as mesmas devem
corresponder a direitos sociais e, portanto, a sociedade civil deve ter o controle,
poder de decisão e fiscalização sobre as mesmas. Os Conselhos de Assistência
Social correspondem, portanto, à mecanismos para absorver a sociedade civil a
fim de democratizar a política, em particular, as políticas públicas.
Na década de 90, experiências de gestão democrática e participativa bem como
de
conselhos
gestores
se
expandem,
desenvolvendo
um
processo
de
institucionalização da participação (Tatagiba, 2004) e esses novos espaços
públicos devem defender a promoção e ampliação dos espaços democráticos e a
construção de direitos. Esse processo se dá em um contexto de disputa entre
projetos distintos pela hegemonia política em que de um lado se tem a expansão
de experiências participativas e de outro o projeto neoliberal.
A partilha do poder de decisão que propõe uma gestão democrática e participativa
não deve, portanto, corresponder à transferência de responsabilidade do Estado
para a sociedade civil. Dessa forma, torna-se relevante a análise das deliberações
no espaço dos CNAS de assistência social a fim de identificar a efetivação destas
ou não pelo governo bem como a representação da sociedade civil no que diz
respeito a sua organização, poder de decisão, controle e fiscalização das políticas
públicas, particularmente das políticas de assistência social na construção de
direitos.
A questão da Certificação: tensão no CNAS
No que diz respeito ao controle social, a questão central identificada nessa
pesquisa nessa gestão foi a retirada da função de emissão de certificados de
filantropia do âmbito do Conselho para os órgãos correlacionados com as funções
que desempenham. Os conselheiros entrevistados consideram importante a
criação da Lei 12.101/ 2009 e alegam que reorganizou as atividades do CNAS,
fazendo jus ao objetivo deste que é de deliberar sobre a Política Nacional de
Assistência Social.
O processo de certificação de entidades beneficentes
instituído pela Lei nº 12.101/09 e regulamentado pelo Decreto nº 7.237/2010
determina que os certificados sejam concedidos às entidades conforme três áreas
de atuação: assistência social, saúde ou educação. Os órgãos federais
responsáveis por certificar as entidades são, respectivamente, os Ministérios do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), da Saúde (MS) e da
Educação (MEC). A Lei de Certificação das Entidades Beneficentes de Assistência
Social (Lei nº 12.101 de 27 de novembro de 2009) apresenta os procedimentos
quanto à isenção de contribuições por parte das entidades que estão certificadas
no Conselho Nacional, bem como as atribuições a estas impostas que faça jus à
certificação, nos âmbitos da saúde, da educação e da assistência social. Em cada
um dos ramos áreas de atuação das entidades, existem atribuições específicas,
principalmente no que diz respeito à transferência de verbas para cumprimento
dos requisitos. A respeito das deliberações e estabelecendo relação com as
principais discussões identificadas através da análise de atas e observações no
conselho, é possível citar algumas resoluções referentes à atuação do CNAS.
A resolução nº 16, de 5 de maio de 2010 que define parâmetros nacionais para a
inscrição de entidades e organizações de assistência social assim como de
serviços, programas, projetos e benefícios socioassistencias nos Conselhos de
Assistência Social dos Municípios e Distrito Federal traz a possibilidade de
fortalecimento da lei 12.101/2009 . No que tange o controle social, a resolução nº
4, de 9 de fevereiro de 2011 apresenta-se favorável a este uma vez que
estabelece os procedimentos referentes às denúncias recebidas no CNAS sendo
realizadas através da comunicação de irregularidades na perspectiva de
fiscalização.
Tabela 04. Opinião dos entrevistados sobre a Lei 12.101
RESPOSTAS
REP GOV
SOCIEDADE
CIVIL
TECNICOS
TOTAL
RESISTENCIAS
04
08
02
14
FORTALECEU A 04
10
02
16
-----
02
06
08
02
14
E
DIFICULDADES
PNAS
ENFRAQUECEU 04
A
REP
ENTIDADES
MAIOR
04
CONTROLE
SOCIAL
Essa Lei representou uma importância mudança na prática política do CNAS
desde a sua formação em 1995 até 2009. Essa mudança foi contribuída pela
questão da operação fariseu. Influenciou a natureza do conselho que retira a
prática cartorial e corporativa na certificação de entidades para o caráter
deliberativo e político fortalecendo a politica nacional de Assistência social e o
controle social conforme a tabela mostrou. Ao mesmo tempo que há uma
“resistência” da sociedade civil representado pelas entidades já que reflete a falta
de aprendizado, mudança nas praticas políticas dos conselheiros que estavam
acostumados a participar do conselho a partir de duas questões: a) autorizar a
emissão de certificados de filantropia. b) defesa dos interesses de suas
entidades\corporativamente. Isso fez com que deixasse o Conselho numa prática
cartorial e não exercer seu caráter principal desde sua criação que é deliberar
,discutir e fortalecer a Politica de Ass social fortalecendo o controle democrático
desse espaço. Com essa Lei isso tem sido executado e representa na nossa
análise um ganho para a Assistência social e para o próprio espaço democrático
do CNAS. A dificuldade de aceitar o modelo do SUAS está associado a relação
entre público\ privado nos processo decisórios do conselho desde 1996.
Nos depoimentos colhidos da pesquisa identificamos que a maioria dos
representantes do governo apontam que houve uma resistência da sociedade civil
sobre o poder de certificação do CNAS que foi retirado através da Lei 12.101\2011
que trata da certificação. Essa resistência pode estar atrelada a cultura política na
Ass social na relação privatista do atendimento aos serviços prestados durante
muitos anos, ou seja, há mais de duas décadas. A ass social é marcada por essa
contradição entre público e privado. A maioria dos serviços prestados na ass
social eram predominantemente realizados pelas Entidades filantrópicas(ONGS).
O CNAS foi instituído em 1996 substituindo o CNSS mas continuou com a pratica
de certificação. Ele continuava emitindo certificados de filantropia para muitas
entidades deixando de exercer o seu papel, o controle social, o debate e
fortalecimento da politica de ass social. Em 2005 com a aprovação da PNAS e
com inúmeros denuncias na mídia sobre o caráter cartorial do conselho e sua
relação corrupta na emissão de certificados como foi a operação fariseu isso
contribuiu e muito para que o CNAS pudesse romper com essa logica cartorial,
processual judicializando a política que fragilizava a politica de Assistencia social
e o próprio espaço do conselho(enquanto uma espaço de deliberação de politica,
controle e fiscalização da Assistencia social). Atribui-se essa resistência do ponto
de vista da cultura política enraizada nessas práticas dentro do conselho desde a
sua criação em 1996.
Com a certificação acreditamos que essa prática onde a defesa corporativa de
uma entidade fortalece os
interesses particulares e não públicos seja
enfraquecida. A Pesquisa mostrou que estamos num processo democratizador do
CNAS já que iniciou-se uma nova prática de gestão democrática no espaço do
CNAs ao se desvincular dessa tarefa
judicialesca que nada ajudava o
fortalecimento da Ass social como politica pública e direito dos cidadãos.
Avaliamos ser um caráter positivo do ponto de vista da democratização desses
espaços bem como do fortalecimento da coisa pública, do interesse público na
ASS social. Isso demonstra o compromisso com o projeto democrático e
participativo com um modelo descentralizado e participativo na Assistência Social.
Essa resistência da sociedade civil é fruto de uma experiência que reproduziu
praticas que mostram esse hibrido entre público e privado nessa área. As
entidades são fundamentais para manter os serviços da ass social. Porém elas
devem se adequar a politica com o SUAS e a lei 12101 que é implementada hoje
a partir de 2010. Então essa resistência faz parte da política, do aprendizado
democrático quer seja para os gestores quer seja para a sociedade civil. Nesse
difícil encontro percebemos que ambos querem e defendem a Assistencia social e
seus usuários. No entanto, entender que hoje a Ass social não é mais um mero
serviço prestado que pode não ter continuidade, que termina conforme as
articulações politicas partidárias e conjunturais é construir uma nova cultura
politica pautada na ideia da democracia participativa e na defesa dos direitos
sociais e do interesse público nessa área tão minada por interesses diversos.
Outras denúncias presentes nos conselhos de Assistência social corroboram a
nossa análise como o caso destacado na operação Fariseu pela polícia Federal no
Brasil que denuncia e desmonta um forte esquema de concessão de certificados
de filantropia emitidos pelo (CNAS) em 2008. Assim para romper com a ideia do
uso do dinheiro público para fins privado é necessário o fortalecimento do
“controle social e democrático”. Só através dessa diretriz os espaços dos
conselhos poderão ganhar legitimidade dentro do próprio Estado na luta contra a
corrupção, interesses privados e busca de partilhar o poder ao incluir a sociedade
civil nas decisões das políticas públicas. Nesse aspecto ao reforçar o controle
democrático estaremos legitimando uma nova forma de representação da
sociedade civil que se distingue da democracia representativa. Nesse caminho
estaremos fortalecendo, no caso aqui investigado, as
políticas de assistência
social. Sabemos que deslocar o serviço – antes prestado pelas ONGs – para
administração pública não é tão simples, pois, representa uma mudança de gestão
e de práticas políticas. Nesse aspecto, é imprescindível que a política de
Assistência social enquanto primazia do Estado, inclusive para ser apropriada
como direito do cidadão e dever do Estado possa se desvincular dos traços do
assistencialismo e do favor a qual ainda é tão associada. Aldaíza Sposati(2010)
chama atenção para essa questão onde a assistência social sofre um mix nessa
tensa relação entre público e privado nessa área.
Em recente livro publicado sobre a Assistência social e filantropia os autores
defendem que é importante destacar o papel das entidades sócio assistencial que
sempre estiveram presentes na execução de serviços na área da Assistência
social no Brasil marcados pela filantropia privada e confessional. A esse respeito
Raquel Raichelis(2010) analisa essas contradições e disputas entre as entidades
no âmbito do CNAS e afirma que
“ Os embates que cercaram a recente aprovação dessa lei são uma expressão
inequívoca das resistências para fazer transitar a Política de Assistência Social
para o âmbito da proteção social como obrigação pública e responsabilidade do
Estado, ainda que para sua implementação participem as entidades de natureza
privada,
seja
de
prestação
direta
de
serviços
,
sócioassistencial,
de
assessoramento ou defesa de direitos” (2010,p.18)
Essa dificuldade está vinculada a construção de uma cultura pública no
enfrentamento do autoritarismo social e da cultura política privatista exercida pelos
gestores ao longo de décadas nos diferentes governos locais. Práticas políticas
que negligenciam o ineditismo desses espaços como espaços da grande política,
da construção de políticas públicas de interesse coletivo, de democratização das
decisões, de partilha de poder de decisão. Em suma, o que se coloca para o
debate é a importância de qualificar a representação exercida nesses canais, no
caso deste trabalho, a representação exercida por atores da sociedade civil no
conselho de assistência social e em destaque o papel das entidades sócioassistenciais.
A Tabela abaixo revela essa dificuldade da representação.
Tabela 05 : Tensões e disputas políticas no âmbito do CNAS: a questão da
representação
Resposta
Corporativismo das
Rep. do governo
Rep. da sociedade civil
Técnicos
04
03
01
04
08
01
entidades
Dependência dos
usuários
Dificuldade da
04
10
legitimidade da
representação. na
Assistência social
Os desafios dos conselhos gestores para a efetivação do controle democrático
são inúmeros uma questão muito presente é a dificuldade da representação da
sociedade civil. Há uma frágil cultura de “publicização” das decisões dos
conselhos e uma forte cultura de personalização onde se distingue esse espaço
como um espaço corporativo das entidades em detrimento da política. A disputa
nesses espaços, nesses conselhos é pela representação de sua entidade em
detrimento da representação dos usuários e da política pública que estão
vinculados. Há um forte corporativismo das Entidades. Percebemos que muitos
conselheiros estão ali no conselho para garantir recursos para suas entidades o
que marca a força da sociedade civil pela representação das entidades e fragiliza
a representação tanto dos trabalhadores quanto dos usuários. Nesse aspecto, o
desafio dessa representação
universais
é fazer com que eles possam lutar por direitos
e construírem políticas públicas. Porém, o que se reproduz nas
praticas desses representantes é que eles
utilizam verbas públicas para fins
corporativos, particularistas de suas entidades o que não fortalece o SUAS, pois,
prestam serviços que são interrompidos e não tem continuidade porque dependem
das verbas e seus projetos vinculados aos serviços. Uma das questões verificadas
na pesquisa é a ocupação dos representantes da sociedade civil por entidades
sócio- assistenciais mais tradicionais na área da Assistência que disputam
hegemonicamente seu espaço no âmbito do conselho.
Conforme assinalou Tatagiba(2002) “Os interesses que levam as entidades a
disputar assento nos conselhos são os mais variados, assim como a própria noção
do que seja participar na formulação de políticas públicas. Para muitos
representantes da sociedade civil, estar nos conselhos é uma forma de conseguir
mais recursos para suas entidades e não uma forma de construir coletivamente o
que seria de interesse público em cada área específica.” (TATAGIBA, 2002: 58).
01
É importante lembrar que a PNAS foi instituída em 2004 e dispõe que as
ações na área sejam organizadas num sistema descentralizado e participativo
constituído pelas entidades e organizações de assistência social, articulando
meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias deliberativas,
compostas pelos diversos setores envolvidos na área. Assim o SUAS prevê a
participação de forma integrada das entidades sócio assistenciais. Porém,
ressaltamos aqui que essa participação pode enfraquecer o SUAS e a Política de
Assistência Social por causa da dificuldade da representatividade da sociedade
civil por meio das “entidades” no tocante a defesa da Política de Assistência social
na sua universalização e seu fortalecimento enquanto política pública.
A Guisa de conclusão
A questão do aparecimento dos conselhos gestores no Brasil tem sido largamente
discutida na literatura desde os anos 90. Hoje o debate está em torno da
qualificação desse espaço público enquanto um espaço importante na defesa de
direitos e do interesse público. Nesse artigo em particular analisamos o Caso do
CNAS na gestão 2011\2012 e identificamos algumas mudanças fundamentais
para a consolidação da Politica de Assistência social na democratização desse
espaço no fortalecimento do controle democrático. A Pesquisa mostrou que
estamos num processo democratizador do CNAS já que se iniciou uma nova
prática de gestão democrática no espaço do CNAS ao se desvincular a tarefa
judicialesca e cartorial de emissão de certificação de filantropia. Tal prática não
ajudava o fortalecimento da Assistência social como politica pública e direito dos
cidadãos. Avaliamos ser um caráter positivo do ponto de vista da democratização
desses espaços bem como do fortalecimento da coisa pública, do interesse
público na Assistência Social. Isso demonstra o compromisso com o projeto
democrático e participativo com um modelo descentralizado e participativo na
Assistência Social. Verificamos alguns efeitos políticos: democratização do
governo na defesa da politica pública, ruptura com práticas clientelistas e cartoriais
no âmbito do conselho, defesa da coisa pública, falta de qualificação da
representação da sociedade civil por meio do segmento das entidades sócio
assistenciais que reproduzem a defesa do interesse privado em detrimento da
politica pública.
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