Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos

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Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos
Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento
a democracia
na América Latina
Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru,
República Dominicana, Uruguai, Venezuela
Preparado pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento
A análise e as recomendações políticas deste Relatório não refletem necessariamente as opiniões do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, de sua Junta Executiva nem de seus Estados
Membros. O Relatório é uma publicação independente preparada a pedido do PNUD. É o fruto da
colaboração entre um conjunto de prestigiosos consultores e assessores e a equipe do Relatório da
Democracia na América Latina (PRODDAL).
© Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento, 2004
1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos da América
Este documento foi elaborado com a ajuda financeira da União Européia. As análises e recomendações
deste documento não refletem a opinião oficial da União Européia.
A tradução deste Relatório para o português foi dirigida pela Profa. Monica Hirst, coordenada por Miriam De Paoli e contou com a participação de Maria Adelina Guedes Chaves, Gértea Coeli de Macedo
Oliveira e Ivone Tupinambá Pereira Lima.
Da Primeira edição em español: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara S.A., 2004.
Idéia da capa: Fisher América Argentina
Desenho de portada e interiores: Schavelzon-Ludueña. Estudio de Diseño
© Desta edição:
LM&X Ltda., 2004
Rua Calçada dos Antares, 264 2º andar
Alphaville – Santana do Parnaíba – SP – Brasil
www.lmx.com.br – [email protected]
ISBN: 85-98887-01-3
Depósito Legal na Biblioteca Nacional
conforme decreto nº 1825 de 20 de novembro de 1907
Direção editorial: Alessandra Machado
Diagramação: Adalton Martins, Vanessa Thomaz, Verônica S. Martins
Revisão: Ivan Garcia
Todos os direitos reservados. Esta publicação e seus materiais complementares não podem ser reproduzidos, no todo
ou em parte, nem registrados em, ou transmitidos por um sistema de recuperação de informação, sob nenhuma forma
nem por nenhum meio, seja mecânico, fotoquímico, eletrônico, magnético, eletroóptico, por fotocópia ou qualquer
outro, sem a autorização prévia por escrito da editora.
Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD)
Administrador
Mark Malloch Brown
Administrador Associado
Zéphirin Diabré
Administradora Auxiliar
Coordenador
e Diretora Regional para a
do Programa Regional
América Latina e o Caribe
Freddy Justiniano
Elena Martínez
Representante Residente
Assessora de Governabilidade
na Argentina
do Programa Regional
Carmelo Angulo Barturén (até Abril de 2004)
Carlos Felipe Martínez (desde Maio de 2004)
Myriam Méndez Montalvo
Coordenador do Projeto
Dante Caputo
Projeto sobre a Democracia
na América Latina
■
Coordenador do Projeto
Dante Caputo
Consultores por Áreas
Marco teórico
Guillermo O’Donnell, com os comentários de Bruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi, Fernando Calderón, Catherine
Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond,
José Eisenberg, Manuel A. Garretón, David
Held, Céli Regina Jardim Pinto, Jennifer
McCoy, Adalberto Moreira Cardoso, Juan
Méndez, José Nun, Pierre Rosanvallon,
Alain Touraine e Laurence Whitehead.
Pesquisa de opinião
Jorge Vargas coordenou a equipe integrada por Miguel Gómez Barrantes, Tatiana
Benavides, Evelyn Villarreal e Lorena Kikut,
para o projeto e análise da pesquisa Latinobarômetro / PRODDAL 2002.
Indicadores
Gerardo Munck coordenou a equipe
integrada por David Altman, Jeffrey A.
Bosworth, Jay Verkuilen e Daniel Zovatto.
Rodada de consultas
Diego Achard, Augusto Ramírez Ocampo, Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Pérez
del Castillo, Claudia Dangond, Raúl Alconada Sempé, Rodolfo Mariani, Leandro García
Silva, Adriana Raga, Luis E. González, Gonzalo Kmeid, Pablo Da Silveira, e uma equipe
dirigida por Hilda Herzer e integrada por
Verónica De Valle, María M. Di Virgilio,
Graciela Kisilesky, Adriana Redondo e María C. Rodríguez.
Coordenadores
Coordenador Países Andinos
Augusto Ramírez Ocampo, com a colaboração de Claudia Dangond, Elisabeth
Ungar e Amalfy Fernández.
Coordenador Países
do MERCOSUL
Dante Caputo e Raúl Alconada Sempé.
Coordenador Países do Istmo
Centro-americano e República
Dominicana
Edelberto Torres Rivas, com a colaboração de Claudio Luján.
Coordenador institucional
Gonzalo Pérez del Castillo.
Equipe do Projeto em Buenos Aires
Oficial de Programa PNUD: Rosa Zlachevsky.
Equipe técnica: Leandro García Silva,
Rodolfo Mariani e Thomas Scheetz.
Equipe de apoio: María Eugenia Bóveda
e Fabián de Achaval.
Colaboradores especiais: Fabián Bosoer
e Daniel Sazbón.
Projeto sobre a Democracia na América Latina
5
Difusão do Relatório
Milena Leivi, Milagros Olivera, Sandra Rojas, Emilio Sampietro.
Assessores
José Luis Barros Horcasitas, Fernando Calderón, Alberto Couriel, Joaquín Estefanía,
Gustavo Fernández Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretón, Edmundo
Jarquín, Marta Lagos, Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo O’Connell, Guillermo
O’Donnell, Carlos Ominami.
Consultores
Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastián Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis
Eduardo González, Juan Carlos Herrera, Néstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia
Lospennato, Luis Verdesoto.
Grupo de leitores do Relatório
Carmelo Angulo, Víctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto
Fuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordenador), Thierry Lemaresquier, Carlos
Lopes, Carlos F. Martínez, Magdy Martínez, Myriam Méndez-Montalvo, Gerardo Noto,
William Orme, Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martín Santiago, Luis
Francisco Thais.
6
A democracia na América Latina
Índice
13
■ Prólogo do Administrador do PNUD
17
■ Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD
21
■ Apresentação
21
Liberdade, democracia e política
25
■ Resumo
25
Introdução
26
A democracia e a idéia de democracia na América Latina
26
Balanço da cidadania integral
28
Percepções e apoio de líderes e cidadãos
29
Elementos para uma agenda
31
Metodologia do Relatório
primeira seção
33
O desenvolvimento da democracia na América Latina
35
■ O desafio: de uma democracia de eleitores a uma democracia de cidadãos
38
Democracia, pobreza e desigualdade: um triângulo latino-americano
41
Balanço entre reformas e realidades
45
Os organismos internacionais e a promoção da democracia
49
■ Exploração sobre o desenvolvimento da democracia
50
Um debate incompleto
52
Fundamentos teóricos
A idéia de democracia
Os déficits da sociedade como déficit da democracia
Alcances da democracia no Relatório
Democracia, regime político e Estado
Os cidadãos, fonte e justificativa da autoridade do Estado democrático
O cidadão, sujeito da democracia
A cidadania excede os direitos políticos, a democracia também
Estado e cidadania
64
“Estatalidad” truncada e fragilidade democrática
66
Especificidade histórica das democracias latino-americanas
69
De quanta cidadania uma democracia precisa
Índice
7
segunda seção
73 Bases empíricas do Relatório
75
■ Indicadores de desenvolvimento da democracia
75
Cidadania política, civil e social
76
Cidadania política
Índice de democracia eleitoral
Outros indicadores do regime democrático de acesso ao governo
Participação eleitoral
Concorrência eleitoral e seleção de candidatos
Representação eleitoral
84
Balanço do regime de acesso democrático ao governo
Outras dimensões da Cidadania Política
Poderes constitucionais clássicos
Agências especializadas de controle
Mecanismos de democracia direta
A corrupção na função pública
Clientelismo
88
104
Conclusões sobre a cidadania política: conquistas e deficiências
Cidadania civil
Igualdade legal e proteção contra a discriminação
Direito à vida, à integridade física e à segurança
Administração de justiça
Liberdade de imprensa e direito à informação
Conclusões sobre a cidadania civil: conquistas e deficiências
122
Cidadania Social
Necessidades básicas
Integração social
A sociedade civil como promotora da cidadania social
Conclusões sobre a cidadania social: conquistas e deficiências
139
■ Como os latino-americanos vêem a sua democracia
140
Três tendências em relação à democracia: democrática, ambivalente e não-democrática
Magnitude das tendências em relação à democracia
Distância entre as tendências em relação à democracia
Tendências em relação à democracia: perfil social
Heterogeneidade
147
Formas de participação dos cidadãos na vida política
Participação cidadã e tendências em relação à democracia
Perfis de intensidade da cidadania
8
153
O índice de Apoio Cidadão à Democracia
157
■ A percepção dos dirigentes latino-americanos
157
Perfil dos atores consultados
157
O ponto de partida conceitual
A democracia na América Latina
158
Condições necessárias para a Democracia
A expansão da participação política
A expansão dos controles sobre o exercício do poder
Opiniões sobre o caráter da democracia
162
Causas das limitações das democracias latino-americanas
Poderes institucionais e poderes fáticos
O papel dos partidos políticos
Os poderes fáticos
Empresas
Os meios de comunicação
Os fatores extraterritoriais
As Igrejas
O sindicalismo
Os poderes ilegais
Os poderes políticos formais
O Poder Executivo
As Forças Armadas
170
A visão dos presidentes e vice-presidentes
Avaliação da figura do presidente no mapa de poder de cada região
Pressões dos poderes fáticos sobre a autoridade presidencial
O papel dos meios de comunicação
Valoração das organizações sociais na vida política do país
172
O fortalecimento da democracia
A construção da agenda pública na América Latina
A agenda futura
Os desafios
177
Alcances da democracia na América Latina. Um balanço
Como se exerce o poder nessas democracias?
178
Síntese da rodada de consultas
terceira seção
181 Rumo a uma democracia de cidadania
183
■ Quatro temas para uma agenda de debate
184
A política, primeira condição
189
A necessidade de uma nova “estatalidad”
192
Uma economia para a democracia
198
Poder e políticas democráticas na globalização
201
Em síntese
203
■ Reflexões finais
203
O eterno desafio
Índice
9
207
■ Agradecimentos
Instituições que colaboraram na elaboração e discussão do Relatório
Autores de artigos sobre temas da agenda
Participantes da Rodada de Consultas
Participações especiais
Funcionários do Escritório do Administrador do PNUD
Funcionários da Direção para América Latina e Caribe do PNUD.
Funcionários do Escritório de Enlace do PNUD em Bruxelas
Funcionários do Escritório do PNUD na Argentina
Representantes Residentes, Adjuntos e Auxiliares dos Escritórios do PNUD na
América Latina
Funcionários dos Escritórios do PNUD na América Latina
210
Participantes em seminários e reuniões
Reunião com o Secretário Geral da ONU
Reunião com o Administrador do PNUD
Apoio na preparação de reuniões e seminários
Produção e tradução
213
■ Nota técnica sobre o Índice de Democracia Eleitoral (IDE)
213
Construção do IDE
A escolha dos componentes
A medição dos componentes
A geração de uma base de dados retangular com escalas normalizadas
A escolha de regras de agregação
217
Testando o IDE
Confiabilidade entre codificadores e estimativa de erro
A solidez das regras de agregação
O caráter dimensional dos elementos componentes
218
Interpretando e usando o IDE
219
■ Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
219
Apresentação
219
I- Pesquisa de opinião sobre a democracia
Dados e metodologia
Desenho das amostras
Análises estatísticas
Unidade de análise
Precisão dos resultados
Amostras totais, amostras válidas e não-respostas
Apresentação de resultados
O método de medição do apoio cidadão à democracia mais amplamente utilizado
e suas fragilidades
227
O IAD e as tendências em relação à democracia
As três dimensões do IAD
10
A democracia na América Latina
Primeira dimensão: tamanho de uma tendência
Segunda dimensão: ativismo político das tendências
Classificação de modos de participação
Terceira dimensão: distância entre as tendências
A regra de agregação do IAD
A Interpretação do IAD
Validação e confiabilidade do IAD
Pressupostos e limitações do IAD
239
■ Bibliografia
255
■ Abreviaturas
257
■ Índice de quadros
260
■ Índice de tabelas
262
■ Índice de gráficos
263
■ Conteúdo do CD-ROM incluído no relatório
Índice
11
Prólogo do Administrador do PNUD
A AMÉRICA LATINA APRESENTA ATUALMENTE UM EXTRAORDINÁRIO PARADOXO. Por um lado, a região pode mostrar, com grande orgulho,
mais de duas décadas de governos democráticos. Por outro, enfrenta uma crescente crise social. Persistem profundas desigualdades, existem níveis de pobreza
elevados, o crescimento econômico tem sido insuficiente e a insatisfação (expressa, em muitos lugares, por um amplo descontentamento popular) das cidadãs
e dos cidadãos com essas democracias tem aumentado. Essa circunstância tem
gerado, em alguns casos, conseqüências desestabilizadoras.
O Relatório representa um significativo esforço para compreender e superar
esse paradoxo. Ele oferece uma análise abrangente do estado da democracia na
América Latina, mediante a combinação de indicadores quantitativos, entrevistas, pesquisas e diálogo com grande número de líderes e formadores de opinião
por toda a região. O Relatório procura, ainda, ir além do simples diagnóstico dos
problemas existentes e propõe novos enfoques para os desafios que estão, atualmente, pondo em risco os avanços registrados nos últimos 25 anos.
Resultado do trabalho de um grupo de especialistas independentes, o Relatório não é, conseqüentemente, um documento oficial sobre as políticas do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ou das Nações Unidas.
Consideramos que ele representa uma valiosa contribuição para a configuração
de uma agenda ampliada para os países da América Latina, o PNUD e seus parceiros na busca pelo desenvolvimento nos meses e anos futuros. Por esse motivo,
é grande a satisfação do PNUD em ter apoiado esta iniciativa.
O coração do problema está em que, embora a democracia tenha-se propagado amplamente na América Latina, suas raízes não são profundas. Assim, o
Relatório assinala que a proporção de latino-americanas e latino-americanos que
estariam dispostos a sacrificar um governo democrático em favor do progresso
socioeconômico real é superior a 50%.
São várias as razões dessa tendência. A mais importante é que a democracia
é, pela primeira vez na história da América Latina, a forma de governo predominante. Assim, os governantes são culpados quando as coisas andam mal em
matéria de emprego, renda e serviços básicos, que são insuficientes para satisfazer
as crescentes expectativas da cidadania.
O panorama torna-se ainda mais complexo quando se considera que diversos
fatores indispensáveis para a governabilidade democrática, tais como liberdade
Prólogo do Administrador do PNUD
13
de imprensa, proteção sólida aos direitos humanos e poder judiciário independente e vigoroso ainda precisam ser substancialmente fortalecidos. Além disso,
muitos grupos, tradicionalmente excluídos, não têm acesso ao poder por meio
dos canais formais. Assim, eles manifestam suas frustrações por vias alternativas,
não raro por meio de expressões violentas.
Não obstante, existem alguns sinais muito animadores por trás dessa situação.
O primeiro é que, apesar das crises, os países da região não optaram por um retrocesso ao autoritarismo; tendo, ao contrário, dado amplo apoio às instituições
democráticas. Em segundo lugar, os cidadãos estão começando a distinguir entre
a democracia como sistema de governo e o desempenho dos governantes em particular. Muitos desses cidadãos nada mais são do que “democratas insatisfeitos”,
fenômeno que é bastante conhecido em muitas democracias estabelecidas. Isso
explica, parcialmente, por que os movimentos de oposição não tendem, hoje em
dia, para soluções militares, mas para líderes populistas que se apresentam como
alheios ao poder tradicional e prometem perspectivas inovadoras.
Dessa forma, quando é hora de identificar responsáveis, as populações diferenciam cada vez mais entre as diversas instituições. Ao passo que os corpos legislativos e os partidos políticos têm apoio de menos de um quarto da população,
o Poder Judiciário e o Executivo, assim como os serviços de segurança, mostram
uma imagem um pouco melhor.
Para que a democracia não definhe e possa crescer, a América Latina precisa
trabalhar incansavelmente para que as instituições democráticas, das legislaturas
às autoridades locais, sejam transparentes, prestem contas dos seus atos e desenvolvam as aptidões e capacidades necessárias para desempenhar suas funções
fundamentais. Isso significa que será preciso assegurar que o poder, em todos os
níveis de governo, seja estruturado e distribuído de tal forma que dê voz e participação real aos excluídos. Além disso, ele deve proporcionar mecanismos pelos
quais os poderosos, sejam eles líderes políticos, empresários ou outros atores,
fiquem obrigados a prestar contas de suas ações.
Nesse caminho não há atalhos: consolidar a democracia é um processo, não
um ato isolado.
Fazer, porém, com que as instituições públicas tenham um desempenho efetivo é apenas uma parte do desafio. Além disso, é preciso demonstrar aos cidadãos
que os governos democráticos estão cuidando dos problemas que verdadeiramente preocupam os povos, que são capazes de responder a essas indagações e
que estão sujeitos ao efetivo controle da cidadania quando não o fazem.
Na prática, o desafio implica também na construção de instituições legislativas e jurídicas capazes de proteger os direitos humanos e de gerar espaço para um
debate político vigoroso e pacífico. Ele inclui o desenvolvimento de uma força
policial capaz de garantir ruas e fronteiras seguras; um poder descentralizado,
14
A democracia na América Latina
para que a população de cada localidade possa mobilizar-se para garantir escolas
com professores bem capacitados e hospitais com equipamento e medicamentos
apropriados; uma florescente sociedade civil e uma imprensa livre. O desafio implica, ainda, que todos esses atores tenham plena participação na consolidação da
democracia e estejam na vanguarda da luta contra a corrupção e a má administração de governos e empresas.
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) das Nações Unidas
— que vão de reduzir à metade a pobreza extrema e a fome até assegurar que,
no ano 2015, todas as meninas e meninos freqüentem escolas — oferecem um
instrumento para ajudar a atender a essas questões no nível nacional e regional.
Num sentido muito real, os ODM constituem o primeiro manifesto global para
mulheres e homens, meninas e meninos de todo o mundo: um conjunto de questões concretas, mensuráveis e enunciadas sinteticamente, de forma que qualquer
um possa compreendê-las e honrá-las.
Como parte de um pacto global entre países ricos e pobres, em face do compromisso assumido pelo mundo desenvolvido de apoiar os países em desenvolvimento que levam a cabo reformas de boa fé, os ODM oferecem uma oportunidade real para canalizar o apoio externo em termos de acesso a mercados, alívio
da dívida e maior assistência, de que tantos países latino-americanos necessitam
desesperadamente para impulsionar seus próprios esforços.
Se a América Latina e o mundo aproveitarem esta oportunidade, existirá então possibilidade de se construir um novo círculo virtuoso, por meio do qual o
crescimento econômico renovado dê impulso aos ODM e ajude simultaneamente a construir e sustentar democracias mais efetivas e capazes de acelerar um progresso social e econômico eqüitativo. Para fazer dessa visão uma realidade, será
preciso, porém, que os latino-americanos, e especialmente os líderes em todas as
esferas, enfrentem decididamente as questões críticas que afetam a governabilidade democrática e que possam assegurar que desenvolvimento e democracia
continuem sendo entendidos, não como alternativas, mas como dois lados da
mesma moeda.
Mark Malloch Brown
Administrador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Prólogo do Administrador do PNUD
15
16
A democracia na América Latina
Prefácio da Diretora Regional para
América Latina e Caribe do PNUD
HOUVE UM MOMENTO, NÃO FAZ MUITO TEMPO, em que muitos acreditaram que a política estava morta: o mercado impessoal e o saber tecnocrático
se encarregariam de levar-nos ao desenvolvimento. O mercado, porém, pressupõe a segurança jurídica dada pelas instituições. E a tecnologia não diz para quê
nem para quem, mas apenas como.
Por isso, nestes últimos anos, os economistas e os organismos de desenvolvimento voltaram os olhos para as instituições, para as opções e para os conflitos.
Vale dizer, voltaram a descobrir a política (embora prefiram não dizer isso).
O Relatório faz parte desse redescobrimento e quer, ao mesmo tempo, ajudálo. Em outras palavras, contribui para a reinvenção da política como sustentáculo
do desenvolvimento latino-americano.
Assim, a pedido dos governos, o PNUD vem dando cada vez mais atenção
ao desafio de consolidar a democracia na América Latina e no Caribe. De fato,
a maioria dos programas nacionais de cooperação tem em vista esse propósito,
mediante a modernização do estado e de seus diferentes ramos, a reforma política, a governança local e a adequada inserção na aldeia global. Em nada menos
que 17 países, acompanhamos diálogos que ajudam a construir consensos entre
autoridades, forças políticas, sociedade civil e atores não tradicionais. Por sermos
uma organização de conhecimento, vários projetos regionais e nacionais empenharam-se ou estão empenhados em avaliar alternativas e difundir boas práticas
no que tange à governabilidade.
Nesse contexto, o Conselho Executivo do PNUD aprovou o II Marco de Cooperação Regional para o período 2001-2005, no qual está incluída “a preparação
de um Relatório sobre o estado da democracia na América Latina [que] será
resultado de atividades conjuntas de acadêmicos e agentes políticos e sociais da
região1 “. O texto que tenho hoje a honra de apresentar é o primeiro resultado
desse processo, em que participaram mais de 100 analistas, 32 presidentes ou
ex-presidentes, mais de 200 líderes políticos ou sociais e quase 19 mil cidadãos
entrevistados em 18 países.
Em seu sentido mais elementar, democracia nada mais é do que “o governo do
povo”. O Relatório procura levar a sério essa velha idéia, para pô-la em diálogo
com o presente e o futuro de nossa América: governo do povo significa que as
decisões que nos afetam a todos sejam tomadas por todos. No contexto da América Latina, há, portanto, que se celebrar a existência de governos eleitos pelo voto
popular e os progressos na representação e participação na esfera política duran-
1 Conselho Executivo do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e do Fundo de População
das Nações Unidas, Primeiro Período Ordinário de Sessões de 2002.
Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD
17
te as últimas décadas. Mas persiste o desafio de engrandecer a política, isto é, de
submeter ao debate e à decisão coletiva todos os assuntos que afetam o destino
coletivo, o que acarreta, por sua vez, maior diversidade de opções e mais poder ao
Estado, para que este possa cumprir os mandatos da cidadania.
Governo do povo significa, então, um estado de cidadãos plenos. Uma forma,
sem dúvida, de eleger as autoridades, mas, além disso, uma forma de organização
que garante os direitos de todos: os direitos civis (garantias contra a opressão),
os direitos políticos (tomar parte nas decisões públicas ou coletivas) e os direitos
sociais (acesso ao bem-estar). É a democracia da cidadania que o Relatório propõe e que serve de eixo ordenador de sua análise.
Assim, a idéia seminal e o convite essencial do texto que estou apresentando
é avançar na direção de uma democracia de cidadãs e cidadãos mediante a ampliação da política.
Será necessário advertir que “política” não é só (e não é sempre) o que fazem
os políticos, e sim o que fazem os cidadãos e suas organizações quando se ocupam da coisa pública? Ou haverá necessidade de acrescentar que a democracia
assim entendida é uma forma de desenvolvimento humano? Se desenvolvimento
humano, como mais de uma vez disseram os Relatórios do PNUD, é “o aumento
das opções para que as pessoas possam melhorar sua vida2“ , eu diria que democracia é desenvolvimento humano na esfera pública, é aumentar as opções de
caráter coletivo que incidem na qualidade de nossas vidas. E assim, a afirmação
de Amartya Sen —“desenvolvimento humano é o processo de expansão das liberdades reais de que goza um povo”3— vem a ser, de fato, uma definição de
democracia.
O debate está aberto. Como manter a vigência e aperfeiçoar o regime democrático de que agora desfrutam nossos países? Como expandir a cidadania social,
como reduzir a pobreza e a desigualdade, que continuam sendo a nossa grande
mancha e a grande ameaça a esse regime democrático? Como ampliar a política
ou como recuperar o que é público para o debate e a participação das pessoas?
Como devolver a economia à política, ou como, sem populismos, direcionar o
mercado para a cidadania e a serviço dela? Como fazer com que o Estado se
empenhe em democratizar a sociedade? Como conseguir que ele se imponha
aos poderes fáticos, ou de fato? Como, enfim, fazer com que a aldeia global seja
governada e que esse governo represente também as latino-americanas e os latino-americanos?
O Relatório não pretende dar as respostas, e sim ajudar a definir as perguntas.
Ainda mais: o texto é apenas um pré-texto, no sentido tanto de texto prévio que
quer ser melhorado como no de desculpa ou ocasião para continuar um diálogo
já iniciado.
2 Esta definição foi proposta pela primeira vez no Informe Sobre Desarrollo Humano, Bogotá, Tercer
Mundo, 1990, p. 33.
3 Desarrollo y Libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
18
A democracia na América Latina
Esse diálogo é a razão de ser do Projeto sobre o Desenvolvimento da Democracia na América Latina (PRODDAL), que o PNUD leva a cabo com o generoso
apoio da União Européia e de governos, instituições e pessoas a quem não me
cabe enumerar, mas sim, certamente, agradecer.
Um fruto de seus esforços é o Relatório. Outros frutos; que, esperamos, estimularão e enriquecerão um debate urgente (ao qual eu chamaria “debate sobre
a democratização de nossas democracias”), são: o livro no qual 26 destacados
intelectuais procuram dar respostas a essas questões, o compêndio estatístico
que permite um escrutínio integral das cidadanias e os ensaios acadêmicos que
sustentam nosso modo de entender a democracia.
A América Latina é múltipla e uma só. Por isso, o debate político tem que
ocorrer a partir das realidades e dos sonhos próprios de cada pais, razão pela qual
previmos encontros em cada um. Uma série de eventos regionais, a rede de atores
da governabilidade que acompanha o PRODDAL e, evidentemente, a “e-comunicação” interativa são outros tantos cenários nos quais queremos prosseguir com
este diálogo. Bem-vindos!
Elena Martínez
Administradora Auxiliar e Diretora Regional do PNUD para a América Latina e o
Caribe.
Prefácio da Diretora Regional para América Latina e Caribe do PNUD
19
20
A democracia na América Latina
Apresentação
Liberdade, democracia e política
O RELATÓRIO SOBRE A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA propõe algumas respostas às incertezas e aos questionamentos das sociedades latino-americanas sobre sua democracia. Fizemos esta exploração levando em conta, prioritariamente, a demanda, ou seja, as indagações que nossas mulheres e homens
formulam e que não estão sendo eficientemente tratadas no debate político.
Nossa ambição é que ele venha a ser uma ferramenta para o debate das sociedades, que chegue a elas e que lhes ajude a compreender melhor suas democracias e suas necessidades de aprimoramento.
Não há problemas com a democracia, mas há problemas na democracia. Para
resolvê-los, é indispensável fazer uso do mais precioso instrumento que ela nos
oferece: a liberdade. Liberdade para discutir o que perturba, o que alguns prefeririam que ficasse oculto. Liberdade para dizer que o rei está nu e procurar compreender por quê. Liberdade para saber por que um sistema que é quase sinônimo de igualdade convive com a mais alta desigualdade do planeta; para saber se o
que discutimos é o que precisamos discutir ou o que outros nos impuseram, para
saber quais são nossas urgências e prioridades.
Sem dúvida nenhuma, conhecendo suas limitações, trata-se de um Relatório
para exercitar a liberdade, o que em política significa, antes de tudo, exercer a
capacidade de reconhecer e decidir o que queremos fazer com nossas sociedades;
porque, em parte, a crise de representação na política é atacada com mais eficácia
quando sabemos o que pleitear, o que exigir de nossos representantes.
Evidentemente, não é um texto em si mesmo que atingirá esse objetivo. Além
disso, é indispensável promover ativamente o debate e incorporar no quotidiano
das decisões das organizações sociais os temas aqui propostos e outros que possamos ter omitido. Faz-se necessário provocar uma nova discussão.
Para esse fim, o relatório contém uma análise crítica da situação de nossas democracias, feita a partir da própria democracia. Isso nos levou necessariamente a
destacar déficits e carências.
No exercício de exploração daquilo que falta existe, porém, um perigo: esquecer o que temos. Os déficits, as lacunas, as ciladas que se lançam sobre nossas
democracias não deveriam levar-nos a esquecer que deixamos para trás a longa
noite do autoritarismo. Foram-se as histórias dos temores, dos assassinatos, dos
desaparecimentos, das torturas e do silêncio esmagador que tem a falta de liberdade. A história, em que uns poucos se apoderaram do direito de interpretar e
decidir o destino de todos, ficou para trás. Temos problemas, numerosos e alguns
muito graves, mas guardamos a memória desse passado, e desejaríamos que ele
não se esgotasse em nós, para que nossos filhos saibam que a liberdade não nasApresentação
21
ceu espontaneamente; que protestar, falar, pensar e decidir, com a dignidade de
mulheres e homens livres, foi uma conquista árdua e demorada. Precisamos ser
críticos com a nossa democracia, porque essas lembranças nos obrigam a custodiá-la e aperfeiçoá-la.
É por meio da política que se plasma a construção democrática. Aqui ocorre
algo semelhante ao que acabo de indicar: também a política tem graves carências,
o que tem produzido crescente repulsa em nossas sociedades à face daqueles que
a praticam. O Relatório não é benigno quando trata de mostrar a gravidade da
crise da política e dos políticos. Estes políticos, porém, é que se lançaram às lutas,
que optaram entre custos, que pagaram com seu prestígio ou sua honra por seus
defeitos ou falhas. Eles não têm a pureza daqueles que só assumem o risco de
opinar. Muitos têm a simples valentia de lutar, em um ambiente em que, muitas
vezes, o que se enfrenta não são grandes idéias, mas, sim, paixões e misérias. Alguns temem e abandonam a política, outros cometem erros e, de um ou de outro
modo, pagam por eles; uma maioria, porém, faz algo mais do que opinar sobre
como as coisas deveriam ser feitas. Eles tentam, apostam, perdem, e muitos voltam a tentá-lo, alguns com êxito.
Não existe aqui nada parecido com uma reivindicação sentimental dos políticos, mas simplesmente a advertência de que a democracia não é uma construção
idílica. Ela requer mulheres e homens dispostos a lutar neste turbulento território em que se desenvolvem os interesses e as paixões, as lutas reais, que são as
lutas do poder.
Democracia se faz com política, única atividade capaz de reunir a árdua e maravilhosa tarefa de lidar com a condição humana para construir uma sociedade
mais digna.
Como disse Weber: “a política é uma dura e prolongada penetração através
de resistências tenazes, e para isso são necessárias, ao mesmo tempo, paixão e
comedimento. É certo, sem dúvida, e assim o demonstra a história, que nunca
se consegue o possível neste mundo se não se tentar, vez por outra, o impossível.
Para ser capaz de fazer isso, porém, é necessário ser um caudilho e assim também
um herói, no sentido mais simples do termo. Mesmo aqueles que não são nem
um nem outro precisam armar-se desde agora com essa fortaleza de ânimo que
permite suportar a destruição de todas as esperanças, se não quiserem ver-se incapacitados de realizar mesmo aquilo que hoje é possível. Só quem está seguro de
não se abater quando, do seu ponto de vista, o mundo se mostra demasiadamente estúpido ou demasiadamente abjeto para o que ele oferece; somente quem,
em face de tudo isso, é capaz de responder com um ‘apesar disso’, somente um
homem construído dessa forma tem ‘vocação para a política’”.
Finalmente, uma advertência sobre as limitações do trabalho. O Relatório
sobre a Democracia na América Latina aborda a análise de nossa situação, oferece uma ampla base empírica e propõe um temário sobre seus desafios centrais.
Não obstante, é um esforço parcial. A democracia é um fenômeno cuja dimen-
22
A democracia na América Latina
são humana e cultural é central. A história que recebemos, os impulsos sociais
suscitados pelas esperanças e frustrações, as paixões desencadeadas em torno das
relações de poder, não raro contêm explicações ou indícios dos quais os dados e
a análise não dão plena conta. Advertimos sobre essa ausência para indicar que
estamos conscientes dela e para frisar nossa reticência em encerrar em categorias
analíticas e em cifras a imensa complexidade dos fenômenos humanos. Só trabalhamos sobre um segmento, importante e necessário, da vasta experiência que a
democracia contém.
Dante Caputo
Coordenador do Relatório
Apresentação
23
24
A democracia
El
desarrollo de
nala
América
democracia
Latinaem América Latina
RESUMO
Introdução
O presente Relatório sobre A democracia
na América Latina: Rumo a uma democracia de cidadãs e cidadãos faz parte da estratégia do Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) no sentido de
fortalecer a governabilidade democrática e
o desenvolvimento humano. Elaborado pelo Projeto sobre o Desenvolvimento da Democracia na América Latina (PRODDAL), é
o primeiro insumo de um processo de maior
fôlego e diálogo social. Seu propósito é avaliar a democracia na América Latina, não só
como regime eleitoral, mas também como
uma democracia de cidadãos. Sob esse enfoque, identificam-se conquistas, limites e desafios, e propõe-se uma agenda de reformas
para fortalecer o desenvolvimento da democracia na região.
Embora 140 países do mundo estejam
vivendo hoje sob regimes democráticos –
fato valorizado como uma grande conquista – somente em 82 existe uma democracia
plena1. De fato, muitos governos eleitos democraticamente tendem a manter sua autoridade com métodos não democráticos,
por exemplo, modificando as constituições nacionais em seu favor e intervindo
nos processos eleitorais e/ou restringindo a
independência dos poderes legislativo e judiciário. Esses fatos demonstram que a democracia não se reduz só ao ato eleitoral,
mas requer eficiência, transparência e eqüidade nas instituições públicas e também
uma cultura que aceite a legitimidade da
oposição política, reconheça os direitos de
todos e advogue por eles.
Paralelamente ao que foi colocado, em
muitos casos, a crescente frustração pela falta de oportunidades e pelos altos níveis de
desigualdade, pobreza e exclusão social manifesta-se em mal-estar, perda de confiança
no sistema político, ações radicalizadas e cri-
ses de governabilidade, fatos esses que colocam em risco a estabilidade do próprio regime democrático.
De acordo com o Relatório do Desenvolvimento Humano 2002, a democracia não é
apenas um valor em si mesmo, como também um meio necessário para o desenvolvimento. Para o PNUD, a governabilidade
democrática é um elemento central do desenvolvimento humano, porque por meio
da política, e não só da economia, é possível
gerar condições mais eqüitativas e aumentar
as opções das pessoas. Na medida em que a
democracia possibilita o diálogo que inclui
os diferentes grupos sociais e, paralelamente, desde que as instituições públicas se fortaleçam e sejam mais eficientes, será possível
alcançar os Objetivos de Desenvolvimento
do Milênio, principalmente, no que se refere
a reduzir a pobreza. Nesse sentido, a democracia é o marco propício para abrir espaços
de participação política e social, principalmente para os que mais sofrem: os pobres e
as minorias étnicas e culturais.
Essa contribuição organiza-se ao redor
de três perguntas: Qual é o estado da democracia na América Latina? Quais são as
percepções e quão forte é o apoio de líderes e cidadãos à democracia? Quais seriam
os principais temas de um debate visando
a um maior avanço na democracia de cidadãos? Buscou-se responder a elas ao longo
das seções deste Relatório. Na primeira seção, define-se a base conceitual utilizada no
estudo e contextualiza-se o desenvolvimento da democracia em uma região com altos níveis de pobreza e desigualdade. Na segunda seção, analisam-se os dados obtidos
mediante diversos instrumentos empíricos
aplicados: indicadores e índices das cidadanias política, civil e social; uma pesquisa de
opinião respondida por 19.508 cidadãos dos
1 PNUD 2002, Relatório do Desenvolvimento Humano 2002 . Mundi-Prensa: Madrid (p. 10).
Resumo
25
dezoito países considerados, e uma rodada
de consultas a 231 líderes sobre os desafios
da democracia na América Latina. A terceira
seção busca ampliar a agenda pública sobre
o desenvolvimento da democracia, centrada na crise da política, nas reformas estatais
e estruturais da economia e no impacto da
globalização na região.
O Relatório valoriza
os principais
avanços da
democracia como
regime político
na América
Latina, e
identifica a
desigualdade e a
pobreza como
suas principais
deficiências.
A democracia e a idéia de
democracia na América Latina
Os 18 países da América Latina considerados neste Relatório cumprem hoje os requisitos fundamentais do regime democrático; só três deles viviam em democracia há
25 anos. Contudo, ao mesmo tempo em que
as latino-americanas e os latino-americanos consolidam seus direitos políticos, enfrentam altos níveis de pobreza e a mais alta
desigualdade do mundo. Desse modo, indica-se que existem fortes tensões entre a expansão da democracia e a economia, a busca
da eqüidade e a superação da pobreza.
O Relatório valoriza os principais avanços da democracia como regime político na
América Latina, e identifica a desigualdade e
a pobreza como suas principais deficiências.
Além disso, aponta a urgência de uma política geradora de poder democrático, cujo objetivo seja a cidadania integral.
O que devemos entender por “cidadania
integral”? Como terá inferido o leitor, ela
abrange um espaço substancialmente maior
do que o do mero regime político e suas regras institucionais. Falar de cidadania integral é considerar que o cidadão de hoje deve
ter acesso a seus direitos cívicos, sociais, econômicos e culturais em perfeita harmonia, e
que todos eles formam um conjunto indivisível e articulado.
O presente estudo assume e ressalta, como elementos importantes para a análise,
as diferenças marcantes entre os países da
região, mas também aponta que, em matéria de democracia, existem problemas regionais comuns e diversidade nacional nas
respostas.
Com base nos fundamentos teóricos, ar-
gumenta-se que a democracia:
■ pressupõe uma idéia do ser humano e
da construção da cidadania;
■ é uma forma de organização do poder
que implica a existência e o bom funcionamento do Estado;
■ implica uma cidadania integral, isto é,
o pleno reconhecimento da cidadania política, da cidadania civil e da cidadania social.
■ é uma experiência histórica particular
na região, que deve ser entendida e avaliada
em sua especificidade.
■ tem no regime eleitoral um elemento
fundamental, mas não se reduz às eleições.
Balanço da cidadania integral
Para medir os avanços em cidadania política, foi utilizado o Índice de Democracia
Eleitoral (IDE) que, apesar de medir apenas
um aspecto do sistema político, corresponde
à dimensão ou condição mínima para que
se possa falar de democracia. Os dados mostram que na região existem hoje “de mocracias eleitorais”. Mais pontualmente, eles indicam que:
■ Em todos os países se reconhece o direito universal ao voto.
■ Apesar de alguns problemas, em geral, as eleições nacionais foram limpas entre 1990 e 20022.
■ Nesse mesmo período, ocorreram importantes restrições à liberdade eleitoral em
10 de 70 eleições nacionais, mas a tendência
geral foi positiva.
■ Houve um avanço na questão das eleições serem um meio de acesso a cargos públicos: a passagem do mando eleitoral se
converteu em uma prática comum, apesar
de, em alguns casos, ter ocorrido em meio a
complexas crises constitucionais.
No entanto, os dados também demonstram que a participação eleitoral é irregular
– em alguns países apresenta níveis muito
baixos – e que, na disputa eleitoral, existem barreiras para a entrada de novos ato-
2 A informação contida no Relatório, em geral, utiliza dados atualizados até 2002.
26
A democracia na América Latina
res. Uma importante conquista é a abertura
de espaços políticos para as mulheres, mediante uma porcentagem de vagas ou cotas
nas listas dos partidos. Entretanto, a representação de povos originários e afro-descendentes no parlamento é, em geral, ainda
muito reduzida. Os partidos políticos, como agentes de representação, também atravessam uma severa crise, que se traduz em
desconfiança, porque as pessoas os sentem
distantes, como um ator indiferente e profissionalizado que não encarna um projeto
de futuro compartilhado.
Quanto aos mecanismos de controle político, não mencionando as eleições, cabe
destacar que o Poder Executivo interfere diretamente na Corte Suprema de vários países, apesar dos avanços nas reformas constitucionais para fortalecer a independência
e a profissionalização do Poder Judiciário.
Desse modo, nos últimos anos, foram criados organismos especializados como controladorias públicas, promotorias e defensorias do povo. Contudo, a insuficiência de
recursos e, em alguns casos, a pouca autonomia do Poder Executivo limitam a eficácia
desses organismos. Finalmente, uma grande
conquista a ser destacada é a menor influência ou gravitação política das Forças Armadas em quase todos os países.
Por conseguinte, apesar dos avanços no
que se refere ao funcionamento eleitoral e
das conquistas em termos institucionais,
persistem sérias deficiências quanto ao controle da ação estatal que os cidadãos poderiam exercer. Os partidos políticos enfrentam um momento de forte desconfiança
como agentes de representação, o que é um
desafio-chave para o desenvolvimento democrático. Assim, a representação de grandes grupos populacionais é, em geral, baixa,
e o comparecimento às urnas é irregular.
Com respeito à cidadania civil, registram-se importantes conquistas em matéria
de legislação, porém é preocupante a limitada capacidade dos Estados de garantir esses
direitos na prática.
A maioria dos países ratificou os principais tratados internacionais e avançou na
normativa nacional referente à igualdade legal e à proteção contra a discriminação, e
também no que diz respeito aos direitos da
mulher. Houve também um avanço na defesa dos direitos trabalhistas e nos direitos
das crianças. Várias constituições reconheceram esses direitos, apesar de a ratificação
da Convenção sobre os povos indígenas ter
sido protelada.
Não ocorreu o mesmo com os tratados
internacionais nem, em especial, com a vigência do direito à vida, à integridade física e à segurança. Não se registrou a queda
esperada nesse tipo de violação dos direitos
humanos, muito embora já não seja cometida por determinação da cúpula estatal, e sim
por forças para-estatais que o Estado não foi
capaz de controlar.
Apesar dos avanços normativos, a nãodiscriminação ainda não está suficientemente garantida, pois grandes desigualdades são mantidas no tratamento dispensado
a pessoas pertencentes a diferentes grupos,
as leis que protegem as crianças no trabalho
são freqüentemente desobedecidas e os trabalhadores viram diminuir sua proteção social. Uma conquista no âmbito trabalhista,
porém, é a tendência ao aumento na eqüidade de gênero.
Com relação aos sistemas de administração de justiça, observa-se que a carência
de recursos econômicos e humanos os torna
frágeis. Um tema preocupante, também, é o
que se refere à população carcerária, pois os
direitos dos réus são pouco respeitados, a tal
ponto que mais da metade dos presos carece de sentença.
Quanto à liberdade de imprensa, o Relatório detecta que a América Latina ainda se
depara com graves falhas. Os avanços quanto ao direito à informação são mais encorajadores, pois o acesso às fontes públicas de
dados é legalmente reconhecido na maioria
dos países.
Em resumo, embora tenha melhorado
a situação dos direitos humanos em comparação com a do período não democrático, tenham sido ratificadas as convenções
internacionais relativas aos direitos civis e,
inclusive, tenham sido criadas normativas
nacionais nesse sentido, os dados mostram
poucos avanços, fato que deveria ser um sinal de alerta. O progresso das questões relaResumo
27
O desenvolvimento
democrático
depende de que
se amplie de
maneira decidida
a cidadania social,
principalmente
a partir da luta
contra a pobreza
e a desigualdade
e da criação de
postos de trabalho
de qualidade.
cionadas ao direito à vida, à integridade física, à segurança e à não-discriminação foi
irregular e, em alguns casos, muito insuficiente.
Por outro lado, as tendências detectadas
no que se refere à cidadania social são realmente preocupantes e representam o principal desafio das democracias latino-americanas, porque, além disso, os grupos mais
excluídos do exercício pleno da cidadania
social são os mesmos que sofrem carências
nas outras dimensões da cidadania.
Os problemas centrais nesse plano são
a pobreza e a desigualdade, que não permitem que os indivíduos se manifestem como
cidadãos com plenos direitos e de maneira
igualitária no âmbito público, e que corroem a inclusão social. Os indicadores mostram que todos os países da região são mais
desiguais que a média mundial. Em 15 dos
18 países estudados, mais de 25 por cento
da população vive abaixo da linha de pobreza e, em 7 deles, mais da metade da população vive nessas condições, embora em 12
deles a pobreza até tenha diminuído e, em
15, o PIB per capita tenha aumentado entre
1991 e 2002.
No entanto, cabe destacar alguns avanços
em termos de saúde (a desnutrição infantil
diminuiu em 13 dos 18 países, a mortalidade
infantil também se reduziu e a expectativa
de vida aumentou) e de educação (a taxa de
analfabetismo diminuiu em todos os países
e o nível de escolaridade aumentou, porém a
qualidade da educação em geral é baixa).
Um tema central é o desemprego, pois o
trabalho é um mecanismo-chave de inclusão social e do próprio exercício da cidadania, que tem um componente econômico. O
aumento nos índices de desemprego durante a década de noventa é, conseqüentemente, uma das maiores falhas das democracias
latino-americanas. E ainda mais: a proteção
social dos trabalhadores diminuiu e aumentou o trabalho informal, em geral não qualificado e insuficiente para gerar uma integração social que garanta um mínimo de
bem-estar.
Resumindo, o desenvolvimento democrático depende de que se amplie de maneira decidida a cidadania social, principal28
A democracia na América Latina
mente a partir da luta contra a pobreza e a
desigualdade e da criação de postos de trabalho de qualidade. Só será possível diminuir a pobreza de forma sustentável e melhorar as possibilidades de crescimento
econômico se a desigualdade for reduzida.
Percepções e apoio de líderes
e cidadãos
Apesar dos avanços, inclusive em condições muito precárias, deve-se reconhecer
que, tanto no plano da evolução democrática quanto no da dinâmica econômica e social, a região está vivendo um momento de
mudanças que em muitos casos assume as
características de uma crise generalizada.
Conseqüentemente, inicia-se um período de
transformação tanto nos conteúdos da democracia quanto em suas vinculações com
a economia e com a dinâmica social, em um
contexto global também de mudança, de
concentração de riqueza e de internacionalização crescente da política. A questão é que
a política, como se pode constatar em vários
pontos do Relatório, tem grandes limitações
e está em crise.
Essa crise se manifesta no divórcio entre
os problemas para os quais os cidadãos exigem uma solução e a capacidade da política para enfrentá-los. A política tende a perder conteúdo em virtude da diminuição da
soberania interior do Estado, que pode ser
atribuída a:
O desequilíbrio na relação entre política e mercado.
■ A presença de uma ordem institucional que limita a capacidade dos Estados para
agir com razoável autonomia.
■ O aumento da complexidade das sociedades, que os sistemas de representação não
podem processar.
■
Nesse sentido, os líderes latino-americanos consultados coincidem em várias questões quando formulam seu diagnóstico sobre a democracia. Por um lado, valorizam a
democratização durante a última década e o
fato de, pelo menos no plano formal, os países da região cumprirem os requisitos mí-
nimos da democracia. Entendem, também,
que a participação e os controles sobre o
exercício do poder aumentaram e que as
ameaças à democracia como regime diminuíram, juntamente com os clássicos riscos
de insubordinação militar.
Por outro lado, detectam problemas relacionados com os partidos políticos e com
os poderes fáticos. Quanto aos partidos políticos, uma das principais dificuldades encontradas é que não conseguem canalizar
completamente as demandas da cidadania.
Desse modo, a relação entre partidos e organizações da sociedade civil costuma ser
conflituosa. Para os líderes consultados, a
solução dessas dificuldades está dentro da
política, com o fortalecimento dos partidos.
Quanto aos poderes fáticos (principalmente
o setor econômico e financeiro e os meios de
comunicação), são vistos como fatores que
condicionam a capacidade dos governos de
dar respostas à cidadania. Entre as tensões
com outros poderes fáticos, existe uma preocupação com a perda da autonomia governamental em relação aos Estados Unidos e
aos organismos multilaterais, assim como
coincidência no que se refere à ameaça representada pelo narcotráfico.
Por sua vez, a pesquisa de opinião pública realizada para o Relatório apresenta uma
tensão entre a opção pelo desenvolvimento
econômico e a democracia. Os dados obtidos indicam que:
■ A preferência dos cidadãos pela democracia é relativamente baixa.
■ Grande parte das latino-americanas e
dos latino-americanos dá mais valor ao desenvolvimento do que à democracia e, inclusive, retiraria seu apoio a um governo democrático se ele fosse incapaz de resolver os
seus problemas econômicos.
■ Os não-democratas pertencem, geralmente, a grupos com menor educação, cuja
socialização ocorreu, fundamentalmente,
em períodos autoritários, que têm baixas expectativas de mobilidade social e uma grande desconfiança das instituições democráticas e dos políticos.
■ Embora os democratas estejam distribuídos em diversos grupos sociais, nos paí-
ses com menores níveis de desigualdade os
cidadãos tendem a apoiar mais a democracia. Contudo, essas pessoas não se manifestam por meio de organizações políticas.
Com base nos dados da pesquisa, visando a proporcionar uma estimativa do grau
de respaldo cidadão à democracia, elaborou-se o Índice de Apoio à Democracia
(IAD), que oferece uma visão sintética sobre
o apoio e a possível vulnerabilidade das democracias latino-americanas.
Concluindo, a informação empírica encontrada, os resultados da pesquisa de opinião pública e as opiniões de diversos líderes
políticos registradas no Relatório coincidem
tanto com a necessidade de reconhecer que a
região vive um momento de inflexão e crise,
quanto com a de valorizar o sentido da política, ou seja, sua capacidade de criar opções
para promover novos projetos coletivos viáveis. No coração de tal confluência está instalado o fortalecimento da cidadania.
Elementos para uma agenda
O Relatório aponta que o ponto de partida para fortalecer a democracia passa pela revalorização do conteúdo e da relevância
da política, argumenta que as soluções para os problemas e desafios da democracia teriam que ser encontradas dentro e não fora das instituições democráticas, e considera
que deve ser recuperado um papel construtivo da política como ordenadora das decisões da sociedade.
Nesse sentido, continua com a mesma linha argumentativa em que o PNUD vem insistindo. Como afirma seu Administrador,
Mark Malloch Brown, no prefácio do Relatório do Desenvolvimento Humano 2002 :
“[...] a política é tão importante para o êxito do desenvolvimento quanto para o da
economia. A redução sustentável da pobreza não só requer um crescimento eqüitativo,
como também que os pobres tenham poder
político. A melhor forma de conseguir esse
resultado de maneira coerente com os objetivos do desenvolvimento humano é erigir formas sólidas e profundas de governabilidade democrática em todos os níveis da
sociedade”3. A revalorização da política pasResumo
29
Com Estados
fracos e
mínimos, só é
possível aspirar
a conservar
democracias
eleitorais. A
democracia
integral de
cidadãs e
cidadãos
requer uma
“estatalidad”
que garanta a
universalidade
dos direitos.
sa pela aplicação de medidas que promovam
uma institucionalidade legítima, fortaleçam
uma sociedade civil ativa, e, principalmente,
promovam um amplo debate sobre o Estado, a economia e a globalização.
A agenda proposta pelo Relatório está
voltada para a expansão da cidadania. Para
torná-la sustentável é fundamental desenvolver uma política que materialize opções,
reúna esforços e motivações individuais e
crie poder democrático.
Urge prosseguir a reforma das instituições, porém essas iniciativas precisam de um
fio condutor que fortaleça a participação. Só
ela poderá tornar essas reformas mais legítimas. Nesse sentido, um aspecto institucional
chave são as reformas eleitorais que garantam um melhor equilíbrio entre governabilidade e representação.
Muito embora tenham passado por importantes mudanças, os sistemas de partido
tendem a ser instrumentais ou operativos.
No entanto, eles precisam é de se fortalecer
para ampliar a eficácia, a transparência e a
responsabilidade. Esta é, segundo o Relatório, a melhor maneira de reafirmar o papel
indispensável de representação da sociedade
que eles expressam. Nesse sentido, os partidos políticos deveriam compreender melhor
as mudanças nas sociedades contemporâneas, propor novos projetos de sociedade e
promover debates públicos.
Existe uma importante relação entre a cidadania e as organizações da sociedade civil. Elas são importantes protagonistas na
construção democrática, no controle da gestão governamental e no desenvolvimento do
pluralismo. É fundamental promover estratégias de fortalecimento da sociedade civil e
de sua articulação com o Estado e com os
partidos políticos. O Relatório advoga por
formas alternativas de representação que,
sem substituir as tradicionais, possam complementá-las e fortalecê-las.
Uma proposta central é construir uma
nova legitimidade do Estado, uma vez que
não existiria uma democracia sustentável
sem um Estado capaz de promover e garantir o exercício da cidadania. Com Esta-
dos fracos e mínimos, só é possível aspirar
a conservar democracias eleitorais. A democracia integral de cidadãs e cidadãos requer
uma “ estatalidad” que garanta a universalidade dos direitos.
Por isso, o Relatório convida ao debate sobre a necessidade de um Estado capaz de conduzir o rumo geral da sociedade, processar os conflitos de acordo com
regras democráticas, garantir eficazmente
o funcionamento do sistema legal, preservar a segurança jurídica, regular os mercados, estabelecer equilíbrios macroeconômicos, fortalecer sistemas de proteção social
baseados nos princípios de universalidade e
assumir a preeminência da democracia como princípio da organização social. A reforma do Estado teria que ser orientada no sentido de responder à pergunta sobre o tipo de
nação que uma determinada sociedade aspira a construir. Dessa forma, o que se propõe
aqui é um Estado em função da cidadania.
Outro tema central a ser debatido é o das
possibilidades de uma economia congruente com a democracia, ou seja, uma economia que promova a diversidade para fortalecer as opções cidadãs. Sob essa perspectiva, o
debate sobre a diversidade de formas de organização do mercado deve fazer parte da
agenda de discussão pública. A discussão
sobre o futuro da democracia não pode ignorar as opções econômicas. A economia é
chave porque dela depende a ampliação da
cidadania social.
Na perspectiva do Relatório, o Estado
e o mercado são passíveis de serem combinados de diversas maneiras, tendo como resultado uma variedade de formas que
podem ser adaptadas em função do desenvolvimento humano. O tipo de economia
deve estar no centro do debate público e
não deve ser relegado a uma mera questão
técnica. Os avanços na democracia e no estabelecimento de normas macroeconômicas claras e legítimas devem ser considerados como complementares.
O Relatório propõe ampliar o debate sobre o processo de globalização. Observa-se
que é perigoso cair em uma espécie de fa-
3 PNUD 2002, Relatório do Desenvolvimento Humano 2002. Mundi-Prensa: Madrid (p. v
30
A democracia na América Latina
talismo em face de fenômeno; é preciso, ao
contrário, discutir a respeito de seu real impacto sobre a soberania interior dos Estados e a respeito das melhores estratégias para fortalecer as nações latino-americanas no
espaço da aldeia global. E a política é, justamente, a força que pode construir espaços
autônomos.
Metodologia do Relatório
Para levar a cabo este Relatório, o
PRODDAL contou com o patrocínio da
Direção da América Latina e do Caribe do
PNUD e com a colaboração de destacados
intelectuais e acadêmicos, assim como de
ex-presidentes e de muitas outras personalidades da região.
O estudo abarcou dezoito países (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela4). O marco conceitual foi
amplamente consultado e orientou a busca
de informação empírica que inclui:
Uma pesquisa de opinião de alcance
regional (em colaboração com Latinobarômetro).
■ A elaboração de indicadores sobre o estado da democracia.
■ Entrevistas com líderes e intelectuais
da América Latina.
■
Para a elaboração do Relatório, partiu-se de uma análise conceitual e histórica
das democracias latino-americanas, a partir de uma ampla revisão bibliográfica dos
múltiplos estudos nacionais. Além disso,
realizaram-se reuniões para discussão dos
componentes do projeto, solicitaram-se a
acadêmicos e personalidades políticas opiniões e textos sobre diversas facetas do desenvolvimento da democracia na região.
O Relatório não pretende avaliar os governos ou os países, nem elaborar nenhum
tipo de ranking nacional da democracia; seu
interesse é identificar os grandes desafios e
promover uma ampla discussão em torno
deles. Além disso, reconhece-se a dificuldade de abordar os dilemas da democracia,
pois ela está influenciada por múltiplos fatores (políticos, econômicos e sociais, nacionais e internacionais), alguns dos quais, ou
não foram tratados, ou foram tratados de
maneira muito preliminar.
Ademais do Relatório propriamente dito, foram preparados para difusão em massa
outros produtos complementares como:
■ Um livro com os artigos elaborados
por políticos e destacados acadêmicos que
contribuem com “idéias e posições para um
debate sobre o desenvolvimento da democracia na América Latina”.
■ Um Compêndio Estatístico que reúne informação, até agora dispersa, sobre democracia e cidadania integral nos países da
América Latina, os índices construídos para este Relatório e os resultados da pesquisa de opinião.
■ Os materiais que alimentam o marco
conceitual do Projeto e sua maneira de entender a democracia, além das opiniões críticas de importantes analistas.
■ Os resultados das rodadas de consulta a
dirigentes latino-americanos.
Para finalizar, o Relatório demonstra
que, embora muito valiosos, os avanços alcançados em termos de desenvolvimento
da democracia na América Latina não são
suficientes. É necessário aprofundar tanto a governabilidade democrática, entendida como o fortalecimento institucional do
regime, quanto, e acima de tudo, a cultura
política que pressupõe a construção de espaços de participação eqüitativa, sobretudo
dos mais desfavorecidos nas sociedades latino-americanas. Para isso, é preciso decisão política, dirigentes comprometidos com
seus países e com a região, e cidadãs e cidadãos decididos a enfrentar os problemas e
desafios para viver cada vez mais e melhor
com democracia.
4 Estes países têm regimes democráticos, em sua maioria estabelecidos por meio de processos de transição desenvolvidos durante os últimos vinte e cinco anos, e seus governos aceitaram ser incorporados ao PRODDAL.
Resumo
31
32
A democracia na América Latina
primeira seção
O desenvolvimento da
democracia na América Latina
Nesta seção apresenta-se o tema do Relatório a partir da conquista da democracia
nos países considerados, dando-se destaque ao fato de que na América Latina a democracia se instala em sociedades com altos níveis de pobreza e desigualdade. À primeira vista, considerando a democracia do ponto de vista da democracia, observa-se que
muitos direitos civis básicos não estão assegurados e que a pobreza e a desigualdade
colocam nossas sociedades entre as mais deficitárias do mundo.
O Relatório inicia com uma definição do desenvolvimento da democracia e de suas
principais carências na região, contrastando as reformas aplicadas com as realidades
políticas e econômicas. A partir daí, surge um conjunto de perguntas: quanta pobreza
e quanta desigualdade as democracias são capazes de tolerar? como esses contrastes
influem na coesão social das nações? qual a relevância da democracia para os latinoamericanos? Os resultados da pesquisa de opinião revelam que 54,7 por cento dos latino-americanos estariam dispostos a aceitar um governo autoritário desde que ele resolvesse a situação econômica (ver Segunda Seção “Como os latino-americanos vêem
sua democracia”). As razões que explicam esse dado preocupante talvez se encontrem
nos contrastes apontados.
Consta também desta seção uma referência aos fundamentos teóricos em que o Relatório se baseia. As conseqüências práticas da abordagem teórica adotada são importantes, porque sustentam as descrições, a análise e as propostas com razões sistemáticas e rigorosas.
Os desafios da democracia na América Latina são historicamente singulares. Para
resolvê-los é preciso uma nova compreensão e uma discussão aberta, para as quais o
Relatório visa a contribuir. Isso requer a definição dos fundamentos teóricos: os conceitos de democracia, cidadania e sujeitos na democracia, Estado e regime. Os quatro
argumentos centrais são: 1) a democracia implica uma concepção do ser humano e da
construção da cidadania; 2) a democracia é uma forma de organização do poder na sociedade, que pressupõe a existência e o bom funcionamento de um Estado; 3) o regime
eleitoral é um componente básico e fundamental da democracia, no entanto, a realização de eleições não esgota seu significado e alcances; e 4) a democracia latino-americana é uma experiência histórica distintiva e singular, que deve ser, dessa maneira, reconhecida e valorizada, avaliada e desenvolvida.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
33
34
A democracia na América Latina
O desafio: de uma democracia de eleitores
a uma democracia de cidadãos1
■
A democracia é uma imensa experiência
humana. Está ligada à busca histórica de liberdade, justiça e progresso material e espiritual. Por isso é uma experiência permanentemente inconclusa.
Este é um Relatório sobre a tarefa inconclusa da democracia, sobre seus desafios, sobre quais deveriam ser as metas de uma nova
etapa, em cuja construção entrarão em jogo
sua própria sustentabilidade e perduração.
Independentemente de quais tenham sido a forma, o ritmo ou o resultado, a busca da liberdade, da justiça e do progresso
permeia toda a história social do ser humano. Participamos dessa busca com maior ou
menor consciência de nossos objetivos, com
avanços e retrocessos; em suma, com toda a
diversidade de incidentes da qual nossa história está repleta. Mesmo nas circunstâncias
mais difíceis, apesar de prolongados períodos de inércia, a luta renasceu e renascerá,
seja para passar da condição de escravos à de
pessoas livres, ou para ampliar a cada dia o
espaço da liberdade.
No entanto, possuímos também outro
impulso tão vital quanto os anteriores, expresso de maneira diferente e nos distintos
âmbitos da vida: o impulso de dominação e
de obter o poder que permite exercê-la.
Em grande parte, nossa vida em sociedade se constrói na trama desses impulsos centrais: sabe-se que onde não houver liberdade, justiça e progresso, aí nascerá a luta para
alcançá-los e que, nessa luta, se confrontarão
interesses, pareceres e métodos.
Nossa busca de liberdade, justiça e progresso, e a luta pelo poder que se desencadeia quando todos nós procuramos impor
nossos interesses e pareceres sobre esses as-
quadro 1
A democracia: uma busca permanente
É necessário considerar os desrespeitos, as fraturas, as tensões, os
limites e as denegações que constituem a contrapartida da experiência da
democracia. A democracia formula uma pergunta que permanece, portanto,
continuamente pendente: é como se jamais pudesse ser dada uma resposta
perfeitamente adequada. A democracia apresenta-se como um regime
sempre marcado por formas não acabadas e incumpridas.
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.
suntos, deram lugar a diversas formas de organização dos seres humanos. Uma delas é a
democracia.
A democracia se converteu em um sinônimo de liberdade e justiça. É, ao mesmo
tempo, um fim e um instrumento. Contém,
basicamente, uma série de procedimentos
para o acesso e o exercício do poder, mas é
também, para os homens e as mulheres, o
resultado desses procedimentos.
Nessa perspectiva, a democracia não é
só um método para eleger quem governa, é
também uma forma de construir, garantir e
expandir a liberdade, a justiça e o progresso,
organizando as tensões e os conflitos gerados pelas lutas de poder.
Independentemente das diferenças manifestadas no plano da teoria sobre os alcances da idéia de democracia, a história revela que as aspirações no sentido de ampliar as
fronteiras das liberdades cidadãs e de atingir
maiores níveis de justiça e progresso sempre estiveram no coração das lutas sociais e
políticas, ligadas, de certa forma, à idéia de
democracia. Com períodos de expansão e
1 “A presente publicação é a tradução para português da segunda edição revisada em Espanhol do Relatório
“La democracia en América Latina ”. O listado completo de modificações pode ser consultado no site
www.democracia.undp.org”.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
35
A democracia
é uma imensa
experiência
humana. Está
ligada à busca
histórica de
liberdade, justiça
e progresso
material e
espiritual. Por
isso é uma
experiência
permanentemente
inconclusa.
retração, de mobilização ou quietude, a história nos mostra que onde não havia liberdade, por ela se lutou; onde não havia justiça, também se brigou por ela e, onde não
havia progresso, a ele se tentou chegar. Independentemente dos retrocessos e das apatias, o reconhecimento da igualdade e a busca de sua realização social, em termos de
liberdade, justiça e progresso, constituem
um impulso histórico substancialmente ligado à idéia de democracia.
Esta forma de organização entrou e saiu
de nossa história. Surgiu há 2.500 anos na
Grécia, mas depois desapareceu. “Como o
fogo, a pintura ou a escrita, a democracia
parece ter sido inventada mais de uma vez e
em mais de um lugar”.2
Na América Latina alcançou-se a democracia eleitoral e suas liberdades básicas. Agora se trata de avançar na democracia de cidadania. A primeira nos deu as liberdades e o
direito de decidir por nós mesmos. Traçou,
em muitos de nossos países, a fronteira entre a vida e a morte. A segunda, hoje plena de
carências, é a que avança para que o conjunto
de nossos direitos se torne efetivo. É a que nos
permite passar de eleitores a cidadãos. A que
utiliza as liberdades políticas como alavanca
para construir a cidadania civil e social.
Para as mulheres e os homens, a democracia gera expectativas, esperanças e decepções porque contribui para organizar suas
vidas na sociedade, garante seus direitos e
permite melhorar a qualidade de suas existências. A democracia é muito mais do que
um regime de governo, ela se confunde com
quadro 2
A democracia: um ideal
A democracia é, primeiro e acima de tudo, um ideal. […] Sem uma tendência
idealista, uma democracia não nasce e, se nasce, debilita-se rapidamente.
Mais do que qualquer outro regime político, a democracia vai contra a
corrente, contra as leis inerciais que governam os grupos humanos. As
monocracias, as autocracias, as ditaduras são fáceis, aparecem sozinhas;
as democracias são difíceis, têm que ser promovidas e é preciso acreditar
nelas.
Giovanni Sartori, 1991, p. 119.
2 Dahl, 1999, p. 15.
36
A democracia na América Latina
a própria vida. É mais que um método para
eleger e ser eleito. Seu sujeito não é apenas
aquele que vota, é o cidadão.
Na América Latina, em 200 anos de vida
independente, a democracia nasceu e morreu dezenas de vezes. Nas instituições a consagravam, na prática a destruíam. Guerras,
tiranias e breves primaveras compõem grande parte dessa história independente, durante a qual até as violações à democracia foram feitas em seu nome. A América Latina é,
provavelmente, a região do mundo que mais
reivindicou a democracia, nos dois últimos
séculos, até para a interromper invocando
sua futura instauração.
Nós, latino-americanos que, muitas vezes,
vimos como nos era negado ou arrebatado o
anseio de ser parte da construção da democracia, somos agora, finalmente, atores que assumem seus desafios e seu desenvolvimento.
Após duas décadas de diversas formas
de transição, os regimes democráticos estão amplamente vigentes na América Latina. Há vinte e cinco anos, dentre os dezoito
países incluídos no Relatório, só a Colômbia, a Costa Rica e a Venezuela eram democráticos. Um quarto de século depois, todos
os nossos países cumprem os critérios básicos do regime democrático, em sua dimensão eleitoral e política.
As liberdades que hoje possuímos são
um bem de valor incomensurável; essa é
uma conquista que se deve ao impulso, à luta e ao sofrimento de milhões de seres humanos. Somos testemunhas do avanço mais
profundo e amplo que a democracia obteve
desde a independência de nossas nações. No
entanto, como se verá neste Relatório, o que
foi conquistado não está assegurado.
A preservação da democracia e sua expansão não são fatos espontâneos. São construções voluntárias, formuladas em projetos, modeladas por lideranças e investidas
do poder que se origina no apoio popular.
Requerem partidos políticos que construam
opções fundamentais, um Estado com poder para executá-las e uma sociedade capaz
de participar de uma construção que excede
as reivindicações setoriais. Uma política que
omite os problemas centrais torna as opções
dos cidadãos vazias de conteúdo. Um Esta-
do sem poder transforma o mandato eleitoral em uma expressão de desejos sem conseqüências, e uma sociedade sem participação
ativa leva, mais cedo ou mais tarde, a uma
perigosa autonomia do poder, que deixa de
expressar as necessidades dos cidadãos.
Parece que nos afastamos dos riscos dos
golpes militares de Estado, mas surgem outros perigos: a democracia aparenta perder
vitalidade, dá-se preferência a ela porém se
desconfia de sua capacidade para melhorar
as condições de vida; os partidos políticos
estão no nível mais baixo da estima pública;3 o Estado é visto, ao mesmo tempo, com
expectativa e apreensão e, em alguns casos, o
ímpeto democrático que caracterizou as últimas décadas do século passado está se debilitando. A sociedade está nas ruas, mas
sem um objetivo que unifique as suas reivindicações e demandas.
Qual a gravidade dessas novas fragilidades? Se a democracia perder relevância para
os latino-americanos, se ela se divorciar de
suas necessidades, poderá resistir aos novos
perigos, aos seus adversários, às frustrações?
Analisar, como nos propomos, o desenvolvimento da democracia na América Latina, leva-nos a sondar a vigência dos direitos
dos latino-americanos, e o nível de concretização das esperanças que depositam em seus
representantes. E também nos conduz a indagar sobre a sustentabilidade da democracia, isto é, sobre sua capacidade para perdurar e aperfeiçoar-se, a partir da legitimidade
que gera em seus cidadãos, enfim, leva-nos
a identificar os desafios da democracia, e as
ameaças que sobre ela pairam.
Como se resolvem as tensões entre a expansão democrática e a economia, entre a liberdade e a busca da igualdade, entre crescimento e pobreza, entre as demandas públicas
manifestadas livremente e as reformas econômicas que exigem ajustes e sacrifícios? Quais
são as chaves que explicam a crise de representação, a desconfiança da sociedade para
com a política? Por que a esperança democrática não se traduziu em avanços nos direitos civis e sociais da mesma dimensão que as
expectativas que gerou? Por que o Estado não
possui o poder necessário? Por que o direito
de escolher governantes não se traduziu, em
muitos casos, em mais liberdade, mais justiça
e maior progresso?
Esses são dilemas cuja solução é complexa, como demonstra a nossa própria história
recente. E não poderão ser resolvidos se não
forem colocados no centro do debate público e das opções que os partidos oferecem.
Infelizmente, em muitas ocasiões, parece
que existe um debate proibido na América Latina. Questões sobre as quais é inconveniente falar, ou – ainda mais grave – não
se deve falar. O silêncio da política e dos que
constroem a agenda do debate público não
pode continuar ignorando, indefinidamente, o clamor de milhões de pessoas, a não ser
que se esteja disposto a pagar o preço do enfraquecimento paulatino da democracia latino-americana.
Este Relatório trata dessas questões,
identificando-as não por uma mera intuição, mas por meio da análise teórica, da observação empírica e do pensamento de intelectuais e políticos.
Atacar esses dilemas demanda a maior
informação possível para iluminar os critérios com que as políticas são formuladas.
A falta de informação e de debate constitui
uma carência grave, porque a democracia –
que se baseia na reflexão e no debate dos cidadãos e de seus líderes – é a única forma
de organização política que tem capacidade
para retificar-se a si mesma. Essa é a principal vantagem para fazer da democracia um
sistema justo e eficaz. A liberdade garantida
pela democracia é, ao mesmo tempo, o principal instrumento que ela tem para se aperfeiçoar como sistema, mas a liberdade, ou
melhor, a capacidade de optar, requer que a
matéria da opção esteja presente. Na América Latina, a reflexão e o debate políticos requerem ser renovados e promovidos, porque perderam vitalidade e conteúdo. Isso
está ocorrendo no período de maior difusão da democracia e em um mundo em que
a globalização torna cada vez mais peremptório saber o que queremos como sociedades e como nações.
3 Segundo os dados da pesquisa Latinobarômetro 2002, apenas 14 por cento dos latino-americanos têm confiança
nos partidos políticos.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
37
Na América
Latina, a
reflexão e o
debate políticos
requerem ser
renovados e
promovidos,
porque perderam
vitalidade e
conteúdo.
Pela primeira
vez na história,
uma região em
desenvolvimento
e com sociedades
profundamente
desiguais está
completamente
organizada
politicamente
sob regimes
democráticos.
Nossas democracias precisam, urgentemente, retomar o impulso inicial. Seus déficits não representam seu fracasso, são seus
desafios. O que ainda não alcançamos é o
que deve constituir a essência das políticas
que permitirão o nascimento da segunda
etapa da democracia latino-americana.
Este é o fio condutor que deveria guiar a
leitura dos materiais propostos pelo Relatório: a busca dos temas cruciais nos quais será
testada a nossa capacidade de passar da democracia eleitoral à democracia de cidadania. Nessa transformação se definirá a questão da capacidade latino-americana de fazer
da democracia um sistema que se estabilize,
se regenere e se expanda.
Nossa proposta é demonstrar que, como
a aposta está no caminho a seguir para passar da democracia eleitoral à de cidadania, é
inevitável uma séria reflexão conceitual, capaz de gerar idéias que orientem a observação da realidade e a coleta de dados que, por
sua vez, construam a base empírica do Relatório. A partir daí, da soma desses dois componentes, sairá a proposição do núcleo de
temas que configuram os desafios da agenda
ampliada para o desenvolvimento da democracia na América Latina.
Esses objetivos, que constituem a razão
desta obra, encontrarão aqui uma primeira aproximação, um início. O Relatório é o
começo de uma tarefa, de um debate que o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) procura promover entre os latino-americanos. É só o primeiro
passo para que a construção de alternativas
e de políticas concretas seja assumida pelos
atores sociais e políticos que devem relançar
e regenerar nossas democracias.
Estas reflexões, observações e conseqüências partirão de um reconhecimento
inicial: a singular realidade da democracia
em nossa região. O leque de desafios é novo porque também é nova a realidade que
expõe uma região que é democrática e, ao
mesmo tempo, pobre e desigual. A partir
desse triângulo – democracia eleitoral, po-
breza e desigualdade – iniciamos nossa exploração.
Democracia, pobreza e desigualdade:
um triângulo latino-americano
Para entender as necessidades de expansão da democracia na América Latina e perceber suas fragilidades, é indispensável fazer
uma apreciação do que a democracia possui
de próprio e original nessa região.
Na América Latina, as regras e instituições do regime são semelhantes às dos países
democraticamente mais maduros, no entanto, as sociedades latino-americanas e as desses países são profundamente diferentes.
Na América Latina, construir e ampliar
os direitos cidadãos é uma tarefa que se desenvolve em um novo contexto. Nos últimos vinte anos, produziu-se um conjunto
de grandes transformações. Pela primeira
vez na história, uma região em desenvolvimento e com sociedades profundamente desiguais está completamente organizada politicamente sob regimes democráticos. Assim,
define-se na América Latina uma nova realidade, sem precedentes4: o triângulo da democracia, da pobreza e da desigualdade.
O primeiro vértice do triângulo é a difusão da democracia eleitoral na região. Todos
os países que a integram satisfazem os requisitos básicos do regime democrático. Apenas
os países agrupados na Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômicos
(OCDE) compartilham essa característica.
O segundo vértice é a pobreza . Em 2002,
a região contava com 218 milhões de pessoas (ou 42,9 por cento) com renda abaixo
do nível de pobreza. É certo que essa situação varia de país para país. Apesar dessas diferenças, comparada com as outras grandes
regiões democráticas do mundo, a América
Latina oferece a singularidade da coabitação
das liberdades políticas com as severas privações materiais de muitas pessoas. Democracia e riqueza, democracia e pobreza são
duas combinações que geram necessidades,
4 Não afirmamos aqui que não se verifica a existência conjunta de democracia, pobreza e desigualdade em outros
países ou regiões do planeta. O que apontamos é que a democracia latino-americana convive, em toda a sua região,
com níveis amplamente difundidos de pobreza e situações de desigualdade extremas.
38
A democracia na América Latina
dificuldades e riscos diferentes.
O terceiro vértice é a desigualdade . As sociedades latino-americanas são as mais desiguais do mundo. Como no caso da pobreza,
observa-se na região não apenas a profundidade do grau de desigualdade, em comparação com o resto do mundo, mas também
sua persistência ao longo das três últimas
décadas.
Pela primeira vez, essas três características convivem e a democracia enfrenta o
desafio de sua própria estabilidade, coexistindo com os desafios da pobreza e da desigualdade. Os riscos que derivam dessa situação são diferentes e mais complexos do que
os riscos tradicionais do golpe militar de Estado que, por outro lado, não desapareceram totalmente.
No entanto, apesar dessa experiência ter
um caráter particular, é habitual que se pense
na América Latina sob a perspectiva da experiência histórica das democracias desenvolvidas, desconhecendo que a estabilidade e a
expansão democráticas têm aqui conteúdos
e dilemas distintos, resultados de sua própria
originalidade. Essas são democracias pobres
e desiguais, cujos homens e mulheres, ao
mesmo tempo em que consolidam seus direitos políticos, precisam também completar
suas cidadanias civil e social.
A limitada compreensão dessa realidade singular pode levar a duas conseqüências graves para a democracia. A primeira
é ignorar a necessidade da viabilidade econômica da democracia. Isso significa ignorar a necessidade de construir bases sólidas
de uma economia que torne possível atacar
a pobreza e a desigualdade. Por exemplo, para muitos cidadãos latino-americanos, atingir maiores níveis de desenvolvimento em
seus países é uma aspiração tão importante
que muitos estariam dispostos a apoiar um
regime autoritário que pudesse atender suas
demandas de bem-estar. A segunda é desconhecer a viabilidade política dos programas
econômicos. Isso significa ignorar que esses
programas se aplicam em sociedades em que
as demandas cidadãs e a opinião sobre essas
políticas se expressam livremente.
Na realidade, também é comum tender ao erro de pensar em termos de reforma econômica como se não houvesse democracia. Como se os difíceis e dolorosos
processos de ajuste estrutural não influíssem nas decisões tomadas pelas maiorias –
submetidas a condições de pobreza e de alta
desigualdade – no momento de votar ou de
expressar seu apoio ou rejeição a um gover-
TABELA 1
DEMOCRACIA, POBREZA E DESIGUALDADE
Região
Participação eleitoral (1)
Desigualdade (2)
Pobreza
PIB per capita
América Latina
62,7
0,552 (3)
42,8 (6)
3792 (9)
Europa
73,6
0,290 (4)
15,0 (7)
22600 (10)
EUA
43,3
0,344 (5)
11,7 (8)
36100
Notas:
(1) Votantes com base na população com direito a voto 1990-2002. Ver tabela 8.
(2) Coeficiente de Gini. As cifras mais altas do coeficiente de Gini correspondem a um grau mais alto de desigualdade.
(3) Média simples para a década de 90. Perry et al., 2004, p.57.
(4) Eurostat PCM-BDU, dezembro de 2002.
(5) Fontes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.
(6) Média ponderada por população dos dados de pobreza entre 1998-2002, CEPAL, 2004.
(7) Eurostat PCM-BDU, dezembro de 2002.
(8) Fonte: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002.
(9) Elaboração própria com base nos dados da CEPAL, 2004 (em dólares constantes).
(10)Europa ocidental (EU15) e EUA, PIB per capita 2002. Fonte: OCDE (em dólares correntes)
Dada a multiplicidade de fontes e as diversas metodologias de elaboração de dados sugere-se usar os dados desta
tabela como referências indicativas.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
39
Só com mais
e melhor
democracia
as sociedades
latino-americanas
poderão ser mais
igualitárias e
desenvolvidas.
no, ou como se fosse possível levar adiante
um plano econômico sem o apoio da população, ou pior ainda, apesar de sua manifesta hostilidade.
Essa maneira de pensar a democracia latino-americana, independentemente de sua
economia, ou, simetricamente, pensar sua
economia separadamente de sua democracia, parece um erro ingênuo, mas não por
isso menos recorrente e preocupante para
o destino da democracia e da economia, se
considerarmos a experiência das últimas décadas na América Latina.
Conseqüentemente, o debate sobre a estabilidade democrática não deve ignorar a
pobreza e a desigualdade, nem as políticas
de crescimento devem esquecer que, pobres
e desiguais, os cidadãos exercem sua liberdade para aceitar ou rejeitar essas políticas.
Surge daí o desafio de resolver as tensões
entre economia e democracia. Esse desafio
parte da necessidade de não pensar a economia como se não houvesse democracias
pobres, e de não atacar os problemas da estabilidade democrática independentemente
das necessidades de resolver as questões do
crescimento. É provável que um debate que
ignore uma questão tão elementar termine levando a recomendações simplesmente impraticáveis.
Essas características da América Latina foram utilizadas como argumento para
concluir que a democracia seria inviável enquanto não fossem resolvidos os problemas
da pobreza e não fosse alcançado um mínimo aceitável de igualdade. Em várias ocasiões, regimes autoritários instalaram-se com
um discurso “restaurador” do regime democrático. “Assumimos o governo para criar as
condições para que a democracia se instale
solidamente no futuro”. Supostamente, seria preciso atingir um certo nível mínimo de
riqueza para ter acesso à democracia. Contra essa visão, este Relatório sustenta que
só com mais e melhor democracia as sociedades latino-americanas poderão ser mais
igualitárias e desenvolvidas. A razão é que,
somente na democracia, aqueles que não gozam de níveis mínimos de bem-estar e que
sofrem as injustiças da desigualdade podem
reivindicar, mobilizar-se e eleger em defesa de seus direitos. Para que isso se concretize, é indispensável indagar caminhos não
explorados e abrir novos debates na América Latina, porque – reiteramos – o grande
desafio é combater a pobreza e a desigualdade, com os instrumentos da democracia,
para criar as bases de coesão e estabilidade
social que são os requisitos do crescimento
econômico.
Na América Latina, ocorreram processos
de reforma no plano político e econômico.
Embora esses processos tenham ocasionado
alguns progressos importantes, sobretudo
na expansão da democracia eleitoral, subsiste um evidente contraste entre as reformas
realizadas durante as duas últimas décadas
e uma realidade que continua marcada por
grandes carências no plano das diferentes cidadanias, particularmente a social.
Esses não foram anos só de transformações políticas. A economia, especialmente na
década de 90, também passou por um processo de profundas mudanças, de abertura,
reformas e desregulamentações, que se tornou conhecido com a denominação genérica de ajustes estruturais. Dessa forma, com
algumas exceções, “a nova onda de democratização na região, que teve início em meados dos anos oitenta, assumiu as reformas
econômicas orientadas no sentido da ampliação das esferas do mercado como sua
própria agenda”.5
Como conseqüência dessas transformações, as sociedades latino-americanas passam a ser sociedades em vias de desenvolvimento, em que as demandas sociais se
expressam livremente e a economia se organiza em torno do mercado. Dessa maneira,
demandas sociais manifestadas em um contexto de liberdade política (democracia) e liberdade econômica (mercado) formam outro triângulo singular. Um triângulo que
deveria ser virtuoso e que, à luz dos últimos
vinte anos, apresenta complexas dificuldades que requerem um pensamento renovado. A combinação entre liberdade política e
liberdade econômica, em contextos de po-
5 José Antonio Ocampo, 2003 (texto preparado para o Relatório).
40
A democracia na América Latina
breza e desigualdade, pode não gerar como
resultado o fortalecimento da democracia e
o desenvolvimento da economia.
Nas páginas seguintes, mostra-se uma
fotografia que contrasta reformas e realidades. Esta é também uma primeira fotografia
do déficit democrático da América Latina,
um indício da chave das frustrações, uma
evidência da urgência de construir a democracia de cidadania.
Balanço entre reformas e realidades
Para este balanço foram utilizados sete indicadores básicos: as reformas estruturais na economia, as reformas democráticas,
a evolução do produto interno bruto (PIB)
per capita, a pobreza, a indigência, a concentração de renda e a situação trabalhista.
Antes de iniciar a apresentação da tabela que mostra um resumo desses indicadores básicos (tabela 2), é necessário fazer alguns esclarecimentos. Em primeiro lugar,
o Relatório não afirma que existe necessariamente uma relação causal entre as variáveis que serão utilizadas. Afirma, porém,
que os cidadãos latino-americanos sentiram
os efeitos dessas variáveis de forma mais ou
menos simultânea.
Em segundo lugar, na democracia, os cidadãos têm expectativas quanto ao funcionamento da economia. Elas têm origem na
ideologia igualitária subjacente à democracia, no discurso dos políticos nacionais, nos
meios de comunicação, nas organizações internacionais etc. Durante a década de 90,
instalou-se, como promessa de desenvolvimento, um modelo econômico que defraudou a muitos.
Em terceiro lugar, a percepção de uma
grande parte dos cidadãos é de que as políticas implementadas “produziram” insuficiente crescimento aceitável, pobreza e desigualdade crescentes e agravamento da
situação trabalhista (com seu conseqüente impacto sobre a desigualdade e os rendi-
mentos futuros da previdência).
1. O índice de reforma econômica indica
um avanço sustentado dessas reformas, medido entre 0 e 1, que subiu de 0,58 nos anos
oitenta para uma média de 0,83 entre 1998
e 2002. Esse índice está composto de cinco
subíndices: “políticas de comércio internacional”, “políticas impositivas”, “políticas financeiras”, “privatizações” e “contas de capital”, todos relacionados com o Consenso
de Washington, assim denominado posteriormente.
2. Na América Latina hoje se reconhece
o direito ao voto universal, sem restrição alguma de peso significativo. Essa é uma conquista notável e extremamente importante. O índice de democracia eleitoral (IDE),
elaborado pelo Projeto sobre o Desenvolvimento da Democracia na América Latina (PRODDAL), demonstra que, em termos
eleitorais, a democracia teve uma melhora
constante ao longo do período considerado.
Os processos de democratização e reforma
de mercado, embora de natureza distinta,
avançaram de maneira sustentada, provocando uma grande expectativa que contrastou visivelmente com a evolução dos fatos.
3. A média regional do PIB per capita não
variou de maneira significativa nos últimos
vinte anos. Em 1980, enquanto o índice de
reforma econômica era de 0,55, o PIB per
capita era de U$S 3.734 a valores constantes
de 1995. Vinte anos mais tarde, no ano 2000,
tendo-se avançado consideravelmente na
aplicação das reformas, o índice era de 0,83,
e o PIB per capita, de U$S 3.920, um avanço
quase irrelevante.
4. Os níveis de pobreza tiveram uma leve diminuição em termos relativos. Em 1990,
a porcentagem de pobres6 ponderada pelo tamanho da população representava 46
por cento para os dezoito países; entre 1998
e 2002 esse percentual tinha caído para 42,8
6 A medição da pobreza com o método da “Linha de Pobreza” (LP) elaborado pela CEPAL consiste em estabelecer,
a partir da renda dos domicílios, sua capacidade para satisfazer – por meio da compra de bens e serviços – um
conjunto de necessidades alimentícias e não alimentícias consideradas essenciais
O desenvolvimento da democracia na América Latina
41
TABELA 2
REFORMAS E REALIDADES
Índice de
Reforma
Econômica (1)
Índice de
Democracia
Eleitoral (1)
Crescimento
do PIB Real
per capita
anualizado (3)
%
Pobreza
(2) %
Indigência (2)
%
Coeficiente de Desemprego
Gini (2)
Urbano (1)
Sub-Região “Cone Sul” (Argentina, Chile, Paraguai, Uruguai)
1981-90
0,66
0,44
-0,8%
25,6
1991-97
0,82
0,88
1,3%
21,2
1998-02
0,84
0,91
1,0%
32,3
7,1
5,7
12,9
0,502
0,527
0,558
8,8
8,7
12,1
Brasil
Brasil
1981-90
1991-97
1998-02
23,4
17,1
13,1
0,603
0,638
0,640
5,2
5,3
7,1
Sub-Região Andina (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela)
1981 - 90
0,53
0,83
-0,6%
52,3
22,1
1991 - 97
0,76
0,86
0,9%
50,4
18,1
1998 - 02
0,82
0,83
0,1%
52,7
25,0
0,497
0,544
0,545
8,8
8,3
12,0
México
1981-90
1991-97
1998-02
0,521
0,539
0,528
4,2
4,0
2,6
0,52
0,75
0,79
0,61
0,78
0,81
0,70
1,00
1,00
0,31
0,70
1,00
1,7%
0,4%
1,1%
1,7%
0,4%
2,2%
48,0
40,6
37,5
47,8
48,6
42,5
18,8
19,1
15,4
Sub-Região América Central (C. Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Rep. Dom.)
1981-90
0,55
0,59
4,1%
55,3
35,6
0,532
9,1
1991-97
0,80
0,89
-3,5%
52,0
27,8
0,524
9,1
1998-02
0,85
0,97
2,8%
54,0
29,7
0,546
8,8
Região Latino-americana
1981-90
0,58
1991-97
0,79
1998-02
0,83
0,64
0,87
0,92
0,7%
0,6%
1,2%
46,0
42,8
42,8
20,4
18,3
17,7
0,551
0,574
0,577
8,4
8,8
10,4
(1) Média simples.
(2) Ponderada por população.
(3) De período a período.
O índice de reforma econômica é composto por cinco componentes: políticas de comércio internacional, políticas impositivas,
políticas financeiras, privatizações e contas de capitais. O índice vai de 0, que indica uma falta de reformas orientadas para o
mercado, a 1, que indica a aplicação de reformas fortemente orientadas para o mercado.
O “Índice de Democracia Eleitoral” vai de 0 (igual a falta de democracia eleitoral) a 1 (indica que os requisitos de democracia
eleitoral são cumpridos).
A taxa de crescimento do PIB real per capita anualizado foi calculada da seguinte maneira: a) foram somados os PIB reais (base
dólares 1995) dos anos do período analisado, e se dividiu pelo número de anos do período; b) dividiu-se pela população média do
período; c) o PIB per capita desse período foi dividido pelo do período anterior, extraindo, em seguida, a raiz geométrica, conforme o
número de anos do período analisado.
As cifras de crescimento real do PIB per capita foram calculadas com base em dólares 1995. As cifras sobre pobreza, indigência e o
coeficiente de Gini são médias de somente alguns anos.
Notas do Quadro atualizado em maio de 2004, para a segunda edição.
Em todos os casos, as colunas sobre Pobreza e Indigência abarcam a porcentagem maior do território oferecida na base de dados
CEPAL. Nesse sentido, e para certos países, foram utilizadas séries com cobertura espacial diferente, com o critério de utilizar o dado
mais abrangente. Isto implica que os dados de Pobreza e Indigência podem estar subestimados e, no caso desses países, os saltos
da série podem não refletir necessariamente os saltos nos níveis de Pobreza e Indigência.
A atualização deste quadro foi feita com base nos novos dados fornecidos pela CEPAL e nos novos dados populacionais do CELADE.
A partir dos censos mais recentes, o CELADE reestimou os dados populacionais da década de 90. Por conseguinte, isso se refletiu em
todos os dados ponderados por população e nos dados per capita.
Este exercício acrescentou vários milhões de pessoas aos dados oficiais anteriores.
Fontes: Os dados sobre o Índice de Reforma Econômica são de Morley, Machado e Pettinato, CEPAL 1999; Lora 2001, e comunicação
com Manuel Marfán, diretor da Divisão de Desenvolvimento Econômico da CEPAL, 4 de fevereiro de 2003.
A metodologia e os dados do Índice de Democracia Eleitoral são apresentados no Compêndio Estatístico. Os outros dados são de
várias publicações da CEPAL, com exceção dos dados sobre o coeficiente de Gini antes de 1990, cuja fonte é Deininger e Squire 1998.
42
A democracia na América Latina
por cento. Esse avanço se produziu, fundamentalmente, em virtude das melhorias relativas do Brasil, do Chile e do México. Entretanto, em termos absolutos, o número de
habitantes que se situava abaixo da linha de
pobreza aumentou. Em 1990, 191 milhões
de latino-americanos eram pobres. Em
2002, quando a população era de 508 milhões de habitantes, a quantidade de pobres
chegava a 218 milhões. Poderia se acrescentar que, inclusive em termos relativos, durante esse período houve um crescimento
da pobreza no Cone Sul (de 25,6 a 32,3 por
cento) e nos países andinos (de 52,3 a 53,3
por cento).
5. Os níveis de desigualdade não diminuíram. Em 1990, o coeficiente de Gini7 (média regional ponderada por população) era
de 0,554. Em 2002, esse coeficiente subiu para 0,576. A média mundial para os anos noventa foi de 0,381 e a dos países desenvolvidos de 0,337. A alta desigualdade também se
expressa na relação entre os níveis superiores e inferiores de renda. Em 1990, a renda
de 10 por cento da população latino-americana de mais alta renda era 25,4 vezes superior à renda de 10 por cento da população de
renda mais baixa. Em 2002, essa relação era
de 40 vezes.8 Em 2002, 20 por cento da população da região de mais alta renda recebeu
quase 54,2 por cento da renda total, enquanto 20 por cento do setor de mais baixa renda, apenas 4,7 por cento. A região possui os
níveis de desigualdade mais altos do mundo
na distribuição da renda.
6. Durante os últimos quinze anos, a situação trabalhista agravou-se em quase toda
a região . O desemprego e a informalidade
aumentaram significativamente. Além disso,
a proteção social dos trabalhadores sofreu
uma queda (saúde, pensões e sindicalização). Isso está vinculado a um agravamen-
to da distribuição da renda e a um aumento
da pobreza atual, configurando um quadro
cujos efeitos terão conseqüências muito negativas a médio e longo prazo.
Esta primeira visão é um indício da
imensidade e da complexidade das tarefas
que a América Latina deveria assumir. Há
vinte e cinco anos, a região tinha um desafio difícil e, ao mesmo tempo, simples. Era
preciso audácia e imaginação para alcançá-lo, porém não havia dúvidas quanto ao
seu conteúdo: vencer as ditaduras, superar
as guerras e alcançar a democracia e a paz.
Ninguém tinha dúvidas sobre a agenda da
democracia.
Hoje, regenerar seu conteúdo, dar impulso a uma nova etapa é uma meta muito mais ampla e plena de incertezas. O que
quer dizer realmente ir rumo à democracia
de cidadania? Quais são os temas centrais?
Que condições nos são requeridas para resolvê-los? Quem são os novos adversários
da democracia ampliada? Nenhuma dessas
questões tem a clareza daquela opção binária dos anos setenta: democracia-ditadura,
liberdade-opressão, vida-morte.
Mobilizar a imaginação, o conhecimento
e a política é, como nos ilustram esses contrastes que terminamos de mostrar, uma tarefa difícil, árdua e incerta. A primeira condição, à qual visamos nessa obra, é tomar
consciência sobre até que ponto não existem
desculpas para não encará-la. A tarefa inclui,
é claro, a necessidade de enfrentar o legado
histórico de atraso econômico e tecnológico,
de fratura social e de inserção secundária e
desvantajosa no sistema internacional.
As páginas seguintes iniciam a exploração destas questões, da natureza dos desafios para o desenvolvimento da democracia,
da centralidade dos direitos do cidadão para a etapa que se inicia, e de alguns temas – a
própria noção de democracia e do papel do
Estado – que constituem o ponto de partida
7 Este coeficiente é uma medida que surge de uma representação gráfica da distribuição da renda chamada Curva
de Lorenz. Para o coeficiente de Gini, 0 representa a igualdade perfeita de distribuição e 1, a desigualdade absoluta.
Um coeficiente de Gini de 0,25-0,35 pode ser considerado como uma distribuição “razoável” e um coeficiente de
Gini de 0,55 representa uma desigualdade extrema.
8 Esses dados foram retirados de uma versão agregada da tabela 2.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
43
Hoje, regenerar
seu conteúdo,
dar impulso a
uma nova etapa
é uma meta
muito mais
ampla e plena de
incertezas.
de nossas proposições.
Não se trata de um desenvolvimento teórico no sentido estrito, mas de alguns pontos-chave básicos que estão nos fundamentos teóricos de nosso trabalho.
Ingressamos nesse campo não porque o
objetivo do Relatório seja uma indagação
acadêmica sobre a democracia, e sim porque as conseqüências práticas das diferentes
concepções são fundamentais no momento
de pensar as políticas e as estratégias de sustentabilidade democrática. Essas diferenças
se referem às condições de expansão da democracia, aos seus riscos de desaparecimento, à maneira como certas políticas públicas
são vistas e formuladas, às diferenças socioculturais e de gênero, à visão do Estado e suas transformações, ou ao papel da política e
suas organizações. Além disso, dependendo da visão de democracia por nós adotada,
existirão diferenças contundentes em relação ao que esperamos de outra forma de organização da sociedade: a economia .
Em outras palavras, se a democracia fosse apenas um regime, poderíamos chegar ao
paradoxo extremo da existência de uma sociedade pobre no tocante aos direitos sociais
e econômicos de seus cidadãos, pobre, inclusive, em seus direitos civis básicos, mas plenamente democrática.
Outra conseqüência importante, derivada de uma compreensão da democracia limitada a seu regime, é a visão segmentada das
políticas públicas. Dessa forma, haveria políticas recomendáveis para assegurar as boas
condições de funcionamento do regime de-
quadro 3
A democracia e a promessa dos direitos cidadãos
Apesar da instauração do regime democrático,
por não contar com os recursos materiais nem
não foi possível modificar a natureza e o
com o respaldo da população. A fragmentação
funcionamento do Estado por causa da
dos interesses sociais e das representações
presença de fatores internos e externos que
políticas, que essa conduta acarreta, agrava os
obstaculizaram o cumprimento dos direitos
problemas da ação coletiva, ao mesmo tempo
cidadãos. Conseqüentemente, as expectativas
em que a proliferação de “aproveitadores”
depositadas em tal ordenamento viram-
(free-riders), que de maneira irresponsável se
se frustradas, porque o desempenho das
oferecem para resolver as demandas sociais
representações políticas e das instituições
por meio de propostas oportunistas de curto
públicas não correspondiam às expectativas da
prazo, causa desconcerto e intranqüilidade
maioria da população, sujeita historicamente
geral.
a condições de “pobreza” e de “exclusão”
Nessa conjuntura, não é de se estranhar
– denominações tecnocráticas que escondem
a existência de vozes que prognosticam
as relações sociais geradoras dessas situações;
desenlaces dramáticos; porém, mesmo com os
mais ainda porque nas novas circunstâncias
obscuros presságios, observa-se a presença
internacionais, o regime e o Estado reforçam
de atores que, apesar de tudo, persistem
tais condições, em direção contrária à dos
obstinadamente em defender a validade do
discursos democráticos e liberais, e das
regime democrático, alegando que esse regime
promessas dos dirigentes políticos.
constitui o único marco para nacionalizar e
Por tais motivos, o descrédito do regime
democratizar o Estado e a sociedade. Como
democrático “realmente existente” propicia
dizia há pouco tempo um dirigente sindical
que amplos setores sociais, particularmente
peruano: “a democracia não assegura a justiça
os pobres e os excluídos, tanto do imaginário
social, mas é o único espaço que permite lutar
como da ação político-estatal, assumam
para consegui-la”.
comportamentos “informais”, às vezes ilegais,
44
para satisfazer suas aspirações individuais e
Julio Cotler, texto elaborado para o PRODDAL,
coletivas, que o Estado é incapaz de controlar
2002.
A democracia na América Latina
mocrático, outras aconselháveis para o adequado funcionamento da economia, e outras
que indicassem as reformas apropriadas para, por exemplo, a organização estatal.
Com essa visão fragmentada se julgaria
estar fortalecendo a democracia com o simples recurso de melhorar o funcionamento
de seu regime, e se estaria ignorando o impacto que, por exemplo, as reformas do Estado ou as reformas estruturais na economia
teriam sobre ela.
Tampouco se observariam fatos como
o de que as políticas de reforma do Estado
ou da economia sejam, em última instância,
avaliadas por maiorias que medem seus resultados em termos do progresso de suas vidas ou de uma maior justiça na distribuição
de bens. Por essa razão, a opinião cidadã é
uma parte fundamental da viabilidade das
políticas de reforma.
Os organismos internacionais e a
promoção da democracia
O Relatório se inspira na letra e no espírito de diferentes documentos das Nações
Unidas:
■ A Declaração Universal dos Direitos
Humanos, aprovada pelas Nações Unidas
em 1948, estabelece uma concepção ampla
de cidadania, abrangendo direitos civis, políticos e sociais.
■ A Declaração e Programa de Ação de
Viena, de 1993, estabelece que “a comunidade internacional deve apoiar o fortalecimento e a promoção da democracia e o desenvolvimento e respeito aos direitos humanos
e às liberdades fundamentais no mundo
inteiro”.
■ A promoção do direito à democracia
foi proclamada pela Comissão de Direitos
Humanos das Nações Unidas, em sua resolução 1999/57.
■ Adicionalmente, no ano 2000, a Assembléia Geral das Nações Unidas, na Declaração do Milênio, estabelece que: “não
mediremos esforços para promover a democracia e reforçar o cumprimento da lei,
assim como o respeito por todos os direitos
humanos internacionalmente reconhecidos
e liberdades fundamentais, incluindo o direito ao desenvolvimento.”
O Sistema das Nações Unidas, por meio
de todos os seus organismos e programas,
promove o respeito pelos direitos humanos e a realização de eleições livres e limpas. Com a Declaração do Milênio, a ONU e
outros organismos internacionais de cooperação e financiamento reforçaram seu chamamento para a promoção da democracia,
para o fortalecimento do estado de direito e para o desenvolvimento sustentável. O
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), por meio de seus programas de governabilidade, inclui a promoção de diálogos democráticos, programas de
reforma do Estado e de promoção do desenvolvimento econômico. Para o PNUD,
democracia e desenvolvimento humano
compartilham uma visão e um propósito
comum: o desenvolvimento humano é um
processo para fortalecer as capacidades do
ser humano, expandindo as oportunidades
de cada pessoa de chegar a ter uma vida respeitável e valiosa; e é necessário, como correlato, uma forma política que assegure tudo isso, a saber, a democracia.
É destacável também, o papel de vários
organismos e iniciativas regionais que deram prioridade à defesa e ao fortalecimento da democracia. Nesse sentido, é notável o
compromisso que os países da região assumiram com a democracia, por meio da Organização de Estados Americanos (OEA).
A OEA deu um passo fundamental em sua
quadro 4
Declaração Universal de Direitos Humanos
As Nações Unidas reafirmaram, na sua Carta, sua fé nos direitos
fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana e
na igualdade de direitos dos homens e das mulheres; e declararam-se
decididas a promover o progresso social e a elevar o nível de vida dentro
de um conceito mais amplo de liberdade.
ONU, 1948.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
45
quadro 5
Os direitos democráticos
A Comissão de Direitos Humanos das Nações
d. O direito ao sufrágio universal e igual, assim
Unidas afirma que dentre os direitos a uma
como a procedimentos livres de votação e a
gestão pública democrática figuram os
eleições periódicas livres.
seguintes:
e. O direito à participação política, incluindo
a. O direito à liberdade de opinião e de
a igualdade de oportunidades de todos
expressão, de pensamento, de consciência
os cidadãos para apresentarem-se como
e de religião, de associação e de reunião
candidatos.
pacíficas.
f. Instituições de governo transparentes e
b. O direito à liberdade de investigar e de
responsáveis.
receber e difundir informações e idéias por
qualquer meio de expressão.
g. O direito dos cidadãos a eleger seu sistema
de governo por meios constitucionais ou outros
c. O império da lei, incluída a proteção
meios democráticos.
jurídica dos direitos, interesses e
segurança pessoal dos cidadãos e a
h. O direito de acesso, em condições de
eqüidade na administração da justiça,
igualdade, à função pública no próprio país.
assim como a independência do Poder
judiciário.
reunião de Santiago do Chile, em 1991,
quando seus países membros adotaram mecanismos para reagir diante de situações em
que a democracia fosse interrompida. Outro
passo-chave foi dado pela aprovação da Carta Democrática Interamericana em 2001. Indubitavelmente, a coordenação de esforços
em prol da democracia por parte de líderes
latino-americanos, especialmente por meio
ONU, Comissão de Direitos Humanos, 1999.
de organizações internacionais, é um marco que fortalece as democracias na América Latina.
Além disso, cabe destacar o trabalho realizado pelo Grupo do Rio, pelas Cúpulas
Ibero-americanas dos Chefes de Estado e de
Governo, e pela OEA por meio da Unidade para a Promoção da Democracia, acerca
de temas-chave para a democracia. Mais es-
quadro 6
A democracia requer mais do que eleições
A democratização verdadeira é algo mais do
As eleições não são eventos isolados, mas sim
que as eleições. […] O fato de conceder a todas
parte de um processo mais amplo.
as pessoas uma igualdade política oficial não
é suficiente para criar, na mesma medida, a
Kofi Annan, Secretário Geral da ONU 2003.
vontade ou a capacidade de participar nos
processos políticos, nem uma capacidade
As eleições livres e justas são necessárias,
igual de todos em influir nos resultados.
mas não são suficientes. Não apreciamos
Os desequilíbrios de recursos e de poder
plenamente o valor da democracia, quando
político minam, freqüentemente, o princípio
realizamos eleições, como evidência de que
“uma pessoa, um voto”, e a finalidade das
existe uma democracia.
instituições democráticas.
Mark Malloch Brown, Administrador do PNUD,
PNUD, 2002c, pp.4 e 14.
46
A democracia na América Latina
2002.
pecificamente, essas iniciativas vêm impulsionando a definição de uma agenda política para a região, que ressalta a importância
da política e dos partidos políticos, das organizações da sociedade civil e da participação
cidadã nos diversos processos da vida pública, da cultura democrática, das instituições
que garantem a transparência e a eficácia
governamental, da governabilidade democrática, do estado de direito, da redução da
pobreza, e do impacto da nova economia sobre o desenvolvimento econômico.
É importante destacar que essas iniciativas internacionais não se restringem
a promover a democracia em seu aspecto
eleitoral. Pelo contrário, levando em con-
sideração as preocupações dos cidadãos, os
organismos internacionais globais e regionais incluem em suas metas tanto o estado
de direito quanto o desenvolvimento econômico. Cada vez mais, a comunidade internacional está convergindo para a visão mais
ampla de democracia, proposta por este
Relatório, e para a idéia de que, para prevenir retrocessos no processo democrático, é necessário analisar o regime democrático não isoladamente, mas como parte do
marco das cidadanias política, civil e social.
O grande desafio reside em consolidar este
consenso emergente e traduzi-lo em apoio a
reformas que fortaleçam as democracias latino-americanas.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
47
48
A democracia na América Latina
Exploração sobre o
desenvolvimento da democracia9
■
Quanto maior o grau de democracia,
melhor. Essa é a idéia que guia nossa exploração sobre o desenvolvimento da democracia na América Latina. No entanto,
mesmo assim, in dubio pro democratia.
Embora este seja um critério geral válido, ele não resolve a discussão teórica e
política sobre duas questões: quanta democracia e onde?
A que esferas deveriam ser ampliados
os mecanismos democráticos de tomada
de decisão e os princípios e direitos de cidadania? Que custos, em termos de outros
objetivos sociais, estamos dispostos a pagar
para avançar na democratização? Deveriam
os mecanismos democráticos e os princípios de cidadania se estender ao, digamos,
funcionamento interno dos partidos e sindicatos, mas não a empresas, universidades,
organizações internacionais e famílias?
Podem existir critérios razoavelmente consistentes e amplamente aceitos sobre onde
aplicar e onde não, os mecanismos e princípios da democracia? E, talvez ainda mais
enigmático, quem deveria decidir este tipo
de questão e por meio de que processos?
Os democratas sinceros de diversas
escolas e tradições sempre debaterão sobre
onde, como, quando e por quem devem ser
colocados os limites da democracia. A política, especialmente a política democrática,
debate centralmente sobre os seus próprios
limites e, por conseqüência, também sobre
os do Estado10. Quais os males que podem
ser prevenidos? Quais deles deveriam ser resolvidos pela política e pelo Estado adequado? Quais são os fatos inelutáveis ou que
devem ser deixados à mercê do mercado ou
da boa vontade de alguns atores sociais?
Estas perguntas não admitem ser tratadas independentemente das circunstâncias
específicas de cada país. No entanto, no
contexto do presente Relatório não podemos deixar de registrar como, na história
recente da América Latina, os limites da
política, da democracia e do Estado se
reduziram.
Grande parte da teoria contemporânea da
democracia se limita a caracterizá-la como
um regime político. Esta restrição reflete
e reforça uma concepção geral daquilo
que a política, especificamente a política
democrática, trata. Tais visões expulsam
a democracia e, em geral, a política, de
qualquer relação ativa diante da grande
injustiça social que se manifesta na ampla
carência de direitos sociais e civis, e também na anemia de um Estado que se mostra
ineficaz e que perde credibilidade perante
maiorias flutuantes de suas respectivas
sociedades.
Essa redução da capacidade criadora da
democracia é produto, entre outras coisas,
de uma deficiência conceitual: julgar a de-
9 Esta seção se baseia principalmente nos documentos preparados por Guillermo O’Donnell para este Relatório:
“Notas sobre el estado de la democracia en América Latina” e “Acerca del Estado en América Latina contemporánea: Diez tesis para su discusión”. Este último documento é também de grande importância na Terceira Seção do
Relatório, principalmente na parte intitulada: “A necessidade de uma nova “Estatalidad”.
10 Do mesmo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) faz a importante observação de que um dos “aspectos centrais
do processo político democrático […] [é] uma luta contínua sobre a definição do âmbito da política. Na verdade,
é somente com o advento da modernidade que o traçado dos limites da política transforma-se em um dos maiores
foci da luta e da contestação política aberta”.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
49
Na história
recente da
América Latina,
os limites da
política, da
democracia e
do Estado se
reduziram.
quadro 7
Os alicerces da democracia
Não há nada misterioso quanto aos alicerces
de uma democracia saudável e forte. As
coisas básicas que nosso povo espera de seus
sistemas políticos e econômicos são simples.
Elas são:
■ A igualdade de oportunidade para os jovens
e os demais.
■ Um trabalho para os que podem trabalhar.
■ A segurança (social) para os que dela
precisam.
■ O fim do privilégio especial para alguns.
■ A preservação das liberdades civis para
todos.
A medida do
desenvolvimento
de uma democracia
é dada, portanto,
por sua capacidade
de dar vigência
aos direitos
dos cidadãos e
constituir seus
cidadãos em
sujeitos das
decisões que a
eles se referem.
mocracia como a democracia do eleitor.
Quando a cidadania é colocada como fundamento da democracia, muda a forma de avaliá-la. Na verdade, se o desenvolvimento da
democracia for medido por sua capacidade
de garantir e expandir a cidadania em suas
esferas civil, social e política, abre-se uma
dimensão diferente de reflexão e de ação.
A noção de cidadania implica um status
para cada pessoa como membro de pleno
direito de uma comunidade, e abrange diversas esferas que se expressam em direitos e
obrigações. A expansão da cidadania é uma
condição do êxito de uma sociedade e da realização de suas aspirações. A qualidade da
democracia deve ser julgada sobre essa base.
A medida do desenvolvimento de uma
democracia é dada, portanto, por sua capacidade de dar vigência aos direitos dos cidadãos e constituir seus cidadãos em sujeitos
das decisões que a eles se referem.
Em síntese, quando este Relatório analisa
o grau de desenvolvimento da democracia,
suas conquistas e carências, interroga-se
sobre o sistema que possibilita o acesso aos
cargos públicos, sobre a organização social
gerada pela democracia – o Estado, os partidos, o poder – e sobre a qualidade da cidadania civil, social e política das mulheres e dos
homens que integram uma Nação.
50
A democracia na América Latina
■ A participação nos frutos do progresso
científico, em um padrão de vida
constantemente crescente e amplamente
compartilhado.
Essas são as coisas simples e básicas que seria
necessário nunca se perder de vista no tumulto
e na incrível complexidade de nosso mundo
moderno. A força interior e duradoura de
nossos sistemas econômico e político depende
do grau em que cumprem essas expectativas.
Franklin Delano Roosevelt, “Discurso das
Quatro Liberdades”, janeiro 1941.
Um debate incompleto
Durante quase duas décadas, particularmente nos anos noventa, a agenda e as políticas públicas na América Latina trataram da
questão do fortalecimento democrático, da
crise da política, das reformas do Estado, das
reformas estruturais da economia e do impacto da globalização na região. No entanto,
apesar de terem sido abordados aspectos
fundamentais dessas questões, o debate
marginalizou outros que, à luz da análise
apresentada neste Relatório, deveriam ser
colocados no centro da discussão.
A democracia foi observada essencialmente em sua dimensão eleitoral; a política
foi examinada sob o prisma da crise expressa pelos partidos, pelas estruturas clientelistas, pela corrupção ou pelos regimes eleitorais; a problemática do Estado centrou-se
na questão do equilíbrio das contas fiscais,
na modernização burocrática e na diminuição de sua interferência na economia; a
economia teve como tema quase exclusivo
a questão de seus equilíbrios e as reformas
estruturais supostamente necessárias para
atingi-los; e, finalmente, a globalização foi
considerada ou como a origem de males
inevitáveis ou como fonte de benefícios
imensos, colocando inclusive em dúvida
o sentido da continuidade dos Estados
nacionais em um mundo que marchava a
TABELA 3
PERCEPÇÕES SOBRE AS RAZÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PROMESSAS
ELEITORAIS POR PARTE DOS GOVERNANTES 2002.
Cumprimento de promessas
Pessoas (%)
Os governantes cumprem suas promessas eleitorais
2,3
Não cumprem porque ignoram como os problemas são complicados
10,1
Não cumprem porque aparecem outros problemas mais urgentes
9,6
Não cumprem porque o sistema não os deixa cumprir
11,5
Não cumprem porque mentem para ganhar as eleições
64,7
Nenhuma das anteriores
1,7
Nota: n = 19.279.
Fonte: Pergunta P25U da Seção Proprietária do PNUD, pesquisa Latinobarômetro 2002.
caminho da “aldeia global”.
Como dissemos, esses debates eram,
naquele momento, imprescindíveis. Agora,
são insuficientes. O desenvolvimento da
democracia é muito mais do que a perfeição
de seu sistema eleitoral.
A crise da política se manifesta tanto na
baixa credibilidade e prestígio dos partidos
quanto na pouca eficácia dos governos para
abordar as questões centrais detectadas
como déficit de cidadania, em particular, os
déficits que dizem respeito aos direitos civis
e sociais (tabela 3). Ambas as dimensões da
crise da política – instituições e conteúdos
– são vitais, pois é a política que deve formular opções, representar os cidadãos e criar os
nexos entre Estado e sociedade para gerar
poder democrático.
Grande parte das questões consideradas
carências centrais está situada no plano da
“estatalidad” – que entendemos como a
capacidade do Estado para cumprir suas
funções e objetivos, independentemente do
tamanho e da forma de organização de suas
burocracias. Ultimamente, o tema do Estado
reduziu-se, no momento da discussão e das
propostas públicas, a questões relacionadas
com sua capacidade burocrática e sua estrutura de gastos e recursos, ou seja, à questão
do déficit fiscal. Ficou fora da discussão a
existência de Estados com legalidades truncadas, incapazes de monopolizar a coerção,
carentes do poder necessário para colocar
em prática o mandato eleitoral e que, geralmente, encontram sérias dificuldades para
cumprir sua crucial responsabilidade de
construir democracia.11
A questão econômica tem caminhos
e uma diversidade de opções que o pensamento único ignora, e a relação entre
economia e democracia é apresentada no
debate atual a partir do impacto da segunda
sobre a primeira. Desse modo, a democracia
ocupa na análise uma posição subordinada
aos objetivos do crescimento econômico. É
preciso inverter os termos e perguntar qual
é a economia necessária para fortalecer a democracia. Desse modo poderemos debater
tanto o papel da economia no desenvolvimento da democracia, a partir de seu impacto nos direitos sociais, quanto a capacidade
da democracia para influir na organização
da economia e possibilitar a diversidade de
opções da economia de mercado.
11 Do ponto de vista de George Soros (2001), esta questão se expressa assim: “O capitalismo cria riqueza, mas não
se pode depender dele para garantir a liberdade, a democracia e o Estado de direito. As empresas estão motivadas
pelo benefício, não têm por objetivo salvaguardar os princípios universais. Até a proteção do mercado requer muito mais que o benefício próprio: os participantes no mercado competem para ganhar, e se pudessem eliminariam
a concorrência” (Soros, 2001).
O desenvolvimento da democracia na América Latina
51
O desenvolvimento
da democracia é
muito mais do que
a perfeição de seu
sistema eleitoral.
Finalmente, mesmo não ignorando suas
importantes conseqüências, a globalização
não deveria conduzir a conclusões fatalistas. Os espaços de participação e decisão
democráticas são essencialmente nacionais
e, embora a globalização imponha grandes
restrições à capacidade de ação dos Estados
nacionais, em vez de sucumbir à impotência,
é preciso focar o debate na forma de gerar
novos espaços de autonomia nacional a
partir dos âmbitos regionais de cooperação
e integração.
Portanto, para discutir as condições do
desenvolvimento da democracia, propomos
ampliar os conteúdos da agenda que predominou ultimamente. Obviamente, o objeto
deste Relatório não é propor políticas nacionais; cada país tem tempos e situações
diferentes. Essas especificidades, porém,
dizem respeito ao tipo de solução a ser aplicada em cada caso, e não à relevância dos
problemas. As diversas respostas possíveis
a esses problemas não alteram o conjunto
de interrogações que apresentamos, em
especial, a que se refere à necessidade de
elaborar uma nova agenda de reformas democráticas para a América Latina.
Assim sendo, de que estamos falando
quando nos referimos à democracia? A
partir de que marco conceitual aprequadro 8
Cidadania e comunidade de cidadãos
A cidadania caracteriza uma situação de inclusão em uma “comunidade
de cidadãos”. Mas esta última não pode ser definida simplesmente pelo
direito de voto e pela garantia de ver protegido um certo número de
liberdades individuais. A cidadania se caracteriza também pela existência
de um mundo comum. Em outros termos, possui, necessariamente, uma
dimensão social. Tocqueville foi o primeiro a destacar que a democracia
caracterizava uma forma de sociedade e não apenas um conjunto de
instituições e de princípios políticos.
Pierre Rosanvallon, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.
sentamos a idéia de desenvolvimento da
democracia? Que democracia temos nós,
latino-americanos? E, fi nalmente, qual
é a agenda de debate necessária para desenvolver nossas democracias e expandir
nossas cidadanias?
Fundamentos teóricos
Nesta seção, são apresentados alguns dos
conceitos, argumentos e questões de debate
que pertencem ao campo teórico do Relatório,12 partindo da base de que a definição dos
sentidos da democracia também faz parte
das tarefas que possibilitam transformá-la
e enriquecê-la.
Quando nos deparamos com a complexidade das questões em jogo, quando
observamos novas realidades impossíveis de
serem abordadas por meio da mera intuição,
tomamos consciência de nossa insuficiente
base teórica. Evidentemente, não estamos
afirmando que a prática da política é o
corolário de uma teoria apropriada; só estamos enfatizando a necessidade de sérios e
fundados conhecimentos e debates para que
a prática política possa orientar com êxito o
futuro de nossos países. A teoria não é uma
maneira de encerrar-se em um mundo distante da prática, ela é utilizada para entender
como estamos, para onde vamos e o que seria prioritário transformar.
A teoria política e, dentro dela, a teoria democrática deram importantes contribuições
para a análise da nossa realidade. Entretanto, é
provável que não haja exemplo mais eloqüente da distância entre teoria e prática do que o
mundo da política. Por um lado, freqüentemente se discutem idéias sobre o complexo
desenvolvimento político das sociedades e por
outro – quase como se essas idéias pertencessem a outro universo – pratica-se a política.
Desvalorizar a análise teórica, mais do
que um afã de tratar imediatamente de
12 Os dados estatísticos e de opinião pública que constam neste Relatório têm origem em um marco conceitual.
Sem esse marco, não poderíamos ter identificado os indicadores relevantes para interpretar o desenvolvimento da
democracia. Os indicadores e a pesquisa utilizados neste Relatório são o resultado de uma determinada concepção
da democracia. Essa teoria justifica e explica o método adotado em sua elaboração.
52
A democracia na América Latina
coisas práticas, pode ser, às vezes, uma maneira de evitar o cotejo das decisões com as
razões que as fundamentam, ou uma forma
de encobrir as verdadeiras motivações dos
que exercem o poder, público ou privado. A
desvalorização da teoria costuma ser um recurso que abre caminho para o pensamento
mágico, entendido como um conjunto de
idéias que, por seu fascínio, parecem prescindir de demonstração.
Este Relatório se propõe a basear suas
descrições, análises e propostas em razões
sistemáticas e rigorosas. Sua intenção não
é abranger a totalidade do debate sobre a
democracia, mas sim fundamentar as afirmações e propostas que apresenta.
A idéia de democracia
Parte-se aqui de uma idéia básica e geral
de democracia, mas não se utiliza uma definição taxativa e rígida; procura-se encontrar
nas diferentes esferas da vida social o que,
sendo próprio delas, afeta e é afetado pela
democracia. Nesse sentido, a democracia é
o resultado da história das sociedades e não
só de si mesma.
A democracia é o resultado de uma intensa e corajosa experiência social e histórica que se constrói dia-a-dia nas realizações
e frustrações, ações e omissões, ocupações,
intercâmbios e aspirações de seus protagonistas: cidadãos, grupos sociais e comunidades, que lutam por seus direitos e edificam
incessantemente sua vida em comum.
A democracia implica uma forma de
conceber o ser humano e de garantir os
direitos individuais. Por conseguinte, ela
contém um conjunto de princípios, regras
e instituições que organizam as relações sociais, os procedimentos para eleger governos
e os mecanismos para controlar seu exercício. A democracia é também o modo como
a sociedade concebe o Estado e com o qual
pretende fazê-lo funcionar.
Mas isso não é tudo. A democracia também é um modo de conceber e resguardar a
memória coletiva e de acolher, celebrandoas, diversas identidades de comunidades
locais e regionais.
A democracia é cada uma dessas definições e tarefas, assim como as diversas manei-
quadro 9
A democracia: uma construção permanente
Devemos relembrar que, depois dos seus princípios promissores, a evolução da democracia até nossos dias não seguiu um caminho ascendente.
Houve altos e baixos, movimentos de resistência, rebeliões, guerras civis,
revoluções. Durante alguns séculos […] inverteram-se alguns dos avanços
anteriores. Olhando para trás, para a ascensão e queda da democracia, é
evidente que não podemos contar com as forças sociais para assegurar
que a democracia continue sempre avançando. […] A democracia, tal como
parece, é um pouco incerta, mas suas possibilidades dependem também
do que nós fizermos. Inclusive, ainda que não possamos contar com impulsos benignos que a favoreçam, não somos meras vítimas de forças cegas
sobre as quais não temos nenhum controle. Com uma adequada compreensão do que a democracia exige e com a determinação de satisfazer seus
requerimentos, podemos agir no sentido de satisfazer as idéias e práticas
democráticas e, ainda mais, avançar nelas.
Robert Dahl, 1999, pp. 32-33.
ras em que elas se materializam em regras e
instituições.
Sustentamos que a democracia é mais do
que um conjunto de condições para eleger
e ser eleito, que chamamos de democracia
eleitoral. É também, como já dissemos,
uma maneira de organizar a sociedade com
o objetivo de garantir e expandir os direitos
que os indivíduos possuem. Este segundo
aspecto é o que define a democracia de cidadania.
Essas duas caras da democracia estão intimamente vinculadas e o grau de desenvolvimento de ambas incide substancialmente
em sua qualidade e sustentabilidade.
A diferença entre democracia eleitoral
e de cidadania contém quatro argumentos
básicos que guiam este Relatório:
1. A democracia encontra seu fundamento filosófico e normativo em uma concepção
do ser humano como sujeito portador de
direitos. Nela se distingue a idéia do ser
humano como um ser autônomo, razoável e
responsável. Esta concepção subjaz a toda e
qualquer noção de cidadania, inclusive à de
cidadania política.
2. A democracia é uma forma de organização da sociedade que garante o exercício
O desenvolvimento da democracia na América Latina
53
A democracia
implica uma
forma de conceber
o ser humano
e de garantir
os direitos
individuais.
e promove a expansão da cidadania; estabelece regras para as relações políticas e para a
organização e o exercício do poder, que são
coerentes com a já mencionada concepção
do ser humano.
3. As eleições livres, competitivas e institucionalizadas, e as regras e os procedimentos para a formação e o exercício do governo
(conjunto que denominamos democracia
eleitoral) são componentes essenciais da
democracia e constituem sua esfera básica.
No entanto, no que se refere a seus alcances e
a suas possibilidades de realização, a democracia não se esgota nessa esfera.
4. O desenvolvimento da democracia na
América Latina constitui uma experiência
histórica única, caracterizada por especificidades intimamente relacionadas com os
processos de construção da Nação e das sociedades latino-americanas, incluindo suas
diversas identidades culturais.
Os déficits da sociedade como déficit
da democracia
Um corolário relevante desta maneira
de entender a democracia e seu desenvolvimento é observar os déficits sociais como
carências da democracia. Dessa forma, a
pobreza e a desigualdade não são somente
“problemas sociais”, mas também déficits
democráticos. Portanto, resolvê-los é atacar
uma das questões básicas da sustentabilidade democrática. Daí se derivará, em nossa
quadro 11
Democracia e soberania
O exercício da democracia é uma afirmação da soberania de uma
nação: É necessário um marco democrático que devolva à reduzida
noção de soberania seu sentido político prístino: não existe nação
soberana no concerto internacional que não seja soberana na ordem
nacional, isto é, que não respeite os direitos políticos e culturais da
população concebida não como simples número, mas como complexa
qualidade, não como quantidade de habitantes, mas como qualidade
de cidadãos.
Carlos Fuentes, 1998, p. 9.
quadro 10
Democracia e igualdade
Nenhuma teoria da democracia que
omita dar à idéia igualitária um lugar
central pode oferecer uma representação
fidedigna do peso extraordinário da
democracia na imaginação política
moderna. […] Devemos ter em
mente que, historicamente, um dos
principais objetivos dos movimentos
democráticos foi procurar compensação
na esfera política para os efeitos
das desigualdades na economia e na
sociedade.
C.R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.
análise, uma crítica à perigosa cisão entre
“política econômica”, “política social” e fortalecimento da democracia que, freqüentemente, são tratados como compartimentos
estanques. O principal corolário desta crítica
é que não deve haver uma agenda econômica social divorciada da agenda democrática.
Como fundamento dos seus mecanismos e instituições, a democracia apela a
uma certa visão da condição humana e de
seu desenvolvimento: todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e
direitos, dotados de razão e consciência.13
Os princípios que daí emanam projetam-se sobre o conjunto da sociedade. A
escola, a família, a economia e, em geral,
todas as formas de organizar a sociedade
além das instituições próprias da democracia, são atingidos pelos princípios inerentes
a ela. O desenvolvimento da democracia
está relacionado com a intensidade com que
esses princípios são capazes de impregnar os
diferentes campos da vida social. É por essa
razão que a democracia não aparece somente em sua dimensão institucional; é também
uma promessa civilizadora que instala a
expectativa de expansão da liberdade, da
igualdade, da justiça e do progresso.
13 Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas.
54
A democracia na América Latina
quadro 12
Uma definição de poliarquia
Poliarquia deriva das palavras gregas que
significam “muitos” e “governo”. Distinguese assim o “governo de muitos” do governo
de um, ou monarquia, ou do governo
de poucos, aristocracia ou oligarquia.
[…] Uma democracia poliárquica é um
sistema político dotado das instituições
democráticas [descritas]. A democracia
poliárquica é, pois, diferente da democracia
representativa com sufrágio restrito, como
a do século XIX. É também diferente das
democracias e repúblicas mais antigas, que
tinham sufrágio restrito, e não possuíam
Alcances da democracia no Relatório
Conforme a perspectiva que adotamos,
a democracia pressupõe um conjunto de
características essenciais que definem suas
condições necessárias. Essas características,
raras vezes, existem plenamente, freqüentemente combinam-se em diversos graus
e alcances.14 O que importa é colocar em
evidência que a análise do grau de realização
de cada um desses elementos é irrefutável
no momento de avaliar o grau de desenvolvimento de uma democracia. A democracia
inclui, como um de seus elementos centrais,
uma livre delegação da soberania popular
em um governo, para executar a opção
majoritária da cidadania. Para que esse procedimento atinja seu objetivo é preciso que
exista o conjunto de condições que serão
descritas a seguir.
1. A democracia pressupõe como condição necessária a existência de um regime político que se desenvolve em um Estado e em
uma Nação delimitados por uma população,
por um território e pelo poder exercido em
seu interior. Esse regime contém um conjunto de instituições e procedimentos que
muitas das outras características cruciais
das democracias poliárquicas, tais
como: partidos políticos, direito a formar
organizações políticas para influir em ou
opor-se a governos existentes, grupos
de interesse organizados etc. É também
diferente das práticas democráticas
próprias de unidades tão pequenas que
possibilitem a realização de uma assembléia
direta de seus membros e a decisão (ou
recomendação) direta das políticas ou leis.
Robert Dahl, 1987, p. 105.
definem as regras e os canais de acesso às
principais posições do Estado, ao exercício
do poder estatal e ao processo de tomada de
decisões públicas.
Na ciência política contemporânea,
existe consenso sobre as condições que
devem ser cumpridas para que o acesso ao
governo de um Estado possa ser considerado democrático:15
Autoridades públicas eleitas.
Eleições livres e limpas.
■ Sufrágio universal.
■ Direito a competir por cargos públicos.
■ Liberdade de expressão.
■ Acesso à informação alternativa.
■ Liberdade de associação.
■ Respeito pela duração dos mandatos,
segundo prazos constitucionalmente estabelecidos.
■ Um território que define claramente o
demos votante.
■ A expectativa generalizada de que o
processo eleitoral e as liberdades contextuais
serão mantidos em um futuro indefinido.
■
■
2. A democracia implica o real acesso
ao poder do Estado, ou seja, que não exista
14 Essas características, resumidas na seqüência, foram apresentadas e discutidas com um amplo conjunto de
personalidades acadêmicas.
15 Segundo os aportes de Robert Dahl e Guillermo O’Donnell.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
55
no território outra organização (formal ou
não) com poder igual ou superior ao próprio Estado. Isso define a soberania interior,
atributo que implica: o monopólio do uso
efetivo e legítimo da força; a capacidade para
aplicar justiça de modo efetivo e definitivo,
normatizar as condutas dos indivíduos e
organizações, encontrar os meios – econômicos e organizativos – necessários para
o cumprimento de seus fins e executar as
políticas decididas. Em uma democracia, a
capacidade de soberania do Estado deriva
da renovada legitimidade outorgada pelos
membros da sociedade.
Este acesso ao real poder estatal requer
também uma certa forma de inter-relação
com os outros Estados soberanos, de maneira que os objetivos estabelecidos pela
sociedade em exercício de suas opções só
poderão ser substancialmente alterados por
imposições de outros poderes fora do território como conseqüência da livre delegação
de soberania a órgãos multilaterais.
3. A democracia também implica a vigência do estado de direito. Isso pressupõe
a independência de poderes e um sistema legal que é democrático em três sentidos: protege as liberdades políticas e as garantias da
democracia política, protege os direitos civis
do conjunto da população e estabelece redes
de responsabilidade e de prestação de contas
por meio das quais os funcionários públicos,
incluindo os cargos mais altos do Estado, estejam sujeitos a controles apropriados sobre
a legalidade de seus atos. Pressupõe também
a submissão da ação do Estado e de seus
poderes às normas que emanam de poderes
designados democraticamente.
4. A democracia pressupõe uma certa
forma de organizar o poder na sociedade.
Em democracia, as relações de poder, entre
o Estado e os cidadãos, os cidadãos entre si,
e entre o Estado, as organizações e os cidadãos, devem estar ajustadas ao exercício dos
direitos políticos, civis e sociais de maneira
tal que a imposição de uma conduta (império do poder) não vulnere esses direitos. A
essência de uma democracia é que o poder
– público ou privado – esteja organizado de
56
A democracia na América Latina
modo que, além de não vulnerar os direitos,
possa ser um instrumento central para sua
expansão. A opinião acerca dessa relação entre poder e direitos deve ser objetiva, isto é,
definida pela própria maioria dos membros
de uma sociedade.
5. A democracia requer que as opções
cidadãs abordem as questões substantivas.
As regras e condições de concorrência procuram garantir uma eleição livre entre candidatos e programas de governo. Determinam o leque real de opções do cidadão. Esse
temário eleitoral ou agenda pública excede o
regime, mas é fundamental para a democracia, é parte de sua organização.
Supondo a ausência de limitações sobre
a capacidade de eleger, interessa-nos indagar qual é o leque real de opções e como se
constrói. Essa é a função da agenda pública.
Ela contém o temário dos problemas que
uma sociedade deve resolver e os métodos
para encará-los. A agenda identifica, para o
cidadão, as metas desejáveis de um governo
e o caminho para atingi-las.
Eleger sobre o quê e entre quê? Essa
eleição contém todas as opções necessárias,
reais, para garantir e expandir a cidadania
em um momento dado? Ou essas opções,
submetidas a eleições, são somente uma
parte do necessário para o desenvolvimento
da cidadania e excluem outras essenciais?
Se este fosse o caso, poderíamos ter
regras de concorrência perfeitas, ótimas
condições para a eleição, porém temas de
eleição parciais ou limitados. Nessas condições, talvez o essencial esteja fora da eleição
e o marginal centralize o debate da decisão
eleitoral. O regime tenderia, então, a girar
em falso, a separar-se do desenvolvimento
da cidadania, a tornar-se irrelevante.
Portanto, a agenda pública, entendida
como o leque real de opções de que os cidadãos dispõem de acordo com as referências
citadas acima, constitui um componente
central da organização democrática. Essa
agenda contém o conjunto de questões
prioritárias em torno do qual se centram o
debate público, a definição e as opções de
políticas da opinião pública.
A agenda deveria conter os desafios
centrais para os interesses individuais, das
organizações e do conjunto da sociedade. O
que se pode eleger está dentro da agenda. A
agenda define o campo da opção.
Entretanto esta agenda não se constrói
idealmente, independentemente das relações de poder. Escolhe-se a política econômica? Debatem-se as reformas fiscais?
Estão claras as opções para combater a
pobreza e a desigualdade? E se esses temas
estiverem fora da oferta eleitoral, de sua
agenda, como se vincula a democracia com
as necessidades reais de expansão da cidadania social?
Essa questão, o que deve ser debatido
em uma sociedade e em uma região, é um
dos interesses centrais deste Relatório. Promover um debate sobre nossa agenda, para
saber se ela contém nossos problemas, ou se
há questões omitidas, diluídas, ignoradas
ou, simplesmente, proibidas é a primeira
condição para utilizar nossas capacidades
de evitar os perigos e de desenvolver nossa
democracia. Discutir os alcances do debate
público, as formas de abordá-lo e recuperar
o que se escamoteia e ignora, é uma condição necessária das reformas democráticas
de que nossa região precisa. A relevância ou
não do conteúdo da agenda pública é determinante para nosso futuro democrático.
Democracia, regime político e Estado
Em um regime democrático, o acesso às
principais posições governamentais (com
exceção do poder judiciário, das forças
armadas e, eventualmente, dos bancos centrais) é realizado por meio de eleições limpas e institucionalizadas. Por eleições limpas se entende aqui as que são competitivas,
livres, igualitárias, decisivas e inclusivas, e
nas quais são respeitadas as liberdades políticas.16 Essas liberdades são essenciais não só
durante as eleições, como também nos períodos entre elas. Caso contrário, o governo
no poder poderia facilmente manipular ou
cancelar eleições futuras. Os indivíduos que
gozam dessas liberdades estão habilitados e
protegidos para o exercício de seus direitos
de participação. Isso significa que a todos
os cidadãos é concedido o direito, vinculatório em todo o território, de participar
no Estado e no governo, não só por meio
de eleições, como também por meio da
tomada de decisões, seja de forma conjunta
ou individual. Por outro lado, o requisito de
inclusividade das eleições em um regime
democrático indica que todos os adultos
que satisfazem o critério de cidadania têm
direito de participar nessas eleições.17
Além disso, em um regime democrático
as eleições estão institucionalizadas: para a
grande maioria dos cidadãos é indiscutível
que, no futuro, continuem sendo realizadas
eleições limpas nas datas ou ocasiões legalmente preestabelecidas.
Existem quatro aspectos centrais da
democracia: 1) eleições limpas e institucionalizadas; 2) inclusividade; 3) um sistema
legal que sanciona e respalda os direitos e
as liberdades políticas; e 4) um sistema legal que prescreve que nenhuma pessoa ou
instituição retenha o arbítrio de eliminar ou
suspender os efeitos da lei ou de evadir-se a
seu alcance. Vemos então, que, enquanto os
dois primeiros aspectos correspondem ao
regime, os dois últimos correspondem ao
Estado. O Estado não é um elemento alheio
ou extrínseco à democracia, é um de seus
componentes intrínsecos. Por isso, segundo
o esquema conceitual que aqui propomos,
é importante indagar acerca do caráter democrático do Estado e não só sobre o do
regime.
A relação entre regime democrático e
Estado se fundamenta na existência de um
sistema legal estatal que, em primeiro lugar,
sanciona e respalda os direitos e liberdades
decorrentes do regime democrático; e,
em segundo lugar, coloca sob esse sistema
legal a totalidade das instituições e dos
funcionários do Estado. Sob esse prisma, se
organiza o Estado segundo o princípio da
16 De acordo com Dahl (1989 e 1999), as liberdades políticas relevantes são as de expressão, associação e acesso à
informação de caráter pluralista. Para uma lista detalhada, ver Diamond (1999).
17 A inclusividade é uma conquista bastante recente dos trabalhadores urbanos, dos camponeses, das mulheres e
de vários tipos de minorias e setores discriminados.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
57
Essas liberdades
são essenciais
não só durante
as eleições, como
também nos
períodos entre
elas.
quadro 13
Democracia e responsabilidade
dos governantes
Em uma democracia, espera-se
que os governantes estejam
submetidos a três tipos de
prestação de contas18: a) a “vertical
eleitoral”, resultado de eleições
limpas e institucionalizadas, por
meio das quais os cidadãos podem
mudar o partido e os funcionários
do governo, b) a “vertical de tipo
societário”, exercida por indivíduos
ou grupos com o objetivo de
mobilizar o sistema legal para
demandar o Estado e o governo
com o objetivo de prevenir,
compensar ou condenar ações
(ou inações), presumivelmente
ilegais, perpetradas por
funcionários públicos, c) a
“horizontal”, realizada quando
algumas instituições do Estado,
devidamente autorizadas,
agem para prevenir, indenizar
ou sancionar ações ou inações,
presumivelmente ilegais, de outras
instituições ou de funcionários
estatais.
Cabe, no entanto, observar, que
há uma diferença importante
entre essas prestações de
contas. A vertical-eleitoral deve
existir pela própria definição do
regime democrático; sem ela
esse regime simplesmente não
existiria. Em compensação, o grau
e a efetividade da prestação de
contas societária e da horizontal
são variáveis conforme os casos
e o tempo. Essas variações
são relevantes para avaliar o
desenvolvimento da democracia;
por exemplo, a inexistência
de uma sociedade vigorosa e
autônoma, ou a impossibilidade
ou falta de determinação de
certas instituições do Estado de
exercer sua autoridade sobre
outras instituições estatais são
indicadores de uma democracia de
escasso desenvolvimento.
Guillermo O’Donnell, texto
elaborado para o PRODDAL, 2002c.
divisão, interdependência e controle de seus
poderes, da existência de um poder judicial
independente, da supremacia do poder civil
sobre o militar e da responsabilidade dos
governantes perante a cidadania.
Um aspecto crucial do sistema legal é
sua efetividade, o grau em que o Estado
realmente organiza as relações sociais. Em
um sistema legal democrático, nenhuma
instituição estatal ou funcionário deveria
negar-se ao controle legal de suas ações.
Em uma dimensão territorial se supõe que
o sistema legal se estende homogeneamente
ao longo do espaço delimitado pelo Estado.
No mesmo sentido, espera-se que o sistema
jurídico dê o mesmo tratamento a casos
similares, independentemente de considerações de classe, gênero, etnia ou outros atributos dos respectivos atores. Em todas essas
A eficácia do sistema legal depende do
entrelaçamento de suas regras com uma
rede de instituições que, em democracia,
devem atuar com propósitos e resultados
coerentes com um Estado democrático de
direito.
dimensões, o sistema legal pressupõe um
Estado eficaz,19 que não depende só de uma
legislação apropriada mas também de uma
rede de instituições estatais que operam
para garantir o real império de um sistema
legal democrático.
Os cidadãos, fonte e justificativa
da autoridade do Estado democrático
Na democracia, o sistema legal, começando por suas mais altas regras constitucionais, estabelece que os cidadãos, ao
votarem em eleições limpas e institucionalizadas, são a fonte da autoridade que o
Estado e o governo exercem sobre eles. Os
cidadãos não são somente portadores de direitos e obrigações, eles são também a fonte
e a justificativa da pretensão de mando e
autoridade que o Estado e o governo invocam quando tomam decisões coletivamente
vinculatórias.
Esta é outra característica específica da
democracia: fundamenta o direito de governar na soberania popular que se manifesta
em eleições limpas e institucionalizadas.
Todos os outros sistemas políticos fundamentam esse direito em outras fontes.
De tudo isso se depreende que um indivíduo não é, e nunca deveria, ser tratado
18 Por esse conceito se entende o equivalente à expressão do inglês accountability.
19 O’Donnell, 2000, 2002a, 2002c.
20 De acordo com esse ponto, Dworkin afirma que “uma demanda particular de moralidade política […] requer
dos governos falar com uma voz, atuar de maneira coerente e com princípios para com todos os seus cidadãos, [e]
ampliar para todos os cidadãos os padrões de justiça substantiva ou de eqüidade que usa para alguns”.
58
A democracia na América Latina
como um súdito, um suplicante da boa vontade do governo e do Estado. Este indivíduo
– portador de um conjunto de direitos civis,
sociais e políticos – tem pretensão legalmente sustentada de ser tratado com plena
consideração e respeito.20 Esse tratamento
deve estar baseado na implementação de
leis e regulamentos que são preexistentes,
claros e discerníveis por todos os cidadãos21
e sancionados em concordância com os procedimentos democráticos. Na medida em
que as instituições estatais reconhecem esses
direitos, elas podem ser consideradas mais
ou menos democráticas, ou coerentes com
as obrigações impostas a elas pela cidadania.
Na verdade, este aspecto das relações
diretas e cotidianas dos cidadãos com o
Estado é um dos mais problemáticos da
democracia em nossa região. Com relação
a eleições limpas e, geralmente, ao exercício
dos direitos políticos, os cidadãos são colocados em um nível de igualdade genérica.
No entanto, ao tratar com burocracias estatais, os cidadãos estão freqüentemente colocados em situações de aguda desigualdade
de fato. Costumam enfrentar burocracias
que agem sobre a base de regras formais e
informais – que não são transparentes nem
facilmente compreensíveis – e que tomam
decisões (ou as omitem) com conseqüências importantes para os cidadãos. Este é
um problema em todos os lugares, porém
muito mais sério e sistemático em sociedades castigadas pela pobreza e pela desigualdade. Esses males expressam e cultivam o
autoritarismo social,22 e repercutem na maneira desrespeitosa com que as burocracias
estatais, às vezes, tratam muitos cidadãos,
sobretudo imigrantes e estrangeiros. Em-
bora seja comumente ignorada, esta é outra
dimensão crucial da democracia: o grau em
que as instituições estatais realmente respeitam os direitos de todos os habitantes,
cidadãos ou não.
O cidadão, sujeito da democracia
A democracia reconhece em cada indivíduo uma pessoa moral e legal, portadora de
direitos e responsável pela forma com que
exercita tais direitos e suas obrigações decorrentes. Nesse sentido, concebe o indivíduo
como um ser dotado da capacidade para
escolher entre opções diversas, assumindo
responsavelmente as conseqüências dessas
escolhas, ou seja, como um ser autônomo,
razoável e responsável.23 Essa concepção do
ser humano não é apenas filosófica e moral,
é também legal: considera o indivíduo como
portador de direitos subjetivos que são sancionados e garantidos pelo sistema legal.
A potencialidade inerente a essa concepção do indivíduo, cujos direitos não derivam
da posição que ocupa na hierarquia social e
sim de sua capacidade de comprometer-se
a cumprir, voluntária e responsavelmente,
as obrigações que assume livremente – com
seu correlato do direito a demandar o cumprimento das obrigações contraídas – desencadeou conseqüências transcendentais
para as lutas pela expansão da cidadania.
Entendemos por cidadania um tipo de
igualdade básica associada ao conceito de
pertencimento a uma comunidade, o que
em termos modernos é equivalente aos
direitos e obrigações de que todos os indivíduos estão dotados por pertencer a um estado nacional.24 Destacamos vários atributos
da cidadania assim definida:
21 Mesmo em situações onde esta desigualdade é a mais aguda possível (como sob encarceramento), permanece
a obrigação moral de respeitar a agência. Hoje em dia, esta é também uma obrigação legal, embora seja muitas
vezes ignorada.
22 Aristóteles (1968, p. 181) sabia disso: “Aqueles que gozam de muitas vantagens –força, riqueza, conexões,
etc.– não estão dispostos a obedecer [o direito] e desconhecem como obedecer”.
23 Segundo o conceito desenvolvido por O’Donnell (2002c), a democracia considera o ser humano como um
agente. “Um agente é um ser dotado de razão prática: usa sua capacidade cognitiva e motivacional para escolher
opções que são razoáveis em termos de sua situação e de seus objetivos, para os quais, exceto prova em contrário,
é considerado como o melhor juiz. Essa capacidade faz do agente um ser moral, no sentido de que normalmente
se sentirá, e será considerado por outros seres relevantes, como responsável pela escolha de suas opções, ao menos
pelas conseqüências diretas decorrentes de tais opções.”
24 T. H.Marshall (1965) destaca que “a cidadania moderna é, por definição, nacional”.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
59
Os cidadãos não
são somente
portadores
de direitos e
obrigações, eles
são também
a fonte e a
justificativa
da pretensão
de mando e
autoridade
que o Estado
e o governo
invocam quando
tomam decisões
coletivamente
vinculatórias.
a. caráter expansivo, baseado na concepção,
moral e legalmente respaldada, do ser humano
como responsável, razoável e autônomo;
b. condição legal de status que se concede ao indivíduo como portador de direitos
legalmente sancionados e respaldados;
c. sentido social ou intersubjetivo que
costuma ser o resultado do pertencimento a
um espaço social comum; 25
d. caráter igualitário, baseado no reconhecimento universal dos direitos e deveres
de todos os membros de uma sociedade democraticamente organizada;
e. inclusividade, ligada ao atributo de
nacionalidade que implica o pertencimento
dos indivíduos aos Estados nacionais;
f. caráter dinâmico, contingente e aberto,
como produto e condição das lutas históricas para enriquecer ou reduzir seu conteúdo, e aumentar ou diminuir o número dos
que são reconhecidos.
Podemos identificar três conjuntos de
direitos de cidadania,26 cada um deles relacionado a uma área diferente da sociedade:
civis, políticos e sociais.27
Muito antes da expansão universal da
cidadania política, a formulação de uma
visão legal e moral do indivíduo como
portador de direitos subjetivos contou com
uma longa trajetória de elaboração por meio
de diversas doutrinas – religiosas, éticas,
legais, filosóficas.28 Essa concepção do ser
humano foi projetada no âmbito político
pelos grandes teóricos do liberalismo29 e
posteriormente transmitida às duas grandes
25 Esse aspecto da cidadania remete a uma concepção da política como espaço comum, no qual nos reconhecemos
como participantes de uma comunidade política orientada para a construção e para a realização intersubjetiva
de um bem público. Essa concepção foi amplamente desenvolvida pela tradição do republicanismo cívico, cujas
origens remontam ao pensamento grego e romano, e que adquire uma renovada vigência nos debates contemporâneos entre liberais e comunitaristas.
26 Este enunciado não implica que ignoremos que algumas discussões atuais propõem acrescentar outras “gerações” de direitos aos que aqui enunciamos. Dadas as circunstâncias da América Latina, dentre essas discussões são
importantes especialmente as relacionadas com seus povos indígenas, e nos parecem particularmente importantes
as propostas de acrescentar uma área específica de direitos culturais. No entanto, para facilitar esta primeira exposição de um tema muito complexo, preferimos manter a classificação de direitos tradicional. Isso não impede
que a questão dos povos indígenas seja tratada em outras partes deste Relatório, nem que em suas futuras versões
revisemos a classificação aqui utilizada.
27 “Começarei propondo uma divisão da cidadania em três partes. [...] Chamarei cada uma destas três partes ou
elementos, civil, político e social. O elemento civil se compõe dos direitos para a liberdade individual: liberdade da
pessoa, de expressão, de pensamento e religião, direito à propriedade e a estabelecer contratos válidos, e direitos à
justiça. Este último é de índole diferente dos restantes, porque se trata do direito de defender e fazer valer o conjunto dos direitos de uma pessoa em igualdade com os demais, mediante os devidos procedimentos legais. As instituições diretamente relacionadas com os direitos civis são os tribunais de justiça. Por elemento político, entendo
o direito a participar no exercício do poder político como membro de um corpo investido de autoridade política
ou como eleitor de seus membros. As instituições correspondentes são o Parlamento e as juntas do governo local.
O elemento social abarca todo o espectro, desde o direito à segurança e a um mínimo de bem-estar econômico
até o de compartilhar plenamente a herança social e viver a vida de um ser civilizado conforme os padrões predominantes na sociedade. As instituições diretamente relacionadas são, nesse caso, o sistema educativo e os serviços
sociais.” Marshall, 1965, pp. 22-23.
28 “O reconhecimento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado e respaldado, e amplamente aceito) do indivíduo como portador de direitos subjetivos percorreu um longo e complicado caminho, cuja origem remonta
historicamente a alguns sofistas e aos estóicos e a Cícero, atravessa a tradição do direito romano e dos legistas
medievais, para depois ser refinado pelos teóricos do direito natural, e ser finalmente reapropriado e, por assim
dizer, politizado, apesar de suas diferenças em outros aspectos, pelos grandes pensadores liberais –especialmente
Hobbes, Locke e Kant–, assim como pelos não-liberais como Espinoza e Rousseau”. O’Donnell, 2000.
29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes do advento do liberalismo “esta visão de autonomia da
vontade certamente já havia aparecido juridicamente formulada no direito civil”. Isso, por sua vez, era parte das
mudanças na própria concepção de moralidade; como Schneewind (1998, p. 27) indica: “durante os séculos XVII
e XVIII, as concepções estabelecidas de moralidade como obediência começaram a ser fortemente contestadas
por concepções emergentes de moralidade como auto-governo […] centradas na idéia de que todos os indivíduos
normais são igualmente capazes de viver juntos em uma moralidade auto-governada”.
60
A democracia na América Latina
constituições modernas: a dos Estados Unidos e a da França.
A cidadania excede os direitos políticos,
a democracia também
A democracia de cidadania, como dissemos, excede o regime político, o exercício
dos direitos políticos. Ela precisa ampliar-se
em direção aos direitos civis e sociais. Esse é
um ponto central da nossa análise, do qual
se deriva a justificativa de conceber a democracia abrangendo um campo mais amplo e
complexo. Como já mencionamos, as conseqüências práticas de sustentar esta tese são
consideráveis.
Se os direitos inerentes ao ser humano
estão baseados em sua capacidade como ser
moral, por que então atribuí-los somente a
certas esferas da vida social e política? Já que
a autonomia responsável implica escolher,
que opções reais, ou capacidades, seriam
razoavelmente coerentes com a condição
que a democracia confere ao indivíduo? Em
outros termos, quais são as condições reais
do exercício de tais direitos?
Essas perguntas apontam a um dos argumentos centrais na análise que este Relatório
propõe: colocar a questão das capacidades
na esfera política implica ir além da atribuição universal dos direitos de cidadania
política, e leva à pergunta sobre as condições
que podem permitir ou não o exercício real
desses direitos.
Embora sob diferentes condições histó-
ricas, em todos os países, a resposta a tais
perguntas resultou em numerosas lutas pela
progressiva expansão dos direitos políticos,
civis e sociais,30 destacando-se, entre eles, o
direito de sufrágio até alcançar a sua atual
inclusividade. Essa história foi construída
ao longo de múltiplos conflitos, ao final
dos quais, os setores sociais marginalizados foram sendo incluídos na democracia,
isto é, obtiveram finalmente a cidadania
política.31
Nos países centrais, esses processos provocaram inicialmente a expansão adicional
de direitos na esfera civil, no duplo sentido
de uma maior especificação de direitos e
de incorporação de outros novos, que não
eram ainda os direitos de participação próprios da democracia inclusiva, mas direitos
civis concernentes às atividades sociais e
econômicas privadas.32 No que se refere a
esses direitos, chegou-se, de diversas maneiras, à conclusão de que seu exercício implica
escolha, e escolha implica liberdade para
escolher entre as diversas alternativas que
cada indivíduo valoriza por alguma razão.
Isso pressupõe a vigência de um critério de
eqüidade: deve existir um patamar mínimo
de igualdade entre os membros da sociedade
que outorgue a todos um leque razoável de
opções para exercer sua capacidade de escolha e sua autonomia.
Por outro lado, também nos países centrais, o mencionado critério de eqüidade foi
muito importante para o surgimento dos
30 O processo de progressiva expansão de direitos, que nos países centrais incluiu a extensão da cidadania civil
prévia à expansão da cidadania política, foi o pano de fundo histórico da idéia central do liberalismo político: o
governo e o Estado devem ser limitados e constitucionalmente regulados, pois ambos existem para, e em nome de,
indivíduos portadores de direitos subjetivos sancionados e respaldados pelo mesmo sistema legal que o Estado e o
governo devem obedecer e do qual extraem sua autoridade.
31 Cidadãos políticos são aqueles que, dentro do território de um Estado que inclui um regime democrático,
cumprem o critério respectivo de nacionalidade. Como derivação do regime democrático, os cidadãos políticos
possuem dois tipos de direitos. Primeiro, liberdades tais como as de associação, expressão, movimento, acesso a
informação pluralista e outras que, embora em última instância sejam não definíveis ex ante, em conjunto tornam
possível a realização de eleições limpas, institucionalizadas e – hoje em dia – inclusivas. O segundo tipo de direito
é de caráter participativo: eleger e eventualmente ser eleito ou nomeado para cargos estatais. Os cidadãos políticos,
assim entendidos, são o lado individual de um regime democrático, e nenhum deles pode existir sem o outro.
32 Como ressalta T. H. Marshall (1965, p. 18): “A história dos direitos civis em seu período formativo é uma história
de adição gradual de novos direitos a um status que já existia e que já pertencia a todos os membros adultos da
comunidade”. Estes direitos civis são, em sua definição clássica de cidadania civil, “os direitos necessários para a
liberdade individual-liberdade pessoal, liberdade de palavra, pensamento e fé, o direito a possuir propriedade e a
terminar contratos válidos, e o direito à justiça” (ibid., pp. 10-11).
O desenvolvimento da democracia na América Latina
61
A democracia de
cidadania, como
dissemos, excede
o regime político,
o exercício dos
direitos políticos.
Ela precisa
ampliar-se em
direção aos
direitos civis e
sociais.
direitos sociais.33 Novamente, ao longo de
lutas freqüentemente árduas, diversos setores que haviam sido politicamente excluídos
terminaram aceitando a democracia política em troca dos benefícios do bem-estar.
Por meio da legislação social, e com avanços e retrocessos em termos das respectivas
relações de poder, estas visões de eqüidade
foram incorporadas aos sistemas legais. Os
direitos sociais, sancionados pela legislação
correspondente, uniram-se ao direito civil
para expressar que a sociedade, e especialmente o Estado, não devem ser indiferentes,
pelo menos nos casos em que existe severa
privação de capacidades relevantes.
Em resumo, nos países centrais, a questão das capacidades que habilitam a exercer
a liberdade dos indivíduos foi encarada no
âmbito dos direitos civis e sociais. A idéia
que subjaz a essas construções legais é a da
eqüidade, que, em termos de capacidades
disponíveis e de ausência de coerção peremptória, considera os indivíduos como
seres livres e responsavelmente capazes de
escolher. Essa visão ficou inscrita na consciência moral da humanidade pela Declaração Francesa dos Direitos do Homem e
do Cidadão.34 É importante destacar que a
maioria desses direitos não foi simplesmente outorgada, que eles foram conquistados
por meio de múltiplas lutas, conduzidas
por setores sociais oprimidos, explorados e
discriminados.
Por esses caminhos complexos – tão
simplificadamente resumidos – foram surgindo, nos países centrais, as instituições e
práticas que hoje reconhecemos como democráticas. Poucos países da América Latina (Chile, Costa Rica e Uruguai) seguiram
caminhos mais ou menos semelhantes. Nos
outros, apesar de cada um com suas significativas particularidades, encontramos
uma situação muito diferente à descrita: alcançamos a enorme conquista dos direitos
políticos, mas ainda falta muito para conseguir, para todos, uma expansão satisfatória
dos direitos civis e sociais. Essa circunstância realça ainda mais a enorme importância
da democracia e de seus direitos políticos
para a América Latina. Eles são, têm que
ser, o principal ponto de apoio das lutas
para alcançar os outros direitos, ainda tão
limitados e conferidos de maneira parcial
na prática. Veremos ecos dessas afirmações
nas seções empíricas deste Relatório.
Estado e cidadania
O Estado é um fenômeno histórico contemporâneo, para o qual convergem as lutas
pelo poder e as lutas pelos direitos. Seu aparecimento foi marcado pela expropriação,
por parte dos governantes, de um centro de
poder emergente, dos meios de coerção, de
administração e de legalidade que haviam
sido até então controlados por outros atores.
O surgimento do Estado foi contemporâneo
da expansão do capitalismo, que incluiu outra expropriação, a dos produtores diretos
dos meios de produção. Esse surgimento
foi também contemporâneo da construção
política da Nação como referência privilegiada das decisões estatais. Todos os Estados
sustentam que sua autoridade emana de
ser Estados-para-a-Nação (ou, em alguns
casos, para-o-povo), cuja missão é atingir
o bem comum – ou o interesse geral – de
uma Nação interpretada homogeneamente,
à qual tanto governantes quanto governados
devem supostamente dar prioridade em
suas lealdades.
33 Uma vez mais, de acordo com Marshall (1965, p. 72), os direitos sociais incluem “desde o direito ao bem-estar
e à segurança econômica básica até o direito a participar plenamente do patrimônio social e viver a vida de um ser
civilizado de acordo com o padrão predominante na sociedade”. Para uma discussão útil e detalhada de Marshall
com respeito a esses direitos, ver José Nun, 2001.
34 Podemos agregar: o Prólogo e a Primeira Emenda da Constituição dos Estados Unidos, e mais tarde, a
Declaração Universal dos Direitos Humanos das Nações Unidas, o Acordo Internacional sobre Direitos Civis
e Políticos; o Acordo Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; a Declaração de Direitos
Humanos de Viena, e muitos outros tratados e protocolos internacionais e regionais, todos eles ratificados por
um grande número de países.
62
A democracia na América Latina
Por Estado, entendemos um conjunto
de instituições e relações sociais que cobre
o território que ele delimita e sobre o qual
exerce normalmente a supremacia no controle dos meios de coerção. Esta definição
permite entender o Estado como: a) um
foco de identidade coletiva para os habitantes de um território – aí reside sua credibilidade; b) um sistema legal, que aspira a
um alto grau de efetividade na regulação de
relações sociais; e c) um conjunto de burocracias, cujo funcionamento supostamente
alcança eficácia no desempenho das funções que lhes são formalmente outorgadas.
O grau de realização dessas dimensões em
cada caso é uma variável historicamente
contingente e, na verdade, problemática
(O’Donnell, 2002b).
Portanto, o Estado é:
a. Um âmbito em que se concentra e se
concede a identidade coletiva para todos ou
quase todos os habitantes do território; convida ao reconhecimento generalizado de um
“nós”, os membros da Nação.
b. Um sistema legal, uma trama de regras
jurídicas que aspira a regular numerosas relações sociais.35
c. É também um conjunto de entes
burocráticos, uma trama institucional e
administrativa com responsabilidades que
formalmente visam a alcançar e a proteger
algum aspecto do bem comum. Juntas,
as burocracias do Estado e sua legalidade
pretendem gerar, para os habitantes de seu
território, o grande bem público da ordem
e da previsibilidade das relações sociais em
que os habitantes estão imersos. Dessa forma, o Estado também pretende garantir a
continuidade histórica da unidade territorial respectiva, usualmente concebida como
uma Nação.
Esses aspectos do Estado são tendências
que nenhum deles chegou a atingir completamente. No que diz respeito ao Estado
como foco de identidade coletiva, sua pretensão de ser verdadeiramente um Estadopara-a-Nação pode ser pouco verossímil
para boa parte de sua população. Quanto
ao sistema legal, pode per se ter carências
e/ou não se ampliar efetivamente a diversas
relações sociais e também a vastas regiões.
No que se refere ao Estado como conjunto
de burocracias, seu desempenho pode se
desviar seriamente do cumprimento das responsabilidades que lhe foram formalmente
A enorme
importância da
democracia e
de seus direitos
políticos para a
América Latina:
eles são, têm que
ser, o principal
ponto de apoio
das lutas para
alcançar os outros
direitos.
quadro 14
Estado liberal e Estado democrático
O Estado liberal não é apenas o pressuposto histórico, mas também o
pressuposto jurídico do Estado democrático. Estado liberal e Estado
democrático são interdependentes em duas formas: 1. na linha que
vai do liberalismo à democracia, no sentido de que são necessárias
certas liberdades para o correto exercício do poder democrático; 2)
na linha oposta, a que vai da democracia ao liberalismo, no sentido
de que é indispensável o poder democrático para garantir a existência
e a persistência das liberdades fundamentais. Em outras palavras:
é improvável que um Estado não liberal possa garantir um correto
funcionamento da democracia e, por outro lado, é pouco provável que um
Estado não democrático seja capaz de garantir as liberdades fundamentais.
A prova histórica dessa interdependência está no fato de que quando o
Estado liberal e o Estado democrático caem, caem juntos.
Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.
35 Mesmo sob um regime democrático, a legalidade do Estado é uma mistura complexa de igualdade e desigualdade. Por um lado, essa legalidade sanciona os direitos universais da cidadania política e civil. Por outro, essa mesma
legalidade sanciona dois tipos de desigualdades: uma, a resultante da organização hierárquica, legalmente regulada, das instituições burocráticas do Estado, bem como do respaldo ou da autorização que o sistema legal outorga
a outras instituições privadas que também estão hierarquicamente organizadas; outra, a desigualdade resultante
do fato de que esta mesma legalidade dá forma à condição capitalista da sociedade. Esta forma sanciona e respalda
uma ordem social que inclui, de várias maneiras, a dominação social de quem controla os meios de produção,
como também, e com crescente importância no mundo contemporâneo, o controle dos circuitos do capital financeiro. Isto nos leva a considerar o papel crucial que o Estado tem, em suas várias dimensões, na correção ou reprodução dessas desigualdades, ao mesmo tempo que promulga algumas igualdades democráticas fundamentais.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
63
quadro 15
O Estado: pressuposto da democracia
independentemente dessa conexão.”36 Isso
ressalta a importância que o Estado e a Nação tiveram e continuam tendo para a existência e o funcionamento da democracia.37
O Estado – como instituição na qual se reconhece a identidade coletiva,
não voluntária, baseada em um território, sustentada em última instância
por sua capacidade de coerção, altamente burocratizada e densamente
legalizada – é a premissa histórica e social da democracia. Desde o
“Estatalidad” truncada e fragilidade
democrática
início, a democracia política contemporânea implica uma cidadania de
dupla face: a cidadania (potencialmente) ativa e participativa própria da
democracia, e a cidadania implícita, que resulta do fato de pertencer a
uma nação.
Guillermo O’Donnell, texto elaborado para o PRODDAL, 2002c.
outorgadas.
Sejam quais forem as conquistas e carências nestas três dimensões, nos interessa
ressaltar que a democracia política surgiu
e continuou existindo com e no marco do
Estado nacional. Foi devido a esta interseção
que a “democracia nasceu com um sentido
de nacionalidade. As duas estão fundamentalmente inter-relacionadas e nenhuma
delas pode ser verdadeiramente entendida
Como já vimos, pela primeira vez em
dois séculos de vida independente, praticamente todos os países latino-americanos satisfazem a definição mínima de democracia.
Eles têm em comum duas características:
por um lado, realizam eleições razoavelmente limpas, institucionalizadas e inclusivas, e sancionam os direitos participativos
correspondentes a tais eleições; por outro,
sustentam a vigência de algumas liberdades
políticas fundamentais, especialmente de
opinião, expressão, associação, movimento
e acesso a meios de comunicação razoavelmente livres e plurais, e afirmam a supremacia dos poderes constitucionais sobre os
poderes fáticos.
Contudo, há variações quanto ao grau
em que os atributos mencionados são realmente cumpridos, assim como também
existem variações significativas quanto ao
quadro 16
Estado e globalização
A globalização econômica de nenhuma
maneira se traduz necessariamente na
diminuição do poder do Estado; na verdade
está transformando as condições sob as
quais o poder do Estado é exercido. […] Há
muitas e boas razões para ter dúvidas sobre
as bases empíricas e teóricas de algumas
afirmações de que o Estado-nação está sendo
eclipsado pelos padrões contemporâneos
da globalização.[...] No entanto, é preciso
reconhecer que os novos padrões de mudança
regional e global estão transformando o
contexto da ação política, criando um sistema
de centros de poder múltiplos e esferas de
autoridade superpostas – uma ordem pósWestfalia.
David Held, 1999, p. 441.
36 Greenfeld, 1992, p. 7.
37 Maíz, 2002a e Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concorda: “O Estado nacional soberano é a grande premissa não examinada do pensamento liberal. […] A instituição do Estado-nação é tacitamente pressuposta pelos
ideais liberais da cidadania”.
64
A democracia na América Latina
grau em que o Estado e seu sistema legal
cobrem a totalidade do território desses
países. Neste contexto, a avaliação social
sobre o rendimento institucional e o grau
de desenvolvimento de nossas democracias é sumamente crítica. Em geral, a
opinião pública indica que as instituições
e os governantes não estão tendo um bom
desempenho. Uma razão para isso é que,
com freqüência, os governos eleitos democraticamente às vezes parecem incapazes ou
não dispostos a encarar questões básicas de
desenvolvimento, bem como de desigualdade e de insegurança. Acreditamos que a
esta imagem subjaz outro fato ao qual não
foi dada a devida atenção nas recentes discussões: nas duas últimas décadas o Estado
debilitou-se enormemente e, em algumas
zonas dentro de nossos países, virtualmente
evaporou-se.
Crises econômicas, o fervoroso antiestatismo de muitos programas de reformas
econômicas, a corrupção e o clientelismo
amplamente difundidos em não poucos países, são alguns dos fatores que convergiram
para gerar um Estado anêmico. Esta anemia
também se manifesta no sistema legal. De
fato, muitos de nossos países têm um regime democrático que coexiste com uma
legalidade intermitente e parcial. A legalidade do Estado não alcança vastas regiões
de nossos países (e parte de suas cidades),
onde outros tipos de legalidade, basicamente variações da legalidade mafiosa, são os
que operam na prática.
Até mesmo em regiões onde o sistema
legal tem atuação, ele costuma ser aplicado
com características discriminatórias contra
várias minorias e também maiorias, tais
como as mulheres, certas etnias e os pobres. Esse sistema legal truncado gera o que
se denominou de uma cidadania de baixa
intensidade.38 Todos nós temos os direitos
políticos e as liberdades que correspondem
ao regime democrático, contudo, muitos
não possuem os direitos sociais básicos. A
esses setores também são negados de fato
direitos civis não menos básicos. Não gozam de proteção contra a violência policial
e contra várias formas de violência privada.
Não conseguem acesso igualitário e respeitoso às burocracias do Estado, inclusive aos
tribunais. Seus domicílios são invadidos
arbitrariamente, e, em geral, são forçados
a viver uma vida não só de pobreza, mas
também de recorrente humilhação e medo
da violência.39 Esses setores não são apenas
materialmente pobres, mas também legalmente pobres.
Com déficits tão importantes na eficácia
de suas instituições, na efetividade de seu
sistema legal e, não menos importante, em
sua credibilidade como Estado-para-aNação, com poucas e parciais exceções, o
Estado latino-americano atual, ao mesmo
tempo em que abriga regimes democráticos, tem grande dificuldade em projetar um
futuro que, embora não possa resolver rapidamente muitas das injustiças e desigualdades existentes, apareça para a maioria da
população como realizável e valioso.
Este tipo de Estado de baixa capacidade
é um velho problema da América Latina.
No entanto, nos últimos anos, transformou-se em um problema ainda mais sério
e, em vários casos, isso ocorreu sob um
regime democrático. O déficit de credibilidade do Estado é resultado da ineficácia
operacional de suas instituições e, às vezes,
de sua ostensiva colonização por parte de
interesses privados que, dificilmente podese argumentar que sejam coerentes com
algum tipo de interesse geral. Esse déficit
torna-se ainda mais agudo se parte desses
38 Ver O’Donnell (1993) onde se traça um mapa metafórico de “zonas azuis, verdes e marrons”, das quais a marrom se refere a zonas em que a legalidade do Estado é apenas satisfatória.
39 Os relatórios de vários organismos de direitos humanos repetida e abundantemente documentam a ameaça
permanente de violência a que as pessoas estão submetidas. Para o caso do Brasil, ver, entre outros, Dellasoppa et
al. (1999) que documentam que a incidência de mortes violentas nas regiões mais pobres da cidade de São Paulo é
dezesseis vezes maior que nas regiões mais ricas; para dados sobre a Argentina, ver, entre outros, CELS 2001. Mas,
em geral, um estudo que analisa vários conjuntos de dados sobre crime violento encontrou em todos eles uma correlação positiva, forte e persistente, da violência com a pobreza e a desigualdade de renda (Hsieh e Pugh, 1993).
O desenvolvimento da democracia na América Latina
65
Nas duas
últimas décadas,
o Estado
debilitou-se
enormemente
e, em algumas
zonas dentro de
nossos países,
virtualmente
evaporou-se.
interesses não for, em absoluto, de caráter
nacional; na verdade, eles são parte de interesses extraterritoriais – públicos e privados
– e das tendências relativamente anônimas
da globalização econômica.
É por todas essas razões que acreditamos
ser tão importante inscrever a discussão sobre o Estado (incluindo por quê, para quê
e com quem reformá-lo) na perspectiva
estratégica, eminentemente política, do desenvolvimento da democracia.
No entanto, é preciso ressaltar que não
existe Estado neutro. Em suas três dimensões, o Estado é um espaço de condensação
complexa e de mediação de forças sociais.
Na verdade, a visão neutra é uma maneira
de argumentar a favor de um tipo de Estado
que, por meio de suas políticas e, certamente, de suas omissões, é um ativo reprodutor
de desigualdade e uma grande barreira à
expansão de direitos civis e sociais.
Alguns tentaram explicar o enfraquecimento dos Estados na América Latina
como uma conseqüência inevitável da globalização, diante da qual só seria possível e
Como os ventos
desejável uma adaptação passiva. Isso não é
da globalização
verdade e, em certas ocasiões, é até interesseiro.
Como os ventos da globalização são
são tão fortes, os
tão fortes, os países precisam mais do que
países precisam
nunca de Estados-para-suas-nações. Esse
mais do que nunca Estado não deve ser grande ou pesado. Deve
ser um Estado forte, capaz de processar os
de Estados-paraimpactos da globalização, adaptando-se
suas-nações.
seletivamente aos mais irresistíveis e assimilando e reorientando outros.
Nesse sentido, a observação dos Estados
de países centrais que contam com arraigadas instituições e práticas democráticas
mostra quão ativamente eles procuram
processar, assimilar e reorientar muitos
aspectos e conseqüências da globalização.
No entanto, uma condição necessária para
um Estado capaz de construir democracia e
eqüidade social é que alcance níveis razoáveis de eficácia, efetividade e credibilidade.
Na América Latina, esse objetivo está travado por fatores que, embora já mencionados
na discussão precedente, requerem especial
consideração.
Especificidade histórica das
democracias latino-americanas
Os problemas que discutimos até agora
são comuns a muitas das novas e não tão
novas democracias no mundo contemporâneo. O que a teoria democrática tem a
dizer em relação a isso? Infelizmente, não
muito. Em grande parte, isso se deve a que
a maioria das teorias sobre a democracia
foi formulada no marco da experiência
histórica dos países europeus e dos Estados Unidos. Essas teorias deixam implícito
que, nesses países, os direitos civis eram
razoavelmente satisfatórios e atingiam
praticamente a toda a sociedade antes da
adoção da inclusividade e da universalização dos direitos políticos. Além disso,
pressupõem que a legalidade do Estado se
estende homogeneamente a todo o território e que, conseqüentemente, não apenas
os regimes nacionais, como também os
subnacionais são democráticos.40 Deveria
ser óbvio, a esta altura, que essas suposições não se ajustam à trajetória histórica e
à situação atual da América Latina.
Em termos das trajetórias históricas da
democracia, a América Latina apresenta
um padrão bastante único. Por isso, uma
conceitualização da democracia restrita ao
regime pode ser aceitável desde que pressuponha que as cidadanias civil e social não
são problemáticas. No entanto, quando
essas dimensões da cidadania são intermitentes ou estão distribuídas irregularmente
pelos diversos setores sociais ou até pelo
próprio território do Estado, é crucial considerá-las cuidadosamente, se o objetivo for
entender o funcionamento das respectivas
democracias e dos principais desafios para
seu desenvolvimento.
“Ninguém […] pode gozar completamente de nenhum direito, que supostamente possui, se não conta com os elementos
essenciais para uma vida razoavelmente
40 Na realidade, os Estados Unidos são uma exceção parcial, embora importante, a esta afirmação. Mas não
podemos nos deter neste aspecto no presente Relatório.
66
A democracia na América Latina
saudável e ativa.”41 Como conseqüência, “seria inconsistente reconhecer direitos referentes à vida ou à integridade física quando
os meios necessários para o exercício e gozo
desses direitos são omitidos”.42 Essas afirmações se referem às capacidades que facilitam
ou dificultam o exercício dos direitos inerentes à condição de cidadãos. Onde, e baseado em que critério, poderíamos traçar uma
linha firme e clara acima da qual a cidadania
poderia ser razoavelmente exercida em termos de direitos e capacidades? Que direitos
e capacidades seriam imprescindíveis para
gozar plenamente da cidadania?
Essas questões deram lugar a longos
debates.43 Nesse ponto é necessário voltar a
um aspecto dessas discussões, o que se refere
às liberdades políticas. Sobre esse tema, sustentamos duas afirmações: primeiramente,
que é impossível definir teoricamente de
modo geral e universal o conjunto mínimo
e suficiente desses direitos; e em segundo
lugar, que essas liberdades (de expressão,
associação, movimento e similares) são, na
realidade, segmentos de direitos civis mais
amplos – e antigos.44 Já argumentamos que
esses direitos correspondem a todos os seres
humanos, e que os direitos de cidadania na
esfera política, dificilmente podem ser realizados se os indivíduos não possuem direitos
sociais e civis “básicos”.45
Um indivíduo, pelo fato de ser um cidadão, tem direito a ser respeitado em sua
dignidade, e também tem direito à provisão
social das condições necessárias para exercer
livremente todos os aspectos e as atividades
de sua sociabilidade. Submeter esse indivíduo à violência física ou a privação de
necessidades materiais básicas, ou ainda,
suprimir seus direitos políticos, são atos
que negam severamente sua condição de
cidadão, sujeito-ator da democracia. Essa
visão das condições mínimas que facultam
a capacidade para escolher entre diversas
opções, assumindo responsavelmente as
conseqüências de tais escolhas, é clara já nas
origens da tradição dos direitos humanos
e, mais recentemente, também se tornou
explícita no pensamento sobre o desenvolvimento humano. Como afirma Amartya Sen
no Relatório do Desenvolvimento Humano
de 2000: “Os direitos humanos e o desenvolvimento humano compartilham uma visão
comum e um propósito comum: assegurar
a liberdade, o bem-estar e a dignidade de
todas as pessoas em todos os lugares”.46
Embora as constituições da América Latina consagrem os direitos à educação, à saúde e ao trabalho, outras dimensões como a
satisfação das necessidades básicas – alimentação e moradia, seguridade social e meioambiente – recebem tratamentos desiguais,
tanto reais quanto formais, nos diferentes
países. Precisamente, esta priorização acompanha os Objetivos de Desenvolvimento
do Milênio que emanam da Declaração do
Milênio, adotada pela Assembléia Geral das
Nações Unidas em 2000.
Atingir os Objetivos do Milênio na
região Latino-americana significa levar
adiante uma série de políticas públicas
muito precisas, tais como: investir na infra-estrutura básica, aumentar a produtividade agrícola, promover a pequena e média
empresa, fomentar a indústria, investir na
saúde e na educação, dar continuidade a
41 Shue, 1996, p. 7 (itálico no original).
42 Vázquez, 2001, p. 102.
43 Ver Shue, 1996; Nussbaum, 2000b.
44 Nos países europeus e nos Estados Unidos, esses direitos foram realizados como direitos civis muito antes de serem “promovidos” à condição de direitos políticos. Esses direitos também são exercidos em espaços sociais muito
distintos, além do âmbito do regime.
45 Como escreve Habermas (1999, p. 332),“sem direitos básicos que garantam a autonomia privada dos cidadãos,
também não haveria meio algum para a institucionalização legal das condições sob as quais esses cidadãos fizessem
uso de sua autonomia pública”. Esse autor (1998, p. 261) afirma que: “Portanto, a autonomia pública e privada
pressupõem-se mutuamente, de tal maneira que nem os direitos humanos nem a soberania popular podem exigir
primazia sobre sua contraparte”.
46 PNUD, 2000c, p. 1.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
67
“Os direitos
humanos e o
desenvolvimento
humano
compartilham
uma visão comum
e um propósito
comum:
assegurar a
liberdade, o
bem-estar e a
dignidade de
todas as pessoas
em todos os
lugares.”
uma política pública de sustentabilidade
ambiental. Essas políticas requerem um
Estado com capacidade de ação, o que significa a necessidade de chegar a consensos
políticos, manter a democracia dentro do
estado de direito e aprofundá-la, tendo
como meta chegar a uma sociedade em que
a cidadania seja integral, em que os direitos
e as obrigações não se limitem apenas ao
campo político e civil, mas incluam também a área social. Essas políticas pressu-
põem a ação do cidadão como indivíduo,
como ator político que se expressa por meio
de representantes e – nas circunstâncias
previstas – diretamente, e como integrante
da sociedade, atuando em sua comunidade
e nas associações voluntárias que formam a
rica trama da sociedade civil.
Essa é a mesma visão que, como vimos,
subjaz a nossa concepção de democracia.
Todos estes direitos – os direitos civis e
sua conexão com os direitos humanos, os
quadro 17
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs)
1. ERRADICAR A EXTREMA POBREZA E FOME
■ Reduzir à metade, entre 1990 a 2015, a
proporção de pessoas com renda inferior a
1 dólar por dia, assim como a proporção de
pessoas que passam fome.
2. ATINGIR O ENSINO BÁSICO UNIVERSAL
■ Assegurar que, até 2015, as meninas e os
meninos de todo o mundo possam completar
um ciclo completo de educação primária.
3. PROMOVER A IGUALDADE DE GÊNEROS E A
AUTONOMIA DAS MULHERES
■ Reduzir à metade, até 2015, a proporção
de pessoas sem acesso sustentável à água
potável.
■ Ter atingido, até 2020, significativa melhoria
nas condições de vida de pelo menos 100
milhões de moradores dos bairros mais
precários.
8. ESTABELECER UMA PARCERIA MUNDIAL PARA
O DESENVOLVIMENTO
■ Eliminar as disparidades de gênero na edu-
■ Desenvolver ainda mais um sistema comer-
cação primária e secundária, preferencialmente até 2005, e em todos os níveis de educação
antes do fim de 2015.
cial e financeiro aberto, baseado em normas,
previsível e não-discriminatório.
4. REDUZIR A MORTALIDADE INFANTIL
■ Reduzir em dois terços, entre 1990 e 2015,
a taxa de mortalidade de crianças menores de
5 anos.
5. MELHORAR A SAÚDE MATERNA
■ Reduzir em três quartos a taxa de mortali-
dade materna, entre 1990 e 2015.
6. COMBATER O HIV/AIDS, A MALÁRIA E OUTRAS DOENÇAS
■ Deter e começar a reduzir, até 2015 , a pro-
pagação do HIV/AIDS, a incidência de malária
e outras doenças graves.
7. GARANTIR A SUSTENTABILIDADE DO MEIO
AMBIENTE
■ Integrar os princípios de desenvolvimen-
to sustentável nos programas e políticas
68
nacionais e reverter a perda de recursos
ambientais.
A democracia na América Latina
■ Atender às necessidades especiais dos
países menos desenvolvidos e dos países
sem acesso ao mar ou dos pequenos Estados
insulares em desenvolvimento.
■ Encarar por um prisma geral os problemas
relativos a dívidas de países em desenvolvimento, elaborar e aplicar estratégias que
proporcionem aos jovens trabalho digno e
produtivo.
■ Em cooperação com a indústria farmacêu-
tica, proporcionar acesso aos medicamentos essenciais nos países em desenvolvimento.
■ Em cooperação com o setor privado,
empenhar-se para que possam ser aproveitados os benefícios de novas tecnologias,
e especialmente as da informação e das
comunicações.
direitos sociais e sua conexão com o desenvolvimento humano, e os direitos políticos
e sua conexão com a democracia – facilitam
e promovem o exercício da cidadania. Isso
ocorre assim, precisamente, porque cada
um, ou alguma combinação deles, “empurra” em direção ao êxito dos outros ou, ao
menos, cria oportunidades favoráveis para
sua conquista. Como veremos adiante, o
critério relevante para a atribuição de direitos civis, sociais e políticos mudou ao longo
do tempo. Por exemplo, até países centrais
conviveram por longo tempo com enormes
desigualdades, que eram justificadas com
o argumento de que os trabalhadores, as
mulheres e outros eram, por alguma razão,
intrinsecamente “inferiores”. Apesar do
grande número de horrores e desigualdades
ainda existentes, a crescente aceitação de que
todos nós, os seres humanos, somos, em algum sentido essencial, iguais, é uma grande
conquista da humanidade.
De quanta cidadania
uma democracia precisa
As afirmações do item anterior não se
detêm em várias discussões filosóficas e éticas que estão centradas na questão do equilíbrio entre liberdade e igualdade. Essas são
questões extremamente importantes que
excedem o âmbito do presente Relatório.
Nos países centrais, discute-se sobre os
princípios de liberdade e/ou de eqüidade
que deveriam regular a atribuição dos bens
sociais, quando todos os cidadãos, ou uma
grande maioria, alcançaram um nível básico
de direitos e capacidades.47 Na América Latina, a questão principal refere-se aos cidadãos que não gozam desses direitos e capacidades básicas. Isso suscita a pergunta sobre
se existem boas razões para afirmar um
direito universal para chegar a um nível, ou
conjunto básico de direitos e capacidades.
Sustentamos que essas razões existem e que
o fundamento delas é ver os cidadãos e, em
geral, os indivíduos como seres autônomos,
razoáveis e responsáveis. Essas razões fazem
referência a um aspecto primário da eqüidade: não igualdade plena, mas igualdade
básica. Por igualamento básico entendemos
o direito de cada um a, pelo menos, duas
coisas: ser tratado com eqüidade e consideração, devido a sua condição de ser humano;
obter, se necessário, por meio do Estado ou
da previdência social, um patamar básico de
direitos e capacidades que eliminem, ao menos, as privações que impedem o exercício
das opções responsáveis e das liberdades que
elas implicam.
Reconhecemos que nesse plano existem
complexas e árduas disputas. Contudo, nos
parece inevitável a pergunta sobre se existe
ou não obrigação moral, e também direitos
acionáveis, para demandar capacidades e
direitos básicos que facilitem a todos os
cidadãos o exercício de sua cidadania. Seja
qualquer for a resposta a essa questão, parece inegável que a democracia possibilita o
melhor contexto possível para a sua discussão. Com respeito a isso, Sen argumenta que
“a participação [democrática] política e social tem valor intrínseco para a vida humana
e o bem-estar, [e também,] valor instrumental ao melhorar a possibilidade de as pessoas
serem escutadas […] em suas reivindicações
de atenção política [incluindo demandas
sobre necessidades econômicas]”. Esse autor,
além disso, sustenta48 que a democracia tem
valor construtivo, pois “mesmo a idéia de
‘necessidades’, incluindo o entendimento de
‘necessidades econômicas’, requer discussão
47 Dasgupta (1993, p. 45, nota de rodapé) comenta corretamente: “A maior parte da teoria ética contemporânea
assume no começo da indagação que essas necessidades [básicas] foram realizadas”. Esta suposição é explícita nos
trabalhos de filosofia política que, pode-se dizer, foram os que tiveram mais influência nas últimas décadas, pelo
menos no mundo anglo-saxão (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; sua teoria da justiça é considerada aplicável em
países onde “apenas as necessidades materiais menos urgentes ainda não foram satisfeitas”; para uma reafirmação
explícita dessa suposição, ver Rawls, 2001). Por sua vez, apesar de menos explícita, a mesma suposição está claramente contida no trabalho de Habermas. A questão pendente é o que pode ser dito de países, inclusive os que
incluem um regime democrático, que não cumprem com esta suposição.
48 Sen, 1999a, p. 10 (itálico no original).
O desenvolvimento da democracia na América Latina
69
É por isso que
a democracia é
e admite ser um
horizonte aberto,
no qual ocorrem
incessantemente
as lutas pela
definição e
redefinição
de direitos e
obrigações.
pública e intercâmbio de informação, visões
e análises […]. Os direitos políticos, incluindo a liberdade de expressão e discussão,
não são fundamentais apenas para induzir
respostas sociais a necessidades econômicas,
são também centrais para a conceituação das
necessidades econômicas em si mesmas”.49
Portanto, o conteúdo dos direitos, seu
grau de especificidade, seu alcance, a prioridade relativa de uns sobre outros e outras
questões desse tipo, são, e sempre serão,
objeto de disputas. Existem demasiadas
preferências contrapostas, teorias sobre o
que é justo ou eqüitativo, e interesses sociais
e posições, para que qualquer uma dessas
questões possa ser clara e completamente
resolvida. Este é um fato da vida social, uma
conseqüência da liberdade e da diversidade
de projetos de vida, pontos de vista, interesses e espaços sociais que ela sustenta. Corresponde à democracia, e especificamente à
política democrática, celebrar e promover as
disputas e os acordos que tal pluralidade de
vozes e interesses admite. É por isso também
que a democracia é e admite ser um horizonte aberto, no qual ocorrem incessantemente as lutas pela definição e redefinição
de direitos e obrigações.50
quadro 18
A democracia: uma tensão entre fatos
e valores
O que a democracia é não pode ser separado do que a democracia deveria
ser. […] Em uma democracia, a tensão entre fatos e valores alcança o ponto
mais alto.
Giovanni Sartori, 1967, p. 4.
Qual é a resposta para esses problemas,
restrições e incertezas? Simplesmente, mais
democracia. A questão crucial é quem decide, como e sobre que base, que direitos
são sancionados e implementados, e com
que intensidade e alcance, e quais não são
inscritos no sistema legal ou permanecem
como letra morta. Mesmo quando estiverem
embasados em características universais do
ser humano, determinar quais são as reivindicações e as necessidades que devem ser
transformadas em direitos, em que medida
devem ser implementadas e qual é o equilíbrio que se estabelece com os outros direitos
e obrigações, é uma construção social decorrente da política, pelo menos da política em
suas melhores expressões.
É importante para nós, ressaltar o que foi
dito anteriormente porque, paradoxalmente, nos países onde mais se precisa discutir
amplamente sobre necessidades e demandas
e sua possível conversão em direitos acionáveis, é onde há mais dificuldade de incorporar essas questões à agenda pública. O
que seria “um mínimo social decente”,51 em
termos de um conjunto básico de direitos civis e sociais para todos os habitantes? Desse
modo, se um país é pobre, tem um Estado
anêmico e um sistema legal truncado, quais
seriam as seqüências e trajetórias adequadas
para alcançar esse mínimo?52
As necessidades e respectivas privações
não são apenas o sofrimento de indivíduos
isolados; são questões sociais, que devem
ser tratadas em termos do reconhecimento
de responsabilidades estatais e coletivas. São
questões políticas, imbuídas de diferentes
valores e ideologias, de teorias mais ou
menos implícitas sobre o funcionamento
de uma determinada sociedade e, hoje em
dia, cada vez mais também sobre o funcionamento do sistema global. É preciso
49 Ibid., p. 11.
50 Ver Tille, 1990, 1996, 1998b. O autor (1998b, p. 55) conclui que “os direitos [são] produtos históricos, resultados
das lutas”.
51 Nussbaum, 2000a, p. 125.
52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, mesmo dentro da América Latina há variações importantes nessa questão, que deveriam ser consideradas ao traçar possíveis seqüências e trajetórias. Uma discussão detalhada
dessa questão depende de uma avaliação país por país, que é uma tarefa que excede as possibilidades do presente
Relatório.
70
A democracia na América Latina
promover a abordagem desses temas na
agenda pública porque é aí que são definidas
as necessidades “reais” que um país enfrenta,
ignora ou reprime.
Na experiência histórica da humanidade,
os avanços nos direitos civis e sociais dos
setores populares tornaram muito difícil
resistir aos pedidos de cidadania política;
sua extensão deu às mulheres e a algumas
minorias um trampolim importante para
adquirir outros direitos civis e sociais; a
extensão dos direitos civis impulsionou a
conquista de direitos sociais e políticos;53 a
disponibilidade de direitos políticos preveniu a fome.54 Estes e muitos outros processos mostram como diversos direitos tendem
a ser invocados e reforçados entre si; há uma
clara afinidade eletiva entre os direitos civis,
sociais e políticos. A força que impulsiona
essas relações é finalmente moral: o reconhecimento de que uma pessoa não deve ser
privada de nenhum dos direitos e capacidades que normalmente a habilitam a atuar de
modo livre e responsável.
No que diz respeito à América Latina,
agora que contamos com uma notável extensão dos direitos políticos, deveríamos usá-los
não apenas no que se refere ao regime, mas
também, como alavanca para a indispensável extensão de direitos civis e sociais.
O próximo passo consiste na observação
empírica do regime democrático, do desenvolvimento da cidadania e do poder.
Explicitamos até aqui o fio condutor que
guia este Relatório. Exploramos de modo
sucinto as bases conceituais nas quais se
alicerça a afirmação de que o desafio global
do relançamento democrático é a passagem da democracia eleitoral à democracia
de cidadania, e foram desenvolvidos os
principais argumentos da íntima vinculação entre a idéia de democracia, cidadania
e Estado. Essas idéias serviram de base, por
sua vez, a uma busca empírica. Sem elas,
a observação de dados seria desarticulada
e provavelmente não nos guiaria em nossa busca. De modo que indagar como os
quadro 19
A informação: uma necessidade básica
A idéia de necessidades, incluindo o entendimento de necessidades
econômicas, requer informação pública e intercâmbio de informação,
visões e análises. […] Os direitos políticos, incluindo a liberdade de
expressão e discussão, não são somente fundamentais para induzir
respostas sociais a necessidades econômicas, eles são fundamentais para
a conceitualização das necessidades econômicas em si mesmas.
Amartya Sen, 1999a.
Nessa análise, a noção de desenvolvimento
da democracia baseia-se em um pressuposto fundamental: a existência de um regime
democrático. Nesse regime encontramos o
cidadão legalmente respaldado e reconhecido como sujeito na democracia política.
Por outro lado, a noção de cidadania nos indicou que o caráter democrático é também
um atributo do Estado. Prosseguindo nessa
busca, encontramos as características e
raízes comuns dos direitos políticos, civis e
sociais. Essa tese foi baseada na afirmação
de que a democracia significa não apenas
cidadania política, mas também civil e social. Afirmamos também que a existência
de um contexto diverso e plural, respaldado por um sistema legal consoante com
o mesmo, é outro aspecto fundamental da
democracia, especialmente como sustento
das liberdades que são a cara social dos
direitos individuais de cidadania.
Na maioria desses aspectos observamos
que as democracias da América Latina contemporânea apresentam deficiências. Por
outro lado, porém, mostramos as potencialidades políticas e normativas da democracia, mesmo dentro do marco das restrições
existentes na atualidade. Sob este ângulo,
a democracia pode ser concebida como um
conjunto de princípios gerais de organização da sociedade. Ela é, também, a princi-
53 Por exemplo, Touraine (1994) destaca que os trabalhadores europeus obtiveram seus direitos sociais lutando
por princípios gerais, como a liberdade e a justiça.
54 Como argumenta Sen em sua op. cit., 1999a.
O desenvolvimento da democracia na América Latina
71
O desafio global
do relançamento
democrático
é a passagem
da democracia
eleitoral à
democracia de
cidadania.
pal alavanca para tentar superar injustiças
e desigualdades. A possibilidade que, com
suas liberdades, a democracia cria para lutar contra essas injustiças e desigualdades
faz dela um horizonte sempre aberto. Essa
abertura e a dinâmica que permite, fazem
com que a democracia, mesmo as que
sofrem sérias deficiências, seja um bem
imensamente valioso pelo qual vale a pena
esforçar-se para preservar e expandir.
cidadãos percebem a democracia em suas
vidas, construir os indicadores do regime
72
A democracia na América Latina
político e do desenvolvimento de cidadania
e, finalmente, consultar os que conhecem o
poder, os limites do Estado e os governos,
são os eixos da pesquisa empírica que se
desenvolve no próximo capítulo. Aí encontraremos a matéria das teses que foram
levantadas até aqui.
Finalmente, o leitor poderá apreciar as
idéias dessas primeiras páginas, juntamente com os resultados empíricos da segunda
seção, na terceira parte deste Relatório, onde
serão elaboradas as idéias centrais dos dois
principais desafios da democracia latinoamericana: garantir a liberdade e ampliar a
cidadania de seus habitantes.
segunda seção
Bases empíricas do Relatório
A partir da apresentação dos fundamentos teóricos do Relatório e da caracterização da
singularidade das democracias latino-americanas, indaga-se e analisa-se seu correlato empírico. Esta seção contém:
a. Um olhar dirigido ao regime democrático no sentido estrito (regras, procedimentos e
instituições que determinam as formas de acesso à cúpula do Estado). Inclui um índice
de democracia eleitoral (IDE), que indica que a América Latina progrediu visivelmente
quanto à eleição democrática de governos, e inclui também um estudo de outros indicadores de cidadania política.
b. Um conjunto de indicadores de cidadania civil que revela que o progresso representado pelo reconhecimento formal dos direitos não está necessariamente acompanhado
por sua vigência real, e um conjunto de indicadores de cidadania social em que se observam apenas pequenos avanços em alguns temas e agudas deficiências em outros.
c. Uma análise da visão dos latino-americanos sobre sua democracia, com base em
uma pesquisa de opinião de 19.508 pessoas interessadas nos dezoito países considerados. A análise revela uma clara preferência pela democracia em relação a outras
formas de governo, embora esta preferência não implique um claro e sustentado apoio,
tal como o índice de apoio cidadão à democracia (IAD) e os perfis de intensidade cidadã
evidenciam.
d. Uma análise da rodada de consultas sobre aspectos centrais da democracia, realizadas com 231 dirigentes políticos e sociais latino-americanos, dentre eles, um grupo
destacado de presidentes e vice-presidentes. As consultas incluíram temas como a
participação política, os controles ao exercício do poder, o papel dos partidos políticos,
os poderes fáticos, os poderes ilegais, os poderes políticos formais e a construção de
uma agenda para o fortalecimento da democracia.
Bases empíricas do Relatório
73
74
A democracia na América Latina
Indicadores de desenvolvimento
da democracia
■
Cidadania política, civil e social
Foi construído para esta seção um conjunto de indicadores para descrever a atual
situação da democracia na América Latina.
O alcance, a interpretação e o uso desses indicadores devem basear-se nas notas metodológicas incluídas ao final do Relatório.
É importante fazer alguns esclarecimentos a respeito dos dados aqui apresentados:
a. Não proporcionam um sistema de
qualificação dos governos latino-americanos. Os indicadores tentam iluminar o amplo cenário em que os representantes eleitos
e outros atores atuam, e por isso não devem
ser interpretados como qualificações das autoridades eleitas. Tampouco se trata de comparar os diferentes países entre si.
b. Não constroem um índice ou ranking
único de países. O marco teórico propõe, como tese fundamental, que a democracia inclui o regime político, porém não se esgota
nele. Levando em consideração esse ponto
de partida, os indicadores apontam vários
aspectos ou dimensões da democracia, mediante diversos direitos políticos, civis e sociais. Esta realidade complexa não pode se
resumir adequadamente em um único índice. Além disso, como os indicadores sempre
captam a realidade com um certo grau de incerteza, não são apresentadas classificações
precisas, que pressupõem a inexistência de
erros. Por razões metodológicas básicas não
se apresenta um índice único nem uma classificação de países.
c. Apresentam medições parciais de
uma realidade complexa. Para captar essa
complexidade foram reunidos diferentes
indicadores, alguns com o foco em processos, outros em políticas e outros em resultados. Embora eles possam, em seu conjunto,
delinear um panorama detalhado, ofere-
cem uma visão parcial da realidade e não
esgotam o significado dos conceitos medidos. Além disso, em mais de um caso, a informação disponível diz respeito apenas a
uma conjuntura e não a um período longo
sobre o qual podem ser identificadas tendências. Certos aspectos, alguns realmente essenciais para captar a singularidade de
cada país, dificilmente podem ser incorporados por meio de medições quantitativas e
são melhor compreendidos com um enfoque qualitativo.
d. Fazem referência ao momento em
que a medição foi realizada e não devem
ser considerados como uma qualificação
da situação atual. Existe um lapso normal
entre o momento da medição e sua posterior análise e publicação, que deve ser levado em conta no momento de interpretar
os dados. Esse fenômeno adquire particular relevância quando ocorrem medições
únicas ou iniciais, e essa relevância diminui quando se conta com séries históricas
ou medições reiteradas ao longo de períodos prolongados.
e. Os novos índices apresentados neste
Relatório significam uma primeira aproximação qualitativa e quantitativa a fenômenos sociais e políticos complexos. Os dados
selecionados que compõem os diversos indicadores obedecem ao processo de construção do índice. Uma mudança nos componentes que constituem o índice poderia
modificar o seu valor. Os valores atribuídos
às variáveis que compõem os índices fundamentam-se em um processo de codificação
realizado por analistas. Apesar do cuidado
ao atribuir valores semelhantes a situações
semelhantes, existe uma margem de variabilidade vinculada à apreciação de cada analista acerca da realidade em questão.
Conseqüentemente, na leitura dos resultados, esse complexo processo de construção
Bases empíricas do Relatório
75
deve ser levado em conta.
Cidadania política
Índice de democracia eleitoral
A análise do regime eleitoral é feita inicialmente a partir do índice de democracia
eleitoral (IDE), construído para o Relatório.
Este índice reúne medições que respondem
quadro 20
O índice de democracia eleitoral (IDE)
Uma contribuição à discussão sobre a democracia
O Índice de Democracia Eleitoral (IDE) é uma
a democracia em um mundo fragmentado”.
nova medida do regime eleitoral democrático
A construção do IDE apóia-se nos últimos
produzida para este Relatório. Este tipo de
avanços na matéria, cuja explicação encontra-
medição tem uma evolução prolongada no
se na nota técnica do compêndio estatístico.
mundo acadêmico. Um passo importante
O IDE apresenta uma agregação de quatro
na discussão dessa metodologia foi dado
componentes considerados essenciais em um
na publicação do PNUD, Relatório do
regime democrático, tal como está refletido na
Desenvolvimento Humano 2002, “Aprofundar
seguinte árvore conceitual:
Índice de Democracia Eleitoral (IDE)
Direito de voto
Todos os adultos
Eleições limpas
O processo eleitoral
Eleições livres
É oferecido
Cargos públicos eleitos
As eleições são o meio
em um país têm
desenvolve-se sem
ao eleitorado
de acesso aos principais
direito de voto ?
irregularidades que
um leque de
cargos públicos de um
possam influir na
alternativas
país, isto é, o Executivo
expressão autônoma
que não são
e o Legislativo nacional,
das preferências
influenciadas por
e os que ganham as
dos votantes
restrições legais
eleições assumem e
por candidatos e
ou de fato?
permanecem nesses
alterem a contagem
cargos públicos durante
fidedigna dos votos
os prazos estipulados
emitidos?
por lei?
Por sua vez, a regra de agregação está
como um dos critérios para identificar países
expressa formalmente na seguinte fórmula:
que seriam receptores de fundos destinados
à promoção do desenvolvimento. Um
Índice de democracia eleitoral (IDE)
= Direito de voto x Eleições limpas
x Eleições livres x Cargos públicos eleitos
exemplo é o Millenium Challenge Accoumt
(MCA) do Governo dos Estados Unidos, que
utiliza, junto com outros dados, medidas de
democracia e de estado de direito elaboradas
76
O IDE é um insumo para o processo de
pela Freedom House e pelo Banco Mundial.
discussão e análise da realidade latino-
O PRODDAL considera que ainda não existe
americana e não deve ser considerado
suficiente consenso e uma metodologia
como uma medida completa da democracia.
comprovada e adequada para justificar a
Recentemente, iniciou-se um debate sobre
tomada desse tipo de decisões sobre a base
o possível uso de medições da democracia
de medidas de democracia.
A democracia na América Latina
às seguintes perguntas (para uma explicação
mais detalhada, ver quadro 20):
■ O direito ao voto é reconhecido?
■ As eleições são limpas?
■ As eleições são livres?
■ As eleições são o meio de acesso a
cargos públicos?
O IDE capta informação sobre alguns
dos componentes mais básicos e necessários
do regime democrático. Violações, mesmo
parciais, de qualquer um desses direitos
cidadãos políticos indicam restrições muito
importantes do regime democrático. No
entanto, é necessário enfatizar que o IDE é
uma medida relativamente minimalista da
democracia. A conquista de uma democracia
eleitoral plena, medida de acordo com os
critérios usados pelo IDE, representa um
avanço significativo dos direitos cidadãos.
O estabelecimento de uma democracia
eleitoral, porém, é apenas um passo que
determina um piso mínimo na luta mais
ampla pela expansão dos direitos cidadãos.
A conclusão mais evidente que surge do
IDE é que a América Latina progrediu notavelmente no que se refere à democratização do regime de acesso ao governo. A América Latina nunca teve regimes eleitorais tão
democráticos e duráveis quanto os do início
do século XXI.
Antes de começar a onda de transições,
no fim da década de 70, a maioria dos países na região tinha regimes autoritários. A
partir daí, o progresso foi muito marcante.
A média do IDE (cujo valor varia entre 0 e
1) para a América Latina passou rapidamente de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985, e para
0,86 em 1990; continuou melhorando e terminou 2002 com 0,93.
As experiências variam bastante, como
se pode ver no gráfico 1. Por volta de 1990,
os países do Mercosul e Chile, com exceção
do Paraguai, já haviam rompido com os regimes militares. A partir dessa época mantiveram regimes democráticos.
Outra situação é a da sub-região América
Central e República Dominicana que,
com exceção da Costa Rica e da República
Dominicana, nos anos noventa ainda
estava resolvendo conflitos armados. A
democratização coincidiu com a resolução
pacífica desses conflitos e avançou a passos
firmes. Em 2002, essa sub-região era
eleitoralmente a mais democrática.
Outra situação é a dos países andinos,
que no início da década de 90 tinham regimes democráticos de longa data (Colômbia,
Venezuela) ou foram os primeiros casos de
transição de regimes militares na América
do Sul, no final dos anos setenta e início dos
anos oitenta (Equador, Peru, Bolívia). Entretanto, durante a década de noventa, essa
sub-região começou a enfrentar sérios problemas que chegaram, inclusive, a colocar
em risco seus regimes políticos.
Por último, o México registrou uma
transição para a democracia, lenta, porém
constante, que culminou com a presidência
de Ernesto Zedillo. Outras conclusões, mais
específicas, surgem de uma observação mais
minuciosa dos quatro indicadores utilizados
pelo IDE: direito ao voto, eleições limpas,
eleições livres e as eleições como o meio de
acesso a cargos públicos.
O primeiro componente-chave do regime democrático é o direito ao voto: sem
esse direito, as outras conquistas perdem o
Bases empíricas do Relatório
77
TABELA 4
ELEIÇÕES LIMPAS, 1990-2002
País
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1990
1991
2
1992
1993
2
2
2
1994
1995
2
1996
1997
2
2
2
1
2
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1
1
2
1
2
2
2
2
2
1
2000
2
2
22
2
2
1
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
1
2
2
1
0*
Uruguai
Venezuela
2002
2
2
2
2
2
Panamá
Paraguai
Peru
2
República Dominicana 1-*
2001
2
1
2
2
2
2-
1999
2
2
2
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
1998
2
0*
2
2
2
2
2
2
2
2
2
Número de casos de eleições com irregularidades de alguma significação
América Latina (**)
3
1
0
1
3
2
0
0
1
0
1
0
0
Notas: As eleições são consideradas “limpas” quando o processo eleitoral ocorre sem irregularidades que limitem os
eleitores a expressar autônoma e fielmente suas preferências por algum candidato. Não inclui questões relacionadas
com a competitividade do processo eleitoral nem se é permitido ao ganhador das eleições assumir seu cargo público,
nem se todos os cargos públicos são eletivos.
Valores: 0 = graves irregularidades no processo eleitoral que têm um efeito determinante sobre os resultados das
eleições (por exemplo, alteram o resultado de uma eleição presidencial e/ou do equilíbrio de poder dentro do Parlamento); 1= irregularidades significativas no processo eleitoral (por exemplo, intimidação dos eleitores, violência contra
os eleitores, fraude eleitoral); 2 = falta de irregularidades significativas no processo eleitoral (por exemplo, eleições que
podem incluir irregularidades “técnicas”, mas que não possuem um viés sistemático de peso significativo).
Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias. Quando em um ano há eleições tanto para o
Executivo quanto para o Parlamento e as irregularidades se aplicam apenas às eleições para o Executivo, indica-se esta
situação com um asterisco (*). Nesses casos o valor para as eleições parlamentares é 2.
(**) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com irregularidades
significativas ou maiores, isto é, que não recebem uma pontuação de 2 ou 2-.
Fontes: Cerdas-Cruz, Rial e Zovatto 1992, Rial e Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999, Hartlyn,
McCoy e Mustillo 2003, relatórios da Organização dos Estados Americanos (OEA), da União Européia (UE), do Centro
Carter e do Instituto Nacional Democrático; diversos artigos do Journal of Democracy; e consultas com especialistas.
seu conteúdo. Em relação a esse componente, existe pouca variação na América Latina.
Hoje em dia, em todos os países se reconhece o direito universal ao voto. Cabe observar que, mesmo nos casos em que existe o
que geralmente é chamado de direito ao vo-
to universal, podem subsistir restrições que
afetam o direito ao voto de militares e policiais, do clero, de residentes estrangeiros55 e de cidadãos vivendo no estrangeiro.
Além disso, em alguns países existem barreiras que dificultam a prática real do direito
55 Ver Paxton et al., 2003.
56 Ver, por exemplo, o estudo de Boeno e Torres Vivas, 2001.
78
A democracia na América Latina
TABELA 5
ELEIÇÕES LIVRES, 1990-2002
País
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1990
1991
4
1992
1993
4
4
4
1994
1995
4
1996
4
3
4
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
3
3
4
3
2000
4
4
3
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4-
4
4
4
4
3
4
4
Uruguai
Venezuela
2002
4
4
4
4
Panamá
Paraguai
Peru
4
República Dominicana 4
2001
4
3
4
4
4
4
4
1999
4
4
3
4
4
4
3
1998
4
4
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
1997
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
Número de casos de eleições com restrições de alguma significação
América Latina (*)
2
2
1
0
2
1
0
0
1
0
Notas: As eleições são consideradas “livres” quando o eleitorado tem uma variedade de opções que não está limitada nem
por restrições legais nem pela força. Essa medida não inclui fatores que possam afetar a capacidade dos partidos e candidados para competir em igualdade de condições, tais como: financiamento público, acesso aos meios de comunicação
e uso dos recursos públicos.
Valores: 0= sistemas de partido único; 1= proscrição de um partido importante; 2 = proscrição de um partido menor;
3 = restrições de natureza legal ou prática que afetam significativamente a capacidade de candidatos potenciais a se
apresentarem para eleições e/ou a formação de partidos políticos (por exemplo, assasinatos sistemáticos e intimidação
de candidados, proscrições de candidatos populares, restrições de natureza legal ou prática que impedem a formação de
partidos ou que levam certos partidos a boicotar as eleições); 4=condições essencialmente irrestritas para a postulação
de candidatos e a formação de partidos.
Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias.
(*) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com restrições significativas, isto é, que não recebam uma pontuação de 4 ou 4-.
Fontes: Cerdas-Cruz, Rial e Zovatto 1992; Rial e Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; diversos
artigos no Journal of Democracy; e consulta com especialistas.
ao voto.56 No entanto, o reconhecimento do
direito universal ao voto é, sem dúvida, uma
conquista importante, que vale a pena ressaltar. Algumas das lutas políticas mais destacadas da primeira metade do século XX
centraram-se em estender o sufrágio às classes trabalhadoras, aos setores populares e às
mulheres.
O IDE também capta em que medida as
preferências dos votantes são registradas fielmente por meio do processo eleitoral. Como
se pode ver na tabela 4, entre 1990 e 2002 foram realizadas setenta eleições nacionais, no
total, e em treze casos houve problemas significativos. Em duas oportunidades (República Dominicana 1994 e Peru 2000), a comunidade internacional considerou que os
problemas foram de tal magnitude que coloBases empíricas do Relatório
79
0
0
1
cavam em questão o caráter democrático do
procedimento eleitoral. Na maioria dos casos, porém, as irregularidades não parecem
ter sido decisivas para o resultado das eleições. Além disso, o número de atos eleitorais
problemáticos diminuiu consideravelmente:
no período 1900-1996, em um total de trinta e cinco eleições, houve dez casos, enquanto no período 1997-2002, esse número caiu
para dois sobre o mesmo total.
O terceiro componente do IDE, as eleições livres, introduz um elemento que não é
captado diretamente pelos conceitos de direito ao voto e de eleições limpas: a liberdade do eleitor de escolher entre várias alternativas. Nessa matéria subsistem alguns
problemas, tal como mostra a tabela 5. Do
total de setenta eleições nacionais, realizadas entre 1990 e 2002, houve dez casos em
que a possibilidade de competir livremente
em eleições foi restringida de maneira significativa. Apesar disso, a tendência é positiva.
Enquanto no período 1990-1996 houve oito casos de eleições com restrições significativas em um total de trinta e cinco eleições,
esse número caiu para dois sobre o mesmo
total no período 1997-2002.
Visto em perspectiva, a melhoria é
notável. Já não existem as proscrições legais
que em outras épocas atingiram partidos
majoritários como o Partido Justicialista
(PJ) na Argentina ou a Aliança Popular
Revolucionária Americana (APRA) no Peru,
e partidos de menor peso eleitoral, como os
partidos comunistas do Brasil, do Chile e da
Costa Rica. Essas restrições – de uso reiterado
do final da década de 40 até a de 60 na
maioria dos casos, mas até 1985 no caso do
Brasil – foram superadas. Da mesma forma,
com a resolução dos conflitos armados na
América Central, durante a década de 90,
as restrições devido à falta de capacidade
estatal para garantir a integridade física dos
candidatos, também foram superadas, com
exceção da Colômbia.
O quarto componente do regime democrático gira em torno das eleições como o
meio de acesso a cargos públicos. Aqui surgem duas questões básicas. Uma é saber se
os cargos públicos principais (presidentes
e parlamentares) são ocupados ou não pe80
A democracia na América Latina
los que ganham as eleições. A outra é saber
se os que têm acesso a esses cargos permanecem neles durante os prazos estipulados
por lei ou, no caso de serem substituídos, se
isso ocorre de acordo com as normas constitucionais. Esse componente complementa
a visão do processo eleitoral ao introduzir
uma consideração acerca do que realmente está em jogo nas eleições. Foi introduzido
porque sua violação determina que o regime
deixa de ser democrático, embora as eleições
em si mesmas tenham sido limpas.
Como se observa na tabela 6, nessa questão a situação atual da América Latina é
muito positiva. Estabeleceu-se como critério amplamente aceito que todos os cargos públicos principais (presidentes e parlamentares) sejam atribuídos por meio de
eleições e que os governantes eleitos permaneçam em seus cargos durante o período de
seus mandatos. A transferência do mandato presidencial tornou-se uma prática normal. Isso significa um contraste com a situação da América Latina durante o período
1950-1980, e é um dos sinais mais claros dos
grandes avanços democráticos que transformaram o marco político da região.
Existem, porém, duas exceções que merecem atenção. Uma delas pode ser observada no Chile, em virtude da criação dos
senadores designados, fato que limita a possibilidade de as preferências da maioria cidadã se verem representadas no Parlamento.
A outra exceção, de maior relevância, refere-se às tentativas de utilizar formas que não
seguem, rigorosamente, as regras constitucionais, para afastar do poder os governantes eleitos. São exemplos: em 1992, no Peru,
o fechamento do Parlamento pelo presidente Fujimori; em 1993, na Guatemala, a tentativa falida do presidente Serrano de imitar
Fujimori; em 1997, no Equador, a destituição do presidente Bucaram; em 1999, no Paraguai, o assassinato do vice-presidente Argaña; em 2000, no Equador, o afastamento
do presidente Mahuad; em 2001, na Argentina, a queda do presidente De la Rúa; e em
abril de 2002, na Venezuela, a crise suscitada pela tentativa de destituir o presidente
Chávez. Essas situações não resultaram em
clássicos golpes militares, como os que fre-
TABELA 6
ELEIÇÕES COMO O MEIO DE ACESSO A CARGOS PÚBLICOS, 1990-2002
País
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1990
4
4
4
3
1991
4
4
4
3
1992
4
4
4
3
1993
4
4
4
3
1994
4
4
4
3
1995
4
4
4
3
1996
4
4
4
3
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
2
4
4
4
4
4
4
4
4
4
Uruguai
Venezuela
4
4
4
4
4
4
4
4
1997
4
4
4
3
1998
4
4
4
3
1999
4
4
4
3
2000
4
4
4
3
2001
44
4
3
2002
4
4
4
3
4
4
3+
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
3
4
4
4
3
4
4
4
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
2+
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
3-
1
1
1
2
1
2
2
2
3
Número de casos com restrições de alguma significação
América Latina (*)
1
1
2
2
Notas: As eleições são consideradas o meio de acesso aos principais cargos públicos de um país, isto é, o Executivo e o
Legislativo nacional, se os que ganham as eleições assumem seus cargos públicos e permanecem nos cargos durante os
prazos estipulados pela lei. No caso de os ocupantes de cargos públicos serem substituídos, avalia-se a forma de remoção
do cargo e de seleção de substitutos.
Valores: 0 = nenhum dos cargos públicos principais é ocupado por meio de eleições, ou os que ocupam todos os principais
cargos políticos são removidos pela força por governantes inconstitucionais; 1 = somente alguns dos principais cargos
públicos são ocupados por ganhadores de eleições, ou a maioria dos ocupantes de cargos públicos são removidos de seus
cargos pela força e substituídos por governantes inconstitucionais; 2 =o presidente ou o Parlamento não são eleitos ou
são removidos do cargo pela força e substituídos por governantes inconstitucionais; 3 = o presidente ou o Parlamento são
eleitos, mas o presidente é removido do cargo e/ou substituído por meios inconstitucionais, ou um número significativo
de parlamentares não são eleitos ou são removidos dos cargos pela força; 4 = todos os cargos políticos principais são
preenchidos por meio de eleições e nenhum dos ocupantes desses cargos políticos principais é removido do cargo a menos
que sua remoção e substituição esteja baseada em fundamentos constitucionais estritos.
Sinais de mais e menos são usados para indicar situações intermediárias.
(*) Os dados para a região abarcam o número total de eleições realizadas em um determinado ano com restrições significativas, isto é, que não recebem uma pontuação de 4 ou 4-.
Fontes: Domínguez e Lowenthal 1996, Domínguez 1998, Diamond et al.1999, Walker e Armony 2000, Pérez-Liñán 2001 e
2003, e consulta com especialistas.
qüentemente aconteceram com a ruptura de
regimes democráticos, em um passado não
muito distante da América Latina. Essas tentativas encerram, no entanto, outra modalidade de interromper o exercício do poder.
Os casos de restrição ao princípio de
acesso democrático a cargos públicos não
são poucos. Entre 1990 e 2002, em seis dos
dezoito países considerados houve algum tipo de restrição de peso a esse princípio. A
tendência não é positiva, pois os casos passaram de um, em 1990 para três, em 2002.
Bases empíricas do Relatório
81
Outros indicadores do regime
democrático de acesso ao governo
Além dos aspectos do regime democrático incluídos no IDE, existem outros indicadores relevantes.
Participação eleitoral
A participação cidadã no processo
eleitoral na América Latina, mesmo com
diferenças significativas entre países, é
positiva (tabela 8). No nível regional, 89,3
por cento dos eleitores em potencial estão
inscritos nos registros eleitorais, 62,7 por
cento votam e 56,1 por cento emitem um
voto válido. Essas cifras indicam que é
possível ganhar eleições sem que o candidato
vencedor consiga o respaldo da maioria dos
cidadãos. Esses percentuais de participação
eleitoral estão abaixo dos da Europa
ocidental, mas estão acima dos percentuais
dos Estados Unidos. Os níveis latinoamericanos também mostram tendências
estáveis durante períodos prolongados.
Alguns países da América Latina têm
uma participação eleitoral muito baixa.
A porcentagem de eleitores na Venezuela
(45,7), em El Salvador (38,7), na Guatemala
(36,2) e na Colômbia (33,3) é baixa e é
motivo de preocupação. A participação nas
eleições da Bolívia, da República Dominicana
e do Paraguai, mesmo sendo maior, também
é baixa. Embora o absenteísmo não seja
um problema regional, certamente é um
problema em alguns países.
Concorrência eleitoral e seleção
de candidatos
Outros indicadores oferecem informação
mais detalhada sobre o processo de seleção
dos candidatos, uma questão que influi
na concorrência eleitoral. Trata-se de um
processo complexo, que gira em torno dos
partidos políticos que são, em toda a região,
o veículo privilegiado por meio do qual
os candidatos se apresentam para cargos
públicos. Em relação a esse tema, entre os
países latino-americanos existem diferenças
significativas a respeito de três questões
importantes:
■
82
o monopólio dos partidos sobre as
A democracia na América Latina
candidaturas a cargos públicos e a possibilidade de apresentação de candidatos independentes;
■ os requisitos para a formação de partidos nacionais;
■ a exigência legal de realizar eleições
internas nos partidos para a escolha de
candidatos.
Como se observa na tabela 9, um
primeiro grupo de países apresenta
frágeis barreiras para a entrada de novos
atores na concorrência eleitoral e certo
desenvolvimento de uma normativa e/ou
prática de democracia partidária interna.
São eles: Colômbia, Costa Rica, Honduras,
México, Paraguai, Uruguai e Venezuela.
Um grupo intermediário está formado por
Argentina, Brasil, Chile, Equador, Panamá
e República Dominicana, onde barreiras
de entrada mais altas coexistem com
alguns requisitos legais para a indicação de
candidatos ou com o pouco uso das primárias
para escolher os candidatos partidários.
Em um terceiro grupo de países, a seleção
de candidatos está altamente centralizada
nas mãos das elites partidárias: Bolívia, El
Salvador, Guatemala, Nicarágua e Peru.
Certamente, os temas de barreiras de entrada no processo eleitoral e de democracia
interna são complexos. Antes de apresentar
uma avaliação abrangente, é necessário obter mais informação do que a atualmente
disponível sobre candidaturas independentes, formação de partidos e procedimentos para eleger seus candidatos, condições
em que concorrem os pré-candidatos dentro dos partidos e formas de fiscalização das
eleições internas.
Um tema relevante que incide sobre
a concorrência eleitoral é a existência de
legislação que abra espaços políticos para
as mulheres mediante a reserva de cotas
nas listas partidárias para o Parlamento.
Na última década, muitos países da região
aprovaram esse tipo de legislação (tabela
10). De 1991 a 2003, doze dos dezoito países
da América Latina introduziram leis de cotas
que, em geral, requerem que entre 20 e 40
por cento de lugares nas listas parlamentares
partidárias sejam atribuídos a mulheres.
Esse mecanismo é uma melhora importante,
pois expressa um reconhecimento formal da
necessidade de criar mais oportunidades para
a inclusão das mulheres. No entanto, esse é
apenas um passo inicial no tratamento das
múltiplas barreiras que ainda as impedem
de competir na política, em igualdade de
oportunidades.
Outra questão relevante que se reflete
na concorrência eleitoral são as regras para o financiamento político. Esse tema tem
um impacto cada vez maior sobre a natureza da competição eleitoral, porque define
se as eleições são, além de livres, justas, com
igualdade de oportunidades para todos.
Os dados de financiamento estatal
revelam uma situação muito variada (tabela
11). Para assegurar que o dinheiro não se
converta em um fator de desvirtuação do
processo eleitoral, alguns países recorrem
ao financiamento público de parte da
campanha eleitoral, pagando por voto
emitido ou facilitando o acesso aos meios
de comunicação, substancialmente a TV. A
maioria dos países utiliza um sistema misto
de financiamento, mas a tendência é no
sentido de maiores controles, sendo ainda
difícil sua instrumentação.
Representação eleitoral
É importante também observar as
características das pessoas e dos partidos
que têm acesso a cargos públicos eleitos. No
que diz respeito às mulheres, o número de
parlamentares aumentou (tabela 12). Em
pouco mais de uma década, as mulheres
aumentaram seu nível de representação,
de 8 para 15,5 por cento, ainda que com
variações consideráveis entre os países.
O número de indígenas nas câmaras
baixas ou únicas do Poder Legislativo,
durante o período 2001-2002, foi de 0,8 por
cento (1 sobre o total de 120) no Peru; 3,3
por cento (4 sobre 121) no Equador; 12,4 por
cento (14 sobre 113) na Guatemala; e 26,2 por
cento (34 sobre 130) na Bolívia.57 Essas cifras
contrastam com as de 43, 34, 60 e 61 por
cento que representam aproximadamente
as populações indígenas nesses países,
respectivamente.58
Por último, o número de afrodescendentes na câmara baixa do Parlamento do Brasil foi de 0,8 por cento (4 sobre
o total de 479) entre 1983 e 1987; de 2,1
por cento (10 sobre 487) entre 1987 e 1991;
3,2 por cento (16 sobre 503) entre 1991 e
1995, e de 2,8 por cento (15 sobre o total de
513) entre 1995 e 1999,59 enquanto os afrodescendentes são aproximadamente 44 por
cento da população total do Brasil.60
A representação pode ser examinada
também sob a perspectiva dos partidos
políticos, sobre os quais apresentamos
vários indicadores relevantes (ver tabela 13).
Uma medida simples é o percentual de votos
recebidos pelos partidos políticos que não
chegam a obter representação na câmara
baixa ou única do Parlamento. A média
regional de 4,3 por cento é relativamente
baixa e, em vários países – Honduras,
Uruguai, Paraguai e Brasil, o percentual de
votos válidos dos partidos sem representação
parlamentar é sumamente baixo. Já em
outros países – Costa Rica, Chile e Guatemala
– esse percentual é alto, oscilando entre 7,8 e
12,3 por cento. Da mesma forma, o índice de
desproporcionalidade – uma medida mais
complexa, que capta a relação entre votos
emitidos por partido e as cadeiras ocupadas
por esses partidos na câmara baixa ou
única do Parlamento – mostra um panorama bastante positivo. A média regional
de 5,6 por cento é bastante moderada,
indicando que existe um grau considerável
de correspondência ou proporcionalidade
entre o número de votos e as cadeiras de
57 Estas cifras podem mudar mesmo dentro do período indicado, segundo o critério de apreciação dos observadores que forem consultados. Comunicação pessoal, Luis Enrique López Hurtado, 2002, e Simón Pachano, FLACSOEquador, 2003; e Estado Unidos, Departamento de Estado, 2001.
58 Estas cifras são uma média das estimativas mais altas e baixas que oferecem Mato Mar, 1993, pp. 232-233; e
Meentzen, 2002, p.12.
59 Johnson, 1998, pp. 103-105.
60 Torres, 2001, p. 94.
Bases empíricas do Relatório
83
cada partido. Além disso, em vários países
– Uruguai, Honduras, Nicarágua e Colômbia –, esse índice é particularmente baixo. Já
em outros países – Guatemala e Panamá –,
o percentual é bastante alto, oscilando entre
11,9 e 13,9 por cento.
Balanço do regime de acesso
democrático ao governo
De acordo com os componentes do IDE
observa-se que na América Latina:
O direito ao voto é reconhecido sem
restrições aos cidadãos residentes em cada
país.
■ A prática de eleições limpas foi estabelecida como padrão geral. É clara a tendência no sentido de uma melhoria no componente de eleições livres. São isolados os
episódios de irregularidades, fraude eleitoral e intimidação a votantes.
■ Produziram-se notáveis avanços no
que diz respeito às eleições como o meio de
acesso a cargos públicos. O normal é que os
cargos principais da área executiva e legislativa do Estado (em nível nacional) sejam
ocupados por meio de eleições, e que a sucessão entre governos obedeça a normas
constitucionais, mesmo nos casos de crises
políticas ou político-sociais que incluíram
casos de renúncia dos primeiros mandatários eleitos. No entanto, existem exceções a
essa situação, especialmente algumas tentativas de afastamento de governantes eleitos
por meios não constitucionais.
■
Entre os aspectos do regime democrático
não incluídos no IDE observamos que:
■ O nível de participação dos cidadãos
em processos eleitorais é moderadamente
alto na região, embora em alguns países se
detecte uma tendência no sentido de uma
menor participação eleitoral.
■ Não existem tendências marcantes
quanto às barreiras para entrar na competição eleitoral, nem sobre a participação dos
cidadãos na seleção dos candidatos. Entretanto, em vários países, as elites partidárias
84
A democracia na América Latina
centralizam as decisões sobre a indicação de
candidatos.
■ Existe uma tendência a introduzir normas legais tendentes a criar maiores oportunidades de inclusão cidadã. Esse é o caso de
leis promulgadas na maioria dos países latino-americanos, que estabelecem um número mínimo para a representação feminina
nas listas parlamentares.
■ Entre o fim da década de oitenta e hoje, as mulheres aumentaram seu nível de representação nos Parlamentos da América
Latina, mas o nível atual ainda é muito inferior ao peso demográfico feminino. As deficiências são ainda mais significativas na representação parlamentar dos indígenas e
afro-descendentes.
■ Os sistemas eleitorais possibilitam um
grau considerável de proporcionalidade entre a força eleitoral e a representação parlamentar dos partidos políticos.
■ Poucos países aprovaram uma legislação sobre financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais que contemple
um fácil acesso a fundos públicos e uma regulação eficaz do dinheiro na política.
Outras dimensões da Cidadania Política
A cidadania política não apenas está
relacionada com o vínculo entre eleitores
e os que tomam as decisões públicas, mas
também com a orientação dos que tomam
essas decisões – eleitos ou não: para o bem
público ou para fins privados. Por isso, um
aspecto importante a considerar é o do
controle da gestão de funcionários públicos
e sua obrigação de prestar contas na forma
e prazo devidos. Nesta parte analisamos,
em primeiro lugar, os poderes constitucionais clássicos (Executivo, Legislativo e
Judiciário), em seguida os organismos
públicos especializados no controle
horizontal das atividades do Estado e, por
último, alguns mecanismos de democracia
direta que podem oferecer oportunidades
de participação cidadã no controle e na
formulação de políticas.
Poderes constitucionais clássicos
Um primeiro aspecto do tema do controle da política é a relação entre os poderes
quadro 21
A petição cidadã perante as instituições públicas
Embora uma petição cidadã seja negada, o
tipo de trâmite (39,9%). Dentre elas, uma alta
tratamento dispensado pelos funcionários
porcentagem declarou ter recebido algum
públicos deve cumprir duas condições:
tipo de maltrato por parte dos funcionários
respeitar os direitos e a dignidade das
públicos (78%). Na maioria dos casos, tratou-se
pessoas e amparar suas resoluções dentro
de experiências de maltrato leves (espera em
de um mandado legal aprovado mediante
longas filas, trâmites desnecessários, negação
normas democráticas. O contrário é o maltrato
de informação ou problemas para obtê-la).
ao cidadão. Uma proporção dos casos de
Nessas experiências podem existir fatores como
maltrato pode estar relacionada com razões
a falta de instalações adequadas e a saturação
contingentes, mas elas dificilmente explicam
dos serviços.
a existência de padrões de maltrato nas
Um assunto preocupante é a quantidade de
interações entre cidadãos e Estado. Por isso,
relatos de experiências de maltrato “duro”:
o Relatório explora se existem padrões de
uma de cada quatro pessoas que interagiram
maltrato para indagar se isso obedece a
com as instituições públicas declarou ter
uma razão mais estrutural: a persistência
sido humilhada, ter recebido tratamento
de modalidades pouco democráticas na
desrespeitoso ou que lhe solicitaram uma
organização e no funcionamento de um Estado.
gorjeta ou propina (22,3%). Nesses casos, o
Uma primeira constatação do Relatório é
direito ao tratamento eqüitativo e o respeito
que, em 2002, uma proporção minoritária de
à dignidade pessoal foram, aos olhos dos
pessoas declarou ter entrado em contato com
entrevistados, vulnerados pelos funcionários
uma instituição pública para realizar algum
públicos que os atenderam.
TABELA 7
EXPERIÊNCIAS NO TRATAMENTO DADO A PESSOAS QUE PROCURARAM
UMA ENTIDADE PÚBLICA NOS ÚLTIMOS 12 MESES, 2002
Porcentagem
Porcentagem dos que
Situação
Experiência no tratamento (1)
Procuraram
Más experiências graves e leves
Más experiências graves
Más experiências leves
Sem más experiências (2)
Total
Não Procuraram
Total
do total
6,1
2,8
22,2
8,8
39,9
procuraram
15,4
6,9
55,7
22,0
100,0
60,1
100,0
A coluna “porcentagem do total” está baseada nas 19.536 entrevistados que indicaram ter procurado ou não ter procurado uma instituição pública nos últimos doze meses. Na coluna “Porcentagem dos que procuraram” se baseia unicamente
nos 7.790 entrevistados que declararam ter procurado nos últimos 12 meses uma instituição pública e portanto são quem
tem experiência no trato recebido.
(1) Más experiências leves: longas filas, trâmites desnecessários, demora na obtenção da informação ou negaram informação. Más experiências graves: pedido de gratificação, sentiu-se humilhado ou foram descorteses ou falta de respeito
no tratamento.
(2)Entende-se que não tiveram más experiências se, em p12u responderam que tinham procurado uma instituição pública
e em p13u não respondem. Isto é porque a pergunta p13u somente apresenta alternativas negativas.
Fonte: Processamento da pergunta p13u, da Seção Proprietária do PNUD no Latinobarômetro 2002.
Bases empíricas do Relatório
85
constitucionais clássicos. O controle da política é mais eficaz quando existe uma verdadeira divisão de poderes, cada um deles
legalmente dotado de faculdades para controlar e sancionar a conduta dos outros.
A relação entre os poderes Executivo e
Legislativo é, talvez, a peça mais importante da relação entre os poderes do Estado. Isso
é particularmente certo na América Latina
devido a sua tradição de presidencialismo,
autoritário ou não, e a sua tendência a impor-se sobre o Congresso.
Registramos que os poderes formais dos
presidentes latino-americanos continuam
sendo relativamente altos comparados com
o sistema presidencialista clássico, o dos Estados Unidos (tabela 14).
Outro aspecto-chave é o poder da área
judiciária do governo e seu grau de independência em relação aos outros poderes.
Muitos países latino-americanos realizaram
reformas constitucionais e legais dirigidas a
fortalecer a independência do Poder Judiciário (tabela 15). Apesar dessas reformas, em
vários países, o Executivo ainda possui importantes poderes no processo de indicação
dos magistrados da Corte Suprema. No entanto, o critério cada vez mais generalizado
é que os magistrados devem ser identificados inicialmente por Conselhos da Judicatura, ou Magistratura, um mecanismo que
tem o potencial – na verdade ainda não totalmente demonstrado – de reduzir a politização do processo de seleção e de aumentar o profissionalismo e independência desse
poder. Em quase todos os países existe outro
órgão, geralmente no âmbito do Congresso, encarregado de selecionar os candidatos
dentre uma relação de indicados e de ratificar essas indicações por maioria simples ou
qualificada.
Em resumo, os indicadores da tabela
14 sugerem que, pelo menos formalmente, a área judiciária do Estado conta com
um grau considerável de poder e independência em suas funções. Entretanto, a informação disponível não nos permite chegar a
um conceito preciso sobre a independência real dos poderes judiciários na América
Latina, pois esses indicadores captam apenas aspectos formais e, freqüentemente, ignoram algumas realidades. Ainda não existe uma boa medida, amplamente aceita, em
relação ao grau de independência do Poder
Judiciário. De acordo com diversas pesquisas de opinião e opiniões de especialistas, alguns avanços notáveis foram alcançados em
matéria de independência do Poder Judiciário, mas ainda subsistem graves problemas
na América Latina.61
Outro tema que deverá merecer consideração, quando houver informação adequada, refere-se à forma em que, ao menos em
alguns países, o Poder Judiciário utiliza sua
crescente independência. Essa independência, por si mesma, não previne (e, em várias
hipóteses, pode facilitar) tentações corporativas de interesse setorial e até a corrupção
desse poder. Esperamos que os enormes esforços e as volumosas quantias de ajuda internacional destinada à reforma do Poder Judiciário considerem nossa preocupação com
mais cuidado do que o até agora dispensado. A independência, o crescente profissionalismo e um adequado poder dessa área do
Estado adquirem pleno sentido quando colaboram generosamente na instauração, não
de um estado de direito, mas sim de um estado democrático de direito.
Agências especializadas de controle
Outras entidades estatais que contribuem para o controle político são aquelas
especializadas no controle horizontal das
atividades do Estado.62 Esses organismos
se distinguem dos poderes constitucionais
clássicos por suas funções mais delimitadas
e específicas (tabela 16).
Existem os organismos encarregados do
controle da receita pública, isto é, de que
os fundos públicos sejam empregados de
acordo com as normas e os procedimentos
legais: controladorias gerais, auditorias e
tribunais de contas. Todos os países latino-
61 Jarquín e Carrillo, 1998; Domingo, 1999; Prillaman, 2000; Popkin, 2001; e Hammergren, 2002.
62 Peruzzotti e Smulovitz, 2002a.
86
A democracia na América Latina
americanos contam com instituições que
desempenham essas funções. No entanto,
existem importantes diferenças quanto à
independência entre esses organismos e o
Poder Executivo (o poder de Estado que é
objeto principal de seu controle) e ao peso
real da fiscalização. Na maioria dos países
da região, as máximas autoridades das
controladorias são designadas pelo Poder
Legislativo, com condições específicas, tais
como: votação qualificada, recomendação
prévia da Corte Suprema e, em certos
casos, recomendação de organismos não
governamentais. Em três países – Bolívia,
Chile e Equador –, o Poder Executivo nomeia diretamente essas autoridades. Em
doze dos dezoito países estudados, os
poderes das controladorias são poucos ou
fracos, suas resoluções não são vinculatórias
ou, se são, não possuem potestade legal para
forçar seu cumprimento.
Outros organismos são as promotorias,
procuradorias ou ministérios públicos , que se
dedicam à representação legal do Estado e, em
vários países, se encarregam da ação penal pública. Sobre eles, conta-se com menos informação. Todos os países têm controladorias,
mas nem todos têm promotorias. O Poder
Executivo intervém tanto na designação como
na remoção de seu principal responsável.
Por último, desde 1990 foram criadas defensorias do povo em quase toda a região,
com exceção do Brasil, Chile e Uruguai. Esses novos órgãos de controle distinguem-se
dos descritos acima por receberem denúncias cidadãs que potencialmente operam
não apenas como agentes de controle horizontal como também de controle vertical.
Em geral, a designação e remoção de seus
responsáveis correspondem ao Poder Legislativo. A consolidação e o resultado das defensorias do povo na América Latina variam
segundo o país.63
A existência desses órgãos expressa uma
tendência positiva. Suas tarefas incluem,
formalmente, o controle e, em alguns casos,
quadro 22
Experiências de participação
em governos locais
Durante a década de 90, houve um processo de descentralização que
abriu novos canais para a participação cidadã. Alguns dos exemplos
mais notáveis são as experiências de participação popular da Bolívia,
de orçamento participativo em Porto Alegre e Villa El Salvador, e de
promoção da cultura cívica em Bogotá. Essas experiências têm elementos
comuns e resultam de movimentos sociais fortes. Têm como objetivo a
melhoria da qualidade de vida, das capacidades e da autonomia de seus
participantes. E, embora se desenvolvam em um contexto de cultura
patrimonialista, representam uma clara ruptura com os mecanismos de
distribuição populista, uma prática comum na América Latina, que leva à
cooptação política. Como parte de um projeto, do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), orientado para a promoção
de uma agenda de governabilidade local na América Latina, foram
identificadas e documentadas muitas dessas experiências de sucesso de
participação em governos locais, que podem ser consultadas na Internet
em: www.logos.undp.org.
a sanção de funcionários públicos. Oferecem
aos poderes constitucionais clássicos, canais
adicionais para o controle da gestão política,
muito embora em alguns países careçam
dos recursos necessários para cumprir suas
funções adequadamente e/ou suas atividades
sejam, na prática, controladas pelo Poder
Executivo. É por isso que a existência desses
órgãos, por si só, não pode ser interpretada
necessariamente como evidência de maior
controle real da gestão pública.
Mecanismos de democracia direta
Os mecanismos de democracia direta
oferecem aos cidadãos, oportunidades para contribuir com a fiscalização e gestão dos
assuntos políticos.64 Podem ser classificados
em dois tipos. O primeiro compreende processos ativados “de cima” isto é, por agentes
do Estado, tais como os plebiscitos vinculatórios e não vinculatórios. O segundo tipo inclui processos ativados “de baixo”, pe-
63 Uggla, 2003.
64 Como indicamos, os cidadãos também podem contribuir indiretamente para o controle político, por exemplo,
quando apresentam denúncias sobre a conduta de agentes estatais e ativam, dessa forma, investigações por parte
dos respectivos organismos.
Bases empíricas do Relatório
87
los próprios cidadãos, tais como iniciativas
vinculatórias e não vinculatórias, referendos
e petições de revogação de mandato.
Quanto à existência legal e ao uso desses
mecanismos, os dados permitem distinguir
três grupos de países (ver tabelas 17 e 18):
■ Aqueles em que os mecanismos de democracia direta simplesmente não existem,
como Bolívia, Honduras, México e República Dominicana.
■ Aqueles em que existem alguns desses
mecanismos, mas até agora não foram empregados, como Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicarágua e Paraguai.
■ Países em que esses mecanismos são
reconhecidos legalmente e onde se registram
experiências de uso. Aqui encontramos nove
casos, na maioria dos quais – Brasil, Equador,
Guatemala, Panamá, Peru e Venezuela – só
foram utilizados mecanismos de democracia
direta “de cima”.
A corrupção na função pública
Um tema-chave é o controle da corrupção na função pública. A pouca informação disponível torna difícil saber sua dimensão real, mas mostra certa evidência sobre
a gravidade do problema. Existem disponíveis duas fontes de informação complementares sobre as percepções do nível de corrupção (tabela 19).
A persistência e a extensão da corrupção
no exercício da função pública encontram
um terreno fértil quando os cidadãos se resignam a ela ou ajudam a praticá-la. Uma
grande rejeição cidadã às práticas corruptas é uma valiosa ferramenta de fiscalização
e favorece o funcionamento de mecanismos
eficazes de prevenção, controle e sanção.
Nos dezoito países latino-americanos
considerados, 41,9 por cento dos consultados estão de acordo em pagar o preço de certo grau de corrupção contanto que “as coisas
funcionem” (tabela 20).
Uma análise do perfi l social e político
das pessoas que toleram a corrupção indica
que, para a América Latina em seu conjunto, esta atitude pode ser encontrada de maneira similar em todos os estratos sociais e
demográficos.
88
A democracia na América Latina
Clientelismo
O clientelismo gera privilégios e envolve
uma utilização discricionária dos recursos
públicos. Na pesquisa Latinobarômetro
2002, indagou-se aos consultados se
conheciam casos de pessoas que tivessem
recebido privilégios por serem simpatizantes
do partido do governo. 31,4 por cento
declararam conhecer um ou mais casos de
clientelismo (tabela 21).
Conclusões sobre a cidadania
política: conquistas e deficiências
■ A informação que apresentamos sobre cidadania política, independentemente dos processos eleitorais, indica que foram
obtidas algumas conquistas significativas na
América Latina.
■ As bases institucionais da independência e profissionalização do Poder Judiciário se fortaleceram por meio de uma série
de reformas recentes. No entanto, ainda não
se sabe qual será a contribuição que elas darão para a plena instauração de um estado
democrático de direito.
■ Os organismos especializados no controle da gestão dos funcionários públicos,
eleitos ou não – alguns deles criados na última década –, oferecem novos canais para exercer esse controle que complementa
a função controladora que deve ser exercida
pelos poderes constitucionais clássicos. Entretanto, ainda existem deficiências que condicionam algumas das conquistas obtidas.
Em particular, observam-se dificuldades de
diversos desses organismos para exercer o
controle na prática e, para coibir abusos cometidos por outras entidades do Estado.
■ O uso de mecanismos de democracia
direta ainda é limitado.
■ Mesmo quando existem alguns mecanismos de controle, a informação de que se
dispõe sugere que ainda se observam práticas de corrupção e clientelismo na gestão
dos assuntos públicos.
TABELA 8
A PARTICIPAÇÃO ELEITORAL, 1990-2002
País
Deveres cidadãos
Voto
obrigatório
(2002)
Procedimentos
para o registro
de eleitores
(2000)
Participação cidadã (porcentagens)
Eleitores
registrados (referente
à população com
direito a voto)
(média 1990-2002)
Votantes
(referente à população
com direito
a voto)
(média 1990-2002)
Votos válidos
(referente à população
com direito
a voto)
(média 1990-2002)
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Sim
Sim
Sim
Sim
Automático
Não automático
Não automático
Não automático
98,3
76,8
92,4
83,6
78,0
55,2
75,9
74,4
70,9
51,8
54,6
66,6
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Não
Sim
Sim
Sim
Automático
Automático
Automático
Não automático
78,2
90,9
98,1
88,3
33,3
68,8
65,8
38,7
30,0
66,5
52,5
36,6
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim
Sim
Sim
Não
Não automático
Automático
Não automático
Não automático
78,0
101,2(*)
90,2
95,8
36,2
68,3
59,3
77,9
31,5
63,7
57,3
73,7
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Sim
Sim
Sim
Sim
Automático
Não automático
Não automático
Não automático
98,0
72,7
87,0
85,1
72,3
53,9
66,6
53,6
68,2
51,9
49,2
55,2
Uruguai
Venezuela
Sim
Não
Não automático
Automático
103,8(*)
80,9
94,8
45,7
91,6
35,6
89,3
62,7
56,1
96,2
69,5
73,6
43,3
América Latina (**)
Referentes extra-regionais
Europa Ocidental
Estados Unidos
Notas:
(*) Os números sobre eleitores registrados que excedem 100 por cento indicam que o número de pessoas nos padrões eleitorais é maior do que o número de
pessoas com direito a voto. Essa situação geralmente ocorre quando os padrões eleitorais não foram depurados adequadamente.
(**) Os dados para a região são a média de todos os países.
Fontes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 e 2002; International IDEA 2002b, León-Rosch 1998, Reyes 1998, várias Constituições nacionais, e cálculos
sobre a base de dados no CD-ROM em Payne et al.2002, e dados sobre as eleições de 2001 e 2002 obtidos de fontes oficiais.
Bases empíricas do Relatório
89
TABELA 9
OS PARTIDOS POLÍTICOS E A DEMOCRACIA INTERNA, 1990-2001*
Uso de primárias
para a indicação
Controle dos partidos
de candidatos
sobre a seleção de
presidenciais dos
candidatos, 1990-2001
País
Monopólio dos
partidos sobre as
candidaturas
Permite-se a
postulação de
candidatos
independentes
principais partidos,
Restrições para a
formação dos
partidos nacionais, 2002
Argentina
Bolívia
1990-01
1990-01
Medianamente restritivo
Medianamente restritivo
Brasil
Chile
1990-01
Pouco restritivo
Medianamente restritivo
Colômbia
Costa Rica
Equador
1990-01
1990-01
1990-01
1990-95
Requisitos legais para a
indicação de candidatos
presidenciais, 1990-2001 (2)
eleição de 2001
Nenhum
anterior(4)
Alguns
1990-01
1990-99
ou imediatamente
Pelo menos um
Nenhum
1999-2001 (3)
1990-2001
1990-2001
1990-2001
Nenhum
Pelo menos um
Pouco restritivo
Pouco restritivo
Medianamente restritivo
1990-2001
Pelo menos um
Todos
Nenhum
Muito restritivo
1990-2001
Pelo menos um
1990-2001
1995-01
El Salvador
1990-01
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1990-01
1990-01
1990-01
1990-01
1990-01
Medianamente restritivo
Pouco restritivo
Pouco restritivo
Muito restritivo
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
1990-01(1)
Muito restritivo
Pouco restritivo
Medianamente restritivo
Medianamente restritivo
Uruguai
1990-01
Pouco restritivo
1990-01
1990-01
1990-2001
1990-2001
Nenhum
Todos
Todos
Pelo menos um
1990-2001
1990-2001
Todos
Todos
Nenhum
Todos
1990-2001
1990-2001
1990-2001
1990-2001
1990-1997
Todos
1997-2001
Venezuela
1990-01
Pouco restritivo
1990-1999
Nenhum
1999-2001
Notas:
(*) Reformas relevantes introduzidas desde o final de 2001 incluem: na Argentina a Lei Nº 25.611, de junho de 2002, e no Peru a Lei de Partidos Políticos de
novembro de 2003.
(1) Embora a legislação na República Dominicana permita a postulação de candidatos independentes, os requisitos para postular-se como candidato independente são similares aos que devem ser seguidos para formar um partido político.
(2) Em “requisitos legais para a indicação de candidatos presidenciais ”, considera-se se a Constituição ou as leis eleitorais requererem que os candidatos
sejam indicados por meio de uma primária ou uma convenção.
(3) A Lei de Reforma dos Partidos Políticos de junho de 1999 na Bolívia ainda não foi aplicada na prática.
(4) Define-se “primárias ”como um processo no qual os candidatos a presidente são eleitos de uma maneira livre e direta, por meio de um voto secreto, seja
pelos membros de um partido ou pelos cidadãos registrados para votar em eleições nacionais.
Fontes: Alcántara Sáez 2002, pp.20-34; Payne et al.2002, pp.156-166;Constituições nacionais e legislação sobre os partidos políticos, e consultas a especialistas associados – atualmente ou no passado – aos tribunais eleitorais em cada país.
90
A democracia na América Latina
TABELA 10
COTAS PARA CANDIDATAS A CARGOS
PARLAMENTARES, 2003
Câmara baixa
ou única
Senado
Ano
adotado
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
30
30
30
0
30
25
0
0
1991
1997
1997
-
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
0
40
20
0
0
-
1996
1997
-
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
0
30
30
0
30
-
2000
2002
-
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
30
20
30
25
20
-
1997
1996
1997
1997
0
0
0
-
-
País
Uruguai
Venezuela
Notas: Os números são as porcentagens das listas parlamentares que cada partido deve destinar às mulheres. A informação inclui somente as cotas mencionadas na legislação sobre partidos políticos e parlamentos, e exclui cotas adotadas nos
regulamentos internos dos partidos. O sinal menos indica que a informação não se aplica.
Fontes: CEPAL 1999, p.69; Méndez-Montalvo e Ballington 2002, OEA-Comissão Interamericana de Mulheres 2002, e Internacional IDEA 2003.
Bases empíricas do Relatório
91
TABELA 11
FINANCIAMENTO DE PARTIDOS E CAMPANHAS ELEITORAIS, 2003
Acesso a fontes privadas
Financiamento
Limites
sobre
Limites
Limites
doações
sobre
sobre
por
doações
doações
contratados
particulares anônimas
do Estado
aos partidos aos partidos aos partidos Leis sobre divulgação pública
Acesso à televisão
Acesso à
televisão gratuita
Gasto de partidos
destinado à
televisão privada
País
público direto
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Sim, patamar baixo
Sim, patamar alto
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Medianamente fortes
Medianamente fortes
Fortes
Medianamente fortes
Sim
Sim
Sim
Sim
Limitado
Limitado
Proibido
Proibido
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Sim, patamar alto
Sim, patamar alto
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Medianamente fortes
Fracas
Muito fracos
Não
Sim
Não
Não
Não
Limitado
Limitado
Ilimitado
Ilimitado
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim, patamar alto
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Sim, patamar alto
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Não
Não
Não
Muito fracos
Fracas
Sim
Não
Sim
Sim
Ilimitado
Limitado
Limitado
Limitado
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Sim, patamar baixo
Não
Sim
Sim
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Sim
Não
Muito fracos
Fracos
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Ilimitado
Limitado
Limitado
Ilimitado
Uruguai (*)
Venezuela
Sim, patamar baixo
Não
Não
Sim
Não
Sim
Não
Sim
Não
Não
Sim
Não
Ilimitado
Limitado
Notas: A expressão “financiamento público direto ”refere-se à provisão direta de recursos financeiros aos partidos e se contrasta usualmente com as formas
indiretas de financiamento, como a provisão de serviços e benefícios tributários.
(*) No Uruguai há financiamento público desde 1928 por meio de leis ad hoc votadas antes de cada eleição.
Fontes:Del Castillo e Zovatto 1998; Payne et al.2002, pp.169-172; Pinto-Duschinsky 2002a, pp.76-77, e 2002b;Ward 2002; Zovatto 2003; consulta a especialistas associados –atualmente ou no passado – aos tribunais eleitorais em cada país, e a várias Constituições e leis eleitorais nacionais.
92
A democracia na América Latina
TABELA 12
CADEIRAS NO CONGRESSO GANHAS POR MULHERES, 1990-2003
Fim da década de 80
País
Ano
Meados da década 90
% mulheres
Ano
Última eleição
% mulheres
Ano
%mulheres
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1989
1989
1986
1989
6,3
9,2
5,3
5,8
1995
1997
1994
1997
21,8
11,5
7,0
10,8
2003
2002
2002
2001
34,1
18,5
8,6
12,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
1986
1986
1988
1988
4,5
10,5
4,5
11,7
1994
1994
1994
1994
10,8
14,0
4,5
10,7
2002
2002
2002
2003
12,0
35,1
16,0
10,7
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1985
1989
1988
1984
7,0
10,2
12,0
14,8
1994
1997
1994
1996
7,5
9,4
14,2
9,7
2003
2001
2003
2001
8,2
5,5
22,6
20,7
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
1989
1989
1985
1986
7,5
5,6
5,6
7,5
1994
1993
1995
1994
8,3
2,5
10,0
11,7
1999
2003
2001
2002
9,9
8,8
17,5
17,3
Uruguai
Venezuela
1989
1988
6,1
10,0
1994
1993
7,1
5,9
1999
2000
12,1
9,7
América Latina (*)
8,0
9,9
15,4
Notas: Os números são porcentagens de cadeiras obtidas por mulheres na Câmara baixa ou única do Parlamento. Os dados correspondem ao resultado da
eleição do ano mencionado e podem variar entre eleições.
(*) Os dados para a região são a média de todos os países.
Fonte: IPU 1995, 2003.
Bases empíricas do Relatório
93
TABELA 13
PROPORCIONALIDADE NA REPRESENTAÇÃO
VIA PARTIDOS POLÍTICOS, 1990-2002
Porcentagem de votos ganhos
País
por partidos sem
Índice de desproporcionalidade
representação parlamentar
eleitoral
(média 1990-2002)
(média 1990-2002)
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
3,8
4,2
1,4
8,9
6,7
5,0
3,8
7,2
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
4,8
7,8
4,2
2,2
3,0
5,0
5,9
4,7
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
12,3
0,4
3,7
2,4
11,9
2,5
5,7
2,7
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
4,9
0,7
3,5
5,4
13,9
6,1
5,2
6,3
Uruguai
Venezuela
0,5
6,2
0,6
5,3
América Latina (*)
4,3
5,6
Notas: A expressão “porcentagens de votos ganhos por partidos sem representação parlamentar ”refere-se aos votos
emitidos em eleições para a Câmara baixa ou única. A expressão “desproporcionalidade eleitoral ” refere-se à diferença
entre a quantidade de cadeiras e votos obtidos por partido. O índice de desproporcionalidade eleitoral refere-se à Câmara
baixa ou única, e é o resultado do método de mínimos quadrados, que se calcula mediante a somatória das diferenças
entre os votos e as cadeiras obtidas por cada partido, elevadas ao quadrado, e o total dividido por dois. Finalmente, extrai-se a raiz quadrada desse resultado. Uma qualificação baixa indica que o número de cadeiras que os partidos obtêm
é bastante proporcional ao número de votos recebidos, enquanto que uma qualificação alta indica que a relação entre
cadeiras e votos é desproporcional.
(*) Os dados para a região são a média de todos os países.
Fontes: Cálculos sobre a base de dados no CD-ROM em Payne et al.2002, e dados sobre as eleições de 2001 e 2002 obtidos
de fontes oficiais.
94
A democracia na América Latina
TABELA 14
PODERES FORMAIS PRESIDENCIAIS, 2002
Índice de poderes
País
Poderes não legislativos (1)
Poderes legislativos (2)
presidenciais formais (3)
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
0,38
0,50
0,50
0,50
Médio baixo (*)
Médio alto
Médio alto
Médio alto
0,44
0,23
0,62
0,66
Médio alto (*)
Médio baixo
Muito alto
Muito alto
0,41
0,37
0,56
0,58
Médio alto (*)
Médio baixo
Muito alto
Muito alto
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
0,00
0,50
0,50
0,50
Muito baixo
Médio alto
Médio alto
Médio alto
0,59
0,23
0,59
0,33
Muito alto
Médio baixo
Muito alto
Médio baixo
0,29
0,36
0,55
0,42
Muito baixo
Médio baixo
Muito alto
Médio alto
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
0,25
0,50
0,50
0,50
Médio baixo
Médio alto
Médio alto
Médio alto
0,29
0,25
0,24
0,25
Médio baixo
Médio baixo
Médio baixo
Médio baixo
0,27
0,38
0,37
0,38
Muito baixo
Médio baixo
Médio alto
Médio baixo
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
0,50
0,50
0,13
0,50
Médio alto
Médio alto
Muito baixo
Médio alto
0,43
0,19
0,50
0,37
Médio alto
Muito baixo
Médio alto
Médio baixo
0,46
0,34
0,31
0,44
Médio alto
Médio baixo
Médio baixo
Médio alto
Uruguai
Venezuela
0,38
0,19
Médio baixo
Muito baixo
0,38
0,30
Médio
Médio baixo
0,38
0,25
Médio baixo
Muito baixo
América Latina
0,41
0,38
0,40
Referente extra-regional
Estados Unidos
0,48
Médio alto
0,15
Muito baixo
0,31
Médio baixo
Notas:
(1) Esta medida é a média entre as pontuações atribuídas segundo a capacidade de censura legislativa sobre o gabinete e a capacidade de dissolução do Congresso por parte do Poder Executivo. As escalas foram padronizadas entre 0 e 1 para possibilitar sua comparação.
(2) Média ponderada dos poderes legislativos do presidente.
(3) O índice geral dos poderes presidenciais formais é uma média dos poderes presidenciais não-legislativos e legislativos.
(*) O nível desses poderes é considerado sob uma perspectiva regional comparada. Um nível “muito alto ”em qualquer uma das dimensões dos poderes significa que esse país está acima do desvio padrão da média regional. “Médio alto” significa que sua qualificação [score] cai entre a média regional e o desvio
padrão positivo. O mesmo método é utilizado para qualificar os níveis “médio baixo ”e “muito baixo ”.
Fontes: Shugart e Carey 1992, Mainwaring e Shugart 1997, Carey e Shugart 1998, Samuels 2000; Altman 2001 e 2002; Payne et al.2002, e Universidade de
Georgetown e OEA 2002.
Bases empíricas do Relatório
95
96
A democracia na América Latina
Constituição 1980, reforma
de 1997
Constituição 1991, reforma
de 1997
Constituição 1949, reforma
de 1954 e 1993
Constituição 1978, reforma
de 1986, 1993, 1996 e 1997
Constituição 1983, reforma
de 1996
Constituição 1985, reforma
de 1994
Constituição 1982, reforma
de 2000
Constituição 1917, reforma
de 1992, 1993 e 1994
Constituição 1987, reforma
de 1995
Chile
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Constituição 1967, reforma
de 1994
Bolívia
Constituição 1988, reforma
de 1998
Constituição 1853, reforma
de 1994
Argentina
Brasil
Textos constitucionais
País
PODERES JUDICIÁRIOS, 2002
Seleção e nomeação
Vitalício (aposentadoria
obrigatória aos 75 anos)
Período de nomeação
Corte Suprema nomeia
(2/3 de votos)
Congresso seleciona da lista
e nomeia
Corte Suprema seleciona da
lista e nomeia (maioria
absoluta)
Presidente seleciona da lista
e Senado nomeia (2/3 votos)
Senado nomeia (maioria
absoluta)
Executivo e Congresso
apresentam lista
Executivo apresenta lista
Junta Nomeadora, com
presença não governamental,
apresenta lista
Comissão de postulação, de
composição governamental
e não governamental,
apresenta lista
15 anos, sem reeleição
7 anos, reeleição sucessiva
5 anos, reeleição permitida
9 anos, reeleição sucessiva
Vitalício
8 anos, reeleição permitida
8 anos, sem reeleição
Vitalício (aposentadoria
obrigatória aos 75 anos)
Vitalício (aposentadoria
obrigatória aos 70 anos)
Congresso seleciona da
5 anos, reeleição permitida
lista e nomeia (6/10 dos votos)
Senado seleciona da
lista e nomeia (2/3 de
votos presentes)
Congresso seleciona da lista
e nomeia (2/3 de votos)
Congresso seleciona da lista
e nomeia (2/3 de votos)
Conselho Nacional Judicial e as Congresso seleciona da lista
Associações de Advogados de e nomeia (2/3 de votos)
El Salvador, apresentan lista
Corte Suprema indica
candidatos
Congresso identifica
candidatos
Conselho Superior da
Judicatura apresenta lista
Corte Suprema apresenta
“Quinária” (listado de 5 pessoas)
Executivo indica candidatos
Conselho Judicial apresenta
Congresso em pleno seleciona 10 anos, reeleição alterna
“Terna” (listado de 3 pessoas) da lista e nomeia
depois de um período
(2/3 de votos)
Executivo indica candidatos (*) Senado nomeia (2/3 de votos)
Identificação inicial de candidatos
Condições para a nomeação de magistrados
Corte Suprema
Corte Suprema
Sala Constitucional
Corte Constitucional
Sala especializada de Corte
Suprema
Tribunal Constitucional
Sala especializada de
Corte Suprema
Corte Constitucional
Tribunal Constitucional
Tribunal Supremo Federal
Tribunal Constitucional
Corte Suprema
Controle de constitucionalidade
TABELA 15
Bases empíricas do Relatório
97
Constituição 1992
Constituição 1993
Constituição 1966, reforma
de 1995
Constituição 1967
Paraguai
Peru
República Dominicana
Uruguai
Comité de Postulações
Judiciais apresenta lista
Congresso identifica
candidatos
Conselho Nacional da
Judicatura identifica
candidatos
Conselho Nacional da
Magistratura aprova
(2/3 votos)
Conselho de Magistrados
apresenta lista
Presidente e gabinete
apresentam lista
Identificação inicial de candidatos
Congresso seleciona da
lista e nomeia
Congresso em pleno
(ambas as câmaras)
aprova (2/3 de votos)
Conselho Nacional da
Judicatura nomeia
(maioria absoluta)
Conselho Nacional de
Magistrados nomeia
(2/3 de votos)
Senado nomeia com
consentimento do Executivo
Congresso nomeia (maioria
absoluta)
Seleção e nomeação
Comparado 2003; Comissão Andina de Juristas 2003, e várias Constituições nacionais.
Fontes: Projeto Estado da Nação 1999, p. 199; Skaar 2001, Apêndice 1; PNUD 2002b, 78, 81; OEA- CIDH 2003; Instituto de Direito Público
Corte Suprema
Controle de constitucionalidade
12 anos, sem reeleição
10 anos, reeleição alterna
5 anos após a conclusão do
período (aposentadoria
obrigatória aos 75 anos)
Vitalício (aposentadoria
obrigatória aos 75 anos)
Aposentadoria obrigatória
aos 70 anos
Tribunal Supremo
de Justiça
Corte Suprema
Corte Suprema
Tribunal Constitucional
5 anos, a reeleição implica
Corte Suprema
período vitalício (aposentadoria
obrigatória aos 75 anos)
10 anos, reeleição permitida
Período de nomeação
Condições para a nomeação de magistrados
(*) Na Argentina, o processo de nomeação de magistrados da Corte Suprema foi modificado pelo Decreto N º222, de 19 de junho de 2003.
Nota:
Constituição 1999
Constituição 1972, reformas
de 1978, 1983 e 1984
Panamá
Venezuela
Textos constitucionais
País
PODERES JUDICIÁRIOS, 2002
CONTINUAÇÃO TABELA 15
98
A democracia na América Latina
Legislativo++
Legislativo
Executivo+
Legislativo
Legislativo
Legislativo
LegislativoLegislativo-
Legislativo
Legislativo+
Legislativo-
Legislativo-
Legislativo
Legislativo++
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Uruguai
Venezuela
Legislativo
Legislativo++
..
Poder Judiciário
Executivo++
Legislativo
Legislativo
Legislativo
LegislativoLegislativo++
Poder Judiciário
Legislativo
Legislativo
Legislativo
..
Legislativo++
Poder Judiciário
Legislativo+
Destituição 4/
Intermediário
Fraco
Fraco
Forte
Intermediário
Fraco
Forte
Fraco
Fraco
Intermediário
Forte
Intermediário
Fraco
Forte
Fraco
Fraco
Forte
Forte
Poder 5/
Executivo++
Legislativo++
Executivo++
Executivo++
Junta de Fiscais
Supremos
Executivo
Executivo
Legislativo
Executivo ++
Legislativo-
LegislativoCorte Suprema
LegislativoLegislativo
Ejecutivo++
Legislativo
Executivo++
Executivo++
Nomeação 4/
Executivo++
Legislativo++
Executivo
Corte Suprema
Legislativo+
Legislativo
Executivo
Legislativo
Executivo
Legislativo
Corte Suprema
Não se define
Legislativo
Legislativo
No se define
Legislativo
Legislativo
Legislativo++
Destituição 4/
Promotoria (2)
1999
2001
1997
1992
1993
1985
1992
1990
1995
1991
1992
1998
1991
1993
1994
-
Criação
Legislativo++
Legislativo
Executivo+
Legislativo
Legislativo
Legislativo++
Legislativo
Legislativo
Legislativo++
LegislativoLegislativo
Legislativo++
Legislativo
Legislativo+
Legislativo
-
Nomeação 4/
Ombudsman (3)
Legislativo+
Corte Suprema
Corte Suprema
Legislativo+
Legislativo
Legislativo
Sin especificar
Legislativo
Legislativo
Sin especificar
Legislativo
Legislativo
Legislativo
Legislativo+
Legislativo
-
Destituição 4/
Fontes: Groisman e Lerner 2000, Maiorano 2000; Payne et al. 2002, cap. 9, Universidade de Georgetown e OEA 2002, e Uggla 2003.
vinculatórias e, além disso possuem potestades legais para forçar seu cumprimento.
sociedade civil ou do Poder Judiciário. ( 5) Fraco: as resoluções não são vinculatórias. Intermediário: as resoluções são vinculatórias, mas não possuem potestades legais para forçar seu cumprimento. Forte: as resoluções são
Legislativo+ : a nomeação ou remoção é de responsabilidade do Parlamento, mas requer procedimento bicameral. Legislativo+ + : a nomeação ou remoção é feita pelo Poder Legislativo com a participação de entidades da
enviada pelo Executivo ou existe um sistema misto de nomeação com potestades do Executivo e do Legislativo para a nomeação ou remoção. Legislativo: a nomeação ou remoção é responsabilidade exclusiva da câmara baixa.
confeccionada pelo Parlamento. Executivo+ + : a nomeação ou remoção é feita pelo Executivo, mas requer aprovação ou ratificação legislativa. Legislativo- : a nomeação é feita pelo Poder Legislativo, a partir de uma lista
procuradorias de direitos humanos. ( 4) Executivo: a nomeação ou remoção é de responsabilidade exclusiva do Executivo. Executivo+ : a nomeação ou remoção é feita pelo Executivo, com base na lista de candidatos
( 2) Inclui os órgãos encarregados da acusação penal do Estado: promotorias, procuradorias, ministérios públicos. ( 3) Inclui os órgãos encarregados de defender os direitos dos habitantes perante o Estado: Defensorias,
Notas: O dois pontos seguidos ( . . ) indicam que a informação não está disponível. ( 1) Inclui os órgãos encarregados de fiscalizar as contas públicas: Tribunais de Contas, Auditorias nacionais e Controladoria Geral da República.
Legislativo
Executivo+
LegislativoExecutivo++
Nomeação 4/
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
País
Controladoria (1)
ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE CONTROLE, 2002
TABELA 16
Bases empíricas do Relatório
99
8
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
-
Sim
-
Sim
Não
Sim
Não
Não
Sim
Não
Uso
33
2
3
2
1
-
5
-
1
17 (2)
-
2
-
Vezes usado
21
1
3
0
1
-
1
-
1
14
-
0
-
Êxito no uso
2
Não
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Sim
..
Sim
Não
..
..
Existência
2
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Sim
..
Sim
..
..
Uso
17
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
16 (3)
..
1
..
..
Vezes usado
Plebiscito não vinculatório
7
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
6
..
1
..
..
Êxito no uso
TABELA 17
Fontes: Altman 2002, p. 8, e várias Constituições e leis eleitorais nacionais.
mecanismos foram usados.
( * ) Os dados para a região referem-se ao total de países que permitem o uso de mecanismos de democracia direta e, também, ao total de vezes que esses
( 3) Quinze desses foram realizados em duas ocasiões: agosto de 1994 e novembro de 1995.
( 2) Quatorze desses foram realizados em uma determinada data: maio de 1997.
( 1) Somente em relação à integração centro-americana.
pontos seguidos ( . . ) , que a informação não está disponível.
mecanismos foram criados, mas só registra seu uso dentro do contexto de regimes democráticos. O hífen ( - ) indica que a informação não é relevante; os dois
Notas: A informação se refere somente a mecanismos de democracia direta oficiais e no âmbito nacional. As datas são de 1978 em diante ou desde que esses
13
Sim
Sim
Sim
Não
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
América Latina (*)
Sim
Não
Não
Não
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim (1)
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Uruguai
Venezuela
Sim
Não
Sim
Sim
Existência
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
País
Plebiscito
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA DE CIMA PARA BAIXO, 1978-2002
TABELA 18
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA DE BAIXO PARA CIMA, 1978-2002
Iniciativa vinculatória
Iniciativa Não-vinculatória Referendo
País
Existência
Uso
Vezes
usado
Êxito
no uso
Existência
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Sim
Não
Sim
Não
Não
Não
-
-
-
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Não
Não
-
-
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim
Não
Não
Sim
Não
Não
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Não
Sim
Sim
Não
Uruguai
Venezuela
América Latina(*)
Uso
Vezes
usado
Êxito
no uso
Sim
..
..
..
Não
..
..
..
..
..
..
..
..
..
-
Sim
..
..
..
Sim
..
..
..
2
..
..
..
-
-
..
..
..
..
..
..
..
..
Não
Não
-
-
-
..
..
..
..
Sim
Sim
Sim
Não
5
-
2
-
11
1
5
2
Existência
Revogação de mandato
Uso
Vezes
usado
Êxito
no uso
Existência
Uso
Vezes
usado
Êxito
em uso
Não
Não
Sim
Não
Não
-
-
-
Não
Não
Não
Não
-
-
-
2
..
..
..
Sim
Sim
Não
Não
Não
Não
-
-
-
Sim
Não
Não
Não
Não
-
-
-
..
..
..
..
..
..
..
..
Não
Não
Não
Não
-
-
-
Não
Não
Não
Não
-
-
-
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
..
Não
Sim
Sim
Não
Não
Não
-
-
-
Não
Não
Sim
Não
Não
-
-
-
Não
Sim
Não
-
-
Sim
Sim
Sim
Não
6
-
2
-
Não
Sim
Não
-
-
3
1
2
2
7
1
6
2
3
0
0
0
Notas: A informação se refere apenas a mecanismos de democracia direta oficiais e no âmbito nacional. As datas são de 1978 em diante ou desde que esses
mecanismos foram criados, mas somente registra seu uso dentro do contexto de regimes democráticos. O hífen ( - ) indica que a informação não é relevante;
os dois pontos seguidos ( . . ) , que a informação não está disponível.
( * ) Os dados para a região referem-se ao total de países que permitem o uso de mecanismos de democracia direta e, também, ao total de vezes que esses
mecanismos foram usados.
Fontes:Altman 2002, p.8,e várias Constituições e leis eleitorais nacionais.
100
A democracia na América Latina
TABELA 19
INDICADORES DE PERCEPÇÕES SOBRE CORRUPÇÃO, 2002
País
Transparência Internacional
1999-2001
2002
Fórum Econômico Mundial
2001
2002
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
3,5
2,0
4,0
7,5
2,8
2,2
4,0
7,5
4,28
4,26
4,45
6,35
4,42
3,56
4,82
6,34
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
3,8
4,5
2,3
3,6
3,6
4,5
2,2
3,4
4,73
4,60
3,91
4,47
5,14
4,41
3,67
5,16
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
2,9
2,7
3,7
2,4
2,5
2,7
3,6
2,5
4,12
3,64
4,40
3,76
3,81
3,84
4,82
4,31
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
3,7
..
4,1
3,1
3,0
1,7
4,0
3,5
4,26
2,77
2,31
4,46
4,52
3,55
5,21
4,43
Uruguai
Venezuela
5,1
2,8
5,1
2,5
4,78
4,05
5,88
3,85
3,6
7,1
3,4
7,8
4,37
6,07
4,52
6,08
REGIÃO
América Latina
Europa ocidental
Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Ambas as organizações constroem
seu índice entrevistando grupos de especialistas selecionados por cada uma delas. Obviamente, o resultado não tem
significação estatística numéricamente. Os dados da Transparência Internacional consistem em uma escala de 11 pontos,
com números mais altos indicando menos corrupção. A escala do Fórum Econômico Mundial é de 7 pontos, com números
mais altos indicando menor corrupção.
Fontes: Lambsdorff 2001, pp. 234-236 e TI 2002.
Bases empíricas do Relatório
101
TABELA 20
PERFIL DAS PESSOAS COM DIFERENTES ATITUDES EM RELAÇÃO À CORRUPÇÃO, 2002
Categorias
Estrutura
da amostra
Pode-se pagar o preço de certo grau
de corrupção no governo desde que os
problemas do país sejam solucionados
Totalmente
de acordo
América Central e México (1)
Região Andina
Mercosul e Chile
América Latina
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
Sexo
% Homens
% Mulheres
Idade
% 16 a 29 anos
% 30 a 64 anos
% 65 a 99 anos
Média de idade
Nível educativo
Nível ecomômico (2)
Orientação Democrática
De
acordo
Em
desacordo
Significância
(3)
Totalmente
em desacordo
n=7,424
n=5,238
n=5,351
n=18,013
16,1
11,3
6,8
12,0
31,4
32,2
25,5
29,9
31,5
37,6
39,4
35,6
21,0
18,9
28,3
22,6
..
..
..
..
49,6
50,4
50,3
49,7
49,9
50,1
49,0
51,0
49,9
50,1
ns
37,0
54,6
8,4
38,43
43,0
50,2
6,7
36,17
38,5
53,7
7,9
37,71
35,7
55,4
8,9
39,03
34,0
56,7
9,3
39,63
**
% Sem estudos
% 1 a 6 anos
% 7 a 12 anos
% Superior completa ou incompleta
Média de anos de estudo
8,1
33,8
41,6
16,4
9,04
11,9
34,7
38,4
14,9
8,52
8,4
35,8
42,0
13,7
8,79
7,2
31,8
43,3
17,7
9,31
7,2
33,8
40,3
18,7
9,22
**
% Baixo
% Médio
% Alto
Média de índice ecomômico
43,9
47,5
8,6
3,92
50,7
41,5
7,8
3,68
46,6
46,1
7,3
3,80
40,1
50,7
9,2
4,04
42,9
47,4
9,7
4,00
**
% Democratas
% Ambivalentes
% Não democratas
42,8
30,5
26,7
29,7
47,9
22,4
31,9
38,6
29,5
48,8
23,8
27,4
55,0
21,1
23,8
**
**
**
**
Notas:
(1) Inclui República Dominicana.
(2) Com base no índice econômico construído a partir da propriedade artefatos e da educação do chefe de família. Este índice pode variar entre 0 e 10. Se o
índice estiver entre 0 e 3,33 considera-se nível econômico baixo, se estiver entre 3,34 e 6,66 considera-se nível econômico médio e se estiver entre 6,67 e 10
considera-se nível econômico alto.
(3) Indica-se com um “*”quando a medida de associação utilizada ou a Análise de Variância (ANOVA sigla em inglês) resultar significativa a 5%. Indica-se com
“**”quando o resultado for significativo a 1%. Indica-se “ns “quando a prova não resultar significativa nem a 1% nem a 5%. Quando não for pertinente o cálculo
de uma medida de associação ou da ANOVA, indica-se com “..”. Sobre provas realizadas em cada caso, consulte o compêndio estatístico.
Fontes: Processamento de pergunta P23UF da Seção Proprietária do PNUD (pergunta p23uf: O/A senhor/a está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo
ou totalmente em desacordo com a seguinte afirmação? “Pode-se pagar o preço de certo grau de corrupção no governo desde que os problemas do país sejam
solucionados?”), e de outras perguntas de caráter socioeconômico no Latinobarômetro 2002.
102
A democracia na América Latina
TABELA 21
REDES CLIENTELISTAS, 2002
Nível de conhecimento (1)
País (2)
Baixo conhecimento de casos de clientelismo
Brasil (23,9); Colômbia (16,3); Chile (16,0);
Equador (24,4); El Salvador (23,3)
Conhecimento intermediário de casos de
clientelismo
Argentina (32, 4); Bolívia (33,9); Costa Rica
(27,2); Honduras (36,7); Nicarágua (35,2);
Panamá (27,4); Paraguai (34,0); Peru (32,2);
Uruguai (32,3); Venezuela (31,8)
Alto conhecimento de casos de clientelismo
Guatemala (42,3); México (43,4);
República Dominicana (53,1)
Tradição democrática
Proporção de pessoas que conhecem um ou
mais casos de clientelismo
Democracias mais velhas (3)
Democracias mais novas
Média América Latina
24,7
34,0
31,4
Notas: n =19.366.
(1) Pouco conhecimento: 25% ou menos dos consultados afirmaram conhecer um ou mais casos de privilégios.
Conhecimento intermediário: entre 25% e 40% das pessoas afirmam conhecer um ou mais casos de privilégios. Alto
conhecimento: mais de 40% das pessoas têm conhecimento.
(2) A cifra entre parênteses depois do país indica a proporção de pessoas que afirmaram conhecer um ou mais casos de
privilégios.
(3) Democracias mais velhas: inclui Colômbia, Costa Rica e Venezuela.
Fonte: Processamento da pergunta p7u da Seção Proprietária do PNUD (pergunta p7u:”O/A senhor/a conhece
pessoalmente um caso de uma pessoa que tenha recebido privilégios por ser simpatizante do partido do governo?”), no
Latinobarômetro 2002.
Bases empíricas do Relatório
103
Bases empíricas do Relatório
113
Convenção 29 da OIT: Eliminação do Trabalho Forçado e Compulsivo
Convenção 87 da OIT: Liberdade de Associação e Proteção do Direito de Organização
Convenção 98 da OIT: Direito à Organização e à Negociação Coletiva
Convenção 105 da OIT: Abolição do Trabalho Forçado
Convenção 100 da OIT: Igualdade nas Remunerações
Convenção 111 da OIT: Discriminação no Emprego e no Trabalho
Convenção da ONU sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres
Convenção Interamericana de Prevenção, Castigo e Erradicação da Violência contra as Mulheres,
“Convenção de Belém do Pará”
Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965)
Convenção da OIT 169 sobre Povos Indígenas e Tribais
Direitos trabalhistas
Direitos de mulheres
Direitos de indígenas
e grupos étnicos
1973
1989
1999
2
0
3
1
6
0
1994
1965
1989
0
0
0
1
2
2
0
0
0
0
ratificar
1951
1958
1979
1930
1948
1949
1957
1966
1966
1969
Ano
México, Paraguai
Bolívia, Colômbia,
Venezuela
Panamá
Chile, El Salvador,
Nicarágua, Panamá,
República Dominicana,
Uruguai
-
-
Bolívia
Brasil, El Salvador
El Salvador, México
-
-
Países sem ratificar
Fontes: ONU 2003a, OIT 2003, e OEA 2003.
2003.
Notas: O hífen ( - ) indica que o dado não é aplicável. A informação sobre os direitos de indígenas e minorias étnicas está atualizada até 24 de novembro de 2002. O restante da informação está atualizado até 1 º de abril de
Convenção da OIT 138 sobre Idade Mínima
Convenção da ONU dos Direitos da Criança
Convenção da OIT 182 sobre Piores Formas do Trabalho Infantil
Pacto Internacional da ONU sobre Direitos Civis e Políticos
Pacto Internacional da ONU sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
Convenção Americana sobre Direitos Humanos, “Pacto de San José de Costa Rica”
Direitos gerais
Direitos de menores
Tratado
Direito
países sem
Número de
TRATADOS DA ONU, DA OIT E DA OEA: DIREITOS GERAIS E DIREITOS DE CATEGORIAS DE CIDADÃOS, 2002
TABELA 24
TABELA 25
DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS, 2000
Direitos constitucionais
País
Constituição
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile (*)
1853/1994
1967/1994
1988
1980
Fracos
Sim
Não
Não
Não, mas não existe idioma oficial
Não, mas não existe idioma oficial
Não, o português é o idioma oficial
Não, mas não existe idioma oficial
Colômbia
1991
Sim
Costa Rica
Equador
1949
1998
Não
Sim
El Salvador
1983/1992
Não
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas e os dialetos são oficiais em seus territórios
Não, o espanhol é o idioma oficial
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas são para uso oficial restrito
Não, mas as “línguas autóctones” são respeitadas
Guatemala
1985
Sim
Honduras
México
Nicarágua
1982
1917/1992
1987/1995
Não
Sim
Sim
Panamá
1972/78/83/93/94
Sim
Paraguai
Peru
1992
1993
Sim
Sim
Direitos multiculturais
República Dominicana ..
..
Uruguai
Venezuela
Não
Sim
1967/97
1999
Existência de direitos relacionados com o uso do idioma
Sim, as línguas indígenas têm status oficial
nas áreas onde são faladas
Não, o espanhol é o idioma oficial
Não, mas as línguas indígenas são fomentadas
Sim, os idiomas das comunidades da costa
atlântica são oficiais nessas regiões
Não, mas as “línguas aborígenes” são
conservadas e difundidas
Sim, o guarani é um idioma oficial
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas são de uso oficial nas áreas onde
predominam
..
Não
Sim, as línguas indígenas são de uso oficial para
os indígenas e devem ser respeitadas em todo o território
Notas: As datas das constituições se referem aos documentos originais e à última reforma ou emenda. Os direitos multiculturais referem-se ao fato de as
múltiplas identidades étnicas serem ou não reconhecidas pelo Estado. Os direitos apresentados neste quadro são considerados, às vezes, como direitos
coletivos, e não estritamente direitos civis.
(*) No Chile, a Lei Indígena N º19.253, de outubro de 1993, estabelece a promoção das culturas e idiomas indígenas e dos sistemas de educação intercultural
bilíngüe (art.39), e garante o uso de línguas indígenas em processos judiciais (art.74).
Fontes :OIT 2002b;Barié 2000,pp.42,572-574;Van Cott 2003,e Universidade de Georgetown e OEA 2002.
114
A democracia na América Latina
TABELA 26
MULHERES NO MERCADO DE TRABALHO 1990-2000
Participação na atividade econômica
1990
1995
2000
Total
Homens
Mulheres
Total
Homens
Mulheres
49,37
70,30
28,81
50,77
70,55
31,32
Total
Homens
52,23
Mulheres
70,86
33,93
Disparidade salarial por gênero
(renda média nas áreas urbanas)
Início dos anos 90
PEA
Meados dos anos 90
assalariados
61,99
PEA
70,89
Fim dos anos 90
assalariados
64,90
72,23
PEA
assalariados
67,34
77,89
Notas: Os dados sobre disparidade salarial por gênero representam a porcentagem da renda masculina recebida pelas mulheres. A coluna PEA (População
Economicamente Ativa) compara diferenças da renda entre homens e mulheres no contexto da PEA global. A coluna “assalariados “compara as diferenças
salariais entre homens e mulheres unicamente no contexto da população assalariada. As cifras regionais são a média ou termo médio de todos os casos em
que existem dados para qualquer ano.
Fontes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, quadro 8; 2002b, pp. 201-202, quadro 8; e 2003, pp. 20-21, quadro 15.
TABELA 27
INCIDÊNCIA DO ABUSO DE MENORES NAS DIFERENTES REGIÕES DO MUNDO, 2000
Região
Economias desenvolvidas
Ásia e Pacífico
África subsaariana
Oriente Médio e Norte da África
África
América Latina e Caribe
Crianças economicamente
Crianças implicadas nas piores formas
ativas (5-14 anos)
de trabalho infantil
número de
crianças
(em milhões)
proporção
que trabalha
(%)
2,5
127,3
48,0
13,4
..
17,4
2
19
29
15
..
16
tráfico
(em milhares)
..
250
..
..
200
550
trabalho
forçado e servil
(em milhares)
..
5.500
..
..
210
3
conflito
armado (em
milhares)
1
120
..
..
120
30
prostituição
e pornografia
(em milhares)
atividades
ilícitas (em
milhares)
420
590
..
..
50
750
110
220
..
..
..
260
Notas: A “proporção que trabalha” refere-se ao número de crianças que trabalham em relação ao número total de crianças. As cifras sobre crianças
implicadas nas “piores formas de trabalho” são estimativas.
Fontes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, quadro 2, e p. 27, quadro 10.
Bases empíricas do Relatório
115
TABELA 28
TRATADOS DA ONU E DA OEA SOBRE DIREITOS CIVIS
FUNDAMENTAIS, 2003
Países
sem ratificar
sem ratificar
Ano
Convenção da ONU contra
a tortura e outras formas
de tratamento e castigo cruéis,
inumanos ou degradantes
1984
2
Nicarágua,
República
Dominicana
Convenção Interamericana
da OEA para prevenir e
castigar a tortura
1995
3
Bolívia,
Honduras,
Nicarágua
Protocolo da Convenção
Interamericana de Direitos Humanos
para abolir a pena de morte
1990
10
Argentina,
Bolívia,
Chile,
Colômbia,
El Salvador,
Guatemala,
Honduras,
México, Peru,
República
Dominicana
Convenção Interamericana
sobre o Desaparecimento
Forçoso de Pessoas
1994
9
Brasil,
Colômbia,
Equador,
El Salvador,
Honduras,
México,
Nicarágua,
Peru,
República
Dominicana
Nota: A informação está atualizada a 1º de abril de 2003.
Fontes: ONU 2003, e OEA 2003.
116
Número de países
Tratado
A democracia na América Latina
TABELA 29
HOMICÍDIOS DOLOSOS NA AMÉRICA LATINA E EM OUTRAS
PARTES DO MUNDO, C.2000
N° de mortes
por 100.000
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
2001
2000
2001
2001
3.048
2.558
39.618
699
8,2
32,0
23,0
4,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2000
1999
1999
2001
29.555
245
3.217
2.196
70,0
6,2
25,9
34,3
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1994
1998
2000
1998
3.239
9.241
13.829
1.157
33,3
154,0
14,0
24,1
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
1998
2001
2001
1998
54
890
1.298
1.121
2,0
15,6
5,0
15,8
Uruguai
Venezuela
2000
2000
154
8.022
4,6
33,2
América Latina
c. 1997
109.135
25,1
Europa Ocidental
Mediterrâneo Oriental
Ásia do Sul e Oriental
África
Pacífico Ocidental
c. 2000
c. 1995-99
c. 1995-99
c. 1995-99
c. 1995-99
4.519
31.000
78.000
116.000
59.000
1,4
7,1
5,8
22,2
5,1
Total mundial
c. 1995-99
521.000
8,8
N° de mortes
habitantes
Referentes extra-regionais
Nota: As cifras regionais são a soma de todos os casos em que existem dados disponíveis, e refletem uma média nãoponderada, para América Latina corresponde o ano 1997. O número de homicídios para El Salvador e Honduras é estimado.
A Europa Ocidental não inclui Luxemburgo nem o Reino Unido.
Fontes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312. ONU, e ONU, Divisão de População, Departamento de
Assuntos Econômicos e Sociais 2001 e 2002.
Bases empíricas do Relatório
117
TABELA 30
RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS DEDICADOS AO SISTEMA
DE ADMINISTRAÇÃO DE JUSTIÇA, 2001
Recursos financeiros
% orçamento
nacional
Número de defensores públicos
Número de juízes
Número de juízes
por 100.000
habitantes
Número de
defensores
públicos
Número de
defensores públicos
por 100.000
habitantes
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
2000
2001
2000
2002
3,2
1,5
2,1
0,9
2000
2002
2000
2002
11,1
9,1
3,6
5,0
2001
2001
2001
2004
857
82
3000
417
2,3
0,9
1,7
2,7
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2002
2001
2001
2002
1,2
5,2
1,5
4,5
2002
2001
2002
2002
7,4
16,0
5,6
9,2
2000
2001
2001
2001
1.126
128
33
274
2,7
3,2
0,3
4,3
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
2002
2002
2000
2001
3,4
7,2
1,0
2,9
2002
2002
2000
2001
6,0
8,2
0,7
6,0
2001
2002
2001
2001
92
200
686
15
0,8
3,0
0,7
0,3
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
2000
2001
2002
2001
2,6
1,6
1,5
1,4
2002
2001
2002
2001
8,0
10,5
6,0
7,0
2001
2001
2001
2001
48
200
263
39
1,7
3,6
1,0
0,5
Uruguai
Venezuela
2001
2002
1,6
1,4
2000
2000
15,5
6,1
2001
1998
74
159
2,2
0,7
América Latina
Ano
2,5
4,9
Ano
1,5
Notas: O número de juízes para o México refere-se unicamente ao nível federal. Os dados sobre advogados públicos para a Argentina referem-se ao total de
funcionários e para o Brasil são estimados. Os dados regionais para a porcentagem do orçamento não são ponderados; para o número de Juízes e Defesores
públicos a média é ponderada.
Fontes: CEJA,2003a e 2003b; Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group 2003;
118
A democracia na América Latina
TABELA 31
POPULAÇÃO CARCERÁRIA, PRESOS SEM CONDENAÇÃO E SUPERLOTAÇÃO, 2002
Total de população
Presos sem
carcerária
processo e presos
sem condenação
(inclui presos
processados
Taxa de população
(porcentagem
Nível de ocupação
e presos sem
carcerária (por
da população
(sobre a base da
condenação)
100.000 habitantes)
carcerária)
capacidade oficial)
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1999
1999
2002
2002
38.604
8.315
240.107
33.098
107
102
137
204
55,2
36,0
33,7
40,4
119,9
162,5
132,0
134,3
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2001
1999
2002
2002
54.034
8.526
7.716
10.278
126
229
59
158
41,1
39,5
69,9
49,7
136,5
109,6
115,0
167,5
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1999
2002
2000
1999
8.460
11.502
154.765
7.198
71
172
156
143
60,9
78,5
41,2
30,8
112,9
207,6
127,8
113,0
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
2002
1999
2002
2001
10.423
4.088
27.493
15.341
359
75
104
178
55,3
92,7
67,2
64,5
136,5
151,0
137,8
175,3
Uruguai
Venezuela
2002
2000
5.629
15.107
166
62
72,5
57,5
150,8
97,2
c. 2002
36.705
145
54,8
138,2
2001
1.962.220
686
18,8
106,4
América Latina
Referente extra-regional
Estados Unidos
Nota: As cifras regionais são a média dos casos.A populación presa total para América Latina é de 660.684, a populaçao regional de 508 milhoes para 2002.
Fontes: Centro Internacional para Estudos Penitenciários,2003. Os dados sobre o nível de ocupação para a Argentina foram retirados de CELS
2001,cap.2,fig.2.4,e correspondem ao ano 2000.
Bases empíricas do Relatório
119
TABELA 32
LIBERDADE DE IMPRENSA,
2001-2002
País
Freedom
Repórteres
House
sem Fronteiras
2001
2001/2002
TABELA 33
MORTE DE JORNALISTAS,
1993-2002
País
1993-1997 1998-2002
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1
0
6
0
1
1
4
0
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
13
0
0
1
18
1
0
0
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
2
1
5
0
2
0
3
0
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
0
0
1
1
0
1
0
0
Uruguai
Venezuela
0
1
1
1
32
1
33
2
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
39
30
38
22
12,0
14,5
18,8
6,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
63
14
41
38
40,8
4,3
5,5
8,8
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
58
51
38
40
27,3
..
24,8
..
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
34
55
35
33
15,5
8,5
9,5
..
Uruguai
Venezuela
30
68
6,0
25,0
Região
América Latina
40,4
15,2
América Latina
Europa Ocidental
Notas: As escalas de liberdade de imprensa da Freedom
Nota: Os índices medem unicamente o número de casos
House e de Repórteres sem Fronteiras vão de 0 a 100, as
claramente confirmados de jornalistas assassinados no
cifras mais baixas indicam maior grau de liberdade. A in-
cumprimento do dever, seja por represália direta por seu
formação de Repórteres sem Fronteiras refere-se ao perío-
trabalho ou por fogo cruzado.
do setembro 2001-outubro 2002.Os dois pontos seguidos
Fonte: CPI 2003.
(..) indicam que a informação não está disponível.
Fontes: Karlekar 2003, e Repórteres sem Fronteiras 2003.
120
A democracia na América Latina
TABELA 34
DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO
PÚBLICA E HABEAS DATA, 2002
Habeas data
Direito ao acesso à
informação pública
Opção
legal
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Sim
Não
Sim
Sim, mas ambígua
Sim
Não
Sim
Não
1994
1988
-
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Sim
Não
1997
1996
-
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim
Sim
Sim
Sim, mas ambígua
Sim
Não
Sim
Sim
1995
2002
1995
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
2002
1992
1993
-
Uruguai
Venezuela
Não
Sim
Não
Sim
1999
País
Ano de adoção
Notas: A expressão “direito ao acesso à informação pública” refere-se ao direito a obter informação de fontes estatais
sobre a administração dos assuntos públicos. A expressão “Habeas data” refere-se a uma ação que garanta o acesso
de qualquer indivíduo à informação existente em bases de dados públicas ou privadas, referente à sua pessoa ou à
sua propriedade e, caso seja necessário, a possibilidade de atualizar, corrigir, remover ou preservar tal informação
com o objetivo de proteger certos direitos fundamentais. Fontes: OEA-CIDH, Relatório para a Liberdade de Expressão
2001,cap.3,quadro 1; e Guadamuz 2000 e 2001.
Bases empíricas do Relatório
121
Bases empíricas do Relatório
113
Convenção 29 da OIT: Eliminação do Trabalho Forçado e Compulsivo
Convenção 87 da OIT: Liberdade de Associação e Proteção do Direito de Organização
Convenção 98 da OIT: Direito à Organização e à Negociação Coletiva
Convenção 105 da OIT: Abolição do Trabalho Forçado
Convenção 100 da OIT: Igualdade nas Remunerações
Convenção 111 da OIT: Discriminação no Emprego e no Trabalho
Convenção da ONU sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres
Convenção Interamericana de Prevenção, Castigo e Erradicação da Violência contra as Mulheres,
“Convenção de Belém do Pará”
Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (1965)
Convenção da OIT 169 sobre Povos Indígenas e Tribais
Direitos trabalhistas
Direitos de mulheres
Direitos de indígenas
e grupos étnicos
1973
1989
1999
2
0
3
1
6
0
1994
1965
1989
0
0
0
1
2
2
0
0
0
0
ratificar
1951
1958
1979
1930
1948
1949
1957
1966
1966
1969
Ano
México, Paraguai
Bolívia, Colômbia,
Venezuela
Panamá
Chile, El Salvador,
Nicarágua, Panamá,
República Dominicana,
Uruguai
-
-
Bolívia
Brasil, El Salvador
El Salvador, México
-
-
Países sem ratificar
Fontes: ONU 2003a, OIT 2003, e OEA 2003.
2003.
Notas: O hífen ( - ) indica que o dado não é aplicável. A informação sobre os direitos de indígenas e minorias étnicas está atualizada até 24 de novembro de 2002. O restante da informação está atualizado até 1 º de abril de
Convenção da OIT 138 sobre Idade Mínima
Convenção da ONU dos Direitos da Criança
Convenção da OIT 182 sobre Piores Formas do Trabalho Infantil
Pacto Internacional da ONU sobre Direitos Civis e Políticos
Pacto Internacional da ONU sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
Convenção Americana sobre Direitos Humanos, “Pacto de San José de Costa Rica”
Direitos gerais
Direitos de menores
Tratado
Direito
países sem
Número de
TRATADOS DA ONU, DA OIT E DA OEA: DIREITOS GERAIS E DIREITOS DE CATEGORIAS DE CIDADÃOS, 2002
TABELA 24
TABELA 25
DIREITOS DOS POVOS INDÍGENAS, 2000
Direitos constitucionais
País
Constituição
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile (*)
1853/1994
1967/1994
1988
1980
Fracos
Sim
Não
Não
Não, mas não existe idioma oficial
Não, mas não existe idioma oficial
Não, o português é o idioma oficial
Não, mas não existe idioma oficial
Colômbia
1991
Sim
Costa Rica
Equador
1949
1998
Não
Sim
El Salvador
1983/1992
Não
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas e os dialetos são oficiais em seus territórios
Não, o espanhol é o idioma oficial
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas são para uso oficial restrito
Não, mas as “línguas autóctones” são respeitadas
Guatemala
1985
Sim
Honduras
México
Nicarágua
1982
1917/1992
1987/1995
Não
Sim
Sim
Panamá
1972/78/83/93/94
Sim
Paraguai
Peru
1992
1993
Sim
Sim
Direitos multiculturais
República Dominicana ..
..
Uruguai
Venezuela
Não
Sim
1967/97
1999
Existência de direitos relacionados com o uso do idioma
Sim, as línguas indígenas têm status oficial
nas áreas onde são faladas
Não, o espanhol é o idioma oficial
Não, mas as línguas indígenas são fomentadas
Sim, os idiomas das comunidades da costa
atlântica são oficiais nessas regiões
Não, mas as “línguas aborígenes” são
conservadas e difundidas
Sim, o guarani é um idioma oficial
Sim, o espanhol é o idioma oficial, mas as línguas
indígenas são de uso oficial nas áreas onde
predominam
..
Não
Sim, as línguas indígenas são de uso oficial para
os indígenas e devem ser respeitadas em todo o território
Notas: As datas das constituições se referem aos documentos originais e à última reforma ou emenda. Os direitos multiculturais referem-se ao fato de as
múltiplas identidades étnicas serem ou não reconhecidas pelo Estado. Os direitos apresentados neste quadro são considerados, às vezes, como direitos
coletivos, e não estritamente direitos civis.
(*) No Chile, a Lei Indígena N º19.253, de outubro de 1993, estabelece a promoção das culturas e idiomas indígenas e dos sistemas de educação intercultural
bilíngüe (art.39), e garante o uso de línguas indígenas em processos judiciais (art.74).
Fontes :OIT 2002b;Barié 2000,pp.42,572-574;Van Cott 2003,e Universidade de Georgetown e OEA 2002.
114
A democracia na América Latina
TABELA 26
MULHERES NO MERCADO DE TRABALHO 1990-2000
Participação na atividade econômica
1990
1995
2000
Total
Homens
Mulheres
Total
Homens
Mulheres
49,37
70,30
28,81
50,77
70,55
31,32
Total
Homens
52,23
Mulheres
70,86
33,93
Disparidade salarial por gênero
(renda média nas áreas urbanas)
Início dos anos 90
PEA
Meados dos anos 90
assalariados
61,99
PEA
70,89
Fim dos anos 90
assalariados
64,90
72,23
PEA
assalariados
67,34
77,89
Notas: Os dados sobre disparidade salarial por gênero representam a porcentagem da renda masculina recebida pelas mulheres. A coluna PEA (População
Economicamente Ativa) compara diferenças da renda entre homens e mulheres no contexto da PEA global. A coluna “assalariados “compara as diferenças
salariais entre homens e mulheres unicamente no contexto da população assalariada. As cifras regionais são a média ou termo médio de todos os casos em
que existem dados para qualquer ano.
Fontes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, quadro 8; 2002b, pp. 201-202, quadro 8; e 2003, pp. 20-21, quadro 15.
TABELA 27
INCIDÊNCIA DO ABUSO DE MENORES NAS DIFERENTES REGIÕES DO MUNDO, 2000
Região
Economias desenvolvidas
Ásia e Pacífico
África subsaariana
Oriente Médio e Norte da África
África
América Latina e Caribe
Crianças economicamente
Crianças implicadas nas piores formas
ativas (5-14 anos)
de trabalho infantil
número de
crianças
(em milhões)
proporção
que trabalha
(%)
2,5
127,3
48,0
13,4
..
17,4
2
19
29
15
..
16
tráfico
(em milhares)
..
250
..
..
200
550
trabalho
forçado e servil
(em milhares)
..
5.500
..
..
210
3
conflito
armado (em
milhares)
1
120
..
..
120
30
prostituição
e pornografia
(em milhares)
atividades
ilícitas (em
milhares)
420
590
..
..
50
750
110
220
..
..
..
260
Notas: A “proporção que trabalha” refere-se ao número de crianças que trabalham em relação ao número total de crianças. As cifras sobre crianças
implicadas nas “piores formas de trabalho” são estimativas.
Fontes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, quadro 2, e p. 27, quadro 10.
Bases empíricas do Relatório
115
TABELA 28
TRATADOS DA ONU E DA OEA SOBRE DIREITOS CIVIS
FUNDAMENTAIS, 2003
Países
sem ratificar
sem ratificar
Ano
Convenção da ONU contra
a tortura e outras formas
de tratamento e castigo cruéis,
inumanos ou degradantes
1984
2
Nicarágua,
República
Dominicana
Convenção Interamericana
da OEA para prevenir e
castigar a tortura
1995
3
Bolívia,
Honduras,
Nicarágua
Protocolo da Convenção
Interamericana de Direitos Humanos
para abolir a pena de morte
1990
10
Argentina,
Bolívia,
Chile,
Colômbia,
El Salvador,
Guatemala,
Honduras,
México, Peru,
República
Dominicana
Convenção Interamericana
sobre o Desaparecimento
Forçoso de Pessoas
1994
9
Brasil,
Colômbia,
Equador,
El Salvador,
Honduras,
México,
Nicarágua,
Peru,
República
Dominicana
Nota: A informação está atualizada a 1º de abril de 2003.
Fontes: ONU 2003, e OEA 2003.
116
Número de países
Tratado
A democracia na América Latina
TABELA 29
HOMICÍDIOS DOLOSOS NA AMÉRICA LATINA E EM OUTRAS
PARTES DO MUNDO, C.2000
N° de mortes
por 100.000
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
2001
2000
2001
2001
3.048
2.558
39.618
699
8,2
32,0
23,0
4,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2000
1999
1999
2001
29.555
245
3.217
2.196
70,0
6,2
25,9
34,3
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1994
1998
2000
1998
3.239
9.241
13.829
1.157
33,3
154,0
14,0
24,1
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
1998
2001
2001
1998
54
890
1.298
1.121
2,0
15,6
5,0
15,8
Uruguai
Venezuela
2000
2000
154
8.022
4,6
33,2
América Latina
c. 1997
109.135
25,1
Europa Ocidental
Mediterrâneo Oriental
Ásia do Sul e Oriental
África
Pacífico Ocidental
c. 2000
c. 1995-99
c. 1995-99
c. 1995-99
c. 1995-99
4.519
31.000
78.000
116.000
59.000
1,4
7,1
5,8
22,2
5,1
Total mundial
c. 1995-99
521.000
8,8
N° de mortes
habitantes
Referentes extra-regionais
Nota: As cifras regionais são a soma de todos os casos em que existem dados disponíveis, e refletem uma média nãoponderada, para América Latina corresponde o ano 1997. O número de homicídios para El Salvador e Honduras é estimado.
A Europa Ocidental não inclui Luxemburgo nem o Reino Unido.
Fontes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312. ONU, e ONU, Divisão de População, Departamento de
Assuntos Econômicos e Sociais 2001 e 2002.
Bases empíricas do Relatório
117
TABELA 30
RECURSOS FINANCEIROS E HUMANOS DEDICADOS AO SISTEMA
DE ADMINISTRAÇÃO DE JUSTIÇA, 2001
Recursos financeiros
% orçamento
nacional
Número de defensores públicos
Número de juízes
Número de juízes
por 100.000
habitantes
Número de
defensores
públicos
Número de
defensores públicos
por 100.000
habitantes
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
2000
2001
2000
2002
3,2
1,5
2,1
0,9
2000
2002
2000
2002
11,1
9,1
3,6
5,0
2001
2001
2001
2004
857
82
3000
417
2,3
0,9
1,7
2,7
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2002
2001
2001
2002
1,2
5,2
1,5
4,5
2002
2001
2002
2002
7,4
16,0
5,6
9,2
2000
2001
2001
2001
1.126
128
33
274
2,7
3,2
0,3
4,3
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
2002
2002
2000
2001
3,4
7,2
1,0
2,9
2002
2002
2000
2001
6,0
8,2
0,7
6,0
2001
2002
2001
2001
92
200
686
15
0,8
3,0
0,7
0,3
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
2000
2001
2002
2001
2,6
1,6
1,5
1,4
2002
2001
2002
2001
8,0
10,5
6,0
7,0
2001
2001
2001
2001
48
200
263
39
1,7
3,6
1,0
0,5
Uruguai
Venezuela
2001
2002
1,6
1,4
2000
2000
15,5
6,1
2001
1998
74
159
2,2
0,7
América Latina
Ano
2,5
4,9
Ano
1,5
Notas: O número de juízes para o México refere-se unicamente ao nível federal. Os dados sobre advogados públicos para a Argentina referem-se ao total de
funcionários e para o Brasil são estimados. Os dados regionais para a porcentagem do orçamento não são ponderados; para o número de Juízes e Defesores
públicos a média é ponderada.
Fontes: CEJA,2003a e 2003b; Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group 2003;
118
A democracia na América Latina
TABELA 31
POPULAÇÃO CARCERÁRIA, PRESOS SEM CONDENAÇÃO E SUPERLOTAÇÃO, 2002
Total de população
Presos sem
carcerária
processo e presos
sem condenação
(inclui presos
processados
Taxa de população
(porcentagem
Nível de ocupação
e presos sem
carcerária (por
da população
(sobre a base da
condenação)
100.000 habitantes)
carcerária)
capacidade oficial)
País
Ano
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1999
1999
2002
2002
38.604
8.315
240.107
33.098
107
102
137
204
55,2
36,0
33,7
40,4
119,9
162,5
132,0
134,3
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2001
1999
2002
2002
54.034
8.526
7.716
10.278
126
229
59
158
41,1
39,5
69,9
49,7
136,5
109,6
115,0
167,5
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1999
2002
2000
1999
8.460
11.502
154.765
7.198
71
172
156
143
60,9
78,5
41,2
30,8
112,9
207,6
127,8
113,0
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
2002
1999
2002
2001
10.423
4.088
27.493
15.341
359
75
104
178
55,3
92,7
67,2
64,5
136,5
151,0
137,8
175,3
Uruguai
Venezuela
2002
2000
5.629
15.107
166
62
72,5
57,5
150,8
97,2
c. 2002
36.705
145
54,8
138,2
2001
1.962.220
686
18,8
106,4
América Latina
Referente extra-regional
Estados Unidos
Nota: As cifras regionais são a média dos casos.A populación presa total para América Latina é de 660.684, a populaçao regional de 508 milhoes para 2002.
Fontes: Centro Internacional para Estudos Penitenciários,2003. Os dados sobre o nível de ocupação para a Argentina foram retirados de CELS
2001,cap.2,fig.2.4,e correspondem ao ano 2000.
Bases empíricas do Relatório
119
TABELA 32
LIBERDADE DE IMPRENSA,
2001-2002
País
Freedom
Repórteres
House
sem Fronteiras
2001
2001/2002
TABELA 33
MORTE DE JORNALISTAS,
1993-2002
País
1993-1997 1998-2002
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1
0
6
0
1
1
4
0
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
13
0
0
1
18
1
0
0
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
2
1
5
0
2
0
3
0
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
0
0
1
1
0
1
0
0
Uruguai
Venezuela
0
1
1
1
32
1
33
2
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
39
30
38
22
12,0
14,5
18,8
6,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
63
14
41
38
40,8
4,3
5,5
8,8
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
58
51
38
40
27,3
..
24,8
..
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
34
55
35
33
15,5
8,5
9,5
..
Uruguai
Venezuela
30
68
6,0
25,0
Região
América Latina
40,4
15,2
América Latina
Europa Ocidental
Notas: As escalas de liberdade de imprensa da Freedom
Nota: Os índices medem unicamente o número de casos
House e de Repórteres sem Fronteiras vão de 0 a 100, as
claramente confirmados de jornalistas assassinados no
cifras mais baixas indicam maior grau de liberdade. A in-
cumprimento do dever, seja por represália direta por seu
formação de Repórteres sem Fronteiras refere-se ao perío-
trabalho ou por fogo cruzado.
do setembro 2001-outubro 2002.Os dois pontos seguidos
Fonte: CPI 2003.
(..) indicam que a informação não está disponível.
Fontes: Karlekar 2003, e Repórteres sem Fronteiras 2003.
120
A democracia na América Latina
TABELA 34
DIREITO AO ACESSO À INFORMAÇÃO
PÚBLICA E HABEAS DATA, 2002
Habeas data
Direito ao acesso à
informação pública
Opção
legal
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Sim
Não
Sim
Sim, mas ambígua
Sim
Não
Sim
Não
1994
1988
-
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Sim
Não
1997
1996
-
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Sim
Sim
Sim
Sim, mas ambígua
Sim
Não
Sim
Sim
1995
2002
1995
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
2002
1992
1993
-
Uruguai
Venezuela
Não
Sim
Não
Sim
1999
País
Ano de adoção
Notas: A expressão “direito ao acesso à informação pública” refere-se ao direito a obter informação de fontes estatais
sobre a administração dos assuntos públicos. A expressão “Habeas data” refere-se a uma ação que garanta o acesso
de qualquer indivíduo à informação existente em bases de dados públicas ou privadas, referente à sua pessoa ou à
sua propriedade e, caso seja necessário, a possibilidade de atualizar, corrigir, remover ou preservar tal informação
com o objetivo de proteger certos direitos fundamentais. Fontes: OEA-CIDH, Relatório para a Liberdade de Expressão
2001,cap.3,quadro 1; e Guadamuz 2000 e 2001.
Bases empíricas do Relatório
121
Cidadania social
A cidadania social refere-se aos aspectos da vida dos cidadãos relacionados com
o potencial para desenvolver suas capacidades básicas. Diferentemente dos outros tipos
de cidadania, a cidadania social nem sempre
tem uma clara base legal nas constituições
e legislações nacionais, e sua aceitação internacional, mediante convenções ou tratados, é menos difundida.66 No entanto, a ação
constante da sociedade civil possibilitou
avançar não apenas no debate como também na permanente mobilização para conseguir que a cidadania social seja um efetivo
componente da cidadania integral.
Debate-se, em âmbitos acadêmicos e políticos, acerca dos conteúdos da cidadania
social. Surgiu desses debates um certo consenso a respeito dos componentes básicos
dessa cidadania. Nesse sentido, a contribuição dada pelos relatórios de desenvolvimento humano67 foi importante.
Os direitos à saúde e à educação são considerados componentes básicos da cidadania social. Por sua vez, a falta de emprego, a
pobreza e a desigualdade foram amplamente
reconhecidas como aspectos que obstaculizam a integração dos indivíduos na sociedade. Em condições de extrema pobreza e desi-
quadro 29
Cidadãos pobres e desiguais
Este é um problema em todos os lugares. Vimos que é inerente à dimensão
burocrática do Estado. É mais severo e sistemático quando o “sujeito” dessas
relações está em situação de pobreza e desigualdade ampla e severa. Esses
males cultivam o autoritarismo social, amplamente praticado na América
Latina por ricos e poderosos, e repercutem na maneira em que as burocracias
do Estado tratam muitos indivíduos. Essa é, acredito, outra dimensão crucial
da qualidade da democracia; na América Latina, com suas profundas e persistentes desigualdades, essa dimensão é uma das mais deficientes.
Guillermo O’Donnell, texto elaborado para o PRODDAL, 2002c.
gualdade, torna-se difícil a realização de um
pressuposto chave da democracia: que os indivíduos são cidadãos plenos que atuam em
uma esfera pública em que se relacionam em
condição de iguais.
A seguir, apresentamos alguns indicadores centrais da cidadania social: saúde,
educação, emprego, pobreza e desigualdade, agrupados nas duas dimensões indicadas
no quadro 30. A leitura desses indicadores
nos dará uma aproximação da capacidade real de exercício da cidadania na América Latina.
Os dados sobre a cidadania social mostram que a maioria dos países da América Latina possui severas deficiências com
conseqüências para grandes e, algumas vezes, majoritários segmentos de suas populações. Todos os países da região são mais desiguais do que a média mundial e dezesseis,
de um total de dezoito, podem ser catalogados como sumamente desiguais. Em 2002,
em quinze casos, mais de 25 por cento da
população vivia abaixo da linha de pobreza,
e em sete, a proporção de pobres era superior a 50 por cento.
Necessidades básicas
Nessa dimensão registram-se alguns
avanços embora os indicadores ainda continuem distantes do que seria desejável.
Observam-se, na região, melhoras nos indicadores de desnutrição infantil e analfabetismo, e três países – Chile, Costa Rica e
Uruguai – destacam-se por apresentar níveis
relativamente baixos desses problemas.
Especificamente, a desnutrição infantil
diminuiu em treze países e, de maneira notável, no Brasil, na Guatemala e na Bolívia.
No entanto, ela ainda atinge mais de 5 por
cento das crianças em dezesseis dos dezoito
países considerados e, em sete, pelo menos
uma de cada cinco (tabela 35).
O índice de analfabetismo reduziu-se em
todos os países da região, registrando-se os
66 Por exemplo, o Protocolo Adicional da Convenção Interamericana dos Direitos Humanos na área dos direitos
econômicos, sociais e culturais, denominado Protocolo de San Salvador foi assinado só em 1988.
67 Em relação ao impacto da desigualdade e da pobreza sobre as capacidades dos cidadãos, ver Sen, 1999b, pp.2024 e capítulo 4. Sobre a saúde e a educação como duas necessidades básicas, ver PNUD, 2002c, pp.252-253.
122
A democracia na América Latina
maiores avanços na Guatemala, na Bolívia,
em El Salvador e em Honduras. Entretanto, em quatorze dos dezoito países, o analfabetismo ainda atinge mais de 5 por cento da população de mais de quinze anos, e
em quatro atinge 20 por cento ou mais (tabela 36).
As conquistas em matéria de redução da
desnutrição infantil e do analfabetismo evidenciam que, nos últimos anos, em muitos
casos, essas deficiências relacionadas com a
cidadania social puderam ser atendidas com
resultados positivos.
Outros indicadores, como mortalidade
infantil (tabela 37), expectativa de vida (tabela 38) e nível de escolarização (tabela 39),
também permitem observar alguns avanços,
embora algumas vezes o nível de melhoria
resulte baixo diante da extensão e profundidade dos déficits existentes.
Em matéria de indicadores de saúde e
educação existe, na região, uma tendência
geral positiva. No entanto, é necessário ser
prudente na valorização desses indicadores.
Há outros dados disponíveis que colocam
em dúvida alguns dos indicadores aqui utilizados. Nesse sentido, o estudo “Aptidões lingüísticas para o mundo de amanhã”, realizado pela OCDE e pela UNESCO, que abarcou
quarenta e um países, mostra que, mesmo
alfabetizados, um número enorme – mais da
metade – dos alunos da América Latina, não
tem real capacidade de ler e entender o que
lê (tabela 40). Os seis países latino-americanos incluídos no estudo encontram-se entre
os últimos lugares nos índices de qualidade
educativa e de desempenho dos alunos.
Integração social
Nessa dimensão, evidenciam-se as mais
graves carências de cidadania social na América Latina. Os problemas de emprego, pobreza e desigualdade registram níveis muito
altos. Tanto é assim que até quando é possível notar certas melhorias, como no caso
da pobreza, isso não é suficiente para deixar
quadro 30
Dimensões da cidadania social
Dimensão
Questões relevantes
Necessidades básicas
Integração social
Saúde e educação
Trabalho, pobreza e desigualdade
de caracterizar a situação como sumamente
grave. A situação do emprego piorou e os níveis de desigualdade mantiveram-se estacionários ou aumentaram. O nível de desemprego da América Latina situa-se entre os
mais altos do mundo e o de desigualdade é o
mais alto do mundo.
Como a cidadania social possui um componente econômico, para a maioria da população, o emprego significa um pilar básico
de sua cidadania. O trabalho é o aporte dos
cidadãos para a produção da sociedade, e é
a forma por meio da qual obtêm os meios
que lhes permitem gozar de seus direitos.
Para a enorme maioria dos latino-americanos, o emprego é a via para enfrentar a pobreza, e para dela sair. No entanto, com freqüência, essa expectativa não se satisfaz, o
que significa um enorme desafio para a política e para a democracia na região.
Tudo indica que, na América Latina, o
emprego perdeu qualidade e força como
meio de inserção social. Como destaca a Comissão Econômica para a América Latina
e Caribe (CEPAL): “O emprego é o vínculo mais importante entre desenvolvimento
econômico e desenvolvimento social, pois é
a principal fonte de renda dos lares (gera 80
por cento do total). A exclusão e a segmentação derivadas da falta de acesso a empregos
de qualidade são, por isso, fatores determinantes da pobreza e das desigualdades sociais que se reproduzem no tempo, manifestadas na elevada e persistente concentração
de renda que prevalece na região”.68
68 “Globalização e desenvolvimento social”, discurso do secretário executivo da CEPAL, José Antonio Ocampo, no
II Encontro de ex-Presidentes Latino-americanos, Santiago, Chile, 22-23 de abril de 2002.
Bases empíricas do Relatório
123
quadro 31
Inserção genuína para os “supranumerários”
Quase todo mundo recusa abertamente o modelo de “sociedade dual”.
Mas muitos lhe abrem as portas festejando qualquer realização – do
desenvolvimento de um setor de “utilidade social” à abertura de “novas
fontes de trabalho” – desde que proporcione alguma atividade para os
supranumerários. Porém, do ponto de vista da problemática da integração
social, não se trata apenas de conseguir ocupação para todos, mas
também de conseguir um estatuto.
Robert Castel , 1995, pp. 454-455.
Como já indicamos, a situação do emprego agravou-se na América Latina.69 A taxa de desocupação aberta (ponderada) em
2002 foi de 10,8 por cento, o nível mais alto
desde que se dispõe de cifras confiáveis (tabela 41).
O índice de desemprego urbano caiu
no Equador e, mais levemente, na Colômbia, em El Salvador, e no Chile, ao passo que
na Argentina, no Panamá, na Venezuela, no
Brasil, na Costa Rica, no México e no Uruguai, esse índice aumentou.
Entre os jovens latino-americanos, na
maioria dos países da região, o índice de desemprego duplica ou quase duplica a média
nacional de desocupação (tabela 42).
Por sua vez, a cobertura social dos trabalhadores diminuiu e o emprego informal
cresceu: sete de cada dez novos empregos
criados na região desde 1990 correspondem ao setor informal. Além disso, de cada
dez novos empregos gerados no setor formal
desde 1990, apenas seis têm acesso a algum
tipo de cobertura social. Esta situação motiva um sério alarme sobre o futuro de nossas
sociedades: muitos dos latino-americanos,
além das carências que sofrem atualmente,
correm o risco de desproteção ao chegar à
idade de retiro (tabelas 43 e 44).
A expansão da informalidade é um eloqüente indicador da crise de emprego. Além
disso, é uma resposta inadequada para atenuar o desemprego, pois cria ocupações de
baixa qualidade e baixa utilidade social, que
são geralmente insuficientes como forma de
integração social que garanta mínimos níveis de bem-estar.
Segundo dados da OIT, em 1990, o déficit primário de trabalho decente70 atingia
49,5 por cento da força de trabalho urbana da América Latina. Em 2002, subiu para
50,5 por cento. O aumento do déficit atinge 15,7 por cento da força de trabalho. Em
2002, o déficit primário de trabalho decente
atingia 93 milhões de trabalhadores na região, 30 milhões a mais do que em 1990. A
brecha de emprego ampliou-se, alcançando
21 milhões de trabalhadores, entre desempregados e informais, e a brecha de proteção social cresceu atingindo nove milhões de
novos trabalhadores ocupados (basicamente
informais).71
Entre 1990 e 2002, a pobreza diminuiu
em doze países, especialmente no Chile, no
Equador, no México, no Panamá e no Brasil. Entretanto, em quinze dos dezoito países
considerados, um quarto da população vive
abaixo da linha de pobreza, e em sete, mais
de cinqüenta por cento da população é pobre (tabela 45).
No entanto, como afirma José Nun, “o
problema não se reduz ao acesso marginal
dos ‘pobres estruturais’ aos direitos de cidadania. Atualmente, nas áreas mais modernizadas da América Latina, abundam mu-
69 OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002.
70 O déficit primário de trabalho decente é um indicador elaborado e calculado pela OIT. Para isso examina a
evolução das brechas de emprego e previdência social. Para fazer uma estimativa da brecha de emprego usa dois
componentes: desemprego e informalidade. O primeiro corresponde à diferença entre a taxa de desemprego real
e a média de um período de trinta anos (1950-1980), que dá como resultado a denominada taxa de desemprego
“histórica”. O segundo componente leva em conta as pessoas ocupadas em atividades informais de baixa qualidade
(baixa produtividade, níveis de renda voláteis e próximos à linha da pobreza, instabilidade de trabalho). Para o cálculo da brecha de proteção social, são considerados, dentre os empregados nos setores formais e informais, aqueles
que não contribuem para a previdência social. O somatório das brechas de emprego e proteção social determina o
déficit primário de trabalho decente. OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002., pp. 30-31.
71 OIT, Escritório Regional para as Américas, 2002.
124
A democracia na América Latina
quadro 32
O papel da sociedade civil
Os invisíveis nas sociedades latinoamericanas [são] aqueles que não formam
parte das sociedades civis, simplesmente
porque não têm identidade, projeto,
organização social e forma de luta para
afirmar-se, defender-se, para conquistar
direitos e reconhecimento público. São os
politicamente destituídos de todo poder
real. Em nome da verdade, é necessário
reconhecer o avanço da cidadania formal,
aquela com direito a voto, particularmente
no período de recente democratização. Mas
ter o direito político de voto não é o mesmo
que ser cidadão, exatamente em função do
que mencionei acima, quanto à inclusão e à
garantia prática de direitos fundamentais,
não apenas civis e políticos, mas também
o direito ao trabalho e à renda, a comida, a
casa, a saúde, a educação, etc. Entre 30% e
60% da população de nossos países sofre
alguma forma de exclusão social, negadora
de sua cidadania.Essa população, quando
não consegue se organizar e lutar, para voltar
a incluir-se politicamente e a ter alguma
perspectiva de mudança na situação geradora
de desigualdade, pobreza e exclusão social,
constitui o enorme contingente de invisíveis
de nossas sociedades. Perdem as sociedades
civis e perde a democracia. Mas se, por
alguma razão, os grupos de invisíveis se
organizam, ganha a sociedade civil e ganha a
democracia, pois sua presença como atores
concretos é a condição indispensável de sua
inclusão sustentável na cidadania. […]
[A] garantia da democracia […] passa
necessária e indispensavelmente
pela sociedade civil, sobretudo pelas
possibilidades de tornar visíveis os invisíveis.
Simplesmente porque não podem existir
direitos de cidadania se não são para todos.
Direitos para algumas pessoas, por mais
numerosas que sejam, não são direitos,
são privilégios. Cidadania é expressão de
uma relação social que tem a todos como
premissa, sem exceção. Como se incluir na
relação de cidadania? Pensando em nossa
realidade de milhões e milhões que ainda
permanecem fora do sistema, sem que sua
cidadania tenha sido reconhecida; tentando
ver como e em que condições podem se
transformar em sujeitos históricos de sua
própria inclusão, iniciando um processo
virtuoso de rupturas e de reorganização
social, econômica, política e cultural, de
modo democrático e sustentável. É sempre
bom recordar que os grupos populares em
situação de pobreza e desigualdade, quase
na exclusão social, não são ontológica ou
necessariamente democráticos. Do mesmo
modo que todos os sujeitos sociais, eles
precisam tornar-se democráticos ao longo
do próprio processo pelo qual tornam-se
sujeitos. A questão crucial é o entrelaçamento
social organizativo, em que se baseia um
grupo – de membros de favelas ou de
camponeses sem terra, por exemplo – para
desenvolver sua identidade, construir sua
visão do mundo, tomar consciência dos
direitos e da importância de sua participação,
formular propostas e estratégias. No
processo, literalmente, adquirem poder de
cidadania, mesmo estando longe de mudar
efetivamente o conjunto de relações que os
excluem. Entendendo o empoderamento como
conquista de poder cidadão – de visibilidade
dos até então invisíveis nas relações
constitutivas do poder – estamos falando do
que o grupo, a sociedade civil e a democracia
ganham. O processo de “empoderamento”
traz consigo novas organizações, uma
cultura democrática de direitos e uma real
capacidade de incidência na luta política.
O que se constata na América Latina é que
o atropelamento da democratização por
parte da globalização neoliberal estancou
e, inclusive, fez retroceder processos
consistentes de emergência de novos
sujeitos. A luta contra essa globalização, ao
contrário, está revelando as contradições
que permitem novamente a emergência
desses setores. No entanto, o quadro é novo
e depende de como a maior segmentação
produzida entre incluídos e excluídos é vista e
vivida nas diferentes sociedades. As grandes
cidades da América Latina não são apenas
uma soma de partes, como o Rio de Janeiro
do asfalto e das favelas. Uma parte não
pode dar as costas para a outra, ignorando e
desprezando-a.
Cândido Grzebowsky, texto elaborado para o
PRODDAL, 2002.
Bases empíricas do Relatório
125
ca Dominicana e Venezuela pioraram). Por
outro lado, ao chegar a 2002 apenas Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá e Uruguai tinham conseguido reduzir a
desigualdade.73 Há razões para afirmar que
somente reduzindo a desigualdade será possível fazer com que a pobreza continue diminuindo, e também que a diminuição da
desigualdade tende a melhorar a possibilidade de crescimento econômico em ritmos
aceitáveis (gráfico 4).
A possibilidade de maior igualdade vincula-se a força da democracia. O cumprimento dos objetivos sociais do desenvolvimento, especialmente do desenvolvimento
humano, não pode ser alcançado unicamente por meio do funcionamento dos mercados. O impulso de igualdade não vem do
mercado e sim da promessa implícita na democracia. A igualdade dos cidadãos fortalece e consolida a democracia.
tações muito profundas nos sistemas de
produção e de emprego, que conduzem ao
aumento da desocupação e da sub-ocupação, e a uma grande crise dos laços sociais e
políticos. Tudo isso gera outra classe de baixa qualidade, a dos ‘novos pobres’,72 provocada, na verdade, por um tipo de desfiliação
cidadã dos que já estiveram integrados”.
De 1991 a 2002, quinze dos dezoito países avançaram em seu crescimento econômico per capita. E doze países obtiveram
uma redução no nível da pobreza (de fato, só
Argentina, Bolívia, Paraguai, Peru, Repúbli-
A sociedade civil como promotora da
cidadania social
Os problemas e dificuldades encontrados pelos estados de bem-estar para manter a proteção de seus cidadãos, assim como
a difusão da ação das grandes organizações
não governamentais (ONG’s) que procuram
atenuar os efeitos da pobreza, possibilitaram
inicialmente a expansão de organizações voluntárias que, aos poucos, estenderam seu
campo de ação a um grande número de áreas preocupantes no que se refere ao bem-estar dos cidadãos.
O crescimento da sociedade civil recebeu maior impulso nos países onde houve ditaduras, em que os partidos políticos
não podiam expressar as demandas dos cidadãos, ou nas zonas, tanto urbanas quanto
rurais, onde o Estado deixou de atender adequadamente às necessidades básicas em saúde, educação, apoio a setores em risco, entre outros.
Contudo, também floresceu um número importante de organizações dedicadas à
promoção dos valores cívicos que velam pe-
72 Nun, José, texto produzido para o PRODDAL, 2002.
73 Reduzir o nível de pobreza significa diminuir a porcentagem da população com renda abaixo da linha de pobreza (baseado na medida da pesquisa de domicílios). A desigualdade é medida pelo coeficiente de Gini. Ambas as
medidas referem-se à 1999 (o ano mais próximo) e são contrastadas com as de 2002.
126
A democracia na América Latina
quadro 33
A decência como valor coletivo
O que vou sugerir é vincular a superação da
pobreza e da desigualdade com algo que se
poderia argumentar que constitui um interesse
público geral: a democracia. Então, por que a
democracia interessaria aos privilegiados? […]
O argumento moral e político válido é que a
democracia funda-se em valores que exigem
uma atitude respeitosa para com a dignidade e
a autonomia de cada ser humano; nada mais e
la inscrição dos cidadãos nos registros eleitorais, pela realização de eleições limpas e
trabalham para melhorar a ação dos partidos, dos movimentos políticos e das instituições representativas.
No campo da ação prática para reduzir a
pobreza, muitas ONGs (em rigor, diríamos
não estatais) assumem funções que até então, conforme se supunha, eram de responsabilidade do Estado. Atualmente, uma parte relevante das políticas públicas sociais é
conduzida por ONGs em acordo com as instituições estatais.
A ação dessas organizações aumentou o
nível participativo dos habitantes. Em muitos casos, a organização da sociedade civil
visa a promover valores democráticos em
sua prática corrente e atinge também a forma com que se tomam decisões.
Embora seja preciso uma vigorosa ação
estatal para recuperar políticas sociais universais, que abarquem a totalidade da cidadania e que atendam às necessidades básicas
da população, essas políticas deveriam ser
executadas incluindo a dimensão participativa originária das diversas organizações da
sociedade civil, e promover a transparência.
Conclusões sobre a cidadania social:
conquistas e deficiências
As deficiências no campo da cidadania
social são um dos desafios mais importantes que a região enfrenta. Em nenhum outro plano da cidadania, a democracia está
mais comprometida do que no da cidadania social. Por último, existem boas razões
nada menos […] o principal aglutinador só pode
ser um motivo ético: o tratamento decente que
todo ser humano merece. Um motivo adicional
é de interesse público: a melhoria da qualidade
de nossas democracias equivale a avançar em
direção a essa decência como um valor coletivo
de toda a sociedade.
Guillermo O’Donnell, 1999c. p. 82.
para afirmar que os cidadãos que sofrem exclusões em uma dimensão da cidadania são
os mesmos que sofrem exclusões em outras
dimensões. A pobreza material dos cidadãos
incide negativamente nas oportunidades de
educação, nas questões de nutrição e de saúde, nas oportunidades de emprego, na capacidade para exercer e fazer valer os direitos civis, políticos, sociais, etc. A educação, a saúde
e o emprego requerem alimentação, moradia
e vestimenta. Estas, por sua vez, conduzem à
liberdade, ao progresso e à justiça. Abaixo de
certos níveis mínimos de direitos sociais, o
próprio conceito de cidadania é questionado
pela realidade. O panorama fica ainda mais
complexo quando se considera que a expectativa de melhoria em algum desses temas
costuma estar vinculada à evolução de algum ou de alguns dos outros aspectos.
quadro 34
Disfunções da economia mundial
Se o capitalismo, ao excluir o político, se tornasse totalitário, correria o
risco de desmoronar-se […]. Porque em nenhum outro período de nossa
história, com a exceção muito transitória dos anos trinta, as disfunções
da economia mundial (desocupação em massa, formidável incremento
das desigualdades e da pobreza nos países ricos) foram tão graves como
hoje; miséria insustentável e crises recorrentes em numerosos países
em desenvolvimento, e exacerbação da desigualdade de renda por
habitante entre os diferentes países. A democracia não pode permanecer
indiferente a tudo isso.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.
Bases empíricas do Relatório
127
quadro 35
Pobreza e desigualdade: pouca variação significativa
[Constatam-se], em várias oportunidades, as
relações que existem entre a desigualdade
e a pobreza econômicas, por um lado, e a
qualidade da democracia, por outro. […] Nesse
sentido, convém ler atentamente resultados
como os de um trabalho econométrico que
acaba de ser difundido: “A conclusão mais
importante a que se pode chegar com o presente estudo é que o principal obstáculo que
se interpõe no caminho do êxito dos esforços
para reduzir a pobreza na América Latina e
no Caribe consiste em que o melhor remédio
Em síntese, o desenvolvimento da democracia na América Latina requer abordar decididamente os problemas que impedem a vigência e a expansão da cidadania
social. Para isso, parece necessário centrarse no ataque à pobreza e na geração de empregos de boa qualidade, tendo presente que
isso será muito difícil de conseguir sem reduzir também os enormes níveis de desigualdade existentes na região.
Um dos desafios mais urgentes que a região enfrenta são as deficiências no campo
da cidadania social.
■ Os dados, em sua maior parte, refletem
uma grave situação. A América Latina se caracteriza por sofrer grandes carências em
74 CEPAL, IDEA, PNUD, 2003, p. 49
128
A democracia na América Latina
para tratar a pobreza que aflige a região – a
redução da desigualdade– parece ser um que
é muito difícil de receitar. Uma leve diminuição da desigualdade contribuiria muito para
reduzir as privações extremas que ocorrem
na região. No entanto, parece que são muito
poucas as economias da região que foram
capazes de conseguir esse resultado, ainda
que em pequena medida”.
José Num, texto elaborado para o PRODDAL,
2002.
múltiplos aspectos da cidadania social. Os
avanços de alguns países nesse plano, embora significativos em si mesmos, são pequenos
em comparação com a escala dos problemas.
■ Existem exclusões sociais superpostas. As privações em um componente da
cidadania social costumam coincidir com
privações em outros campos. Esta situação
sugere a idéia de déficits estruturais em matéria de cidadania social.
■ O panorama social regional é, portanto, insuficiente; a busca de uma maior
e melhor cidadania social, começando pela satisfação das necessidades básicas da população, representa um desafio central para
a América Latina.
TABELA 35
DESNUTRIÇÃO INFANTIL ENTRE
1980 E 2000
Tendência recente
Último ano
País
Ano
Porcentagem
Anos de comparação
Mudança percentual
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
1995/96
1998
1996
1999
12,4
26,8
10,5
1,9
1994-95/96
1989-98
1989-96
1986-99
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
2000
1996
1998
1998
13,5
6,1
26,4
23,3
1989-00
1989-96
1986-98
1993-98
-3,1
-3,1
-7,6
0,2
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
1999
1996
1999
1998
46,4
38,9
17,7
24,9
1987-99
1991/92-96
1988-99
1993-98
-11,3
2,6
-5,1
2,4
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
1997
1990
2000
1996
18,2
13,9
25,4
10,7
1985-97
..
1991/92-00
1991-96
-0,6
..
-6,4
-5,8
Uruguai
Venezuela
1992/93
2000
9,5
12,8
1987-92/93
1990-00
-6,4
-1,0
América Latina
18,9
7,7
-10,9
-15,4
-7,7
-4,2
Notas: A baixa estatura para a idade é uma medida que compara a estatura de uma criança de acordo com sua idade em
relação à média da população de referência. Este indicador reflete um crescimento acumulado deficiente e constitui uma
medida de deficiências prévias no crescimento físico. Está associado a um conjunto de fatores de longo prazo tais como:
uma alimentação cronicamente insuficiente, infecções freqüentes, persistentes más condutas de alimentação e um baixo
nível econômico do lar.
Fonte: Cálculo baseado em dados da OMS, Departamento de Nutrição para a Saúde e o Desenvolvimento 2002.
Bases empíricas do Relatório
129
TABELA 36
ANALFABETISMO EM MAIORES DE 15 ANOS, 1970-2001
País
1970
1980
1990
2000
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
7,0
42,3
31,9
12,2
5,6
31,2
24,5
8,5
4,3
21,8
19,1
5,9
3,2
14,5
14,8
4,2
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
22,1
11,8
25,7
42,0
15,9
8,3
18,1
34,1
11,5
6,1
12,3
27,5
8,3
4,4
8,4
21,3
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
54,8
46,7
25,1
45,5
46,9
38,6
17,7
41,2
38,9
31,5
12,1
37,2
31,4
25,4
8,6
33,5
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
20,8
20,2
28,5
32,8
15,2
14,1
20,5
26,1
11,0
9,7
14,5
20,6
8,1
6,7
10,1
16,4
Uruguai
Venezuela
7,0
23,6
5,1
16,0
3,4
11,0
2,3
7,4
América Latina
27,8
21,5
16,6
12,7
Nota: Os dados representam a proporção da população adulta que é analfabeta. Referem-se à população de mais de 15
anos de idade que não é capaz de ler ou escrever uma pequena frase em sua vida cotidiana. Os dados para a Região são a
média de todos os casos.
Fonte: UNESCO, Instituto de Estatísticas 2002a.
130
A democracia na América Latina
TABELA 37
MORTALIDADE INFANTIL, 1970-2000
País
1970-75
1975-80
1980-85
1985-90
1990-95
1995-2000
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
48,1
151,3
90,5
68,6
39,1
131,2
78,8
45,2
32,2
109,2
65,3
23,7
27,1
90,1
55,3
18,4
24,3
75,1
46,8
14,0
21,8
65,6
42,1
12,8
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
73,0
52,5
95,0
105,0
56,7
30,4
82,4
95,0
48,4
19,2
68,4
77,0
41,4
16,0
57,1
54,0
35,2
13,7
49,7
40,2
30,0
12,1
45,6
32,0
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
102,5
103,7
69,0
97,9
90,9
81,0
56,8
90,1
78,8
65,5
47,0
79,8
65,0
53,3
39,5
65,0
51,1
45,4
34,0
48,0
46,0
37,1
31,0
39,5
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
43,4
53,1
110,3
93,5
35,4
51,0
99,1
84,3
30,4
48,9
81,6
63,9
28,4
46,7
68,0
54,6
25,1
43,3
55,5
46,5
21,4
39,2
45,0
40,6
Uruguai
Venezuela
46,3
48,7
42,4
39,3
33,5
33,6
22,6
26,9
20,1
23,2
17,5
20,9
América Latina
80,69
68,28
55,91
46,08
38,40
33,34
Nota: A mortalidade infantil é medida em termos da probabilidade de morte entre o nascimento e o primeiro ano de vida.
Expressa-se em termos de mortes para cada 1.000 nascimentos. Os dados da região são a média de todos os casos.
Fonte: Nações Unidas, Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais, Divisão de População, 2001.
Bases empíricas do Relatório
131
132
A democracia na América Latina
61,6
67,9
58,8
58,2
53,7
53,8
62,4
55,1
66,2
65,9
55,4
59,7
68,7
65,7
60,54
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
República Dominicana
Uruguai
Venezuela
América Latina
62,67
69,5
67,5
68,8
66,5
58,4
61,8
56,0
57,3
65,1
57,5
63,8
70,8
61,3
56,7
68,5
50,0
61,5
67,1
1975-80
64,74
70,8
68,6
70,5
67,1
61,4
62,8
58,0
60,9
67,5
59,3
66,6
73,5
64,3
56,6
70,0
53,7
63,1
70,6
1980-85
Fonte: Nações Unidas, Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais, Divisão de População, 2001.
Nota: Este indicador expressa, em anos, a esperança de vida ao nascer. Os dados para a região são médias de todos os casos.
67,1
46,7
59,5
63,4
1970-75
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
País
ESPERENÇA DE VIDA AO NASCER, 1970-2000
66,79
71,9
70,3
71,4
67,6
64,1
64,7
59,6
64,3
69,6
62,0
67,6
74,5
66,8
63,2
70,8
56,8
64,6
72,5
1985-90
68,50
72,8
71,4
72,5
68,5
66,5
66,5
62,5
65,0
71,2
65,9
68,2
75,3
68,5
66,8
71,9
59,3
66,0
74,2
1990-95
69,76
73,9
72,4
73,6
69,6
68,0
67,3
64,0
65,6
72,2
67,7
70,4
76,0
69,5
69,1
72,9
61,4
67,2
74,9
1995-2000
TABELA 38
TABELA 39
ESCOLARIZAÇÃO PRIMÁRIA, SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA, 1999
Taxa de Escolarização
Taxa de Escolarização
Taxa de Escolarização
Primária
Secundária
Terciária
100,0
99,1
96,5
88,9
76,0
..
68,5
71,8
48,0
32,9
14,8
37,5
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
88,1
91,3
97,7
80,6
54,3
43,4
46,9
..
22,2
..
..
18,2
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
81,0
..
100,0
79,4
18,4
..
57,4
..
..
13,0
19,8
..
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
98,0
91,5
100,0
90,6
60,9
45,0
61,5
40,0
..
..
28,8
..
Uruguai
Venezuela
93,6
88,0
77,4
50,4
33,6
29,2
América Latina
92,0
55,1
27,1
País
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. A taxa de escolarização primária e secundária é a porcentagem de crianças
em idade escolar (segundo a definição de cada país) efetivamente inscritos na escola. As taxas de escolarização terciária não estão disponíveis.
Os dados para El Salvador (todas as categorias) e para o Peru (secundária e terciária) são de 1998/1999, o restante está baseado em informações de 1999/
2000. Os dados para a região são a média de todos os casos disponíveis.
Fonte: UNESCO, Instituto de Estatísticas,2002b,2002c e 2002d.
TABELA 40
QUALIDADE EDUCATIVA E PERFORMANCE DO ALUNO, 2002
Porcentagem de alunos em cada nível
País
Baixo
Médio
Alto
Argentina
Brasil
Chile
México
Peru
Finlândia
Coréia do Sul
Estados Unidos
43,9
55,8
48,2
44,2
79,6
6,9
5,7
17,9
45,8
40,6
46,6
48,8
19,4
43
55,4
48,4
10,3
4,7
5,3
6,9
1,1
50,1
36,8
33,7
Notas: Porcentagem de estudantes em cada nível de rendimento na escala combinada de capacidade de leitura. O conceito de alfabetismo empregado no
Programa para Avaliação de Estudantes Internacionais (PISA) é mais amplo do que a noção tradicional, ou seja, “poder ler e escrever”. Aqui o alfabetismo
é medido sobre um contínuo, não como algo que um indivíduo possui ou não possui, inclusive em casos em que é necessário ou desejável para alguns
propósitos definir um ponto no contínuo do alfabetismo abaixo do qual os níveis de competência são considerados inadequados. Na verdade, não existe uma
linha que distinga uma pessoa completamente alfabetizada de outra que não é. O PISA – teste de capacidade de leitura – foi realizado com alunos de 15 anos.
O estudante tinha que procurar a informação, entender e interpretar os textos, refletir sobre os conteúdos e avaliá-los.
Fontes: OCDE e UNESCO 2003, p.274.
Bases empíricas do Relatório
133
TABELA 41
DESEMPREGO ABERTO URBANO
(TAXAS ANUAIS MÉDIAS), 1985-2002
País
1985
1990
1995
2000
2002
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
6,1
5,7
5,3
17,0
6,1
7,2
4,3
7,4
16,4
3,6
4,6
6,6
15,1
7,5
7,1
9,2
19,7
8,7
7,1
9,0
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
13,8
7,2
10,4
....
10,5
5,4
6,1
10,0
8,8
5,2
7,7
7,0
20,2
5,2
9,7
6,5
16,2
6,8
6,3
6,2
Honduras
México
Nicarágua
11,7
4,4
3,2
6,9
2,8
7,6
6,6
6,2
16,9
....
2,2
9,8
5,9
2,7
12,1
Panamá
Paraguay
Peru
República Dominicana
15,7
5,1
10,1
....
20,0
6,6
8,3
....
16,4
5,3
7,9
15,8
15,3
10,0
7,0
13,9
16,4
14,7
9,4
17,2
Uruguai
Venezuela
13,1
14,3
9,2
11,0
10,8
10,3
13,6
13,9
17,0
15,9
8,3
5,7
7,4
8,5
10,8
América Latina
Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Para Argentina, Bolívia, Costa Rica,
El Salvador, Honduras, Nicarágua, Panamá, Uruguai e Venezuela a pesquisa é nacional urbana. No Brasil consideramse seis regiões metropolitanas (não se inclui aqui uma série nova para o Brasil). No Chile cobre o total do país. Para
Colômbia só se pode considerá-los sob sete áreas metropolitanas; desde 2000 o universo se expandiu, incluindo treze
áreas metropolitanas. No Equador, toma-se o total do país até 1997; a partir de 1998 só Quito, Guaiaquil e Cuenca estão
incluídos. No México, observam-se 39 áreas urbanas. A OIT não inclui dados para Guatemala. No Paraguai apenas se
realizou a pesquisa em Assunção. Os dados da República Dominicana incluem desemprego oculto. Finalmente, para o
Peru, leva-se em conta a Lima metropolitana, de 1996 a 2000 corresponde ao nacional urbano. As cifras, a partir de 2001,
correspondem a Lima metropolitana. Para América Latina as médias foram ponderadas pela OIT.
Fontes: Elaboração com base na informação das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Panorama Trabalhista 2003,
anexo estatístico. Atenção: os dados desta tabela não coincidem necessariamente com os da Tabela 2, que utiliza os dados
da CEPAL (2003).
134
A democracia na América Latina
TABELA 42
DESEMPREGO JUVENIL
(TAXAS ANUAIS), 1990-2002
País
Idade
1990
1995
2000
2002
Argentina
15-19
15-24
10-19
20-29
15-17
18-24
15-19
20-24
21,7
15,2
13,3
9,5
..
..
15,9
12,0
46,8
30,1
5,0
5,4
11,0
9,3
15,8
10,1
39,5
..
14,7
10,8
17,8
14,7
26,1
20,1
45,4
..
20,0
10,7
34,5
21,4
28,4
20,0
12-17
18-24
12-24
15-24
15-24
..
..
10,4
13,5
18,6
21,0
16,6
13,5
15,3
13,3
33,3
32,4
10,9
17,4
14,3
32,7
32,0
16,3
17,4
..
10-24
12-19
20-24
15-24
15-19
20-24
10,7
7,0
..
..
18,4
14,1
10,2
13,1
9,9
31,9
10,8
7,8
..
5,4
4,0
32,6
..
..
8,8
6,5
5,2
34,1
20,6
16,7
14-24
14-24
15-24
15,4
26,6
18,0
11,2
25,5
19,9
17,1
31,7
25,3
15,1
40,0
27,2
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Honduras
México
Panamá
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela
Notas: Os dois pontos seguidos (..) indicam que a informação não está disponível. Na Argentina a Pesquisa de Lares
se realiza na Grande Buenos Aires; na Bolívia, em áreas urbanas nacionais 1996 (15-25 anos); no Brasil, em seis áreas
metropolitanas (novas séries a partir de 2001);no Chile, é o total nacional; na Colômbia, em sete áreas metropolitanas, em
setembro de cada ano, e, a partir de 2001, em treze áreas metropolitanas. Na Costa Rica, Equador, El Salvador e Honduras
os dados cobrem o total nacional (urbano). No México a pesquisa se realiza em 41 áreas urbanas; no Panamá, na região
metropolitana; e no Paraguai, em Assunção. Para o Peru, a partir de 1996, os dados cobrem o total nacional (urbano); e, a
partir de 2001, a Lima metropolitana. No Uruguai a pesquisa cobre Montevidéo; e, os dados da Venezuela são nacionais
urbanos. Não há dados da República Dominicana, Guatemala nem Nicarágua.
Fontes: Elaboração com base em informação das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Panorama Trabalhista 2003,
Anexo Estatístico.
Bases empíricas do Relatório
135
TABELA 43
AMÉRICA LATINA: ESTRUTURA DO TRABALHO
NÃO AGRÍCOLA (PORCENTAGENS) 1990-2002
Setor Formal
Setor Informal
Ano
Total
Total
1990
Total
Homens
Mulheres
42,8
39,4
47,4
57,2
60,6
52,6
1995
Total
Homens
Mulheres
46,1
42,7
51,0
53,9
57,3
49,0
2000
Total
Homens
Mulheres
46,9
44,5
50,3
53,1
55,5
49,7
2002
Total
Homens
Mulheres
46,5
44,3
49,4
53,5
55,7
50,6
Nota: Só há informação para quinze países. Os países cobertos são: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Equador,
Honduras, México, Panamá, Peru (Lima metropolitana), Uruguai (cobre Montevidéo) e Venezuela.
Fonte: Baseado na informação das Pesquisas de Domicílios em cada país, em conjunto com outros dados de fontes
oficiais OIT, Panorama Trabalhista 2003, anexo estatístico, 2003.
TABELA 44
AMÉRICA LATINA: ASSALARIADOS QUE CONTRIBUEM PARA A
PREVIDÊNCIA SOCIAL, (PORCENTAGENS) 1990-2002
Setor Informal
Ano
Setor Formal
Total
1990
Total
Homens
Mulheres
29,2
32,5
27,0
80,6
79,1
82,8
66,6
68,4
65,1
1995
Total
Homens
Mulheres
24,2
25,4
24,0
79,3
78,2
81,1
65,2
66,6
65,7
2000
Total
Homens
Mulheres
27,2
26,6
27,9
79,6
78,4
81,5
64,6
66,0
62,9
2002
Total
Homens
Mulheres
26,2
25,5
27,0
78,9
77,9
80,6
63,7
64,9
62,3
Notas: As Pesquisas de Domicílios cobrem as seguintes áreas: Argentina (nacional urbano), Brasil (área urbana), Chile
(total do país), Colômbia (10 áreas metropolitanas), Costa Rica (total do país), Equador (área urbana), México (área
urbana), Panamá (total do país), Peru (Lima metropolitana), Uruguai (total do país) e Venezuela (área urbana).
Fonte: Elaboração com base nas informações das Pesquisas de Domicílios dos países, OIT, Escritório Regional para as
Américas 2003.
136
A democracia na América Latina
TABELA 45
CIDADANIA SOCIAL: DESIGUALDADE E POBREZA, 2002
Desigualdade:
Pobreza: porcentagem abaixo
coeficiente de Gini, c.2002
da linha de pobreza, 2002
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
0,590
0,614
0,639
0,559
45,4
62,4
37,5
20,6
Colômbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
0,575
0,488
0,513
0,525
50,6
20,3
49,0
48,9
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
0,543
0,588
0,514
0,579
59,9
77,3
39,4
69,3
Panamá
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
0,515
0,570
0,525
0,544
34,0
61,0
54,8
44,9
Uruguai
Venezuela
0,455
0,500
15,4
48,6
País
Nota: As cifras mais altas do coeficiente de Gini correspondem a um grau mais alto de desigualdade. A informação para
Argentina, Bolívia, Equador, Paraguai e Uruguai é das áreas urbanas. Os valores para os outros países correspondem à
média nacional. A média mundial do coeficiente de Gini para 1999 é de 0,381. Pobreza: as cifras indicam a porcentagem de
indivíduos abaixo da linha de pobreza. Os indivíduos pobres são aqueles cuja renda é menor do que o dobro do custo da
cesta básica de alimentos.
Fontes: CEPAL, 2004.
Bases empíricas do Relatório
137
138
A democracia na América Latina
Como os latino-americanos vêem
a sua democracia
■
O apoio dado pelos cidadãos à democracia é um componente-chave de sua sustentabilidade. A experiência histórica nos ensina
que as democracias foram derrubadas por
forças políticas que contavam com o apoio
(ou, pelo menos, com a passividade) de uma
grande parte, às vezes majoritária, da cidadania. As democracias se tornam vulneráveis quando, entre outros fatores, as forças
políticas autoritárias encontram, nas atitudes cidadãs, terreno fértil para atuar. Daí a
importância de conhecer e analisar os níveis de apoio com que a democracia conta
na América Latina.
Com esse propósito, em maio de 2002, realizou-se uma pesquisa sobre as opiniões cidadãos acerca da democracia com 19.508 pessoas entrevistadas, abrangendo uma população
de mais de 400 milhões de habitantes, nos dezoito países considerados no Relatório.
Uma primeira leitura das opiniões cida-
dãos, comparada com as pesquisas anteriores de Latinobarômetro, indica que por volta
de 1996, 61 por cento dos entrevistados, no
âmbito da região, preferiam a democracia a
qualquer outro regime; por volta de 2002,
esse percentual era de 57 por cento. Essa preferência pela democracia não implica necessariamente um sólido apoio. Na realidade,
muitas pessoas que dizem preferir a democracia a outros regimes têm atitudes pouco
democráticas em relação a diversas questões
sociais. Em 2002, quase metade (48,1 por
cento) dos entrevistados que diziam preferir
a democracia a qualquer outro regime, preferia igualmente o desenvolvimento econômico à democracia, e um percentual semelhante (44,9 por cento), que dizia preferir
a democracia, estava disposto a apoiar um
governo autoritário, desde que resolvesse os
problemas econômicos do seu país.
Grande parte das pessoas que manifesTABELA 46
FRAGILIDADES DA PREFERÊNCIA PELA DEMOCRACIA
EM RELAÇÃO A OUTROS SISTEMAS DE GOVERNO, 2002
Porcentagem dos
que preferem
Atitudes específicas relacionadas com a vigência e importância da democracia
Porcentagem da
a democracia a
amostragem total
qualquer outra
dos 18 países
forma de governo
Estão de acordo com que o Presidente passe além do âmbito das leis
Acreditam que o desenvolvimento econômico é mais importante que a democracia
Apoiariam um governo autoritário se resolvesse os problemas econômicos
Não acreditam que a democracia solucione os problemas do país
Acreditam que pode haver democracia sem partidos
Acreditam que pode haver democracia sem um Congresso Nacional
Estão de acordo com que o presidente imponha ordem pela força
Estão de acordo com que o presidente controle os meios de comunicação
Estão de acordo com que o presidente deixe de lado o Congresso e os partidos
Não acreditam que a democracia seja indispensável para alcançar o desenvolvimento
42,8
56,3
54,7
43,9
40,0
38,2
37,2
36,1
38,1
25,1
Nota: n varia entre 16.183 (pode haver democracia sem congresso) e 17.194 (democracia vrs desenvolvimento econômico).
Fontes: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.
Bases empíricas do Relatório
139
38,6
48,1
44,9
35,8
34,2
32,2
32,3
32,4
32,9
14,2
tam sua preferência pela democracia tem
atitudes contrárias a algumas regras básicas desse regime. Aproximadamente, de três
pessoas, uma opina que a democracia pode funcionar sem instituições como o Parlamento e os partidos políticos. Essas respostas são um chamado de atenção: uma
proporção significativa de latino-americanos dá mais valor ao desenvolvimento econômico do que à democracia, e estaria disposta a deixar de lado a democracia por um
governo não-democrático que pudesse solucionar seus problemas econômicos.
Para avançar na compreensão dessa situação, realizamos uma análise das respostas
a onze perguntas que refletem não apenas
preferência pela democracia, mas também
atitudes em relação à forma de exercer o poder em democracia, a suas instituições básicas e a diversos temas sociais.75
Três tendências em relação à
democracia: democrática,
ambivalente e não-democrática
Identificamos três tendências ou perfis
principais em que se agrupam as opiniões
e atitudes dos latino-americanos em relação à democracia: democrática, ambivalente e não-democrática (gráfico 5).
Os democratas são pessoas que dão respostas favoráveis à democracia em todos os
assuntos consultados. Preferem a democracia a qualquer “outra forma de governo” e
apóiam a aplicação das regras democráticas
na gestão de governo, até mesmo em épocas
de dificuldades. Colocados na situação de
escolher entre a democracia e o desenvolvimento, os democratas respondem que preferem a primeira ou que ambas as metas são
igualmente importantes. E ainda mais, con-
75 Ver metodologia de elaboração do IAD. As seguintes são as perguntas-chave que guiaram este componente do
estudo: (1) Com qual das seguintes frases o/a senhor(a) está mais de acordo?: a) a democracia é preferível a qualquer outra forma de governo; b) em algumas circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível; c) para
pessoas como nós, dá no mesmo um regime democrático ou um não democrático. (2) Se o/a senhor(a) tivesse
que escolher entre a democracia e o desenvolvimento econômico: a) o desenvolvimento econômico é o mais importante; b) a democracia é o mais importante; c) ambos são iguais. (3) O/A senhor(a) acredita que a democracia
é indispensável para um país ser desenvolvido?: a) a democracia é indispensável para um país ser desenvolvido;
b) não é indispensável, pode-se chegar a ser um país desenvolvido com outro sistema de governo que não seja a
democracia. (4) Não me importaria que um governo não-democrático chegasse ao poder se pudesse resolver os
problemas econômicos: a) totalmente de acordo; b) de acordo; c) em desacordo; d) totalmente em desacordo. (5)
Algumas pessoas dizem que a democracia permite que se solucionem os problemas: a) a democracia soluciona os
problemas; b) a democracia não soluciona os problemas.
Apoio às instituições democráticas : (6) a) Sem Congresso Nacional não pode haver democracia; b) a democracia
pode funcionar sem Congresso Nacional. (7) a) Sem partidos políticos não pode haver democracia; b) A democracia pode funcionar sem partidos.
Dimensão delegativa : Se o país está com sérias dificuldades, o/a senhor(a) está totalmente de acordo, de acordo,
em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente? (8) a) não se limite ao que dizem as leis; (9) b)
imponha a ordem pela força; (10) c) controle os meios de comunicação; (11) d) deixe de lado o Congresso e os
partidos.
76 O conceito de democracia delegativa foi construído por O’Donnell (1994) para referirse a países onde são realizadas eleições livres e limpas, mas nos quais os governantes (especialmente presidentes) sentem-se autorizados
a atuar sem restrições institucionais. Nessa concepção fortemente majoritária e plebiscitária do poder político, o
governante não deixa de ser democrático, no sentido de que surge de eleições livres e limpas, e não tenta suprimilas no futuro. Mas, por outro lado, não se sente obrigado a aceitar as restrições e os controles de outras instituições
constitucionais (Parlamento e Poder Judiciário) nem de diversos organismos estatais ou sociais de controle; ao
contrário, costuma dedicar-se a ignorar, anular ou cooptar essas instâncias. A idéia básica dessa concepção é que os
eleitores vêem o presidente como o depositário exclusivo da legitimidade democrática, a quem conseqüentemente
delegam o direito e a obrigação de resolver os problemas do país como bem entender. Essa idéia (que não exclui
a de futuras eleições livres e limpas em que o presidente e seu partido poderão ser mudados) autoriza ações antiinstitucionais do presidente e também, como se verá mais adiante, decisões “para pôr ordem” ou “resolver crises”
140
A democracia na América Latina
sideram que “a democracia é indispensável
para um país ser considerado desenvolvido”.
Os democratas não estão de acordo com posições do tipo delegatório76 para resolver os
problemas do país: opõem-se a que o presidente prescinda do Parlamento, controle os
meios de comunicação e imponha ordem
pela força, mesmo em tempos de crise.
Os não-democratas são pessoas que, em
todos os assuntos consultados, expressam
opiniões contrárias à democracia. Prefe-
rem um regime autoritário a um democrático. São da opinião que atingir o desenvolvimento do país é uma meta mais importante
do que a de preservar a democracia, e não
acreditam que a democracia seja indispensável para atingir esse objetivo. Quando colocados na situação de ter que escolher entre
essas metas, optam pelo desenvolvimento.
Estão de acordo com as seguintes posições:
que “um governo não-democrático chegue
ao poder desde que possa resolver os proble-
de nítido cunho autoritário. Isto não implica, claro está, que o presidente delegativo seja onipotente, pois choca
com os Ressaibos de institucionalidade subsistentes, com diversas relações fáticas de poder e, dependendo das
conjunturas, com movimentos opositores, principalmente de prestação de contas à sociedade.
Bases empíricas do Relatório
141
Na maior parte
dos países latinoamericanos, a
existência de
uma maioria
que respalde
a democracia
depende da
capacidade dos
democratas
para atrair os
ambivalentes
para suas
posições.
mas econômicos” e que “o presidente deixe de lado o Congresso e os partidos políticos, se o país estiver em sérias dificuldades”.
Finalmente, não parecem dar muita chance para que a solução dos problemas do país
seja encontrada dentro da democracia, mesmo que se trate de uma democracia de tipo
delegatório. Em síntese, inclinam-se a preferir a substituição de qualquer tipo de democracia por outro sistema de governo.
Os ambivalentes são pessoas com opiniões ambíguas, para não dizer contraditórias.
As opiniões que expressam, em geral, concordam com concepções delegatórias da democracia. Eles estão, a priori, de acordo com
a democracia, mas consideram válido tomar
decisões antidemocráticas na gestão de governo se, na sua opinião, as circunstâncias
assim exigirem. Conseqüentemente, em alguns temas, eles estão de acordo com as opiniões dos democratas e em outros, com as
dos não-democratas. Assim como os democratas, eles manifestam preferir um governo
democrático a um autoritário, consideram
que “a democracia soluciona problemas” e
que é indispensável para o desenvolvimento.
Mas, por outro lado, estão de acordo com os
não-democratas quando opinam que atingir
o desenvolvimento do país é mais importante do que preservar a democracia, e não
objetariam que um governo não-democrático chegasse ao poder, se pudesse resolver os
problemas econômicos. Além disso, os ambivalentes se distinguem dos outros dois
grupos por aceitar que, em tempos de crise, o presidente imponha ordem pela força,
controle os meios de comunicação e prescinda do Parlamento e dos partidos.
Pode parecer paradoxal que os ambivalentes, que expressam preferir a democracia,
manifestem acordo com medidas de governo de clara tendência autoritária. Consideramos que essas opiniões derivam da concepção delegatória da democracia adotada
por esses consultados. Esta comprovação é
importante: a preferência dos ambivalentes
por uma liderança de base democrática, mas
com traços que, embora autoritários, aumentem a eficácia da sua gestão, poderia ser
eventualmente capitalizada pelos adversários da democracia.
142
A democracia na América Latina
Magnitude das tendências em relação à
democracia
Em 2002, os democratas pertenciam à
tendência mais difundida entre os latinoamericanos, não chegando, porém, a formar uma maioria (gráfico 6). Somaram 43
por cento dos consultados nos dezoito países da América Latina. Entretanto, o apoio
majoritário à democracia depende dos ambivalentes, que são a segunda tendência
mais difundida (30,5 por cento). Finalmente, os não-democratas pertenciam à tendência menos difundida: 26,5 por cento dos
consultados.
Cada sub-região apresenta uma situação diferente: vantagem para os democratas,
equilíbrio e polarização. Na América Central e no México, os democratas são quase a
metade da população, representam mais do
que o dobro dos não-democratas e têm ampla vantagem sobre os ambivalentes. Nos países do Mercosul e no Chile há uma situação
polarizada: as tendências mais difundidas
são as opostas, os democratas e os não-democratas. Além disso, a diferença de magnitude entre ambos é estreita. Finalmente, na
Região Andina existe um equilíbrio entre as
três tendências: a diferença entre os democratas e os ambivalentes é pequena, e nenhuma consegue uma vantagem ampla sobre os
não-democratas.
Distância entre as tendências em relação
à democracia
De que tendência os ambivalentes estão mais próximos? Na maior parte dos países latino-americanos, a existência de uma
maioria que respalde a democracia depende
da capacidade dos democratas para atrair os
ambivalentes para suas posições. A distância
entre as atitudes dessas duas tendências é relevante para considerar o efeito da dimensão
da tendência democrática.
Nas perguntas relativas ao apoio às instituições representativas (Congresso Nacional
e partidos políticos), preferência pela democracia, consideração desta como indispensável para o desenvolvimento, e expectativa
de que com a democracia os problemas do
país possam ser resolvidos, as opiniões dos
ambivalentes e dos democratas são signifi-
cativamente mais próximas do que entre os
não-democratas e os ambivalentes. Em dois
temas em particular, “A democracia soluciona problemas” e “A democracia é indispensável para o desenvolvimento”, praticamente não há diferenças entre os ambivalentes e
os democratas. Além disso, em todos esses
casos, os ambivalentes se encontram na zona de atitudes democráticas (tabela 47), com
um elevado número de pontos nas respectivas escalas.
No entanto, tratando-se de atitudes delegatórias e da tendência a apoiar um governo não-democrático se “assim os problemas
do país puderem ser resolvidos”, a situação
se inverte.
A distância entre os não-democratas e
os ambivalentes é significativamente menor
do que a existente entre democratas e ambivalentes. Em dois temas, particularmente, a
distância entre os ambivalentes e os democratas é muito evidente: no apoio a um presidente que deixar de lado o Congresso e os
partidos, e no apoio a um eventual governo
não-democrático.
Finalmente, a respeito da opção entre
democracia e desenvolvimento, observamos
que as três tendências se deslocaram “para
baixo”: os democratas se encontram na zona
de atitudes intermediárias (média de pontos
= 2,47), os ambivalentes beiram a zona de
atitudes não democráticas (média de pontos
= 2) e os não-democratas assumem uma posição fechada (média de pontos = 1,47).
Embora as diferenças entre tendências se
mantenham em relação a essa opção, o fato
de o número de pontos ser menor nos três
casos é um chamado de atenção: é na opção
entre desenvolvimento econômico e democracia que se evidencia uma maior tensão
entre as preferências dos latino-americanos.
De um ponto de vista geral, a distância
entre as atitudes dos ambivalentes e as dos
democratas é quase igual à existente entre os
ambivalentes e os não-democratas. Os ambivalentes não se inclinam, por enquanto,
para um ou para outro lado.
Em resumo, a relativa eqüidistância entre democratas, ambivalentes e não-democratas parece ser resultado de uma tensão:
Bases empíricas do Relatório
143
quadro 36
Quantos democratas e não-democratas “puros” existem na América Latina?
Em toda a população entrevistada nos 18 países da América
Latina, foram detectados, somente 7 não-democratas “puros”
e 142 democratas “puros” (os dois somam apenas 1 porcento
das pessoas). Um não-democrata “puro” é uma pessoa que
em todos os aspectos incluídos na pesquisa das tendências
sempre escolheu a resposta mais hostil à democracia. Devido
ao fato de que a escala de medição empregada varia entre 1
(atitude mais hostil) e 4 (atitude mais pró-democrática), essas
pessoas obtiveram uma pontuação média igual a 1. Como era
de se esperar, esses 7 recalcitrantes pertencem à tendência
não democrática. Pelo contrário, um democrata “puro” é uma
pessoa que, em todos os casos, escolheu a resposta mais favorável à democracia: sua pontuação média foi a máxima (4).
A imensa maioria dos entrevistados tem pontos de vista um
pouco mais misturados, menos extremos, embora com tendências claramente discerníveis. Como foi indicado, os democratas tendem a pontuar na zona alta das escalas para medir as
atitudes democráticas em todos os temas considerados: 70%
dos assim classificados têm pontuações médias entre 3,01 e 4
pontos, enquanto poucos ambivalentes – 9,8% do total – e ne-
144
A democracia na América Latina
nhum não-democrata obtêm essa pontuação. Em contrapartida, na zona de atitudes não-democráticas, em que a pontuação
média varia entre 1 e 2 pontos, predominam os não-democratas: constituem 75% das pessoas que estão nessa zona.
Na zona intermediária (pontuação média entre 2 e 3 pontos)
pode ser verificada uma situação menos definida, pois nela
coexistem importantes segmentos das três tendências. No
entanto, mesmo assim é possível identificar tendências. Em
primeiro lugar, quase todos os ambivalentes estão localizados
nessa zona (84,2% do total). Em segundo lugar, há uma presença importante de não-democratas na faixa entre 2,01 e 2,50,
abaixo do ponto médio da escala, e alguma concentração de
democratas na faixa entre 2,51 a 3,0, uma área acima do ponto
médio. Em ambos os casos, trata-se de áreas adjacentes a suas
respectivas “zonas naturais”.
Em resumo, embora na realidade haja poucos “tipos puros”,
as tendências conseguem agrupar as pessoas de acordo com
padrões de apoio à democracia.
Elaboração própria com base no Latinobarômetro, 2002.
TABELA 47
DISTÂNCIA ENTRE AS TENDÊNCIAS EM RELAÇÃO À DEMOCRACIA
NOS DIVERSOS TEMAS ESTUDADOS, AMÉRICA LATINA, 2002
Distância entre tendências (2)
Pontuação na escala de atitudes
democráticas (1)
Zona de atitudes democráticas
(3 a 4 pontos)
Zona intermediária
(2 a 3 pontos)
Di
Maior proximidade entre democratas
e ambivalentes
Preferência democracia
Democracia indispensável
para o desenvolvimento
Democracia soluciona
problemas
Apoio ao Congresso
Apoio aos partidos
Maior proximidade entre não
democratas e ambivalentes
0,45
0,04
0,05
0,57
0,52
Democracia vs. desenvolvimento
0,90
Apoio a governo democrático
para resolver problemas
Presidente respeite leis
Presidente não use força
Presidente não controle meios
Presidente deixe de lado
Congresso e partidos
Zona de atitudes não democráticas
(1 a 2 pontos)
Notas: Os n variam entre 14.532(p41st) e 15.216 (p39st e p40st).
(1) O intervalo de variação das escalas de medição das atitudes democráticas nas perguntas empregadas para o estudo
das tendências em relação à democracia foi padronizado. Um valor de 4 foi estipulado para as atitudes mais favoráveis em
relação à democracia e o valor de 1, para as atitudes mais negativas em relação à democracia.
(2) Consulte explicação sobre o conceito de distância e seu respectivo indicador sob o título “Terceira dimensão: distância
entre as tendências” da Nota Técnica do IAD que aparece em Anexos (p.225).
Fonte: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.
a maior proximidade entre ambivalentes e
democratas no tema do apoio à democracia
e suas instituições compensa a maior proximidade entre os ambivalentes e os não-democratas no que se refere a atitudes delegatórias.
Tendências em relação à democracia:
perfil social
No que se refere às tendências em relação à democracia, a base social que as sustenta é heterogênea; as pessoas que apóiam
uma tendência determinada não pertencem
majoritariamente a um grupo ou classe social. Em particular, a composição social dos
democratas revela que o apoio à democracia está arraigado de um modo bastante semelhante nos distintos setores da sociedade.
Mesmo assim, observam-se as seguintes re-
Di
lações (tabela 48):
■ Pessoas com educação superior (completa ou incompleta) tendem a ser democratas.
■ Não há, em compensação, maiores diferenças entre pessoas com educação primária e secundária.
■ Os democratas tiveram maior mobilidade educativa em relação aos pais.
■ Há uma maior presença relativa de jovens entre os não-democratas.
■ Os não-democratas são, em média, pessoas que percebem que tiveram uma mobilidade econômica descendente mais intensa do
que os outros grupos em relação aos pais.
■ Os não-democratas são os que mais
tendem a pensar que os filhos terão uma
menor mobilidade econômica ascendente.
Bases empíricas do Relatório
145
4,61
1,76
1,80
1,65
2,13
TABELA 48
PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS SEGUNDO SUA
TENDÊNCIA EM RELAÇÃO À DEMOCRACIA, 2002
Categorias
Estrutura da
amostragem
Tendência em relação à democracia
Democratas
América Central e México (1)
Região Andina
Mercosul e Chile
América Latina
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
Sexo
% Homens
% Mulheres
Idade
% 16 a 29 anos
% 30 a 64 anos
% 65 a 99 anos
Média de idade
Nível educativo
Nível econômico (2)
Corte (3)
Ambivalantes
Significância
(4)
Não democratas
n=6.402
n=4.377
n=4.438
n=15.217
46,6
37,3
43,6
43
33,8
34,4
21,9
30,5
19,7
28,3
34,5
26,5
..
..
..
..
51,5
48,5
52,9
47,1
50,8
49,2
50
50
**
37,6
54,3
8
38,16
35,1
56,3
8,6
39,24
38,5
53,3
8,1
37,83
40,8
52,2
7
46,8
**
7,2
32
43,1
17,7
9,33
6,3
30,4
41,9
21,4
9,69
8,5
34,2
43,2
14,1
8,84
7,2
31,8
45
16
9,29
**
41,5
49,2
9,3
4,01
-0,44
40
49,5
10,5
4,12
-0,42
44,8
47,3
7,9
3,84
-0,38
40,2
50,9
8,9
4,05
-0,52
51,8
11,6
36,6
48,8
11,9
39,4
53,3
11
35,7
55,1
11,9
33
**
6,36
6,04
6,49
6,74
**
% sem estudos
% 1 a 6 anos
% 7 a 12 anos
% Superior completa ou incompleta
Média de anos de estudo
% Baixo
% Médio
% Alto
Média do índice econômico
Média de mobilidade econômica
acontecida (4)
% Socializado em regime autoritário
% Socializado em período de transição
% Socializado em democracia
Média de anos de socialização
em não democracia
**
**
*
**
Notas:
(1) Inclui República Dominicana.
(2) Com base no índice econômico elaborado a partir da posse de artefatos e da educação do chefe de família. Esse índice
pode variar entre 0 e 10. Se o índice encontra-se entre 0 e 3,33 considera-se nível econômico baixo, se encontra-se entre
3,34 e 6,66 considera-se nível econômico médio e se encontra-se entre 6,67 e 10 considera-se nível econômico alto.
(3) De acordo ao número de anos de socialização nos que se viveu sob um regime autoritário, se determina se uma pessoa
foi socializada em democracia, num período de transição ou em um regime autoritário. Considera-se que o número de
anos de socialização de uma pessoa é de onze anos (entre os 7 e os 17 anos).
(4) O índice de mobilidade econômica é elaborado segundo a avaliação que os entrevistados fazem sobre a situação
econômica dos seus pais e a comparação de esta em relação com a situação atual própria.
Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarômetro 2002.
146
A democracia na América Latina
Um pouco mais da metade dos habitantes da América Latina foi socializada sob regimes autoritários (52,8 por cento). No caso dos democratas, esta proporção cai para
48,8 por cento; entre os não-democratas a
proporção se eleva a 55,1 por cento.
Não há maiores diferenças de opinião
acerca dos problemas prioritários que devem ser solucionados no país: democratas,
ambivalentes e não democratas coincidem
em apontar os problemas de pobreza e desemprego como os mais importantes.
Heterogeneidade
O estudo de opiniões em outros âmbitos de interesse permite analisar se pessoas
de uma mesma tendência em relação à democracia compartilham, também, opiniões a respeito do que deveria ser feito e de
quem deveria ser apoiado eleitoralmente em
um país.
Os dados levantados indicam que as tendências são politicamente heterogêneas. Em
particular, as pessoas que compartilham
uma tendência positiva em relação à democracia não se concentram em forças políticas determinadas, nem manifestam opiniões
muito diferentes das opiniões do resto dos
consultados (tabela 49). Entretanto, há algumas diferenças interessantes:
Pela análise do perfil dos não-democratas
e de suas opiniões sobre a realidade política
e econômica, é possível também comprovar
que essa tendência está associada a menor
educação, socialização em períodos autoritários, baixa mobilidade social em relação aos
pais, menores perspectivas positivas quanto
ao futuro dos filhos e à solução de seus problemas públicos, e a uma grande desconfiança nas instituições e nos políticos.
■ Os não-democratas tendem a opinar,
com maior freqüência do que os outros, que
o problema para eles prioritário não está
sendo solucionado ou que existe um retrocesso na sua solução.
■ Os não-democratas tendem a notar,
com maior freqüência, que o setor político ao qual pertencem não tem igualdade de
oportunidades no que se refere a acesso ao
poder.
■ Os não-democratas tendem a estar
menos satisfeitos com a democracia do que
os democratas e os ambivalentes (apenas 19
por cento, comparados com 40 e 43,9 por
cento, respectivamente).
■ Os não-democratas tendem a confiar
menos do que os outros nas instituições e
nos políticos.
■ Os não-democratas acreditam com
maior freqüência do que os outros que, se
for preciso, os políticos mentem para ganhar
as eleições.
■ Os democratas, mais do que os nãodemocratas e os ambivalentes, tendem a favorecer um maior protagonismo do Estado
no desenvolvimento do país.
■
Formas de participação dos cidadãos
na vida política
Embora não seja possível determinar
de maneira geral o nível ótimo de participação que deveria existir em uma democracia, toda democracia precisa de algum nível
de participação dos cidadãos. Nas mais dinâmicas, as pessoas encontram uma série de
caminhos para exercer esse direito.
Mediante o exame da participação cidadã, pode-se determinar qual das tendências
já examinadas é a mais ativa e, dessa forma,
acrescentar um novo elemento de juízo para
o estudo sobre o apoio – e a vulnerabilidade –
das democracias na região (tabela 50).
A maioria dos cidadãos na América Latina não está desconectada da vida política e social dos seus países. Só uma pequena minoria dos consultados, 7,3 por cento
do total, não aderiu a nenhum ato de participação cidadã nos anos recentes. Adicionais
22,1 por cento se limitaram a exercer o voto na última eleição presidencial do seu país.
No total, em torno de 30 por cento das pessoas podem ser classificadas como cidadãos
desmobilizados: ou não exercem seus direitos de participação ou exercem de maneira
intermitente, na modalidade de participação política que menos esforço pessoal requer: o voto.
Em cada dez pessoas entrevistadas, quase quatro (37,6 por cento) intervêm na vida pública do seu país, independentemente
Bases empíricas do Relatório
147
TABELA 49
PERFIL POLÍTICO DAS PESSOAS SEGUNDO SUA TENDÊNCIA
EM RELAÇÃO À DEMOCRACIA, 2002
Categorias
Estrutura da
amostragem
Tendência em relação à democracia
Democratas
América Central e México (1)
Região Andina
Mercosul e Chile
América Latina
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
Voto
% votou na última eleição
% não votou por desencanto
ou desinteresse
% manifesta ter um partido
Média do índice de
eficácia do voto
Democracia
Outras atitudes políticas
Problemas prioritários
Resposta a problemas
prioritários
46,6
37,3
43,6
43,0
33,8
34,4
21,9
30,5
19,7
28,3
34,5
26,5
..
..
..
..
78,3
82,3
76,9
73,6
**
8,9
47,5
7,2
51,7
10,2
46,6
10,2
41,7
**
**
3,01
3,03
3,13
2,84
**
5,4
2,4
3,8
12,8
**
35,6
40,0
43,9
19,0
**
32,5
29,5
31,0
39,3
**
80,7
5,93
79,0
5,77
78,9
6,33
85,5
5,75
**
**
1,93
1,97
2,03
1,77
**
5,0
3,8
5,1
6,8
**
42,0
41,8
43,6
40,7
53,0
54,4
51,3
52,6
3,82
4,05
3,55
3,76
**
60,2
12,0
7,4
62,6
12,3
5,7
58,2
11,6
7,8
58,6
12,0
9,6
**
ns
**
32,0
31,9
27,4
37,8
**
7,5
6,9
9,5
6,3
**
82,9
84,2
80,3
83,6
ns
64,4
65,3
58,3
69,7
**
% opina não ter igualdade
de oportunidades políticas
% opina que é preciso ser
cuidadoso ao tratar com os demais
Média na escala esquerda-direita
Média de índice de confiança em
instituições e atores políticos
% menciona emprego, pobreza,
desigualdade e renda insuficiente
% menciona corrupção
% menciona violência política
% opina que está retrocedendo na
solução ou não tem solução
% opina que o problema prioritário
está sendo solucionado
% menciona um tema prioritário
não tratado em campanha
% opina que políticos
não cumprem promessas de
campanha porque mentem
Não democratas
n=6.402
n=4.377
n=4.438
n=15.217
% dá significado
negativo de democracia
% satisfeito com o funciona
mento da democracia
Estratégias de desenvolvimento % opina: instituições públicas
sem solução ou privatizar
% a favor de medidas
administrativas de reforma
% a favor de melhoramento de
“accountability” no Estado
Média índice de intervenção
econômica do Estado
Ambivalantes
Significância
(2)
Notas:
(1) Inclui República Dominicana.
(2) Indica-se com um (*) quando a medida de associação utilizada ou a Análise de Variância (ANOVA por sua sigla em inglês) resulta significativa a 5%. Indicase com (**) quando o resultado é significativo a 1%. Quando não é pertinente o cálculo de uma medida de associação ou da ANOVA indica-se com dois pontos
seguidos (..). Sobre as provas realizadas em cada caso, consulte o Compêndio Estatístico.
Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarômetro 2002.
148
A democracia na América Latina
da participação eleitoral. Além de votar, entram em contato com autoridades públicas
quando há problemas que afetam suas comunidades, participam de manifestações
públicas e colaboram com tempo, trabalho ou dinheiro na resolução dos problemas da comunidade. São cidadãos que exercitam ativamente seus direitos. Dentre eles,
distinguem-se dois grupos. Em primeiro lugar, existe um setor altamente participativo, composto por pessoas que, literalmente, “fazem de tudo”. Registrou-se atividade
em todos os âmbitos de participação cidadã
pesquisados (participação eleitoral, em manifestações coletivas, em instituições sociais,
e contatando autoridades). Na América Latina, são aproximadamente 25 por cento do
total, um número ligeiramente inferior ao
dos cidadãos desmobilizados.
O segundo setor, composto aproximadamente por uma de cada oito pessoas (13,3
por cento), também realiza atividades de
participação política independentemente da
eleitoral, mas sem atingir o nível e a diversidade das ações dos cidadãos altamente participativos. Combinam o exercício do sufrágio com pelo menos uma outra modalidade
de participação política: votam e entram em
contato com autoridades; votam e participam de manifestações públicas; em alguns
casos, podem também colaborar com a comunidade. Não estão, porém, ativas em todas as frentes. Existe um setor que desenvolve atividades políticas não eleitorais de
participação cidadã: abstém-se de votar, porém entra em contato com autoridades públicas e participa de manifestações públicas
(4,9 por cento).
Finalmente, um terço (33,2 por cento)
dos latino-americanos são pessoas socialmente ativas, a maioria das quais tem, no
mínimo, uma intervenção esporádica na política por meio do voto. Neste grupo, as pessoas se encontram em uma posição intermediária entre os cidadãos desmobilizados
e os politicamente ativos. Por um lado, colaboram com organizações da sua comunidade e, nesse sentido, exercitam seu direito
de participar de atividades de seu interesse.
Por outro lado, essa atividade se desenvolve
principalmente em um âmbito não político.
Participação cidadã e tendências em relação à democracia
O último aspecto na análise da participação é seu vínculo com as opiniões em relação à democracia. Na América Latina, os
democratas tendem levemente a participar
mais ativamente na vida política de seus países do que os ambivalentes e os não- democratas. 43 por cento dos democratas realizam
outras atividades políticas, tais como, entrar
em contato com autoridades e funcionários
públicos e manifestar-se publicamente, além
de que quase todos votam; 37 por cento dos
não-democratas podem ser classificados como ativos, assim como 39 por cento dos ambivalentes. Uma comprovação importante é
que nem sempre os democratas são os mais
participativos.
Perfis de intensidade da cidadania
A análise integrada da dimensão, da distância e do ativismo das tendências em relação à democracia ajuda a proporcionar
uma estimativa do grau de respaldo cidadão com que ela conta. Com esse propósito
preparamos o índice de apoio à democracia
(IAD), que oferece uma visão sintética sobre
o apoio e a possível vulnerabilidade das democracias latino-americanas.
Esse índice permite avaliar o atual equilíbrio de forças e o potencial para criar coalizões cidadãs amplas de apoio à democracia,
incluindo os setores ambivalentes. É uma
ferramenta que distingue as situações políticas favoráveis das desfavoráveis e arriscadas. Nas situações favoráveis, há um balanço
de forças positivo para a democracia, pois os
democratas são maioria, são os politicamente mais ativos, e os ambivalentes estão relativamente próximos de suas posições. No caso
oposto, quando o balanço de forças é negativo, os não-democratas são maioria, são mais
ativos e têm os ambivalentes mais próximos.
Com o IAD será possível, mediante futuras
medições, examinar as variações na situação
política e na suposta solidez das bases de estabilidade democrática na cidadania.
As fontes de informação do IAD também
podem ser empregadas para estudar a intensidade da cidadania, isto é, como as pessoas
exercitam, se é que o fazem, seu status de ciBases empíricas do Relatório
149
150
A democracia na América Latina
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
% de pessoas
% Homens
% Mulheres
% 16 a 29 anos
% 30 a 64 anos
% 65 a 99 anos
Média de idade
% Sem estudos
% 1 a 6 anos
% 7 a 12 anos
% Superior completo
ou incompleto
Média de anos de
estudo
América Central e México (1)
Região Andina
Mercosul e Chile
América Latina
Sexo
Idade
Nível educativo
Categorias
14,1
38,5
39,8
7,6
7,64
15,9
8,79
51,0
38,4
10,6
35,78
41,8
58,2
7,3
7,9
6,6
7,3
Não faz nada
9,2
35,4
39,5
33,1
57,8
9,0
39,68
48,5
51,5
n=7.387
n=5.178
n=5.330
n=17.895
Estrutura da
amostragem
8,23
12,6
11,7
37,4
38,4
28,3
59,8
11,9
42,06
45,5
54,5
20,2
23,1
23,8
22,1
Só vota
8,58
13,2
9,3
37,6
39,9
34,9
57,3
7,8
38,72
46,3
53,7
35,2
34,3
29,2
33,2
Colabora com ou
sem voto
9,18
16,6
6,9
33,2
43,2
31,7
58,4
9,8
40,58
49,0
51,0
6,9
8,0
11,1
8,5
Ação política com
ou sem voto
Modos de participação cidadã
8,97
16,5
9,2
30,6
43,7
49,7
44,6
5,8
33,96
52,1
47,9
5,0
4,3
5,2
4,8
Colabora e ação
política sem voto
9,77
24,8
6,3
31,2
37,7
26,8
65,1
8,1
40,83
55,4
44,6
25,4
22,6
24,0
24,2
Colabora e ação
política com voto
PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS SEGUNDO MODOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ, 2002.
**
**
**
*
**
**
ns
**
..
..
..
..
**
**
..
..
..
..
(As provas
são realizadas
comparando as
pessoas que
participam nos
seis modos)
(As provas
são realizadas
comparando as
pessoas que não
fazem nada ou
que só votam com
as que realizam
ação política só ou
combinada)
Significância (2)
TABELA 50
Bases empíricas do Relatório
151
% Menciona um
tema sem tratar
% Não menciona um
tema sem tratar
Média de confiança
em instituições
e atores
Agenda não tratada (4)
Confiança (5)
1,84
68,6
81,6
1,91
31,4
3,45
52,8
43,2
4,0
Não faz nada
18,4
3,85
45,4
46,5
8,1
Estrutura da
amostragem
1,88
72,8
27,2
3,60
51,3
42,7
6,0
Só vota
1,90
85,5
14,5
3,73
47,6
45,7
6,7
Colabora com ou
sem voto
1,96
78,3
21,7
3,95
42,9
49,3
7,8
Ação política com
ou sem voto
Modos de participação cidadã
1,89
88,8
11,2
4,02
44,1
45,8
10,2
Colabora e ação
política sem voto
1,97
86,2
13,8
4,29
35,8
51,3
12,9
Colabora e ação
política com voto
**
**
**
**
**
**
**
**
(As provas
são realizadas
comparando as
pessoas que
participam nos
seis modos)
(As provas
são realizadas
comparando as
pessoas que não
fazem nada ou
que só votam com
as que realizam
ação política só ou
combinada)
Significância (2)
Fonte: Processamento de perguntas da Seção Proprietária do PNUD e de outras perguntas no Latinobarômetro 2002.
Cidadão altamente participativo. Está ativo em todos os âmbitos da participação cidadã.
Cidadão ativo: Contacta autoridades e participa de manifestações públicas, mas sem atividade em todos os âmbitos da participação cidadã.
Cidadão não ativo: Não tem participação política ou realiza a que, além de esporádica, requer menor esforço: votar). Pode colaborar em atividades sociais.
o país “.
( 5) Com base no índice de confiança em instituições e atores, construído a partir de perguntas sobre confiança em “ “Poder judiciário “, “Governo “, “Municípios “, “Congresso “, “Partidos políticos “ e “Pessoas que dirigem
( 4) Com base na pergunta p27u: “Qual é o tema que lhe interessa e que os candidatos na última eleição não se atreveram a abordar? “.
se encontra-se entre 3,34 e 6,66 considera-se nível econômico médio e se encontra-se entre 6,67 e 10 considera-se nível econômico alto.
( 3) Com base no índice econômico construído a partir da posse de utensílios e da educação do chefe de família. Esse índice pode variar entre 0 e 10. Se o índice encontra-se entre 0 e 3,33 considera-se nível econômico baixo,
pertinente o cálculo de uma medida de associação ou da ANOVA indica-se com dois pontos seguidos (..). Sobre as provas realizadas em cada caso, consulte o Compêndio Estatístico.
(2) Indica-se com um (*) quando a medida de associação utilizada ou a Análise de Variância (ANOVA por sua sigla em inglês) resulta significativa a 5%. Indica-se com (**) quando o resultado é significativo a 1%. Quando não é
( 1) Inclui República Dominicana.
Notas:
% Baixo
% Médio
% Alto
Média de índice
econômico
Nível econômico (3)
Categorias
PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS SEGUNDO MODOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ, 2002.
CONTINUAÇÃO TABELA 50
dadão ou cidadã.
O conceito de intensidade cidadã vem do
termo cidadania de baixa intensidade, criado por O’Donnell.77 Entende-se por intensidade cidadã o livre e ativo exercício dos
direitos e o cumprimento dos deveres genéricos próprios do status de cidadania. A ferramenta utilizada para se aproximar desse
tema é uma tipologia de perfis de intensidade cidadã que permite classificar as pessoas
conforme a maneira de exercitar seu status
de cidadão (tabela 47).
Com base na informação das tendências
em relação à democracia e nas formas de
participação cidadã na América Latina, existem quatro perfis de intensidade cidadã:
os democratas participativos;
os democratas desmobilizados;
■ os ambivalentes e não-democratas desmobilizados;
■
■
os ambivalentes e não-democratas
participativos.
■
Os dois primeiros grupos compartilham
uma tendência democrática, mas diferem
em seu nível de participação na vida política. Os dois últimos grupos compartilham
sua ausência de compromisso com a democracia e também diferem em seu nível de
participação política.
Aproximadamente, uma de cada cinco
pessoas na América Latina (18,9 por cento)
pode ser classificada como democrata participativa. Pouco mais de um terço dos consultados (34,9 por cento) são ambivalentes
ou não-democratas desmobilizados. Essas
pessoas têm dúvidas ou se opõem à democracia, mas estão retiradas da vida política.
Os ambivalentes e não-democratas participativos representam uma proporção muito similar à dos democratas participativos.
quadro 37
Cidadania de baixa intensidade
Em 1993, O’Donnell definiu que, na América
Latina, uma proporção considerável das cidadãs
e dos cidadãos não pode exercer seus direitos
civis e é discriminada, embora seus direitos
políticos estejam razoavelmente protegidos. Ele
denominou esse fenômeno “cidadania de baixa
intensidade”, e o atribuiu a barreiras objetivas
como a debilidade do Estado democrático de
direito e o efeito das desigualdades sociais
extremas. Um estudo da cidadania de baixa
intensidade requer, então, a utilização de
diversas fontes de informação, tanto percepções
quanto registros institucionais.
Além desses obstáculos, a intensidade no
exercício da cidadania pode ser influenciada
pelo grau em que as pessoas se sintam
obrigadas a cumprir seus deveres e a
exercer seus direitos. Esta é precisamente a
perspectiva estudada neste capítulo, com a
informação do Latinobarômetro. Trata-se de
uma perspectiva inspirada no pensamento
77 O’Donnell, 1993.
152
A democracia na América Latina
de O’Donnell, embora diferente, pois está
centrada no estudo das atividades e dos
comportamentos dos indivíduos.
Uma democracia na qual uma proporção
significativa da cidadania decide não exercer
seus direitos nem cumprir seus deveres,
encontra-se com problemas.
Para avançar no estudo desse tema, preparouse uma tipologia de perfis de intensidade
cidadã, que classifica as pessoas combinando
os seguintes critérios:
■ Sob a perspectiva dos deveres cidadãos,
o dever de aceitar a vigência das normas
democráticas. Para isso utilizou-se o estudo
das tendências em relação à democracia.
■ Sob a perspectiva dos direitos cidadãos, o
grau em que as pessoas participam na vida
política, para o qual foi utilizado o estudo
sobre os modos de participação cidadã.
quadro 38
O Índice de Apoio à Democracia (IAD)
A elaboração do IAD baseia-se:
pesquisa, no Compêndio Estatístico.
■ Nas tendências em relação à democracia.
Nas situações favoráveis à democracia, o
■ No tamanho de cada tendência e, depois,
IAD chega a um valor bastante superior a
na proporção entre democratas e não-
1. Quando o IAD tem um valor próximo a
democratas.
1, resume situações de equilíbrio político
■ Na distância média nas atitudes entre
entre as tendências democrática e não-
cada tendência, se os democratas ou os
democrática. São situações com um
não-democratas estão mais próximos dos
potencial de instabilidade, pois o apoio
ambivalentes.
cidadão à democracia não está garantido.
■ No nível de ativismo político das pessoas
Quando o IAD assume valores muito
que apóiam as tendências e na situação dos
inferiores a 1 e próximos a zero, o apoio
democratas e dos não-democratas.
cidadão à democracia é precário. Caso
O IAD, então, pondera o tamanho das
haja uma crise política severa, o futuro
orientações com a distância e o ativismo.
da democracia poderia estar facilmente
Uma explicação mais detalhada pode
comprometido pela precariedade do apoio
ser encontrada na nota técnica sobre a
cidadão.
Segundo nossos dados, na América Latina,
aproximadamente uma de cada cinco pessoas (21,6 por cento) pode ser classificada
com este perfil: pessoas que têm dúvidas ou
se opõem à democracia e são politicamente ativas.
As características sociais das pessoas que
compõem cada um dos perfis de intensidade cidadã são similares às descritas para a
base social das tendências em relação à democracia, mas sob a presente perspectiva, o
panorama pode ser observado com maior
precisão. Em termos gerais, podem ser formuladas duas conclusões: os dois grupos socialmente mais parecidos entre si são, paradoxalmente, os que poderiam chegar a
enfrentar-se no caso de uma crise que ameace a estabilidade de uma democracia, os
democratas participativos e os ambivalentes ou não-democratas participativos. Ambos os grupos têm estruturas de idade, nível
de instrução e nível econômico mais parecidos entre si do que em relação aos outros
dois grupos.
A segunda conclusão é que os ambivalentes ou não-democratas desmobilizados
parecem concentrar, em maior proporção
do que os outros grupos, as pessoas mais jovens e de menor nível econômico. Os jovens
são mais numerosos neste grupo do que entre os democratas participativos (38,4 por
cento dos primeiros e 30 por cento dos segundos). As pessoas sem estudos ou com escola primária completa ou incompleta (1 a 6
anos de escolaridade) têm uma distribuição
similar: proporcionalmente tendem a agrupar-se mais entre os ambivalentes ou nãodemocratas desmobilizados, ao passo que as
pessoas com educação superior completa ou
incompleta são mais numerosas entre os democratas participativos.
O Índice de Apoio Cidadão à
Democracia
O resultado do IAD para a região tendeu a ser positivo para a democracia. Os democratas, em termos de correlação de forças, estão em melhor posição do que seus
contrários, os não-democratas. Na verdade, os democratas constituem a tendência
em relação à democracia mais difundida e
tenderam (embora levemente) a participar
mais na vida política e social dos seus países do que as pessoas com outras tendências.
Bases empíricas do Relatório
153
De qualquer
maneira, os
ambivalentes
são um grupochave para ser
observado,
pois na maioria
dos países, os
democratas
requerem seu
apoio para
formar grupos
majoritários de
cidadãos.
Índice de
apoio à
democracia
Tamanho
das
tendências
Distância
média entre as
tendências
Eles também tiveram os ambivalentes ligeiramente mais próximos de suas posições do
que das posições dos não-democratas (gráfico 8). O IAD agregado para a região revelou um valor de 2,03.
De qualquer maneira, os ambivalentes são um grupo-chave para ser observado, pois na maioria dos países, os democratas requerem seu apoio para formar grupos
majoritários de cidadãos. É preciso também
tomar nota dos fatores associados mais fortemente aos não-democratas, pois esses fatores estão relacionados com carências da ci-
154
A democracia na América Latina
Ativismo
político das
orientações
dadania social e com baixas perspectivas de
mobilidade econômica e educativa, questões
em que, como já vimos, a região ainda tem
sérios déficits.
Resumindo os resultados desta análise,
encontramos:
Processando dados da pesquisa de Latinobarômetro de 2002, 43% dos entrevistados tinham uma tendência pró-democrática, sendo esta a mais difundida.
■ Evidencia-se uma tensão quando se
pergunta sobre a alternativa entre desen■
volvimento econômico e democracia. Parece que muitos preferem a primeira.
■ Os entrevistados pertencentes a países onde há menores níveis de desigualdade social tendem a ser mais favoráveis à
democracia.
■ Da análise do perfil dos denominados
“não-democratas”, surge que esta tendência
tem maiores adeptos nos setores com menos educação, nos que têm uma socialização
proveniente de períodos autoritários, nos
que têm uma percepção de baixa mobilidade social em relação aos pais e baixas expectativas quanto a uma futura melhoria para
os filhos, e naqueles que têm maior desconfiança nas instituições.
■ A maioria dos cidadãos não está desconectada da vida política e social de seus
países.
■ Em média, os democratas tendem levemente a participar mais ativamente na vida política de seus países.
Bases empíricas do Relatório
155
156
A democracia na América Latina
■A
percepção dos dirigentes
latino-americanos
A indagação sobre o desenvolvimento da
democracia na América Latina se enriquece com as percepções e opiniões dos que tomam as decisões de mais impacto na vida
política da região.
Esta parte expõe e sistematiza as opiniões
que surgem da rodada de consultas a 231 líderes latino-americanos, que inclui 41 presidentes e vice-presidentes atuais e anteriores.
Analisamos aqui suas opiniões sobre
o grau de desenvolvimento de nossas democracias, colocando ênfase na participação dos cidadãos, nos limites do poder democrático, na confiança nas instituições
– particularmente nos partidos políticos –
e nas relações com os poderes fáticos novos
ou tradicionais. Foram observados também a tensão entre pobreza/desigualdade/
democracia, os problemas em torno da elaboração da agenda pública e os desafios enfrentados pelas democracias.
Expressamos nosso agradecimento às
231 personalidades que se dispuseram a
contribuir generosamente para que pudéssemos realizar as entrevistas, e lamentamos
a impossibilidade de realizar todas as que
pretendíamos, o que resultou na omissão de
importantes dirigentes.
Perfil dos atores consultados
Para a realização das consultas – que tiveram lugar entre julho de 2002 e junho de
2003 – seguimos dois critérios: a) fazer um
mínimo de seis consultas por país, e b) fazer um número maior de consultas nos países maiores (os dois grupos mais numerosos
são os brasileiros, com trinta e quatro líderes consultados, e os mexicanos, com vinte e cinco).
Esta não é uma amostra aleatória e, portanto, os dados não têm valor estatístico. A
meta é levantar opiniões fundamentais de
um conjunto relevante de líderes sobre as
democracias da região. Procuramos detectar
as formas de ver e de pensar manifestadas
nas respostas dos líderes, em uma entrevista
cuja agenda era previamente desconhecida.
Na parte final do Relatório, oferecemos
mais informação sobre a metodologia e os
critérios de processamento empregados. É
importante levar em conta que o estudo não
pretende substituir e, sim, complementar
outros tipos de estudos de opinião. A pergunta que merece resposta é: quais são as
opiniões e formas de pensar de um grupo de
231 pessoas que exercem funções de liderança na América Latina? Trata-se de importantes protagonistas da vida política, econômica, social e cultural latino-americana, que
integram uma amostragem cuja significação decorre da relevância de suas trajetórias:
a) líderes políticos que detêm ou detiveram
o poder em seu máximo nível institucional,
em chefias partidárias, parlamentares, funcionários de alto escalão ou prefeitos; b)
protagonistas sociais em um amplo espectro que inclui líderes sindicais, empresários,
acadêmicos, jornalistas, religiosos e dirigentes de movimentos ou organizações sociais;
e c) membros das Forças Armadas. 51 por
cento dos consultados são políticos. Entre os
restantes, observa-se um número significativo de empresários (11 por cento) e intelectuais (14 por cento). As restantes categorias
se distribuem em: sindicalistas (7 por cento), jornalistas (6 por cento), líderes da sociedade civil (7 por cento), religiosos (2,5
por cento) e militares (1,5 por cento).
O ponto de partida conceitual
As declarações coincidem em ressaltar
um diagnóstico que pode ser assim resumido: nunca antes houve tanta democracia na
América Latina nem esteve tão controlado o
Bases empíricas do Relatório
157
Há coincidência
em que maior
participação
através dos
partidos políticos
é saudável para a
democracia.
perigo de golpe de Estado, mas, mesmo assim, a democracia está exposta a fragilidades, como as que derivam do baixo prestígio
dos partidos políticos e da chamada crise da
sociedade política.78 Na atualidade, todos os
países cumprem os requisitos do regime democrático, que são especialmente valorizados pelos consultados, em contraste com o
passado autoritário. Sob essa perspectiva, a
conquista e afirmação dos atributos básicos
da democracia são consideradas uma etapa
necessária e um progresso significativo. Esta visão deixa em aberto uma gama de questões a serem abordadas e de objetivos não
atingidos, dentro de um acordo generalizado em apontar o caráter inacabado da construção da democracia na América Latina,
inclusive onde dito processo histórico tem
duração mais longa.
Condições necessárias
para a Democracia
Embora não as interpretem exatamente da mesma forma, os líderes latino-americanos consideram que a participação política e os controles sobre o exercício do poder
são duas condições básicas da democracia, e
que ambas se fortaleceram ao longo da última década.
A expansão da participação política
Por mais que a palavra participação tenha diferentes significados políticos, em um
sentido mais estreito, sua abrangência costuma se restringir à participação eleitoral. Em
seu sentido mais amplo, pressupõe alguma
forma estável de conexão com a tomada de
decisões públicas, principalmente através da
mediação dos partidos políticos ou das organizações da sociedade civil. Alguns sentidos intermediários aludem a formas mais
ou menos ativas de exercício da cidadania,
tais como a participação em consultas populares ou em âmbitos deliberativos a nível local.
A quase unanimidade das pessoas con-
sultadas pensa que uma maior participação
em qualquer uma de suas formas tende a
fortalecer o funcionamento das instituições
democráticas. Nesse sentido amplo, em geral, mais participação aparece como preferível a menos participação. Entretanto, como
veremos mais abaixo, esta opinião genérica
se relativiza quando boa parte dos consultados se refere a formas mais específicas de
participação. Também há coincidência em
que maior participação através dos partidos
políticos é saudável para a democracia. Os
líderes consultados tendem a compartilhar
essa idéia, mesmo quando são céticos quanto ao funcionamento adequado dos partidos
como canais de participação ou à possibilidade de recuperação de protagonismo nesse terreno.
Para a maioria dos consultados, a participação da população no sentido amplo (isto é, tanto no que se refere à eleição dos governos quanto à definição de suas políticas)
aumentou significativamente durante a última década.
No momento de considerar o ato eleitoral como uma expressão da participação
política, existem duas tendências. Nos países com menor tradição democrática, o voto
é visto como um ato que concretiza a participação, pois permite expressar uma posição crítica em relação a velhas estruturas patrimonialistas e, eventualmente, um prêmio
ou um castigo aos governantes. Identifica-se
o crescimento da participação eleitoral com
o progresso da participação. Em compensação, nas democracias de maior continuidade, o fato de votar é visto como algo habitual, que não é considerado no momento de
avaliar o nível de participação, pois, para os
consultados nesses países, a participação implica formas mais ativas de exercer os direitos cidadãos.
Em quase toda a América Latina, o aumento da participação é interpretado como
uma das caras mais visíveis do processo de
construção democrática. Já a diminuição ou
o estancamento da participação apontado
pelos líderes chilenos, uruguaios e costarri-
78 Garretón, documento elaborado para o PRODDAL, 2003.
158
A democracia na América Latina
quenhos parece próprio de democracias que
se sentem profundamente arraigadas historicamente. Isso não significa que esses países estejam livres de dificuldades (de fato,
dois deles padeceram de duras experiências
de regimes autoritários); mesmo assim, trata-se de um problema diferente dos problemas enfrentados por países onde esse envolvimento é menor ou mais recente.
Um dirigente consultado no Chile acrescenta detalhes: “A participação que caracteriza a democracia era mais institucionalizada [de meados do século passado até o golpe
de Estado de 1973], fundamentalmente através das organizações políticas e sociais. [...]
Hoje em dia, a realidade chilena é muito preocupante: [...] nas votações e nas eleições, o interesse da cidadania vem diminuindo progressivamente enquanto a abstenção
eleitoral vem aumentando. [...] [Agora] há
uma participação mais desorganizada, mais
circunstancial [...]. Os partidos perderam
presença e representatividade”.
Por sua vez, um líder brasileiro destaca a
expansão da participação: “A pobreza é difusa, não organizada [...]. Quanto mais se
aperfeiçoa o poder democrático, mais aumentam as pressões de baixo para cima [para que seus problemas sejam levados em
conta]. E isso é o que ocorre [...], [há] mais
organizações democráticas, mais organizações da sociedade e mais pressão de baixo
para cima. Essa é a prova pela qual temos
que passar agora”.
Uma diferença significativa entre os países com democracias historicamente mais
arraigadas e os outros são os canais por meio
dos quais se exerce a participação. Os consultados dos países do primeiro caso tendem a pressupor que os partidos são um dos
canais naturais (não o único, mas um dos
mais importantes). Mas em vários países
com tradições democráticas menos arraigadas, alguns consultados opinam que a maior
participação se produz quando os cidadãos
atuam fora dos partidos, quer seja porque
tomam a distância suficiente para fazer um
exercício independente do voto (por exemplo, apoiando candidatos independentes)
ou porque se incorporam a organizações
da sociedade civil que se apresentam como
alternativa para os partidos. Segundo esses
consultados, não se trata apenas da imagem
negativa dos partidos, mas também do fato
de que são vistos como um obstáculo para a
participação.
Sempre, segundo os consultados, esse fenômeno de maior participação por canais
alternativos às estruturas partidárias aparece
freqüentemente associado à outra tendência
vigorosa, o fortalecimento das instâncias de
deliberação e de decisão no âmbito local. É a
essa escala (a aldeia, o distrito rural, a cidade, o estado) em que apareceriam dirigentes
capazes de gerar níveis importantes de adesão e em que melhor funcionariam as organizações da sociedade civil que conseguem
atrair os cidadãos com mais facilidade.
TABELA 51
AUMENTOU A PARTICIPAÇÃO NA AMÉRICA LATINA?
A participação aumentou
Honduras, México, Bolívia, Brasil, Paraguai
Colômbia, República Dominicana, Venezuela,
El Salvador, Panamá, Equador, Guatemala,
Nicarágua, Peru, Argentina.
A participação não aumentou nem diminuiu
Costa Rica
A participação diminuiu
Uruguai, Chile
Nota: Os países estão classificados segundo “resultados de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que a
participação aumentou e os que dizem que a participação diminuiu. O primeiro país é o que tem um maior balanço
positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que a participação aumentou. Depois a
classificação é feita por ordem decrescente desse resultado.
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.
Bases empíricas do Relatório
159
Em quase toda a
América Latina,
o aumento da
participação é
interpretado como
uma das caras
mais visíveis
do processo
de construção
democrática.
De maneira geral,
a existência
de meios de
comunicação
independentes
é vista como
um fator que
contribuiu
decisivamente
para o aumento
dos controles.
Assim descreve um dos líderes consultados
na Colômbia: “Em Bogotá, [...] governos sucessivos [...] geraram uma transformação
radical da cidade: [...] as políticas públicas
tornaram-se uma essência vital, [...] o público passou a ter prioridade em relação ao
privado, que não era como se via antes, [...]
as conseqüências para os cidadãos geraram
um convencimento e uma continuidade em
política, [mas] quase nada em relação aos
partidos, porque os últimos três candidatos
eleitos são independentes”.
Entre os consultados, a percepção sobre
a participação social é heterogênea. Os novos movimentos sociais e o crescimento da
participação fora dos partidos levam esses
movimentos a serem vistos, por muitos dos
consultados, como uma ameaça à governabilidade. Existe também desacordo sobre a
institucionalização da participação social.
Certos países contam com canais institucionais através dos quais as demandas podem
ser viabilizadas e negociadas. Para alguns
consultados, a resistência a desenvolver mecanismos de participação institucionalizada
influi negativamente no desenvolvimento da
democracia; outros objetam esses processos
por considerá-los particularistas e por gerar
consensos contingentes que limitam o pluralismo da democracia.
A expansão dos controles
sobre o exercício do poder
Na maioria dos países latino-americanos,
a idéia predominante é a de que os governos
estão mais controlados e limitados do que
no passado. Isso é tido, em geral, como um
fato positivo, porque implica a presença de
uma cidadania mais atenta e decidida a fazer valer seus direitos (o que é coerente com
a percepção de uma maior participação). A
idéia de que os controles sobre o exercício
do poder se aperfeiçoaram predomina entre
os líderes de doze dos dezoito países estudados. Os políticos e funcionários de governo
são os que mais freqüentemente consideram
que os controles aumentaram.
Vários líderes consultados também mencionam a presença de tradições desfavoráveis aos controles do exercício do poder em
alguns países centro-americanos, onde a au160
A democracia na América Latina
sência de controles eficazes aparece associada a problemas de longa data.
Por outro lado, os consultados relacionam o exercício do controle com o fortalecimento da sociedade civil (sobretudo a partir
do papel assumido pelas ONGs) e dos meios
de comunicação. Estes são considerados, simultaneamente, um controle e um grupo de
pressão, o que permite compreender sua paradoxal percepção: ser uma condição sine
qua non da democracia e, ao mesmo tempo, um instrumento de grupos de poder que
exercem indevida influência na tomada de
decisões públicas.
De maneira geral, a existência de meios
de comunicação independentes é vista como um fator que contribuiu decisivamente
para o aumento dos controles. Numerosos
líderes consultados insistem na capacidade
dos meios de detectar irregularidades e excessos (ou simples erros e dificuldades) e de
dar-lhes difusão pública. Mas esta mesma
relevância dos meios é vista como um perigo pela maioria dos líderes consultados:
apoiados na popularidade que as denúncias lhes proporcionam, certos meios terminam por construir sua própria agenda e por
perseguir interesses particulares (os do grupo econômico a que pertencem ou os de certos setores de poder a que estão associados).
Para muitos de nossos consultados, um grave problema é que não existem mecanismos
eficazes para controlar os eventuais excessos,
sem com isso atentar contra a liberdade de
imprensa. Contudo, tanto em suas melhores
como nas piores versões, os meios são vistos
pelos líderes como um dos principais contrapesos do poder político.
Opiniões sobre o caráter da democracia
Os líderes latino-americanos acreditam
que as condições políticas necessárias para
a democracia avançaram significativamente durante a última década. Consideremos
a definição de democracia de um entrevistado na Guatemala: “Se em 1986 nós tivéssemos perguntado aos guatemaltecos o que
era para eles a democracia, teriam nos respondido ‘um regime cujo governo seja civil
e seja eleito popularmente’, e isso é basicamente o que deve suceder em toda a Améri-
TABELA 52
AUMENTARAM OS CONTROLES SOBRE O PODER NA AMÉRICA LATINA?
Os controles aumentaram
El Salvador, México, Peru, Brasil, Colômbia,
República Dominicana, Guatemala, Chile,
Honduras, Costa Rica, Bolívia, Paraguai
Os controles não aumentaram nem diminuíram
Uruguai, Nicarágua
Os controles diminuíram
Equador, Panamá, Argentina, Venezuela
Nota: Os países estão classificados segundo “resultados de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que os
controles aumentaram e os que dizem que diminuíram. O primeiro país no primeiro lugar é o que tem o balanço mais
positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que os controles aumentaram. Os
restantes são classificados à medida que o balanço diminui.
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.
ca Latina”. Partindo do princípio de que esta definição seja aceitável, não há dúvida de
que a grande maioria dos consultados coincidiria em que seus países são democráticos.
A pauta das consultas previa que, ao término de uma conversa extensa, os consultados
fossem convidados a responder sobre a presença ou ausência de democracia em seu país (“Levando tudo isso em conta, o senhor
diria que seu país é hoje uma democracia?”).
Só 14 por cento dos consultados responderam de maneira inequívoca (6 por cento que
sim, 8 por cento que não). Para os outros, foi
necessário precisar e decompor o conceito.
Precisamos então explorar o sentido desses condicionamentos e relativizações. Para 6 por cento, como foi mencionado, existe uma “democracia plena” em seu país; para
um robusto percentual de 66 por cento, em
seu país existe uma democracia com poucas
ou algumas limitações; 17 por cento consideram que há numerosas limitações em seu
país, e 8 por cento opinam que seu país não
é uma democracia.
Portanto, pelo menos como uma primeira aproximação, a grande maioria dos consultados (quase nove em cada dez) aceita o
termo “democracia” para descrever suas respectivas situações nacionais, ainda que faça
isso complementando com várias especificações adicionais.
Esta observação pode parecer trivial, mas
ratifica todos os avanços dos últimos anos.
Pela primeira vez na história do continente,
os líderes de todos os países incluídos no es-
tudo vêem que seus países satisfazem a definição mínima de democracia: há concorrência genuína, os governos têm pelo menos
algumas limitações ao seu poder e os consultados acreditam que houve um progresso significativo nesses dois planos. A resposta predominante poderia ser sintetizada
desse modo: “Pode-se falar de democracia,
sim, sobretudo comparando com o passado, mas...”. Por outro lado, para 25 por cento dos consultados, em seu país “ainda falta muito” para que se possa dizer que se vive
em democracia.
Em alguns casos, as pessoas consultadas
insistem em que a debilidade da democracia
não tem tanta relação com bloqueios políticos, problemas de legitimidade ou questões
de projeto institucional (embora estes problemas também sejam mencionados), mas
sim com as condições de vida da população: “Do ponto de vista econômico e social,
realmente temos gravíssimos problemas de
distribuição da riqueza, de participação dos
panamenhos [...]. Como pode haver democracia nessas condições?”.
A idéia da desigualdade e da segmentação social como impedimento para a construção de uma democracia plena aparece
com muita freqüência associada às opiniões
mais pessimistas. No conjunto de consultas,
o comentário mais freqüentemente ligado a
uma opinião cética sobre o grau de força ou
de realização da democracia refere-se, usualmente, às condições de vida da população.
Um dos consultados na Nicarágua afirBases empíricas do Relatório
161
Pela primeira
vez na história
do continente,
os líderes de
todos os países
incluídos no
estudo vêem
que seus países
satisfazem a
definição mínima
de democracia.
A tensão
entre poderes
institucionais
e poderes
fáticos continua
presente na
realidade latinoamericana.
ma, por exemplo: “Para nós, foi muito difícil chegar aonde chegamos: mortos, lutas intestinas [...]. Avançamos mais do que muitos
países no que se refere à consolidação da democracia, mas ainda há muito para ser feito, pois não é possível conceber democracia
plena em uma situação de pobreza e miséria. Enquanto a única liberdade existente for
a de morrer [...] fica difícil”. A mesma idéia
aparece neste resumo formulada por um dos
líderes consultados no Peru: “54 por cento
da população vive abaixo da linha de pobreza extrema e 23 por cento abaixo da linha
de pobreza extrema-extrema [...]. A participação dessa gente em política resume-se a ir
votar no dia da eleição, porque é obrigatório
e quem não vota tem que pagar uma multa, mas isso não é democracia. A democracia não é um ato político eleitoral. Quem vai
dormir esta noite sem saber se amanhã terá
algo para comer não é livre”.
No outro extremo, as respostas mais positivas são encontradas especialmente entre
personalidades provenientes das democracias mais arraigadas e nos países maiores.
Como destaca um dos consultados no Brasil, as recentes eleições contribuem para um
clima de confiança na democracia: “Estamos
vendo um momento em que uma pessoa
[Luiz Inácio Lula da Silva] sai da extrema
pobreza nordestina e chega ao poder máximo do país; [...] a mobilidade social é um
dos ingredientes da democracia: [...] quanto
mais possibilidades houver de se atravessar
as barreiras [entre as classes sociais], acho
que mais democracia haverá”.
Estes casos indicam que, na América
Latina, o vínculo entre condições socioeconômicas e atitudes em relação à democracia não é automático nem necessariamente determinante. O que distingue as
atitudes das lideranças desses países não radica, então, nas condições socioeconômicas
“objetivas” de seus países, mas sim em seu
grau de confiança na capacidade das instituições democráticas de conviver com, e de
modificar, em médio prazo, essas situações
de pobreza e exclusão. Para os que vêem as
coisas sob esse prisma, a pobreza e a exclusão são problemas que devem ser solucionados por um sistema político claramente
162
A democracia na América Latina
democrático. “Chegamos à república e ainda temos que construir a democracia. A república é a que preserva as liberdades individuais, evita que um governo despótico
nos mate, que nos leve preso [...], mas além
dessas liberdades chamadas negativas, estão
as outras liberdades, as positivas da democracia, concentradas nos direitos sociais”
(ex-presidente).
Causas das limitações das
democracias latino-americanas
Poderes institucionais e poderes fáticos
Um problema tradicional dos países latino-americanos foi o divórcio entre os poderes institucionais e os poderes fáticos: embora os textos constitucionais outorguem
grande peso ao Poder Executivo e uma importante capacidade de ação ao Legislativo
e ao Judiciário, o poder real costuma residir
em instituições às quais as normas delegam
outras funções (como foi o caso, no passado
recente, das Forças Armadas) ou em grupos
que não fazem parte da ordem político-institucional (famílias tradicionais, grupos econômicos e outros).
A tensão entre poderes institucionais e
poderes fáticos continua presente na realidade latino-americana. Há informação que
sugere, e as consultas realizadas confirmam,
que nas últimas décadas, apesar do fortalecimento das instituições democráticas, os poderes fáticos continuam assumindo um papel muito importante.
As Forças Armadas são vistas como o fator de poder mais importante para alguns
consultados na Guatemala e na República
Dominicana e, em menor medida, no Equador, no Chile e na Venezuela. Mas as Forças
Armadas não são mencionadas nos países
restantes, incluindo os que viveram recentemente crises políticas agudas (Argentina,
Colômbia e Paraguai). Esse forte debilitamento das Forças Armadas como fator político é uma novidade importante para a democracia latino-americana.
No entanto, alguns líderes consultados
identificam três riscos principais que poderiam ameaçar o bom funcionamento da ordem democrática:
TABELA 53
QUEM EXERCE O PODER NA AMÉRICA LATINA?
SEGUNDO O PONTO DE VISTA DOS LÍDERES CONSULTADOS
Quantidade
de menções
% de Líderes que
fazem a menção
150
122
(79,8%)
(64,9%)
Poderes fáticos
Os grupos econômicos/ empresários/ O setor financeiro
Os meios de comunicação
Poderes constitucionais
Poder Executivo
Poder Legislativo
Poder Judiciário
68
24
16
(36,2%)
(12,8%)
(8,5%)
Forças de segurança
As Forças Armadas
A Polícia
40
5
(21,3%)
(2,7%)
Instituições políticas e
líderes políticos
Partidos políticos
Os políticos/ operadores políticos/ líderes políticos
56
13
(29,8%)
(6,9%)
Fatores
extraterritoriais
EUA/ A embaixada norte-americana
Organismos multilaterais de crédito
O fator internacional/ o fator externo
Empresas transnacionais
43
31
13
9
(22,9%)
(16,5%)
(6,9%)
(4,8%)
Nota: n=188. O total não soma 100% porque foram permitidas respostas múltiplas.
Fonte: PRODDAL, Rodada de Consultas com Líderes da América Latina, 2002.
1. Segundo os líderes dos países maiores
e dos que têm tradições democráticas mais
arraigadas, as limitações têm duas origens.
As limitações internas provêm da proliferação de controles institucionais inadequados, assim como da multiplicação de grupos de interesses (em especial empresariais)
que funcionam como poderosos lobbies. As
limitações externas provêm, basicamente, do comportamento dos mercados internacionais (em especial, mas não exclusivamente, dos financeiros), da vigilância das
avaliadoras de risco e do papel dos organismos internacionais de crédito.
Por sua vez, em países menores ou com
tradições democráticas menos arraigadas,
os consultados também destacam limitações externas e internas, mas as descrevem
de maneira diferente. No âmbito interno,
mencionam os grupos de interesses (particularmente empresários e grandes latifundiários), mas os métodos empregados já
não são só lobbies, e sim práticas tais como
a compra de votos e a “fabricação” de candidatos. No externo, mencionam a dependência de organismos internacionais de crédito, e acrescentam a desmesurada influência
de empresas estrangeiras instaladas nos pró-
prios países.
2. O segundo tema considerado é a ameaça do narcotráfico. Como é natural, a importância atribuída pelos líderes latinoamericanos a esse fator está diretamente
ligada ao grau de desenvolvimento de tal
fenômeno em seus respectivos países. Entretanto, quase todas as opiniões recolhidas convergem em indicar que o narcotráfico implica um duplo desafio. É um desafio
direto porque tenta controlar parte do aparelho estatal e partes significativas do território, enquanto cria fortes incentivos para
a passagem da economia formal à informal.
Além disso, o narcotráfico cria desafios indiretos, dois dos quais são destacados pelos
consultados. O primeiro é que, ao atrair a
atenção do governo dos Estados Unidos, gera novas formas de pressão externa que limitam ainda mais a esfera de ação dos governos nacionais. O segundo tem relação com a
corrupção: o “dinheiro sujo” tem efeitos devastadores sobre o comportamento de uma
parte dos dirigentes políticos e sobre o funcionamento das instituições.
3. O terceiro fator, ao qual atribuem capacidade de limitar o poder das instituições
Bases empíricas do Relatório
163
De maneira
geral, pode-se
dizer que, com
algumas
exceções, o
ceticismo em
relação aos
partidos é
muito amplo e a
disposição para
se vincular a
eles tende a
diminuir em toda
a América Latina.
políticas, são os meios de comunicação. Essa grande influência dos meios é vista como
parte do aumento dos controles que permitiram democratizar o exercício do governo,
e também, como uma restrição ao processo
democrático, segundo, principalmente, os
políticos consultados. Os meios têm a capacidade de gerar agenda, de predispor a opinião pública a favor ou contra diferentes
iniciativas e de deteriorar a imagem de fi guras públicas mediante a manipulação de
denúncias.
Existe amplo consenso entre os consultados quanto ao fato de que a grande influência da mídia limita o poder das instituições políticas. Em realidade, sempre tiveram
muita influência e os políticos tentaram servir-se dela. A novidade, além da maior exposição do público à mídia, é que anteriormente estavam em grande parte vinculados
aos partidos políticos que, em alguns casos,
exerciam certo controle sobre eles; atualmente muitos meios de comunicação tornaram-se independentes das estruturas partidárias e passaram a fazer parte de grupos
econômicos não subordinados ao poder político e com interesses muito diversificados.
O papel dos partidos políticos
Segundo os líderes consultados, os partidos políticos, atores fundamentais para o
funcionamento das democracias contemporâneas, sofrem uma séria crise. Um dado revelador é que não apenas a maior parte dos
líderes consultados acha que os partidos não
estão cumprindo adequadamente sua função, como também, esta opinião é predominante, (59 por cento) entre os próprios políticos consultados. Nesse caso, as opiniões
favoráveis (“evidentemente sim”) representam 18 por cento e as opiniões neutras (“por
um lado sim, por outro não”), 16 por cento.
Esse ceticismo generalizado oculta diferenças significativas de país para país. Em
alguns casos (Argentina e Equador), o desprestígio dos partidos atinge um grau extremo. Em outros casos (Honduras, Uruguai e,
ainda que em menor medida, Chile), os partidos aparecem em condições bastante melhores. De maneira geral, pode-se dizer que,
com algumas exceções, o ceticismo em relação aos partidos é muito amplo e a disposição para se vincular a eles tende a diminuir
em toda a América Latina. Estas opiniões referem-se à conjuntura política de 2002 e início de 2003. Uma nova rodada de consultas
daria presumivelmente novos resultados.
Quais são as razões que fundamentam
essa opinião? Como acusação mais freqüente temos o personalismo e a ausência
de democracia interna. Nas palavras de um
líder costarriquenho: “São as mesmas caras, as mesmas pessoas nos últimos quarenta anos, é bater na mesma tecla, o que hoje
é deputado, amanhã é embaixador, e recebe
um ministério outra vez [e depois] será sua
vez novamente”.
Essa rejeição às oligarquias partidárias
pode ser atribuída, parcialmente, a uma modernização das expectativas dos cidadãos (o
TABELA 54
OS PARTIDOS ESTÃO CUMPRINDO SEU PAPEL?
Sim, ou na verdade, sim
Uruguai, Honduras
Não, ou na verdade, não
Chile, Peru, México, República Dominicana,
El Salvador, Bolívia, Panamá, Brasil,
Guatemala, Paraguai, Venezuela, Argentina,
Colômbia, Equador, Nicarágua, Costa Rica
Nota: Os países estão classificados segundo “balanços de opinião”, ou seja, a diferença entre os que dizem que os
partidos estão cumprindo seu papel e os que dizem que não. O primeiro país no primeiro lugar é o que tem o balanço mais
positivo, ou seja, aquele em que a diferença é mais favorável para os que pensam que os partidos cumprem seu papel
adequadamente. Em seguida, são classificados à medida que o resultado diminui.
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina,2002.
164
A democracia na América Latina
velho caudilhismo e o velho estilo patrimonialista têm mais dificuldades em ser aceitos). Além disso, a aguda deterioração sofrida pelo Estado, por várias razões, em boa
parte de nossos países, levou ao enfraquecimento de um dos atrativos que os partidos podiam ter no passado: ao menos para
uma parte significativa da cidadania, os partidos já não conseguem, mediante sua influência em diversos segmentos do Estado, “resolver os problemas da população”. Mas, ao
mesmo tempo em que o atrativo clientelista
se debilitou, os partidos também não foram
capazes de modernizar-se em grau suficiente para destacar-se nem por sua capacidade de proposta nem pela consistência de suas equipes de governo. Nas palavras de um
entrevistado peruano: “Os partidos políticos não foram capazes de sentir o ritmo da
América Latina”.
Os partidos políticos atravessam uma
forte crise de representação que incide na diminuição da participação eleitoral e em sua
canalização por outras vias (em geral, organizações da sociedade civil). No entanto,
quase todos os líderes reconhecem a centralidade dos partidos políticos e a necessidade
de que assumam um papel de maior responsabilidade. “Nossas sociedades passaram por
uma rápida metamorfose e nós, os políticos,
não a monitoramos de perto, por isso existe um grande desencontro” (presidente). “O
povo quer participar e sente que o formalismo do voto nas urnas, por mais transparentes que sejam as eleições, não lhe dá esse sentimento de participação [...]. A democracia
precisa dos partidos políticos, mas eu não
posso fazer parte de um partido, porque todos têm dono” (empresário).
Nossos consultados vinculam essa crise de representação à ausência de democracia interna nos partidos, à lógica clientelista
de manipulação do eleitorado que incentiva
os personalismos, ao esquecimento das plataformas político-partidárias (falta de diferenciação ideológica, carência de programas), à geração de dissidências personalistas
e não ideológicas, a sua vinculação a poderes fáticos e a alianças em que se confundem
as identidades políticas.
Por essas razões, a maioria dos consulta-
dos entende que os partidos – em particular os tradicionais – não tiveram êxito como
canalizadores das demandas da cidadania.
Por sua vez, as oposições políticas aparecem
fragmentadas e seu discurso se configura
mais contra figuras políticas controvertidas
do que a partir de propostas programáticas. Em geral, longe de expressar uma vontade majoritária da população, segundo essas opiniões, os partidos atuam em função
de interesses particularistas e sofrem demasiadas pressões dos grupos de poder, tanto
legais quanto ilegais.
“[Os partidos] têm muitas dificuldades
para manter-se em contato com as demandas da população porque a carreira política depende acima de tudo dos dirigentes dos
partidos e não tanto dos cidadãos. É curioso,
há uma partidocracia mais ou menos sólida
e os partidos têm um bom percentual de votos, embora as pessoas não tenham uma boa
opinião a respeito deles” (acadêmico).
Certos atores, particularmente os jornalistas, vêem os partidos políticos como instituições frágeis, divorciadas das necessidades
cidadãs, submetidas a caudilhismos, que se
ocupam apenas da sociedade incluída e perdem contato com suas bases sociais – atuam, às vezes, como verdadeiras máfias –.
Por sua vez, os acadêmicos tendem a vincular a crise de representação dos partidos
políticos aos déficits institucionais que cada
país apresenta. A revisão do sistema de proporcionalidade em alguns países, das forças
que aparecem representadas no Parlamento
e dos mecanismos de promoção de candidaturas intra ou extrapartidárias, é a dimensão
mais ressaltada. Sob esse ponto de vista, os
problemas da representação política descansariam mais na forma institucional de funcionamento do sistema de representação, do
que na credibilidade dos partidos políticos
diante da cidadania.
Por sua vez, segundo nossos consultados, o descrédito da população em relação
aos partidos políticos favoreceu a expansão e
a diversificação de organizações da sociedade civil, assim como a capacidade destas de
encaminhar as demandas. O desequilíbrio
entre os níveis de participação alcançados
pelos partidos e pelas organizações da socieBases empíricas do Relatório
165
Os partidos
políticos
atravessam uma
forte crise de
representação
que incide na
diminuição da
participação
eleitoral e em sua
canalização por
outras vias.
dade civil gera olhares críticos a respeito do
papel que ambos desempenham no processo democrático.
Os consultados das ONG´s expressam
fortes críticas aos partidos, baseadas fundamentalmente em sua corrupção, em seu distanciamento em relação aos interesses sociais e em sua busca do poder como aval de
interesses particularistas.
No entanto, para alguns dos consultados
mais próximos dos partidos, o problema
não está no fato de eles não terem se modernizado plenamente, mas sim de não terem
conseguido que isso fosse percebido. Um líder consultado no Chile expressou-se desta forma: “Acho que aqui é preciso fazer um
mea culpa. Acho que os partidos não tiveram
a capacidade de clarificar ante a opinião pública suas proposições, a alternativa que representam, o caminho que oferecem”. Explicações desse tipo não são suficientes para os
consultados de países que enfrentam crises
muito severas. Entre eles, uma idéia recorrente é que não foi a cidadania que deu as
costas aos partidos, mas sim os partidos que
deram as costas ao povo. Nas palavras de um
entrevistado argentino: “Os políticos falam
muito mais de candidaturas, de internas, de
eleições, de mecanismos eleitorais, e falam
muito pouco de desemprego, de pobreza, de
marginalização, de insegurança pública, que
são os temas que preocupam a população.
[...] Essa crise teve origem basicamente em
uma classe política dirigente que se negou a
aceitar responsabilidades e esforços. O único
objetivo foi durar o maior tempo possível”.
Das consultas também surgem elementos para avaliar a situação de outras instituições da democracia. A baixa confiança nessas instituições manifestada pela cidadania
(ver o capítulo precedente) é percebida pelos líderes. Alguns apontam um esgotamento da capacidade de representação e o vinculam à elevada influência dos poderes não
eleitos. Ao mesmo tempo em que reconhecem, com diferentes matizes, o caráter central dos partidos políticos como instrumen-
tos de representação em uma democracia de
boa qualidade, os consultados ressaltam que
os partidos sofrem de modo particular a influência dos poderes fáticos.
Existe grande coincidência entre os consultados no que diz respeito ao poder acumulado na última década pelos grandes empresários, pelo setor financeiro e pelos meios
de comunicação que constituem, segundo
eles, o principal fator de poder nas democracias da região. Além disso, ressaltam a influência exercida pelos organismos multilaterais de crédito. Existe amplo consenso de
que a agenda dos governos é determinada
centralmente pelos temas e pelas perspectivas promovidas por esses atores.
Os poderes fáticos
Empresas
Dos consultados da América Latina, 80%
ressaltam o poder acumulado, na última década, pelos empresários, pelo setor financeiro e pelos meios.79 Eles são o principal grupo de poder que limita o poder de decisão
dos governos.
O condicionamento imposto pelos poderes fáticos aos regimes democráticos favorece a noção de que se conta com governos
e partidos políticos que não podem responder às demandas da cidadania. “O grande poder fático da incipiente democracia é
o poder econômico privado. Integrado por
grupos de pressão que condicionam a conduta do presidente, de legisladores, juízes e
outros funcionários do governo e da administração pública” (ex-presidente). “Nós temos uma democracia desvinculada do interesse geral e, fundamentalmente, vinculada
a fatores fáticos que acabam por oligarquizar a economia do país e transformar o governo democrático em um governo plutocrático” (político).
Os líderes destacam que a relevância do
setor empresarial repousa na sua capacidade de lobby diante dos governos, defenden-
79 Diferentemente do restante dos países da América Latina, no Brasil não se faz menção à vinculação entre o
setor econômico financeiro e os meios de comunicação. No entanto, é reconhecida sua grande incidência sobre a
opinião pública.
166
A democracia na América Latina
do e promovendo seus interesses e direcionando ações políticas em seu benefício. “O
governo está a serviço da empresa privada
e dos que tomam as decisões [...], os multimilionários são os que decidem o que se faz
ou se deixa de fazer no país” (religioso).“ O
poder do dinheiro se converte rapidamente
em poder político, com capacidade de limitar o poder político democrático” (presidente). “Sua capacidade de influência se baseia
[...] no fato de que financiam as campanhas
eleitorais” (político). “O mundo empresarial
tem um poder muito forte. Como os empresários tomam as decisões de investimento, e
sem investimento não há desenvolvimento
nem crescimento, eles têm assim um poder
de veto. [...] O poder da direção empresarial
com seus capitais e com o poder de veto que
conduz ao desemprego, não cabe dúvida de
que é muito forte” (político).
Na opinião de alguns presidentes consultados, no Cone Sul é preocupante o peso de
corporações que aparecem como um obstáculo para uma democracia mais ampla, porque são outorgados privilégios a certos grupos, em um contexto de partidos frágeis e de
um Estado que deveria ser mais republicano. Em países menores, como os da América Central, aponta-se a pressão exercida pelo
setor privado –ligado a uma estrutura oligárquica de poder– sobre o presidente, e a
cooptação de altos funcionários, o que permite a alguns dos consultados falar de um
processo de captura do Estado.
A estreita vinculação entre grupos econômicos e meios de comunicação é destacada pela maioria dos consultados. Mediante
os meios, os empresários concentram mais
poder ainda, quer seja porque são seus proprietários ou porque impõem condições
por meio do controle das pautas publicitárias. Essa aliança lhes confere grande capacidade de gerar opinião, determinar temas
de agenda e incidir sobre a imagem pública dos funcionários, dos partidos políticos
e das instituições.
Os meios de comunicação
Os meios de comunicação são caracterizados como um controle sem controle, que
cumpre funções que excedem o direito à in-
formação. “Formam a opinião pública, decidem as pesquisas de opinião e, conseqüentemente, são os que mais têm influência na
governabilidade” (político). “Atuam como
suprapoderes, [...] passaram a ter um poder
que excede o Executivo e os poderes legitimamente constituídos, [...] substituíram totalmente os partidos políticos” (político).
A maioria dos jornalistas consultados vê
o setor econômico-financeiro e os meios de
comunicação como os principais grupos de
poder. Os meios de comunicação têm a peculiaridade de operar como mecanismo de
controle e/ou limitação às ações dos três poderes constitucionais e dos partidos políticos, sejam quais forem os proprietários desses meios. “A verdadeira vigilância que se
exerce é a da imprensa” (jornalista). Além
disso, reconhecem que atuam como uma
corporação que define os temas da agenda pública e que até traça a agenda presidencial.
Em geral, os consultados consideram
problemática a relação entre os meios de
comunicação e os políticos. “Aqui a classe
política os teme. Porque podem fazer desmoronar uma figura pública a qualquer momento” (sindicalista). “A forma através da
qual se construíram as concessões e os interesses com os quais se teceu toda a estrutura
dos meios de comunicação os converteram
em um poder” (político).
Para alguns, no entanto, a influência
exercida pelos meios de comunicação é positiva: “Graças aos meios, ainda podemos estar falando de democracia” (empresário).
Valorizam seu papel fiscalizador: “Está claro
que se não fosse pela vigília da imprensa, as
coisas seriam muito piores”. “[A imprensa]
sofistica os mecanismos de engano, mas, por
outro lado, opera como limite” (jornalista).
Os fatores extraterritoriais
O papel dos Estados Unidos e dos organismos multilaterais de crédito (Banco
Mundial, BIRD; Fundo Monetário Internacional, FMI; Banco Interamericano de Desenvolvimento, BID) como fatores de grande influência são mencionados pela metade
dos consultados, aproximadamente. Eles
apontam a ingerência dos organismos nas
Bases empíricas do Relatório
167
“[A imprensa]
sofistica os
mecanismos
de engano,
mas, por outro
lado, opera
como limite”
(jornalista).
questões internas e a perda de autonomia. A
dependência se vê expressa nas prioridades
da agenda pública, particularmente na coincidência entre as sugestões oferecidas por esses organismos e as pautas de reformas econômicas, fiscais e estatais, previstas a curto e
médio prazo.
“O rumo, a direção, os ritmos da coisa estão predeterminados por condicionamentos
externos [...] com o FMI, com os bancos, com
o BID” (jornalista). “A aprovação do governo
dos Estados Unidos perante os organismos
multilaterais é essencial. Sem uma visão favorável do FMI, do BIRD e do BID, a economia
do país entraria em colapso em curto prazo,
pela situação de endividamento [...]. A ajuda
norte-americana é vital para a correlação de
forças internas neste período” (político).
“A política econômica não é dirigida democraticamente [...].Existe uma pauta única para a região. E quem quiser seguir outro
caminho, ou vai se enfrentar com a impossibilidade de concretizá-lo ou, se o fizer, terá
que assumir todos os riscos. [Esta é a] limitação do caráter internacional e global dos
vetores econômicos” (alto funcionário).“O
povo vota e as instituições que surgem desse
voto são facilitadores de decisões que foram
tomadas em outro lugar [...]. Gradualmente,
as fronteiras vão caindo devido a esses poderes fáticos que fazem com que as decisões do
Parlamento, do Poder Executivo, da Justiça,
de cada jurisdição sejam, na verdade, só de
fachada” (jornalista).
Embora os consultados reconheçam a
influência desses poderes, alguns consideram que o poder político mantém capacidade de autonomia. “O desafio é como adaptar
as instituições democráticas à existência dos
poderes fáticos. Provavelmente não haja nenhuma forma de institucionalizá-los, porém
é preciso saber que existem, que influenciam
e que essas influências pesam” (político).
Nesse contexto e sob um ponto de vista
de futuro, um presidente identifica o desafio
que significa dirimir o vínculo entre os fatores extraterritoriais e as prioridades nacionais, que incluem a superação da pobreza e o
conseqüente fortalecimento da democracia:
“Este quadro nos coloca perante um enorme
desafio: se nós, os governantes da região, so168
A democracia na América Latina
mos ou não capazes de fazer com que o controle responsável das políticas econômicas
funcione com eficácia e visão de futuro.”
As igrejas
A metade dos consultados considera que
as igrejas continuam tendo influência, ainda que decrescente em relação ao passado. Menciona-se que a expansão das igrejas
evangélicas está minando o poder das católicas. “Acho que a Igreja Católica ainda continua sendo a hegemônica. [...] Os setores
mais conservadores se fortaleceram, [...] os
que mais avançaram são alguns grupos pentecostais, evangélicos que hoje têm grande influência, porque controlam os meios
de comunicação, [...] têm um discurso que
atrai as pessoas como solução para seus problemas e que é extremamente alienante do
ponto de vista da consciência democrática
[...]. As pessoas não precisam participar para construir a democracia, têm que ir lá rezar e Deus sabe o que faz. Além disso, essas
igrejas estão se transformando em um poder
econômico extraordinário” (líder da sociedade civil). Em alguns casos mencionam-se
autoridades da Igreja Católica que em épocas de campanha eleitoral manifestam opiniões políticas em suas homilias. “Eles são
os que na campanha eleitoral, lá do púlpito,
vão influenciar ou insinuar em quem votar”
(política). “Isso traz como conseqüência que
a Igreja Católica exerça não só uma função
estritamente pastoral, mas que adicionalmente exerça uma influência real no processo de tomada de decisões políticas” (funcionário de alto escalão).
O sindicalismo
O sindicalismo é reconhecido por aproximadamente um terço dos consultados como fator de poder, particularmente por sua
capacidade de veto através de pressões e
mobilizações, bem como por sua influência na construção da agenda pública relativa a temas trabalhistas. Mencionam-se, em
especial, os sindicatos do setor público, ressaltando sua vinculação com o poder político, ao mesmo tempo em que se faz alusão
aos do setor privado como fator de poder
decrescente.
Os poderes ilegais
O peso dos poderes ilegais constitui uma
especial preocupação em alguns países. São
grupos relacionados com todo tipo de atividades ilícitas: tráfico de drogas, contrabando, prostituição, jogo clandestino etc.
“Alguns setores do crime organizado são
um poder em crescimento. Em grandes centros urbanos muito vinculados com o tráfico de drogas, contam com o braço policial e
com outros recursos como o dinheiro abundante. Então, esse poder é realmente uma
ameaça à democracia” (empresário).
“Na próxima eleição, vão se apresentar
pela primeira vez, em forma direta, representantes diretos desses grupos mafiosos.
Antigamente, tinham seus contatos com o
poder político, agora têm seus próprios representantes. Nas listas de candidatos a senadores e deputados podemos reconhecer,
por exemplo, o filho, o genro, o cunhado e
em alguns casos, até o próprio líder do grupo mafioso [...]. São os grupos de maior influência e de maior capacidade de manobra
em operações à margem da lei relacionadas
com a falsificação, isto é, todo o comércio de
fronteira e esse tipo de atividades que são as
que dão maior lucro atualmente em nosso
país” (prefeito).
Destaca-se a influência que esses grupos exercem sobre os poderes do Estado e
sobre as empresas. “[Em certas zonas] onde há uma produção importante de coca,
o narcotráfico tem influências, obviamente
obscuras, secretas, através da corrupção das
autoridades” (presidente). “Trata-se de um
poder agressivo, antidemocrático e terrível
[...]: compra tudo, juízes, fronteiras, policiais, instituições inteiras” (funcionário de
alto escalão).
A influência dos grupos ilegais foi favorecida pelas mudanças na economia e por
um Estado frágil e permeável: “Esses grupos extralegais têm o poder que têm porque existe um Estado débil, instituições
desprestigiadas como o Congresso [...]. Em
uma alta porcentagem, o narcotráfico foi
capaz de corrompê-las, e continuam corrompidas [...]. No Congresso continua existindo gente paga pelo narcotráfico [que]
chegou a corromper a cúpula dos partidos
tradicionais [...]. São as fontes de financiamento da insurgência e dos paramilitares”
(sindicalista).
Os poderes políticos formais
O Poder Executivo
Um forte presidencialismo caracteriza a maioria dos regimes democráticos na
América Latina. É interessante ver que os
presidentes da América Central e do Caribe reforçam essa caracterização incluindo o
Executivo na identificação dos grupos com
maior poder.
Aproximadamente um terço dos consultados considera que o Executivo é um poder forte na América Latina. Entretanto, esta avaliação assume diferentes matizes. Por
um lado, é considerado um poder positivo,
que favorece a construção de acordos e possibilita a governabilidade. Por outro, destaca-se que, apesar de sua capacidade de iniciativa, está condicionado e subordinado a
fatores extraterritoriais e fáticos. Independentemente de suas atribuições e restrições
constitucionais, os presidentes tentam manter a primazia sobre o Congresso e o Poder
Judiciário. “Tentaram ter mais ingerência
na Corte e na Assembléia […]. Este é um
regime presidencialista e se faz o que o presidente diz […]. Ele tem um poder que está
muito acima dos poderes muito fortes que a
Constituição lhe dá” (presidente).“Quando
alguém tem uma liderança forte e ganha
as eleições arrasadoramente [...], o Congresso não controla o presidente em nada”
(presidente).
As Forças Armadas
Aproximadamente um quinto dos consultados atribui às Forças Armadas uma
importante influência. Apesar disso, tendem a considerar que perderam peso, devido a que se encontram em um processo de
institucionalização e, em alguns casos, devido às conseqüências de disputas internas,
que também minaram o grande poder que
tiveram em épocas passadas. Em apenas
dois países –Equador e Venezuela – comenta-se que atuam como controle da democracia, contam com forte reconhecimento
Bases empíricas do Relatório
169
A influência dos
grupos ilegais
foi favorecida
pelas mudanças
na economia
e por um
Estado frágil e
permeável.
público, construíram bases de apoio vinculadas às organizações sociais e à política social, e estão relacionadas com o movimento
indígena. Nesse contexto, as Forças Armadas aparecem politizadas. Aponta-se como indicador relevante a militarização da
administração pública, mediante a incorporação de pessoal militar em serviço ativo. “Quando há alguma ameaça, esse poder
militar vai para as ruas” (jornalista).
A visão dos presidentes e
vice-presidentes
Os testemunhos dos que foram ou são
presidentes e vice-presidentes (de agora em
diante, “os mandatários”) da América Latina
têm uma importância particular: suas reflexões estão intimamente ligadas ao exercício
concreto do poder político em sua máxima
expressão institucional.
Avaliação da figura do presidente no
mapa de poder de cada região
Como já vimos, há ampla coincidência em que um presidencialismo forte caracteriza os regimes democráticos na América Latina. Os mandatários da América
Central e do Caribe reforçam esta caracterização incluindo o Executivo na identificação dos grupos com maior poder. Segundo
um deles: “A presidência ainda tem um poder muito forte [que se manifesta em] as atitudes do presidente, em sua missão, em seu
comportamento, em sua maneira de entender as coisas”.
Em alguns países aparecem críticas ao
desempenho presidencial: detectam-se práticas personalistas que confundem a identidade dos partidos com a figura presidencial.
Outros mandatários reconhecem o poder
presidencial, mas não o consideram irrefutável, identificando nele certas fissuras; esse
debilitamento lhes parece preocupante.
Outros mandatários observam que o regime eleitoral distorce sua base de apoio
político. E o contexto do exercício do poder também impõe condicionamentos. Entre os mandatários do Cone Sul, detecta-se
uma disparidade entre o poder formal do
170
A democracia na América Latina
presidente e sua efetiva capacidade de exercê-lo. Segundo eles, a imagem do presidente
como “caudilho” ou “monarca criollo” dista em grande medida da realidade. “O presidente é uma pessoa cuja capacidade está, em
geral, bastante limitada.”
Outro mandatário de um país do Mercosul agrega que o maior número de controles
a partir de mecanismos de democracia direta e da criação de novas instituições, devido
a reformas constitucionais, gera maior legitimidade no exercício do papel presidencial
e um conseqüente fortalecimento da democracia. “Eu governei em um marco institucional que me permitiu legislar.” O desafio
principal se centra na capacidade presidencial de dirigir ou não o processo político: “O
problema é quando não se tem a capacidade
de propor uma direção”.
Pressões dos poderes fáticos sobre
a autoridade presidencial
Os mandatários consultados analisam o
exercício da presidência diante da pressão de
diversos poderes fáticos. Nessa abordagem,
aparecem referências e reflexões de caráter
pessoal no tocante à capacidade de impor
decisões. “Ao exercer a presidência não me
senti muito pressionado. Talvez porque estávamos começando, porque a base de sustentação do governo democrático tinha muita
força; talvez porque, sem falsa modéstia, as
pessoas me conhecem, e sabiam que não iam
poder me pressionar.”
Mas, por outro lado, a pressão exercida por poderes extraterritoriais, centrados
fundamentalmente no governo dos Estados Unidos e nos organismos multilaterais
de crédito, é uma característica da experiência de governo dos mandatários.
As pressões sobre a autonomia das decisões presidenciais são avaliadas negativamente em todos os casos. Segundo vários
mandatários consultados, “é um poder exercido de maneira negativa, é mais um poder
de perturbação do que de decisão”. “Estamos
totalmente condicionados, eles nos impõem
as regras […]. Os governos soberanos estão
dependendo da avaliação de uma agência
particular de risco, da decisão de um organismo internacional, ‘te ajudo ou não te aju-
do’.” “Os governos têm mais limitações para exercer o poder. Perdemos capacidade
de decisão nacional, posto que os organismos internacionais de crédito estabelecem
condições que atentam contra o próprio
crescimento e, enfim, contra a democracia,
quando direitos humanos fundamentais são
lesados.” “Tu tens então um presidente da
República, com uma pressão bilateral brutal
e com uma influência da cooperação internacional, não direi brutal, mas muito significativa.” “Os organismos bilaterais, com suas exigências de seguir modelos e programas
determinados com condições politicamente inviáveis, não são os responsáveis pelo resultado político que essas obrigações acarretam, que te impõem [...]. Ou seja, vem um
burocrata internacional e, seguindo as diretivas de seu organismo, marca uma diretriz e depois esse senhor cumpre sua missão
e vai embora.”
O papel dos meios de comunicação
Os mandatários identificam a intervenção onipresente dos meios de comunicação
como um contrapeso a seu poder, na medida em que a opinião pública tende a orientar-se a respeito das ações governamentais,
basicamente pela opinião e avaliação realizadas pelos meios. “O meio de comunicação informa, opina, julga e condena […].
É um fator de poder que pode ser bem ou
mal exercido, e que está influenciado por
interesses econômicos, paixões, sentimentos e idéias, e por sua vez não está submetido a nenhum controle. […] Então, é por isso que o governante se sente hostilizado pela
imprensa […].Não interessa a tendência do
governo, sempre vai se sentir hostilizado.”
Reconhece-se também uma enorme capacidade dos meios para incidir no destino
de um governo: “A incidência midiática pode tornar inútil uma sólida formulação institucional se tiver ataques ou rivais desse
setor” .“A imprensa tem uma influência decisiva sobre o Congresso […]. Se a imprensa
se move contra uma lei, é muito difícil que
ela saia.”
Apesar de valorizarem o papel dos meios
de comunicação como controle do poder, os
mandatários avaliam com certa apreensão o
crescente papel que os meios assumiram como expressão de interesses de grupos econômicos, sem estar submetidos a nenhum
controle. “Não podemos descartar nessa
paisagem o papel que os meios de comunicação mais desenvolvidos, mais profissionalizados cumpriram no que se refere a tarefas
de denúncia e controle, […] mas, há também maior interferência no livre decorrer da
vida democrática. [...] O grande capital é um
fator de poder muito mais real hoje, porque
veio se apoderando dos instrumentos midiáticos, então isso lhes permite não só ter poder mas também exercê-lo.”
A falta de controles estatais sobre a imprensa, que como vimos é um elemento
próprio da democracia, pode se transformar
em uma ameaça ao desempenho dos mandatários. A crítica dos mandatários centrase na falta de responsabilidade com que os
meios de comunicação difundem informação, com aval de seu posicionamento no mapa de poder de cada país. “Os meios são de
uma influência enorme, talvez os mais fortes e consistentes. […] Caem na estratégia
do sensacionalismo fácil e dificultam a governabilidade e a consistência de gestão. […
] Não creio que esteja claro para a sociedade
o que isso implica. Estive conversando com
mandatários da região e todos nós sentimos
o mesmo problema.”
A pressão exercida pelos meios de comunicação se reflete também no grande
peso que eles têm na construção da agenda pública. “Os meios de comunicação estão atravessando um processo de evolução
em que temos uma confusão de poder como
nunca jamais eles tiveram em sua história,
que é o poder total e a responsabilidade zero
[…]. Os meios hoje têm um poder que pode
derrubar um ministro, que pode influir em
uma política e que está definindo a agenda,
às vezes em uma superdimensão injusta.”
Os elementos resultantes do que já foi
exposto aparecem conjugados por um líder
que resume as percepções de muitos mandatários da América Latina: “Os meios de
comunicação passaram a ser suprapoderes
[...], vinculados aos setores econômicos, evidentemente, têm mais poder do que o poder
militar, do que o Executivo, do que a próBases empíricas do Relatório
171
“Este quadro
nos coloca
perante um
enorme desafio:
se nós, os
governantes da
região, somos
ou não capazes
de fazer com
que o controle
responsável
das políticas
econômicas
funcione com
eficácia e visão
de futuro.”
pria Igreja e do que os partidos políticos.
Substituíram totalmente os partidos políticos. Instalaram-se no centro da sociedade, o
que é bom para o controle dos outros poderes, mas, ao mesmo tempo, se existe um controle, esse poder pode se tornar uma inquietante perversão”.
Valoração das organizações sociais na
vida política do país
No momento de avaliar o papel dessas
organizações sociais, vários mandatários
vêem os partidos em uma relação de competição e até oposição com diversas organizações da sociedade civil. A tensão é manifestada por um mandatário ao mencionar
que: “ Foram criadas muitas ONGs que são
úteis e geram participação, que realizam assembléias e escutam as pessoas, que incrementam, dentro do possível, uma democracia representativa […], mas em geral existe
uma certa posição antipolítica e isso não é
bom, do mesmo modo que na política existe uma certa tensão com as ONGs. Isso tem
que ser superado com o avanço de uma tarefa comum que será difícil levar adiante”.
Outro mandatário se manifesta com
mais firmeza sobre este tema: “Nós nos encontramos com um fenômeno que é de toda a América, que é perigoso se não o soubermos organizar, que é o das ONGs e da
mal denominada sociedade civil. […] Os
partidos estão enfrentando a concorrência de ONGs e de organizações intermediárias que não têm a legitimidade que os partidos têm. Então, temos que fortalecer essa
legitimidade porque os partidos são a única organização que, através do exercício do
poder, pode aprovar normas, atos, regras,
obrigatórios para a sociedade”.
O conjunto de organizações sociais é um
espectro amplo e diverso, não claramente
definido, segundo os consultados. Isso inclina alguns mandatários a considerá-las preocupantes fatores de poder. “A importância
da sociedade civil está aumentando. Ninguém sabe ainda quem são e o que representam, e essa é uma das preocupações.”
Para outro mandatário, esse poder está
incluído no âmbito da globalização. “Veio
172
A democracia na América Latina
uma onda das grandes potências e houve
uma onda de exigências do poder mundial;
era preciso minimizar os governos, era preciso delimitar o Estado e era preciso fortalecer as ONGs.”
O papel das ONGs também é questionado quanto à representação dos interesses populares que pretendem assumir. “As ONGs
são privilegiadas, mas não se colocam questões. Falam em nome do povo, mas fazem
isso contra reformas que são para o bem do
povo.”
Na visão desses mandatários, as controvérsias entre partidos políticos e organizações da sociedade civil se refletem nas concepções sobre democracia representativa e
participativa. Junto a elas se entrelaçam os
questionamentos sobre os alcances da democracia em sentido institucional e/ou seu
fortalecimento a partir de seu conteúdo de
eqüidade social. “Para recuperar a base democrática, não basta dizer às pessoas que se
organizem, que participem. É preciso incluílas e a inclusão não é só um problema de canais para que as pessoas falem ou protestem,
é ir ao conceito de liberdade sobre a base da
solução da necessidade […], é o investimento social, é ampliar a cobertura, a qualidade
da educação […]. Participação significa que
as pessoas se sintam parte do Estado.” “O
grande segredo para que haja participação é
aproximar-se o máximo possível dos problemas das pessoas, que são basicamente saúde,
educação, cultura e esporte.”
O fortalecimento da democracia
Após termos apresentado algumas opiniões dos mandatários, voltamos agora ao
conjunto dos consultados. Nós lhes perguntamos quais os passos a seguir para fortalecer a democracia nos próximos anos. Esta
pergunta deu lugar a uma dispersão relativamente importante de respostas. No entanto,
um grupo de respostas, agrupável em três
grandes blocos, foi mencionado por dois
terços dos consultados.
O primeiro bloco reúne a necessidade de
realizar uma reforma política para fortalecer
as instituições, inclusive os partidos políti-
TABELA 55
cos. As características dessa reforma variam
de país para país: alguns falam de reforma
eleitoral, outros de reforma do Congresso,
outros de reforma do Estado ou de fortalecimento geral das instituições. A idéia comum, porém, é que um melhor projeto dos
dispositivos e incentivos institucionais poderia melhorar, e muito, o funcionamento
da democracia. Uma proporção importante dessas respostas indica que a reforma política deveria construir novos canais que facilitassem a participação da sociedade civil
organizada. Para muitos dos líderes consultados, a apatia cidadã e a desconfiança em
relação às instituições se revertem melhorando os canais de participação e ampliando
seu número e seus alcances.
Este primeiro grupo de respostas é o mais
freqüentemente mencionado pelos consultados e sugere que, diferentemente do que
ocorria há algumas décadas, as instituições
não são vistas como um reflexo secundário
do essencial, mas sim como parte do essencial. O mesmo ocorre em relação aos partidos políticos. Embora muitos consultados
coincidam em que os partidos não estão desempenhando seu papel de maneira adequada, uma quantidade semelhante indica a necessidade de fortalecê-los. O interesse dessa
resposta reside em que a constatação das dificuldades que os partidos enfrentam não
leva à adoção de posturas de rejeição ou à
busca de canais alternativos: os partidos vão
mal, mas é preciso melhorá-los.
O segundo bloco de respostas inclui a
necessidade de tomar medidas significativas
(não “puramente institucionais”) que ajudem a enfrentar as profundas iniqüidades
das sociedades latino-americanas. Elas conspiram contra o fortalecimento da democracia e são detectadas tanto em termos econômicos (pobreza extrema e falta de recursos
mínimos, como a alimentação) quanto em
aspectos culturais (marginalização de setores camponeses e urbanos, marginalização de indígenas). Incorporar genuinamente toda a população à política democrática
requer derrotar essas formas de exclusão.
Para isso é necessário desenvolver políticas
sociais e econômicas que conduzam a uma
melhoria generalizada dos níveis de vida.
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA
FORTALECER A DEMOCRACIA
% dos consultados
45
13
32
Reforma política
Aumentar participação
Institucionais, partidárias
Combater desigualdade
Políticas sociais
Políticas econômicas
18
8
10
Educar para a democracia
11
Combater a corrupção
9
Outros
17
Todos
100
Nota: Os valores são a proporção dos consultados que fazem menção no primeiro lugar a
este problema
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.
O terceiro bloco refere-se à necessidade
de fortalecer a educação em geral (não só o
acesso a ela, mas também sua qualidade) e a
cultura democrática em particular. Pelo menos parte dos problemas políticos enfrentados pelas sociedades latino-americanas deve-se ao pouco conhecimento das regras do
jogo democrático ou, mais freqüentemente,
a um conhecimento superficial dessas regras, que não leva a uma adesão suficientemente firme aos valores democráticos. Os
consultados acreditam que um esforço deliberado para desenvolver a educação, em
particular a educação para a democracia,
poderia melhorar ou reverter essa situação.
Um último ponto em que coincidiram
vários consultados foi a necessidade de intensificar a luta contra a corrupção. Isso é
coerente com seu próprio diagnóstico. Se
a corrupção é um dos problemas que mais
afeta a democracia e a deslegitimiza perante a cidadania, a luta contra ela deve ser uma
das metas fundamentais.
Convém acrescentar que as opiniões dos
consultados sobre os principais problemas a
enfrentar, para fortalecer a democracia, diferem segundo sua visão acerca do estado atual de seus respectivos países. Os consultados
que afirmam que seu país é uma democracia ou uma democracia com poucas limitações dão mais ênfase à necessidade de reformas institucionais e partidárias. Essa ênfase
diminui entre os que detectam várias limitações e diminui ainda mais entre os que vêem
muitas limitações a suas democracias (ou,
Bases empíricas do Relatório
173
Para muitos
dos líderes
consultados,
a apatia dos
cidadãos e a
desconfiança
em relação às
instituições
se revertem
melhorando
os canais de
participação e
ampliando seu
número e seus
alcances.
TABELA 56
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER A DEMOCRACIA
SEGUNDO OPINIÃO SOBRE O ESTADO DA DEMOCRACIA EM SEU PAÍS
Democracia plena,
ou democracia com
poucas limitações
Democracias
com várias
limitações
Democracia com muitas
limitações, ou não é
democracia
Reforma política
Aumentar participação
Institucionais, partidárias
45
3
42
46
14
32
45
19
26
Combater desigualdade
22
16
20
Educar para a democracia
12
13
7
Combater corrupção
10
8
10
Outros
11
17
18
100
100
100
Todos
Nota: Os valores são a proporção dos consultados que fazem menção no primeiro lugar a este problema
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina, 2002.
simplesmente, acham que não existe democracia). Com as opiniões favoráveis a uma
maior participação, ocorre o contrário: são
mais freqüentes onde não se vê democracia ou onde é considerada muito limitada, e
muito menos no extremo oposto.
A construção da agenda pública na
América Latina
As opiniões dos consultados a respeito da agenda política atual apresentam significativas variações. A corrupção é o tema
mais mencionado (36 por cento). O papel
deficiente dos partidos políticos e sua reforma são referidos por 20 por cento dos
consultados.
Em relação à agenda econômica, o tema
da reativação – incluindo o uso de recursos
produtivos, as privatizações e as reformas financeiras – aparece como o mais mencionado (53 por cento). A dívida externa e a integração regional são apontadas por 23 por
cento dos líderes consultados.
Na agenda social, o desemprego e a violência (34 por cento) definem as prioridades. Observa-se também uma quebra na
homogeneidade das opiniões acerca dos
grupos influentes e dos temas da agenda.
Os consultados convergem amplamente em
indicar os grupos empresariais (80 por cento) e os meios de comunicação (65 por cento) como os grupos com maior capacidade
de modelar e impor a agenda. Por sua vez,
os consensos mais freqüentes aparecem no
174
A democracia na América Latina
que diz respeito à necessidade de reativação
econômica.
As prioridades de agenda dos líderes não
políticos não se distanciam das do conjunto dos consultados; para eles o tema central
da agenda é também a reativação econômica
(57 por cento), mas o restante das questões
econômicas recebe poucas menções. Quanto à agenda social, questões tais como a violência e a segurança cidadã, assim como as
reformas setoriais em saúde e educação, são
mencionadas principalmente pelos acadêmicos, enquanto o desemprego e a pobreza
aparecem como problemas prioritários para
os jornalistas.
Se considerarmos a perspectiva das mulheres líderes, a reforma fiscal atinge os mesmos níveis de importância que a reativação
econômica (45 por cento). No caso da agenda social, a pobreza ascende ao segundo lugar
(27 por cento) e diminuem as menções acerca da violência (21 por cento), com valores
iguais aos das reformas de saúde e educação
(21 por cento). A agenda política, no entanto, mantém a mesma ordem de prioridades
que a do conjunto de consultados, embora
as mulheres líderes mencionem com menos
freqüência a corrupção (22 por cento).
A agenda futura
A agenda futura que se identifica com os
interesses e as preocupações dos consultados
não apresenta variações significativas em relação à agenda atual.
TABELA 57
AGENDA ATUAL SEGUNDO TEMA 80
Temas
N° de atores
que mencionam
Agenda econômica
A reativação econômica (debate sobre uso de recursos produtivos
(gás, petróleo, coca; privatizações, reforma financeira)
Questão fiscal
Dívida externa
Integração regional andina/Mercosul/ALCA
Tratados de livre comércio
Acordo com o FMI
80
24
9
9
8
3
(53%)
(16%)
(6%)
(6%)
(5%)
(2%)
Agenda social
Desemprego
Violência, delinqüência, segurança cidadã
Reforma da educação/Saúde
Pobreza
52
51
40
37
(34%)
(34%)
(26%)
(24%)
55
30
23
(36%)
(20%)
(15%)
12
12
11
9
6
(8%)
(8%)
(7%)
(6%)
(4%)
Agenda política
A corrupção
Reforma política/ Papel dos partidos/ Descentralização
Reforma do Estado (abertura, modernização)
Solução do conflito político institucional/ Reconstrução institucional/
Fragilidade institucional
Lavagem de dinheiro e narcotráfico. A questão/O tema da coca
Reforma do sistema judiciário. Estado de direito. Segurança jurídica
Reforma constitucional
Relação governo-sociedade, conciliação nacional
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina,2002.
No plano econômico, a reativação concentra 42 por cento das respostas e as problemáticas ligadas à integração regional, 24
por cento, valores semelhantes aos da agenda atual.
Quanto à agenda social, a dispersão de
respostas se mantém, mesmo quando se
perfilam com mais prioridade as reformas
setoriais de saúde e educação, e os temas de
pobreza e desigualdade, mencionados por
aproximadamente um terço dos líderes. O
desemprego e a violência perdem importância relativa.
A agenda política se centra em um conjunto amplo de temas. O tema prioritário é
a reforma política, mas só é mencionada por
35 por cento dos consultados. Os temas que
envolvem a defesa das liberdades e os direitos humanos são considerados como temas
de agenda por 10 por cento dos consultados.
Chama a atenção que a menção às reformas
– tanto na agenda social como na política –
não faz alusão ao conteúdo das mesmas.
Os acadêmicos coincidem majoritariamente com os percentuais gerais em relação aos temas da agenda futura. No entanto, enquanto 32 por cento dos consultados
consideram que a reforma educativa e a
saúde deveriam ingressar na agenda futura, só 17 por cento dos acadêmicos se expressa nesse sentido. Estes tendem a priorizar uma estratégia vinculada à estabilidade
do regime democrático e suas instituições.
Por essas razões, a reforma política, o questionamento do papel dos partidos políticos e a descentralização concentram suas
prioridades, que chegam a 48 por cento das
menções contra 36 por cento que os consul-
80 A tabela referente à agenda atual foi elaborada sobre a base dos 152 entrevistados que efetivamente responderam às perguntas sobre o tema.
Bases empíricas do Relatório
175
TABELA 58
AGENDA FUTURA SEGUNDO TEMA
Temas
N° de atores
mencionados
Agenda econômica
A reativação econômica, debate sobre o uso de recursos produtivos
(gás, petróleo, coca; privatizações, reforma financeira)
Questão fiscal
Integração regional andina/ Mercosul/ ALCA
Dívida externa
Tratados de livre comércio
Papel do FMI, Banco Mundial, BID
66
28
22
13
4
1
(42,3%)
(17,9%)
(14,1%)
(8,3%)
(2,5%)
(0,6%)
Agenda social
Reforma da educação/Saúde
Pobreza e Desigualdade
Desemprego
Violência, delinqüência, segurança cidadã
45
44
26
13
(28.8%)
(28,2%)
(16,6%)
(8,3%)
55
33
9
15
(35,2%)
(21,1%)
(16,0%)
(9,6%)
Agenda política
Reforma política/ Papel dos partidos/ Descentralização
Reforma do Estado (abertura, modernização, reforma administrativa)
Reforma constitucional
Reforma do sistema judiciário. Estado de direito. Segurança jurídica
Segurança democrática (defesa de liberdades democráticas, direitos
humanos, paz)
A corrupção
Solução do conflito político institucional/ Reconstrução institucional/
Fragilidade institucional
Lavagem de dinheiro e narcotráfico. A questão da coca
Relação governo-sociedade; conciliação nacional
Total
15 (9,6%)
10 (6,4%)
9 (5,8%)
5 (3,2%)
2 (1,2%)
156
Nota: n=156
Fonte: PRODDAL, Rodada de consultas com líderes da América Latina,2002.
tados em geral atribuem a esse ponto. Um
panorama similar é apresentado pela reforma judicial, pelo funcionamento do estado de direito e pela segurança jurídica, que
concentram 22 por cento das menções dos
atores acadêmicos contra 15 por cento das
menções gerais.
No caso dos presidentes e ex-presidentes,
a centralidade da questão da reativação econômica na região se destaca tanto na agenda atual quanto na futura. Outros temas como a questão do desemprego e a violência,
que concentram suas opiniões sobre os temas da agenda atual, sustenta-se de maneira frágil na agenda futura. A agenda política, levando em conta o número de menções,
aparece como a menos relevante para esses
mandatários.
176
A democracia na América Latina
Os desafios
Quais deveriam ser os passos para fortalecer o desenvolvimento da democracia
nos próximos anos? Um grupo de respostas, agrupáveis em três blocos, foi mencionado por dois terços dos consultados. A seguir, resumimos as opiniões dos consultados
acerca dos passos futuros; isso implica certa
repetição a respeito de suas posições sobre a
situação atual.
O primeiro bloco se refere à necessidade
de realizar uma reforma política que fortaleça as instituições, inclusive os partidos políticos. As características das reformas propostas variam de país para país: alguns falam
do sistema eleitoral, outros, do Congresso e
outros, do Estado. Mas, de maneira geral, a
idéia é que um melhor projeto dos dispositivos e incentivos institucionais deveria me-
lhorar o funcionamento da democracia. Novamente, as instituições não são vistas como
um reflexo secundário do essencial, mas sim
como parte essencial da democracia.
O segundo bloco inclui a necessidade
de fortalecer a educação em geral e a cultura democrática em particular, assim como a necessidade de enfrentar as profundas
iniqüidades das sociedades latino-americanas. O primeiro aspecto deveria ser encarado mediante um esforço de educação cívica e, em termos mais gerais, elevando o
nível educativo da população. Os consultados acreditam que um esforço deliberado
para desenvolver a educação, em particular
a educação para a democracia, poderia melhorar ou reverter essa situação. A desigualdade educativa, em particular, é uma das caras mais visíveis e importantes do problema.
Para incorporar genuinamente toda a população à sociedade e à defesa da democracia é
necessário enfrentar essas desigualdades.
O terceiro bloco ressalta a necessidade de
construir novos canais que facilitem a participação da sociedade civil organizada. Para muitos dos líderes consultados, a apatia
cidadã e a desconfiança em relação às instituições se revertem melhorando os canais
de participação e ampliando seu número e
seus alcances.
Um último aspecto de coincidência, mais
pontual do que os anteriores, é a necessidade
de intensificar a luta contra a corrupção como uma prioridade para fortalecer a ordem
democrática.
Alcances da democracia na América
Latina. Um balanço
Qual é a visão da democracia que prevalece? Todos os consultados valorizam altamente a sustentabilidade e expansão da
democracia na América Latina. Essa visão
reconhece a vigência das liberdades e a regularidade das eleições (em alguns casos, com
alternância no poder entre situação e oposição), como grandes conquistas dos processos democráticos em curso. Reconhece também as reformas constitucionais que
habilitaram mecanismos de democracia di-
reta e reformularam e/ou criaram mecanismos de controle.
Entretanto, observa-se uma forte tensão
entre os alcances da democracia e os níveis
de pobreza e exclusão social. Entre os consultados aparece como tema central a capacidade – ou incapacidade – das democracias
para atingir níveis aceitáveis de integração
social. Instituições políticas que perdem credibilidade e a persistência das situações de
pobreza e exclusão social constituem um cenário complexo que torna as democracias
vulneráveis diante da ingerência dos poderes fáticos.
As dificuldades para atingir um nível
aceitável de integração social são visíveis no
divórcio entre o diagnóstico feito pelos consultados sobre o funcionamento e as debilidades da democracia, por um lado, e por
outro, nos temas atualmente vigentes na
agenda pública. As restrições para formular
uma agenda em longo prazo dão conta das
dificuldades para pensar um “projeto de país” – e também de região – que possa prever
respostas programáticas para os graves problemas existentes. As limitações para formular uma agenda socialmente compartilhada
também suscitam o risco de que essas democracias se tornem “irrelevantes”.
Como se exerce o poder nessas
democracias?
Como vimos, na opinião de muitos de
nossos consultados, o Poder Executivo costuma encontrar limitações ao exercício de
suas funções que se devem, principalmente, à ingerência de poderes fáticos. O Poder Executivo não conta com partidos políticos sólidos que o sustentem, nem com
uma oposição que contribua para fortalecer
a institucionalidade democrática.
No mapa do poder traçado por nossos
consultados, destaca-se o grande peso de
certos poderes fáticos, em particular do setor econômico-financeiro e dos meios de comunicação. Entre nossos consultados existe
a percepção de que os condicionamentos
impostos por esses poderes conduzem à
existência de governos com sérias limitações
para responder às demandas da cidadania.
Eles também enfatizam que os partidos não
Bases empíricas do Relatório
177
conseguem formular projetos coletivos que
possam convertê-los em expressão autêntica da cidadania. Dão ênfase também à influência de poderes extraterritoriais que, entre
outros aspectos, se expressa na importância
relativamente baixa que se atribui, na agenda, à integração entre países da região.
Por outro lado, a institucionalização dos
processos de participação social é vista como débil ou incipiente. Muitos dos consultados afirmam a importância de fortalecer a
participação social; no entanto, quando esta
se materializa, são poucos os que apontam
os benefícios dela decorrentes. Isso parece
estar vinculado à falta de canais institucionais adequados a essa participação.
Síntese da rodada de consultas
O resumo que apresentamos permite
enunciar algumas conclusões sobre as opiniões predominantes entre os líderes latinoamericanos, em relação ao desenvolvimento
da democracia na região.
1. Uma primeira constatação é que a
América Latina deu passos muito importantes no caminho da democratização. O aumento da participação e dos controles institucionais é reconhecido como um passo
decisivo nesse sentido.
2. Para os líderes consultados, toda a região é, ao menos formalmente, democrática. Esta segunda constatação indica algo
que antes nunca existiu na região e que está associado a uma idéia muito importante:
apesar de os líderes latino-americanos opinarem majoritariamente que os aspectos
institucionais não são suficientes para afirmar que existe democracia, também opinam
que eles são necessários. A dimensão institucional não é vista como um epifenômeno do
que realmente importa, mas sim como parte
constitutiva da democracia.
3. Algumas das ameaças tradicionais às
democracias latino-americanas desapareceram ou enfraqueceram significativamente.
O quase desaparecimento dos riscos de in178
A democracia na América Latina
subordinação militar é o caso mais notável,
mas também é importante o enfraquecimento das práticas patrimonialistas e dos personalismos, mencionados pelos consultados.
4. Embora as ameaças tradicionais tenham se desvanecido ou atenuado, apareceram outras que continuam colocando em
questão a continuidade e a expansão da democracia. A mais ostensiva dessas ameaças é
o narcotráfico, com suas seqüelas de poder
paralelo, violência, corrupção e destruição
da economia formal.
5. Outras ameaças que pesam sobre a democracia latino-americana são políticas. As
mais importantes estão interrelacionadas: a
reduzida autonomia de decisão dos poderes
institucionais e o debilitamento dos partidos políticos.
6. A crise dos partidos não ocorre devido a uma perda do desejo dos cidadãos de
participação, ao contrário, ela se dá em um
contexto de aumento desse desejo. Os partidos latino-americanos não enfrentam a versão regional de um problema mais geral (como a fuga em direção ao privado que ocorre
em outras regiões); enfrentam um problema novo e, em certa medida, específico, que
combina três elementos distintos: um desejo de maior participação e controle do poder
político, uma rejeição bastante generalizada
aos partidos como canais de participação, e
um deslocamento da participação e do exercício de controles para outros tipos de organizações, em geral pertencentes à sociedade civil.
7. Os líderes consultados, apesar de verem esses problemas com clareza, não estão
buscando soluções fora da política, mas sim
dentro dela. Estão persuadidos de que é importante ter partidos fortes e governos com
capacidade de decisão, e se perguntam sobre os caminhos que permitirão atingir ambas as metas.
8. Esses resultados gerais não ocultam,
é claro, algumas diferenças entre os países.
Uma delas é a que separa as opiniões das li-
deranças dos maiores países da região (Brasil e México), das opiniões dos consultados em outras democracias jovens. Tanto
no Brasil como no México se encontra mais
otimismo sobre o progresso das condições
necessárias para a democracia e mais satisfação com as conquistas já obtidas.
9. Do que foi dito pode-se concluir que,
segundo nossos consultados, o primeiro desafio da democracia latino-americana é encontrar soluções políticas para seus problemas políticos. Isso pressupõe buscar novas
maneiras de canalizar a participação, o controle, a gestão de agendas e a construção de
acordos políticos, no âmbito de uma situação caracterizada por uma crescente “globa-
lização das influências” e por uma transnacionalização dos problemas”. Em parte, esse
é um problema universal, mas adquire matizes específicos na América Latina.
10. O segundo desafio da democracia latino-americana é encontrar soluções para a
desigualdade, para a pobreza e para a atual impossibilidade de acesso de grande parte da população aos níveis de bem-estar necessários para o pleno exercício dos direitos.
No passado, esses lamentáveis problemas foram esgrimidos como razão para justificar
a busca de caminhos alternativos para a democracia. Hoje são tomados como os grandes desafios que a própria democracia deve
resolver.
Bases empíricas do Relatório
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180
A democracia na América Latina
terceira seção
Rumo a uma democracia
de cidadania
Durante quase duas décadas, mas particularmente nos anos noventa, a agenda
latino-americana incluiu o fortalecimento democrático, a crise da política, as reformas
do Estado, as reformas estruturais da economia e o impacto da globalização na região.
No entanto, embora tenham sido abordados aspectos substantivos dessas questões,
o debate deixou de lado outros que, à luz da análise realizada, devem ser colocados
novamente no centro da discussão.
O Relatório chega à conclusão de que o desenvolvimento da democracia está intimamente vinculado à busca de maior igualdade social, à luta eficaz contra a pobreza e
à expansão dos direitos dos cidadãos. Desse modo, é essencial revisar as políticas e as
ações implementadas até o presente, aprender das experiências históricas recentes,
auscultar as realidades sociais emergentes e explorar novos caminhos. Isso possibilitará abrir o horizonte para fórmulas que permitam recriar o debate sobre a política e
seu lugar na América Latina, por exemplo, por meio dos seguintes temas:
■
A necessidade de uma nova “estatalidad”: qual é o papel do Estado no fortaleci-
mento da democracia?
■
A economia do ponto de vista da democracia: quais são as políticas econômicas
que favorecem o desenvolvimento da democracia?
■
As democracias latino-americanas no contexto da globalização atual: que espaços
de autonomia requerem para sua expansão?
Rumo a uma democracia de cidadania
181
182
A democracia na América Latina
Quatro temas para uma agenda
de debate
■
Nesta seção, abordamos as considerações necessárias para elaborar uma agenda ampliada para o desenvolvimento da democracia. Entendemos por agenda, para os
fins deste Relatório, a apresentação dos temas que precisam ser debatidos. Não é, portanto, uma enumeração de ações ou políticas públicas.
O significado e o alcance dessas contribuições são o resultado de três caminhos
convergentes: uma certa concepção da democracia, o reconhecimento da singularidade latino-americana e o conjunto de dados
resultantes de nossa pesquisa empírica.
Trata-se de temas que constituem preocupações comuns à região latino-americana.
Entretanto, as políticas que possam deles derivar devem expressar o que há de original e
singular em cada situação nacional.
Na seção anterior tratamos do estado da
cidadania na região. Em face dessa realidade, foram propostos, muitas vezes, receitas,
princípios técnicos e programas ambiciosos de reforma. Alguns foram implementados com certo êxito e obtiveram resultados
significativos. No entanto, após uma década
de reformas, as carências de cidadania não
foram resolvidas. É preciso encontrar outros
critérios de ação que permitam avançar no
caminho das soluções que nossas sociedades esperam.
Toda democracia encerra a promessa de
liberdade, justiça e progresso para seus cidadãos e, como afirma Rosanvallon, “é preciso considerar o não cumprido, as fraturas, as
tensões, os limites e as denegações que desvirtuam a experiência da democracia”. Na
distância existente entre essa promessa e a
realidade descrita na segunda seção, surgem
com força os grandes temas que compõem a
agenda do desenvolvimento da democracia.
Mas, o que restaria da liberdade exercida ao eleger democraticamente os governos,
se grandes esferas da vida social relacionadas
com os mais básicos direitos cidadãos conti-
nuam fora do alcance da deliberação pública e da vontade cidadã, se os governos não
podem executar as políticas decididas democraticamente? Ou se, mesmo contando
com governos e Estados eficientes e eficazes, não é possível exercer o mandato eleitoral porque outros poderes internos ou externos não permitem?
Para enfrentar os déficits de nossas democracias, é preciso poder democrático, isto
é, capacidade de agir de modo efetivo diante dos problemas para expandir a cidadania.
Para construir esse poder, a política é indispensável. Mas é preciso que a política seja relevante, que proponha caminhos para
abordar os temas-chave da sociedade, que os
empreenda com a firmeza da determinação
dos líderes e dos cidadãos e os sustente com
a idoneidade dos instrumentos para a ação
coletiva, dentre os quais os partidos políticos
são atores centrais, mas não únicos.
As propostas de ação dos partidos políticos têm, nas instituições representativas e de
governo do Estado, o principal instrumento para sua execução. O poder democrático também se constrói a partir da “e statalidad”. Ao mesmo tempo, a sociedade civil,
constante criadora de novas organizações de
voluntários que aumentam a participação, é
outro dos instrumentos substanciais para a
expansão da cidadania e, conseqüentemente, da democracia.
Por trás de todo direito há um Estado
que o garante. E por trás de todo direito
truncado há um Estado que não chega a torná-lo efetivo. Essa inoperância do Estado está relacionada com a qualidade de suas instituições e, fundamentalmente, com o poder
que flui por meio delas e com a conseqüente capacidade – ou incapacidade – do Estado
para atingir suas metas.
Dessa forma, os problemas do desenvolvimento da democracia vistos nas seções anteriores aparecem em um amálgama em que
os limites do Estado se conjugam com as
Rumo a uma democracia de cidadania
183
Para enfrentar os
déficits de nossas
democracias, é
preciso poder
democrático, isto
é, capacidade
de agir de modo
efetivo diante
dos problemas
para expandir a
cidadania.
Trata-se, enfim, de
encher a sociedade
de política e,
conseqüentemente,
a política de
sociedade.
exigências do crescimento econômico e seus
resultados freqüentemente geradores de desigualdades, com a impotência da política
para encarnar as aspirações da cidadania em
poder democrático, com as tensões de sociedades fraturadas, com a existência de poderes fáticos que evadem a legalidade, traficam
influências e permeiam as mais altas instâncias de decisão, com a evidência de uma globalização que limita o espaço próprio da
democracia ao escamotear do campo da escolha dos cidadãos, os temas centrais que dizem respeito ao futuro da sociedade.
Em outros termos, a agenda que estamos tratando está relacionada com os complexos caminhos que habilitam e obstruem
a expansão da cidadania e a reconstrução
da sociedade política no marco das democracias latino-americanas. Trata-se de abordar a discussão das condições que permitam
a nossas democracias encarar a solução dos
problemas que registramos, por meio da expansão dos instrumentos que a própria democracia oferece.
Em síntese, os problemas evidenciados,
que constituem os desafios para o desenvolvimento da democracia na América Latina,
manifestam-se nessas quatro esferas centrais
(a política, o Estado, a economia e a globalização), todas elas atravessadas pela questão
do poder, condição indispensável para que a
vontade da maioria se traduza em políticas
que transformem a realidade.
Os critérios aqui apresentados constituem um ponto de partida, procuram desencadear um debate, são o início e não
o final desse processo. Propomos que essa
agenda inclua: como passar de uma democracia cujo sujeito é o eleitor para outra cujo
sujeito é o cidadão que tem direitos e deveres ampliados, no campo político, civil e social; como passar de um Estado de legalidade
truncada para um Estado com alcance universal em todo o território, e cujo principal
objetivo seja garantir e promover os direitos
– um Estado de e para uma Nação de cidadãos –; como passar de uma economia concebida segundo os dogmatismos do pensamento único para outra com diversidade de
opções, e como construir um espaço de autonomia na globalização. Trata-se, enfim, de
184
A democracia na América Latina
preencher a sociedade com política e, conseqüentemente, a política com sociedade.
A política, primeira condição
A política cumpre uma função vital no
processo democrático: concebe as políticas
públicas para atacar os problemas que considera centrais e as concretiza em projetos
que são parte essencial das opções básicas
da sociedade; proporciona os dirigentes para executar esses projetos; agrupa a enorme
quantidade de vocações cidadãs em denominadores comuns que permitem escolher
entre um número razoável de alternativas
eleitorais; e finalmente constrói o poder público necessário para executar os projetos
que apresenta à sociedade.
Em suma, a política encarna as opções,
agrupa as vocaçõ es e cria poder. Estas são três
condições indispensáveis para o desenvolvimento da democracia. Uma política que
não as cumpra põe em perigo a sustentabilidade democrática. Na América Latina,
há crise da política e crise de representação
porque essas três condições são cumpridas
apenas parcialmente e, em certas ocasiões,
nem existem. O debate sobre a política deve estar centrado em como superar essa situação, da qual se deriva não só uma crise
de representação, como também um perigo
para a democracia.
Para isso, é preciso que existam instituições eficazes, partidos políticos e práticas transparentes e responsáveis. Essas condições estão longe de ser cumpridas em
muitos países da região, o que debilita perigosamente a função dos partidos como
principais construtores da política para a
democracia.
Sobre essa carência, notória e difundida, centrou-se a maior parte do debate público sobre a política. No entanto, mesmo
sendo central, esse debate ocupou o lugar
da discussão sobre outras questões que parecem mais decisivas do que as debilidades
institucionais: a crise de conteúdo da política e a dificuldade para construir poder
democrático.
Mesmo na hipótese de contarmos com
excelentes instrumentos institucionais, se a
capacidade da política para construir opções
substantivas e poder não for recuperada, tanto a democracia eleitoral quanto a democracia
de cidadania tenderão a ser não sustentáveis
e irrelevantes para os cidadãos. Uma política
que não nutre a sociedade de opções e de poder, não tem representatividade.
Na análise realizada na segunda seção
do Relatório, chama muita atenção o fato
de que os diversos instrumentos de estudo
empírico tenham levado a coincidir em um
conjunto similar de déficit em nossas democracias. Esses déficits devem estar no centro
dos esforços para a renovação dos conteúdos da política. Nesse sentido, foram apontadas as seguintes questões:
Os problemas de expressão da cidadania política são os menos marcantes. Embora em alguns países a participação eleitoral
ainda seja baixa, estudam-se mecanismos
para incrementar essa participação, por
meio da melhora nos procedimentos de cadastramento eleitoral, e da incorporação de
facilidades para o acesso aos lugares de votação. Praticamente não há casos de fraude flagrante e a intimidação de votantes diminuiu notoriamente. Como em todo país,
sempre há margens para a manipulação de
certo número de eleitores. Em muitos casos,
ainda, as cúpulas partidárias continuam dominando o esquema de indicação de candidatos. A normativa que permite a discriminação positiva de gênero para ter acesso a
cargos representativos melhorou. Pouco a
pouco, aprovam-se normas para controlar o
efeito das doações privadas sobre a ação política, embora, em muitos casos, esse controle ainda não tenha relevância prática.
■ Em toda a América Latina a fórmula
política está centrada na figura do presidente constitucional e a instituição presidencial costuma ter poderes formais relativamente altos. Isso nem sempre se traduz em
eficácia na ação de governar, o que cria outra fonte de descontentamento da cidadania
e de frustração para os políticos. O Parlamento, por sua vez, não possui muito prestígio entre a massa cidadã e é considerado
como uma instância pouco eficaz para representar e defender os interesses da maioria. Embora a área judiciária do Estado goze
■
de independência formal, em vários países
subsistem severas limitações para seu pleno
desempenho cotidiano. Os organismos especializados de controle da gestão pública,
tais como as controladorias de contas, ou os
organismos de promoção ou defesa de direitos cidadãos, como as promotorias especiais
ou as defensorias do povo, às vezes não têm
a independência necessária e em outras, não
possuem poder para exercer suas funções.
Como se sabe, as defensorias públicas do
povo não podem ter poder próprio no campo judiciário ou administrativo, pois invadiriam a área de competência de outros poderes estatais. Os mecanismos de democracia
direta, embora tenham ampliado o campo
da participação política da cidadania, em
alguns casos, contribuíram para a desestabilização política, e não fica claro se representaram um instrumento eficaz para o desenvolvimento da democracia.
■ Apesar dos avanços fundamentais em
matéria de direitos humanos, cuja violação
sistemática caracterizou a região nos períodos autoritários e de guerra civil, continuam registrando-se abusos no que se refere
aos direitos à vida e à integridade física, provenientes, particularmente, da incapacidade
do Estado de controlar a violência e o uso da
força pública. A liberdade de imprensa melhorou notoriamente e apesar de os primeiros passos no sentido de assegurar o direito
de acesso à informação em poder do Estado
estarem sendo dados, esse é um desafio no
qual é preciso avançar.
■ Os déficits da cidadania sociais relacionados com a “ estatalidad” e a economia são
os mais notórios: subsistem altos níveis de
desigualdade e pobreza e, em muitos países,
as desigualdades sociais não diminuíram,
mas, ao contrário, aumentaram. Em um número considerável de países persistem os níveis de necessidades básicas não satisfeitas.
Essas comprovações coincidem com a
percepção da cidadania que, no estudo de
opinião, indicou como problemas principais: desemprego, pobreza, desigualdade e
renda insuficiente, delinqüência e drogas,
corrupção, e serviços e infra-estrutura insuficientes.
Rumo a uma democracia de cidadania
185
Coincidentemente também, os líderes
consultados mencionam como problemas
da agenda: reativação econômica, corrupção, desemprego, violência e delinqüência,
saúde e educação.
Dar um conteúdo à política significa não
apenas tornar “visíveis” os déficits indicados:
também é indispensável construir um leque
de opções substantivas para solucioná-los de
modo efetivo, e colocar essa opções no eixo
da discussão pública. Resumimos alguns temas desse debate nos seguintes enunciados:
A política,
especialmente
a política
democrática, é o
âmbito onde são
concebidos os
diferentes projetos
e alternativas de
uma sociedade.
1. A política, especialmente a política democrática, é o âmbito onde são concebidos
os diferentes projetos e alternativas de uma
sociedade. A política é representação, reivindicação social e busca coletiva de sentido. No entanto, hoje observamos uma séria
incapacidade da política para articular projetos coletivos. Ela passou a ser, quase exclusivamente, uma atividade pouco vinculada
às identidades, aos interesses e às aspirações
da sociedade.
2. A crise da política manifesta-se na
ruptura que existe entre os problemas para os quais a cidadania requer uma solução
e a capacidade da política para enfrentá-los.
A política tende então a esvaziar-se, sem ser
capaz de construir o poder e os instrumentos para enfrentar os principais desafios de
nossos países. Aí reside boa parte dos problemas de confiança e legitimidade que a democracia, a política, suas instituições básicas
e seus líderes enfrentam na América Latina.
3. É preciso então, perguntar-se qual deveria ser o lugar da política em uma América Latina que, ao mesmo tempo em que
conquistou o importante direito de gozar de
eleições livres, limpas e periódicas, está atravessando o processo de globalização, apresenta graves problemas sociais e tem Estados
deficitários para garantir e expandir a cidadania. Pode a política encarnar as aspirações
cidadãs de redução da pobreza e da desigualdade, de expansão do emprego e da solidariedade? Pode a política ajudar a construir
um horizonte de progresso para nossos países e nossos cidadãos?
186
A democracia na América Latina
4. Muitos dos temas que antes eram próprios da política e dos Estados nacionais hoje são tratados e decididos em outras esferas. A economia, os poderes fáticos e alguns
meios de comunicação ocuparam boa parte
desse lugar. A política tende a perder conteúdo por três vias vinculadas entre si:
Os Estados nacionais perdem soberania interior. Por um lado, em face dos poderes fáticos e ilegais, e, por outro, como
conseqüência dos déficits que limitam a capacidade estatal, por ineficiência e ineficácia
de suas organizações burocráticas.
■ Há um desequilíbrio na relação entre política e mercado, que tende a reduzir o
espaço da primeira e limitá-la a âmbitos de
menor relevância, excluindo, por exemplo,
importantes problemas econômicos do seu
âmbito de decisão e deliberação. Esta situação não é coerente com a democracia e com
os direitos de cidadania dela decorrentes.
■ Uma ordem internacional que limita a
capacidade dos Estados para atuar com razoáveis graus de autonomia e que, portanto,
restringe as opções nacionais.
■
Esses problemas debilitam a vocação
transformadora da política, e tornam especialmente grave a situação na América Latina. Neste contexto, às privações materiais
atuais se une uma certa perda da noção de
progresso, da própria possibilidade de projetos coletivos viáveis. A aparente impotência da política enfraquece seriamente a democracia, não apenas no que se refere às
suas possibi lidades de expansão, como também – talvez – à sua sustentabilidade.
5. Na América Latina, as instituições democráticas básicas, principalmente os partidos e o Parlamento, gozam de um baixo
conceito. Aproximadamente 36% dos latino-americanos (Latinobarômetro 2002)
concordam em aceitar que, se for necessário, o presidente deixe de lado os partidos
políticos e o Parlamento na hora de governar. A maior parte dos latino-americanos
opina que não há democracia sem partidos
e Parlamento, mas seu funcionamento gera
insatisfação.
6. Os meios de comunicação, às vezes,
aparecem ocupando o vazio de representação originado na crise da política e suas instituições; esse vazio subsistirá enquanto a
política não assumir suas faculdades diante de temas relevantes e enquanto os partidos se mostrarem incapazes de articular
projetos coletivos e de alcançar a condução
do Estado.
quadro 39
O poder dos meios de comunicação
Evidentemente, em todos os grandes grupos sobre os quais temos
alguns dados, o controle sobre a comunicação encontra-se distribuído
de uma maneira tão desigual, que alguns indivíduos possuem uma influência consideravelmente maior que outros… aqui temos um problema
enorme… o número de indivíduos que exerce um controle importante
sobre as alternativas programadas corresponde somente, na maioria das
7. Quando a política se esvazia de conteúdos, quando o Estado ignora as grandes
questões da cidadania, a sociedade os recupera. Nos últimos anos, paralelamente à crise de representação e à deserção do Estado,
surgiram, de maneira crescente e nas formas mais diversas, organizações da sociedade que ocuparam o espaço das questões não
resolvidas ou ignoradas. Trata-se de um sistema auto-organizado de grupos intermediários relativamente independentes do Estado e das empresas privadas, que é capaz de
deliberar e levar adiante ações coletivas em
defesa e promoção de seus interesses e opiniões, respeitando a estrutura legal e civil
existente.81
8. O cidadão e as organizações da sociedade civil desempenham um papel essencial na construção democrática, no controle da gestão governamental, na expressão de
demandas e no fortalecimento do pluralismo que toda democracia promove e precisa. Eles são atores relevantes da democracia
de cidadania. Seu papel é complementar ao
dos atores políticos tradicionais da democracia. Apesar das dificuldades e dos obstáculos inerentes à aceitação da sociedade
civil como âmbito de participação e fortalecimento da democracia, sua importância
na democratização da América Latina deve
ser claramente reconhecida. Assim, para viabilizar a passagem à democracia de cidadania, a política deve recuperar seus conteúdos
essenciais e também rever cuidadosamente
sua tarefa incompleta, assumindo as deman-
organizações, a uma fração muito reduzida do total dos membros. Parece que esse é o caso, inclusive, nas organizações mais democráticas, se
o número de membros é considerável.
Robert Dahl, 1987, pp. 97-98.
quadro 40
Sociedade civil, política e participação
As pessoas que se organizam por meio de entidades independentes
da sociedade civil superam a dicotomia entre autonomia pública e
privada. Elas exercem a cidadania civil, não apenas para proteger seus
próprios interesses, mas também para ampliar as possibilidades de
proteção dos interesses de outros menos afortunados. Essas pessoas
exercem também a cidadania política, não apenas ao votar e decidir
em função de seus interesses pessoais, mas também quando ampliam
as possibilidades de acesso e participação dos relegados pelo sistema
político. Por isso, eles encarnam em si mesmos toda a potencialidade
do ser humano como agente, porque abarcam tanto a dimensão pessoal
quanto a dimensão social da cidadania.
Na América Latina há um crescimento impressionante das organizações
independentes da sociedade civil. Especialmente no âmbito dos direitos
humanos, a transição democrática trouxe uma nova geração para os
organismos nascidos para lutar contra a repressão ilegal das ditaduras,
e propiciou também o surgimento de novas entidades dedicadas
aos direitos da mulher, das crianças, dos povos indígenas, dos afrodescendentes e de diversos setores excluídos. […] A sociedade entende
a política em um sentido mais amplo e mais rico que o da concorrência
eleitoral.
Juan Méndez, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.
81 Conseqüentemente, não podem incluir organizações que tendem à ilegalidade para atingir seus objetivos, sejam
elas “máfias” ou organizações políticas subversivas, nem atores com fins mais precisos, que são parte da sociedade,
como: os sindicatos; os meios de comunicação, que são organismos de informação e entretenimento; os partidos;
as associações, ou as Igrejas formais, mas sim inclui os organismos colaterais que entram na definição adotada.
Rumo a uma democracia de cidadania
187
quadro 41
A dimensão associativa da democracia
A qualidade da democracia está determinada tanto pelos que estão
envolvidos em práticas associativas quanto pelos que estão excluídos
delas. Costuma suceder, em toda a América Latina, que um mundo
hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados da população
convive com um mundo muito menor inspirado em Tocqueville. Nesse
sentido, apresentam-se dois problemas: um, que tem a ver com a
definição do espaço público mediante a silenciosa ação cotidiana
dos que administram o acesso ao aparato estatal. Daí a necessidade
de democratizar a cultura de elites e seus resultados vinculados à
apropriação do espaço público por parte de interesses especiais
organizados. O segundo problema refere-se a uma avaliação dos padrões
associativos em si mesmos, tanto em termos de sua difusão quanto de
seu conteúdo e qualidade. Supondo que sejam produzidas conseqüências
institucionais positivas do capital social, a dinâmica de associação deve
ser considerada como um ingrediente essencial da democracia.
Renato Boschi, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.
das de uma sociedade que se organizou para
reivindicar, controlar e propor.
9. Na América Latina, os espaços conquistados pela sociedade civil foram fundamentais para abrir caminhos políticos
que estavam fechados para a construção democrática. Dessa forma, a sociedade civil
amplia o espaço público por meio da participação, da expressão de identidades e
demandas, e da organização cidadã. Atualmente, há necessidade de formas alternativas de representação que, sem substituir
as tradicionais (partidos políticos, eleições,
Parlamentos), as complementem e fortaleçam, respondendo a novas necessidades, às
particularidades dos setores excluídos ou
sub-representados, à necessidade de agregação política gerada pela saudável e crescente
expressão da diversidade, e à imprescindível
reapropriação cidadã dos espaços de construção de vontade democrática.
10. Esta questão está vinculada a certos
âmbitos de poder onde se tomam decisões
que afetam gravemente a sociedade, sem que
ela possa participar dessas discussões. Esses
claustros cerrados de decisão econômica e
os poderes fáticos legais e ilegais, nacionais
ou extraterritoriais, contribuem para esvaziar a política. A democracia abre caminho
e convida à participação cidadã; no entanto,
se os âmbitos em que essa participação ocorre têm pouco peso nas grandes decisões nacionais, a conseqüência tende a ser a apatia e
a desconfiança generalizadas.
quadro 42
Política, partidos e democracia na América Latina
Ao falar de uma transformação das relações entre Estado e sociedade estamos nos referindo
a uma transformação da política. Se a crise da
política, que influi na qualidade e relevância
das democracias novas, repercute na sociedade inteira, com mais intensidade isso acontece
em relação aos atores principalmente políticos,
isto é, aos partidos, que são julgados severamente pela opinião pública.
No novo cenário gerado pelas transformações
sociais, estruturais e culturais das últimas
décadas que decompõem a unidade da sociedade-polis, tende a desaparecer a centralidade
exclusiva da política como expressão da ação
coletiva. Mas ela adquire uma nova centralidade, mais abstrata, pois é seu papel abordar
e articular as diversas esferas da vida social,
sem destruir sua autonomia. Desse modo, há
menos espaço para políticas altamente ideologizadas, voluntaristas ou globalizantes, mas
188
A democracia na América Latina
há uma exigência de política por “sentido”, que
as forças do mercado, o universo mediático,
os particularismos ou os meros cálculos de
interesses individuais ou corporativos, não são
capazes de dar.
A grande tarefa do futuro é a reconstrução do
espaço institucional, a polis, em que a política
volte a ter sentido como articulação entre
atores sociais autônomos e fortes e um Estado
que recupere seu papel de agente de desenvolvimento em um mundo que ameaça destruir as
comunidades nacionais.
A opção é o fortalecimento, autonomia e complementaridade entre o Estado, o regime, os
partidos e os atores sociais autônomos, isto é,
uma nova matriz sociopolítica.
Manuel Antonio Garretón, texto elaborado
para o PRODDAL, 2002.
A necessidade de uma nova
“estatalidad”
É indispensável ampliar o debate sobre o
Estado na América Latina. Enquanto a ênfase, durante os últimos vinte anos, foi dada
a questões como privatizações, tamanho e
gasto do Estado e modernização de suas burocracias, dois temas principais foram deixados de lado: o poder real do Estado para
pôr em prática o mandato eleitoral e o poder para democratizar, isto é, sua capacidade para chegar, de maneira universal, a todas
as classes sociais, em todo seu território. Esta última questão é condição necessária para que os direitos e as obrigações tenham vigência real para todos, em todos os lugares.
Se estas condições não forem cumpridas, o
resultado será um déficit de “estatalidad” :
sérias falhas na vigência do estado de direito afetarão diretamente a sustentabilidade e
o desenvolvimento da democracia.
Com o pretexto da aplicação de reformas institucionais que possibilitariam um
melhor funcionamento dos mercados, essas questões foram ignoradas ou ocultas.
Um Estado para a democracia busca igualar a aplicação de direitos e deveres, o qual
– inexoravelmente – modifica as relações de
poder, particularmente em regiões como a
América Latina, onde a grande concentração de rendas leva à concentração de poder.
Este é um debate urgente, porque na
América Latina existe uma crise de “ estatalidad” , entendida como a capacidade do
Estado para cumprir suas funções e objetivos, independentemente do tamanho e da
forma de organização de suas burocracias.
Em muitos casos, os Estados latino-americanos perderam capacidade como centro de
tomada de decisões legítimas, eficazes e eficientes, orientadas para a resolução dos problemas que as sociedades reconhecem como
relevantes.
É imperioso recuperar essa capacidade
para promover as democracias. Não existe democracia sem Estado e não existe desenvolvimento da democracia sem um Esta-
do para todos, capaz de garantir e promover
universalmente a cidadania. Se esta condição não for cumprida, a democracia deixa
de ser uma forma de organização do poder,
capaz de resolver as relações de cooperação e
conflito. O poder escapa da democracia e ela
perde substância.
Recuperar um Estado para a cidadania é
um desafio central do desenvolvimento da
democracia na América Latina. Com Estados frágeis e mínimos, pode-se aspirar unicamente a conservar democracias eleitorais.
A democracia de cidadania precisa de uma
“ estatalidad” que assegure a universalidade
dos direitos.82
É necessário um Estado capaz de conduzir o rumo geral da sociedade, administrar os conflitos de acordo com princípios
democráticos, garantir eficazmente o funcionamento do sistema legal (direitos de
propriedade e direitos de cidadania, simultaneamente), regular os mercados, estabelecer equilíbrios macroeconômicos, estabelecer sistemas de proteção social baseados no
princípio de universalidade da cidadania, e
Recuperar um
Estado para
a cidadania
é um desafio
central do
desenvolvimento
da democracia na
América Latina.
quadro 43
A democracia como princípio
de organização da sociedade
A ordem social já não pode descansar sobre uma regulação
exclusivamente estatal da convivência, mas tampouco opera como um
sistema auto-regulado. O problema de fundo consiste em redefinir a
coordenação social em uma sociedade em que o Estado e a política
deixaram de ser as principais instâncias de coordenação.
Nesse contexto, do meu ponto de vista, deve estar situada a
discussão sobre a “questão democrática” na América Latina.
Enquanto a tendência atual aponta para uma “democracia eleitoral”,
cabe perguntar, ao contrário, sobre o papel da democracia como um
âmbito privilegiado de coordenação social. Em lugar de restringi-la
a um princípio de legitimação, deveria ser explorado seu potencial
como princípio de organização. Na verdade, as instituições e os
procedimentos democráticos sempre tiveram a função de mediação
de interesses e opiniões plurais com o objetivo de decidir “aonde
vamos”.
Norbert Lechner, 1996.
82 Seja qual for a definição de cidadania que adotemos, o vínculo entre cidadania e democracia comporta sempre
a idéia de universalidade.
Rumo a uma democracia de cidadania
189
assumir a preeminência da democracia como princípio de organização da sociedade.
A “e statalidad” é uma condição indispensável para que uma democracia aspire a desenvolver-se além do plano eleitoral,
para que seja capaz de enfrentar, de maneira efetiva, os desafios democráticos. A partir
dessa proposição, enunciamos os temas que,
em nossa opinião, deveriam ser contemplados em uma agenda abrangente sobre a expansão da “e statalidad” democrática:
1. A agenda de reformas democráticas
deve considerar o Estado em suas três dimensões: como conjunto de entes burocráticos, como sistema legal e como âmbito de
identidade coletiva. Estas três dimensões variam historicamente. Na maior parte da
América Latina, elas exibem deficiências.
As burocracias estatais freqüentemente não
têm poder nem eficácia; a efetividade do sistema legal é social e territorialmente limitada; e, para muitos de seus cidadãos, as pretensões de ser um Estado-para-a-Nação,
dedicado seriamente a resolver problemas
de interesse geral, não são dignas de crédito.
Essas deficiências estão na origem do reduzido poder dos governos latino-americanos
para democratizar.
2. Cada país da região tem suas peculiaridades, mas em quase todos há uma ampla proporção da população que se encontra
abaixo de um nível mínimo de desenvolvimento humano, em termos não apenas de
bens materiais e de acesso a serviços públicos, como também de direitos básicos. A solução desses lamentáveis problemas não
exige – obviamente – apenas adequadas políticas econômicas e sociais, mas também reclama um Estado abrangente e abarcador,
além de razoavelmente eficaz, efetivo e confiável. Requer também uma sociedade civil
pujante, que pela via da participação vise a
complementar a implementação de políticas públicas.
3. O problema do Estado latino-americano não é apenas o tamanho de suas burocracias, mas sua ineficiência e ineficácia,
além da falta de efetividade de seu siste190
A democracia na América Latina
ma legal e da pouca credibilidade do Estado e dos governos. Isso contrasta com a forte reivindicação cidadã de presença estatal,
que surge, entre outros elementos, da pesquisa apresentada na segunda seção deste
Relatório.
4. Além da eliminação de burocracias
desnecessárias e, em geral, da racionalização
de processos administrativos, um problema
que alguns Estados latino-americanos evidenciam é o alto grau de fragmentação e a
freqüente falta de diferenciação entre o interesse público e o privado. Quando isso ocorre, o Estado se desvirtua e se transforma em
uma série de agências desconexas com funcionários e políticos ocupados na busca de
benefícios.
5. Existe um problema particularmente inquietante: a legalidade do Estado não
alcança, ou alcança de modo intermitente,
grandes, e em alguns casos crescentes, áreas da região. Chama a atenção o fato de uma
questão dessa natureza ser freqüentemente
ignorada nos programas de reforma do Estado. O problema central do Estado na América Latina é o de um Estado inconcluso, débil, com pouca capacidade para ser efetivo
de modo universal.
6. Outra dimensão desse problema é a
presença de vários tipos de “legalidade” real, de caráter informal, patrimonial e delituoso. Às vezes, essas “legalidades” originamse em regimes discricionários subnacionais
que coexistem com regimes que, a nível
nacional, são democráticos. Os atores desempenham-se sobre a base de instituições
informais tais como o personalismo, parentesco, sinecurismo, caciquismo e similares.
Esses circuitos de poder baseiam-se no desaparecimento da fronteira entre o privado
e o público, e no truncamento da legalidade do Estado.
Por outro lado, o clientelismo – uma trama de relações por meio do qual um “patrão” consegue o apoio de outros em troca
de certos benefícios – gera privilégios e exclusões, e costuma envolver um tratamento
discricionário de recursos públicos.
7. Uma função fundamental do Estado
é proteger as pessoas da violência privada.
A democracia pressupõe a existência de um
Estado que obteve o controle sobre a violência em seu território. No entanto, esse não é
o caso em algumas regiões da América Latina. Nelas operam grupos terroristas, organizações delituosas, “paramilitares” e outros
fenômenos similares. Esses grupos têm seus
códigos legais, cobram seus próprios “impostos” e, algumas vezes, chegam a ter quase
o monopólio da coerção em “seu” território.
Esse tipo de violência privada, não controlada pelo Estado, é uma das principais fontes de violação de direitos fundamentais da
população.
8. A proteção dos cidadãos, por parte
do Estado democrático, está comprometida
também pela violência associada aos delitos
contra as pessoas e a propriedade. Seu nível
e persistência colocam em evidência a fragilidade de um Estado incapaz de cumprir suas funções de modo universal. Essa situação
é ainda mais grave no ambiente social da região, marcado pela pobreza e pela desigualdade, em que os cidadãos mais pobres são os
que mais sofrem a violência.
9. Entre outras conseqüências do que
vem sendo abordado é preciso mencionar
a crítica redução da autonomia do Estado;
de fato, existe um conjunto muito restrito de
políticas que podem ser definidas e implementadas à margem de poderes fáticos locais e internacionais, que influem decisivamente sobre o aparelho estatal.
10. Uma agenda de um Estado para a
democracia deveria construir-se a partir da
idéia de Nação para a qual pretende-se que o
Estado atue. Deveria entender o Estado como centro de tomada de decisões legítimas,
eficazes e eficientes, orientadas no sentido
de enfrentar os problemas que as sociedades
reconhecem como mais relevantes.
11. Para isso, é preciso debater as questões que, na América Latina, colocam em
dúvida a eficiência e eficácia de suas burocracias, a efetividade de seu sistema legal e a
quadro 44
Privatização perversa do Estado
Um meticuloso diagnóstico do desenvolvimento da região pode evidenciar
um crônico déficit democrático que, freqüentemente, traduziu-se em
fenômenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo e, em casos
extremos, de nepotismo, que foram a expressão, em termos de regime
político, de uma “captura” das instituições e políticas públicas por
interesses particulares (de um partido político ou sindicato ou grupo
econômico ou uma família, ou interesses regionais e locais). Essa espécie
de “privatização perversa” do Estado, presente na base dos fenômenos
de corrupção, conduziu a intervenções estatais desencorajadoras de um
funcionamento eficiente do mercado e promotoras da busca de rendas e da
especulação.
Enrique V. Iglesias, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.
própria credibilidade do Estado. São elas:
■ Ineficiência da ação do Estado e a redução de sua autonomia, que deriva de sua
colonização por interesses particularistas
(corrupção).
■ Falta de efetividade do sistema legal
como conseqüência da presença de sistemas
legais patrimonialistas.
■ Incapacidade de alguns Estados para
abranger o conjunto de seu território e todos os seus habitantes, o que gera uma legalidade truncada (desigualdade perante a lei,
vigência assimétrica dos direitos cidadãos).
■ Falta de um real monopólio da força
por parte de alguns Estados, que se traduziu,
entre outros efeitos, na persistência do nível
de violação dos direitos humanos.
■ Incapacidade estatal para assumir a representação da diversidade no interior da
sociedade.
■ Perda de credibilidade que provém da
falta de transparência e responsabilidade
(prestação de contas) do Estado perante os
cidadãos.
■ A questão política, mais abrangente, da
capacidade estatal de construir seu próprio
poder, de maneira a exercer soberanamente
o mandato popular.
O Estado é uma das caras da democracia: um Estado sem poder é uma democracia sem poder.
Rumo a uma democracia de cidadania
191
Uma economia para a democracia
Os problemas da cidadania social atentam diretamente contra a perduração da democracia na América Latina. A sustentabilidade democrática depende, em grande
parte, da solução dessa questão. Para isso, o
debate sobre a economia e a diversidade de
formas de organização do mercado deve estar presente na agenda pública e na opção
cidadã, porque é na economia que reside a
solução de boa parte dos déficits de cidadania social.
No início deste Relatório, afirmamos que
um aspecto singular e historicamente novo da América Latina é o de ser a primeira
região inteiramente democrática composta por sociedades com níveis muito altos de
pobreza e com a maior desigualdade social
do mundo. Dessa forma, referimo-nos ao
triângulo: democracia eleitoral, pobreza e
desigualdade, para sintetizar a natureza dessas democracias e a necessidade de impulsionar um novo pensamento que refletisse essa realidade. Não obteremos respostas
úteis para os questionamentos sobre sustentabilidade democrática latino-americana se forem ignorados os desafios peculiares que nascem da coexistência desses três
fenômenos.
Quando descrevemos os resultados das
indagações empíricas na segunda seção do
Relatório, a questão das condições materiais
de vida dos latino-americanos aparecia claramente como o maior déficit da “democracia de cidadania”. Tamanha é a dimensão
dos problemas da cidadania social, que várias vezes reiteramos uma pergunta dramática: A quanta pobreza resiste a liberdade?
No entanto, o debate sobre a democracia omite a questão econômica e é realizado,
freqüentemente, em termos das restrições
institucionais que a democracia significa para o crescimento econômico. O debate sobre
a economia, com o pretexto de sua complexidade técnica, está cada vez mais ausente da
discussão pública e das opções reais dos cidadãos no momento de votar. À luz dessas
realidades, parece útil opormos à conhecida
frase “as questões técnicas não se votam”, a
de que “o bem-estar de uma sociedade não
se decide em um laboratório de técnicos”,
por mais ilustrados que eles sejam.
Esse não é um problema exclusivo de
nossa região. Em certos países centrais, a
tendência crescente no sentido do desenvolvimento de instituições econômicas com níveis de autonomia quase total, influi diretamente na sua transparência e, portanto, na
sua responsabilidade (accountability) perante a sociedade, o que deriva na perda de sua
credibilidade perante a opinião pública. Decisões econômicas substantivas distanciadas
da vontade geral pressagiam, na visão de Jean-Paul Fitoussi, um século em que a crise
da democracia será dominante.83 Na América Latina, onde os déficits de cidadania sociais atingem a dimensão que indicamos, essa questão assume uma importância e uma
urgência ainda maiores, a tal ponto que
questões como o nível de desenvolvimento
da democracia, a sustentabilidade do siste-
quadro 45
A economia e a política
Sem descartar a importância de instâncias
técnicas em todo bom ordenamento do Estado
e sem deixar de reconhecer o aspecto científico
da análise econômica, a economia deve estar
sujeita à política e, em particular, a processos
políticos democráticos, porque essa é a forma
em que a sociedade dirime suas controvér-
83 Ver Fitoussi, 2002.
192
A democracia na América Latina
sias.[...] É necessário contar com partidos
políticos sólidos que ofereçam à cidadania
opções alternativas de ordenamento econômico e social.
José Antonio Ocampo, texto elaborado para o
PRODDAL, 2003.
ma e a resolução da crise de representação
política, dependem de nossa capacidade para incorporar a economia e suas opções como um tema da democracia e da sociedade.
A economia é uma questão-chave para
a democracia. Esta afirmação não implica
confundir duas formas de organização social claramente diferenciadas: a democracia,
que organiza relações de poder; a economia,
que organiza relações de produção, reprodução e troca. No entanto, o resultado da
organização econômica é uma questão decisiva para a democracia, especialmente para a democracia de cidadania, como foi definida neste Relatório.
A economia é uma questão da democracia porque dela depende o desenvolvimento
da cidadania social e porque é ela que gera e
altera as relações de poder. Portanto, a agenda da sustentabilidade democrática deve incluir o debate sobre a diversidade possível de
políticas e de organização do mercado, e a
questão do papel regulador do Estado.
Na América Latina aprendeu-se que o
Estado não pode tratar a economia com leviandade: o Estado (democrático) tem um
irrefutável papel orientador sobre a economia, o que implica uma forte capacidade de
fazer política econômica.
Existem “cinco funções que as instituições públicas devem oferecer para que os
mercados funcionem adequadamente: a
proteção de direitos de propriedade, a regulação do mercado, a estabilização macroeconômica, o seguro social e a administração de
conflitos de interesses”84. O Estado e o mercado são suscetíveis de serem combinados
de modos diferentes dando origem à diversidade de formas que a economia de mercado pode adotar.
Uma concepção dos mercados como um
conjunto de instituições “existentes na natureza” leva à aceitação do funcionamento
da economia de modo totalmente autônomo das decisões tomadas democraticamente. Do ponto de vista democrático, porém,
as políticas econômicas são parte dos instrumentos utilizados pelas sociedades para
atingir a cidadania plena. Por isso, a econo-
quadro 46
Uma economia para a democracia
A economia política clássica criou um mundo econômico que não existe,
um Guterwelt, um mundo isolado que é sempre idêntico a si mesmo, e
no qual os conflitos entre forças puramente individuais solucionam-se
de acordo com leis econômicas imutáveis. Na realidade, é no interior de
coletividades bastante diferentes umas das outras que os indivíduos
tratam de enriquecer, e tanto a natureza quanto o sucesso desses esforços
variam de acordo com a natureza da coletividade em que aparecem [...] isso
torna sempre indispensável a ação do Estado para organizar os mercados,
garantir os contratos, fixar os padrões de moeda e crédito, a oferta de mãode-obra, as relações trabalhistas, os serviços de infra-estrutura, o comércio
exterior, as pautas de distribuição da renda, as cargas tributárias, etc.
José Nun, texto elaborado para o PRODDAL, 2002.
mia deve ser um dos temas do debate político, e não ser excluída sob o pretexto de ser
uma questão que “contextualiza” a organização do Estado. Isso se dá porque:
■ A eventual eliminação da desigualdade não é um problema econômico marginal,
resultante (ou residual) de uma boa política econômica. Pelo contrário, a distribuição
tem conseqüências sobre a eficiência e a própria sobrevivência do sistema econômico.
■ O Estado tem um papel sumamente
importante na distribuição da renda via fisco, regulação dos mercados, e subsídios ou
promoção de certos setores ou políticas de
longo prazo. Esse papel requer um Estado
forte e capaz, não raquítico. Fazer o Estado
dar um passo atrás, a palavra de ordem dominante nos anos noventa, que significava
que seu papel não passava de manter a estabilidade econômica e de prover alguns bens
públicos, foi um erro grave cujos resultados
são visíveis.
■ Quando esse papel estatal não é assumido, a democracia torna-se irrelevante e não fiável para desenvolver a cidadania social.
■ A democracia oferece a garantia mais
efetiva de boa governabilidade, tanto na es-
84 D. Rodrik, 2000.
Rumo a uma democracia de cidadania
193
A economia é
uma questão da
democracia porque
dela depende o
desenvolvimento
da cidadania social
e porque é ela que
gera e altera as
relações de poder.
quadro 47
Democracia e Mercado
O avanço da democracia e o estabelecimento de regras macroeconômicos
claras e fortes não devem ser vistos como situações antagônicas, mas sim
complementares.
da primazia da disciplina democrática sobre
a disciplina dos mercados deveria ser clara e
freqüente.
■ Os mercados necessitam de governabilidade e regras. A boa governabilidade só
é assegurada por via da democracia. E a democracia continua sendo co-extensiva com
o Estado-Nação.85
José Antonio Ocampo, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.
fera econômica quanto na política. Os direitos civis, a liberdade política e os procedimentos participativos são a melhor maneira
de assegurar padrões de trabalho, sustentabilidade do meio ambiente e estabilidade
econômica. O desempenho das democracias
em todas essas áreas foi superior ao dos regimes com participação política restritiva.
■ Quanto mais amplo for o domínio da
disciplina de mercado, maior será o espaço para a governabilidade democrática. Em
princípio, e na medida em que a disciplina
de mercado estiver baseada no que se denomina os fundamentais (economic fundamentals) e em considerações de longo prazo, não existe razão para haver conflito entre
os mercados e a governabilidade democrática. Mas a realidade está longe desse ideal. O
trade-off é autêntico, não apenas porque os
mercados se orientam por razões puramente
financeiras, mas porque são excessivamente
voláteis e dominados por considerações de
curto prazo. Nessa situação, a reafirmação
Por isso, a agenda da sustentabilidade democrática deve incluir, sob pena de perder o
conteúdo, essas questões da economia, suas
opções e sua diversidade.
As opções econômicas devem ser parte
do conteúdo renovado da política, elas são
um componente substancial da agenda pública, assim como o debate sobre a diversidade é uma necessidade imperiosa para reunir
a melhor combinação entre o papel do mercado, o Estado e o contexto histórico de cada
um de nossos países. Pelo contrário, o pensamento único, as receitas universal e atemporal atentam contra o desenvolvimento da
democracia e da própria economia.
A seguir, indicamos os temas que, sob o
ponto de vista adotado neste Relatório, devem fazer parte de uma agenda centrada em
uma visão da economia a partir das necessidades do desenvolvimento da democracia
da América Latina:
1. Em nenhum outro período da história mundial – com a exceção transitória da
década de 30 – os problemas da economia
mundial foram tão graves como hoje: de-
quadro 48
Modelo único de desenvolvimento
O “fetichismo” das reformas implantadas
pelo “fundamentalismo de mercado”, que
teve como uma das expressões o “Consenso
de Washington”, nega-se a reconhecer a
diversidade existente na democracia [...].
Por trás do discurso do chamado “Consenso
de Washington”, encontra-se o pressuposto
da existência de um modelo único de
desenvolvimento, aplicável a todos os países
85 Para estas citações ver Rodrik, 2001.
194
A democracia na América Latina
sejam quais forem suas circunstâncias, e
uma visão da “economia de mercado” como
antagônica ao intervencionismo estatal. Essa
idéia, compartilhada pelos organismos de
crédito internacionais, é “a-histórica”, nociva e
contrária à democracia.
José Antonio Ocampo, texto elaborado para o
PRODDAL, 2003.
semprego em massa, aumento das desigualdades e da pobreza nos países ricos, extensa
miséria e crises recorrentes em numerosos
países em desenvolvimento, exacerbação da
desigualdade entre países.
2. A democracia não pode permanecer
indiferente a essa situação. Não devemos esquecer que vivemos simultaneamente em
democracias e em economias de mercado.
Por isso, é inelutável que exista tensão entre duas dimensões: de um lado, o individualismo, e a desigualdade que tende a ser resultado do funcionamento do mercado; do
outro, as igualdades consagradas pela cidadania democrática, e a conseqüente necessidade de existência de um espaço público
para a tomada de decisões, agora não individuais, mas coletivas. Isso obriga a buscar
uma conciliação entre ambas as esferas.
3. A tensão entre ambos os princípios é
dinâmica, porque permite que o sistema se
adapte, em vez de romper-se, como acontece, geralmente, em sistemas regidos por um
único princípio de organização (por exemplo, o sistema soviético). Somente as formas
em movimento conseguem sobreviver; as
outras, sucumbem à esclerose. Ou melhor, o
capitalismo não sobreviveu como forma dominante de organização econômica apesar
da democracia, mas sim graças a ela.
4. Existem duas correntes que se enfrentam no debate sobre as relações entre
o mercado e a democracia. De acordo com
a primeira corrente, hoje dominante, a ampliação da esfera do mercado exigiria a limitação do campo da democracia. A segunda
corrente postula que a tensão sempre existente entre mercado e democracia, no que se
Rumo a uma democracia de cidadania
195
quadro 49
Quatro vantagens econômicas da democracia
Além do mais, quem sustenta a primeira posição costuma considerar
indiferente para a economia o tipo de regime político existente em
cada caso. No entanto, [Dani Rodrik] coloca a hipótese de que a
democracia possui pelo menos quatro vantagens em relação aos
regimes autoritários: a variância do crescimento em longo prazo é
menor; a estabilidade macroeconômica de curto e médio prazo é
maior; as crises exógenas são mais bem controladas e o nível dos
salários (e de sua participação na renda nacional) é mais elevado.
Dani Rodrik, 1997, p. 15.
refere a sua aspiração de igualdade, deveria
ser resolvida mediante a busca de sua complementaridade.
5. Muitas das teorias hoje prevalecentes sustentam que as intervenções do Estado
costumam reduzir a eficácia da economia. O
discurso dos que advogam por mais e mais
mercado é claramente antiestatal: “O Estado é um mal necessário, é preciso limitar radicalmente sua capacidade de intervenção”.
Este Relatório sustenta, pelo contrário, que
um Estado ajustado à democracia – eficaz,
eficiente e fiável – é um componente indispensável do desenvolvimento.
6. A democracia pressupõe uma hierarquia entre a política e o sistema econômico e, por conseguinte, autonomia da sociequadro 50
Complementaridade entre democracia
e mercado
As relações entre democracia e mercado são então mais complementares
do que conflitantes. A democracia, ao impedir a exclusão por razões de
mercado, aumenta a legitimidade do sistema econômico, e o mercado, ao
limitar o poder da política sobre a vida das pessoas, possibilita uma maior
adesão à democracia. Desse modo, cada um dos princípios que regem as
esferas política e econômica encontra sua limitação, e, ao mesmo tempo,
sua legitimação, no outro.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.
86 Burdeau, 1985.
196
A democracia na América Latina
dade na escolha das formas em que organiza
seu mercado.
7. A democracia, em sua busca por limitar as exclusões provocadas pelo mercado,
aumenta a legitimidade do sistema econômico; o mercado, ao limitar o poder do Estado e da política sobre a vida dos cidadãos,
possibilita uma maior adesão à democracia.
A liberdade coletiva precisa apoiar-se sobre
as liberdades individuais, e vice-versa. Tanto
uma quanto as outras estão em relação iterativa, mostrando que a democracia é uma
forma em movimento. “A história prova que
a democracia realizada nunca é mais que um
momento do movimento democrático. Um
movimento que não se detém jamais”.86
8. As sociedades nacionais – inclusive,
claro, as dos países centrais – não têm os
mesmos sistemas de eqüidade social; existe,
de fato, grande diversidade nesses sistemas.
Isso não deve nos surpreender: a democracia
implica diversidade; existem diferentes “variedades de capitalismo”, diferentes combinações entre Estado e mercado, e nas formas
de acionar do Estado. Esta é uma importante
verdade que, contra toda evidência, o pensamento único nega.
9. A abertura das economias favorece os
fatores mais móveis, não apenas o capital financeiro como também alguns tipos de conhecimentos. O aumento da mobilidade
desses fatores tem, como efeito, transferir
aos fatores menos móveis – ou seja, principalmente ao trabalho – o peso da insegurança econômica. Isso encerra o risco de reduzir a adesão das populações à democracia e
ao próprio mercado.
10. Diante dessa situação, convém rever
com atenção alguns critérios sobre políticas
econômicas e sua relação com a democracia, tal como surgem das experiências latino-americanas das últimas décadas:
■ É necessário um debate que identifique políticas que redistribuam a renda sem
distorcer severamente o funcionamento dos
mercados, evitando assim o “populismo” ou
o “facilismo” tão presentes na história da
América Latina.
■ A busca de maiores níveis de bem-estar para a população exige um crescimento
econômico sustentado que se revela, porém,
insuficiente, quando vem acompanhado de
conseqüências redistributivas desfavoráveis.
■ A experiência internacional demonstra que as vantagens competitivas baseadas
em baixos salários são frágeis e instáveis. Para competir no mundo atual, é fundamental
a produção eficiente, a inovação de processos, o projeto e a diferenciação de produtos,
e o desenvolvimento de serviços de apoio
adequados. Para isso, é essencial contar com
um capital humano qualificado. Por sua vez,
a política social deve guiar-se por quatro
princípios básicos: universalidade, solidariedade, eficiência e integralidade.
■ Os limites à grande propriedade e à
empresa privada estão relacionados com
os níveis de desigualdade que uma sociedade está disposta a tolerar, e também com as
modalidades de sua tributação. Um segundo
tipo de limite está relacionado com o possível abuso do poder de mercado que os grandes proprietários e empresas podem chegar
a conseguir. O terceiro refere-se à capacidade desses proprietários e empresas de expandir sua influência além dos mercados, graças
a sua capacidade de lobby e à ampliação de
seu controle a outras esferas de poder, típicas da sociedade contemporânea – em particular, os meios de comunicação –.
■ Um acordo político dos distintos setores sociais sobre o que o Estado deve fazer
ajuda a legitimar o nível, a composição e a
tendência do gasto público e da carga tributária necessária para seu financiamento.
Finalmente, ressaltamos que nossos dados mostram dois aspectos de grande importância prática. O primeiro deles é que
muitos latino-americanos têm em comum
uma visão extremamente crítica sobre o
funcionamento da economia de mercado. O
segundo aspecto – decerto em contraposição
à frustração – é a majoritária opinião favorá-
Rumo a uma democracia de cidadania
197
A política social
deve guiar-se por
quatro princípios
básicos:
universalidade,
solidariedade,
eficiência e
integralidade.
vel à intervenção do Estado na economia.
Poder e políticas democráticas na
globalização
A globalização
trouxe o mundo
exterior para
o interior
de nossas
sociedades. O
mundo está em
todos os lugares.
Mas o poder do
mundo, não.
Uma agenda mais ampla sobre a globalização deve incluir um debate sobre sua natureza política e militar, sua restrição à diversidade, e as fortes limitações ao poder estatal.
A globalização coloca cruamente as questões
do poder dos Estados nacionais e do poder
dentro dos Estados. Expressa-se aqui, de outra maneira, novamente o problema vital da
democracia: a existência ou não de poder
para executar a vontade da maioria.
O debate que naturalmente existiu até
agora deu ênfase aos assuntos financeiros e
comerciais da globalização e deixou relativamente à margem, seu dado dominante: os
poderes exteriores deixaram de ser exteriores, são tão interiores quanto os locais. Condicionam ou determinam as decisões do Estado e seu campo não se limita às finanças
ou ao comércio. Abrangem, cada vez mais,
as questões políticas, de segurança e organização interior, dos sistemas educativos, de
saúde e de previdência social. Conseqüentemente, é preciso ampliar o debate sobre a
globalização em duas áreas para:
dimensionar o impacto real da soberania
interior dos Estados; e conceber as estratégias possíveis para aumentar as capacidades
nacionais e regionais, para que o poder nacional não desapareça em nome de um incontrolável poder global.
A globalização trouxe o mundo exterior para o interior de nossas sociedades. O
mundo está em todos os lugares. Mas o poder do mundo, não. No entanto, e ao mesmo tempo em que isso acontece, reconhecer
a natureza das relações que regem o mundo
em que vivemos não deveria nos fazer abandonar a idéia de uma ordem mundial regida
por normas. Uma coisa é a realidade que nos
rodeia; outra coisa são nossas aspirações,
utopias talvez, mas não fantasias.
A luta por um sistema internacional democrático de direito não deveria deixar de ser
uma reivindicação permanente de uma civilização que apresenta, como uma de suas
conquistas, a democracia e a idéia de que as
198
A democracia na América Latina
condutas são regidas por normas destinadas
a preservar o direito igualitário de todos, indivíduos e Estados.
Com efeito, no mundo que surgiu após
o término do pós-guerra fria, as relações de
poder, basicamente militares e econômicas, regulam o sistema internacional. Nessas
condições, o tema que emerge como prioridade é a contradição entre a necessidade da
diversidade – que reclama um importante grau de autonomia dos países e um sistema mundial baseado em normas claras e
comuns – e um mundo homogeneizado por
relações de poder que deixam aos atores nacionais a capacidade de regulação normativa apenas em questões relativamente marginais. Nessas condições, que escolha sobre
questões substantivas os cidadãos podem fazer? Qual é a possibilidade de que seja cumprido o que decidiram?
Em relação a essa questão central, o Relatório apresenta, a seguir, um conjunto de reflexões e temas que deveriam nutrir o debate sobre a globalização e o desenvolvimento
da democracia:
1. Ao mesmo tempo em que favoreceu o
progresso da democracia, a globalização impôs restrições, inclusive aos Estados mais fortes e desenvolvidos. Na América Latina, essas
restrições questionam a credibilidade do Estado como construtor de sociedade e promotor de cidadania; além disso, trazem consigo
grandes conseqüências sobre o tipo de políticas possíveis para os governos da região. A
ação isolada da maior parte dos Estados nacionais latino-americanos revela-se insuficiente para influir, controlar e regular esse
processo, ou beneficiar-se com ele, ou ainda
para opor resistência a suas tendências.
2. Paradoxalmente, a globalização, enquanto desgastou a capacidade de ação dos
governos, particularmente a eficácia de seus
instrumentos de regulação econômica, deixou nas mãos dos Estados nacionais a complexa tarefa de manter a coesão social, mas
com menores margens de ação. E ainda
mais, como resultado do peso crescente da
condicionalidade imposta pelos organismos
internacionais de crédito e, em geral, pe-
la mobilidade do capital financeiro, vêm se
reduzindo os espaços para a diversidade de
modelos de organização social e econômica
próprios da democracia.
quadro 51
Globalização e impotência da política
A globalização não apenas aumenta a participação do mercado no sistema
3. Entretanto, há uma grande distância
entre essa constatação e a passividade governamental. O reconhecimento das restrições existentes não obriga necessariamente a aceitar o statu quo. A construção de um
espaço de autonomia dos Estados nacionais
face à globalização constitui um desafio próprio da política democrática que, como afirmamos ao longo deste Relatório, deve ser
proposto como meta central para a construção e expansão de diversas cidadanias.
4. É perigoso cair no fatalismo face à
globalização, sustentando que a assimetria
de forças é tal que não há lugar para políticas autônomas. Esse fatalismo, infelizmente muito difundido, ignora os espaços reais
de negociação que existem no mundo, bem
como que esses espaços podem ser ampliados se houver uma vontade política, consistente e sustentada, de construção de instâncias regionais.
5. Os lugares institucionais de realização da cidadania política continuam sendo essencialmente nacionais. Isso significa
que o reconhecimento da democracia como
valor universal só adquire pleno sentido se
os processos nacionais de representação, de
participação e de tomada de decisões puderem determinar as estratégias de desenvolvimento econômico e social, e exercer uma
mediação eficaz com as tensões próprias da
globalização.
6. Por sua vez, sob a perspectiva do desenvolvimento da democracia também é
preciso debater a construção dos espaços de
autonomia mencionados no ponto anterior;
eles são necessários para que as democracias
latino-americanas possam adquirir sólida
sustentação e expandir-se.
7. A democracia se vê severamente prejudicada pela crescente transferência de importantes decisões para âmbitos que estão
de eqüidade e reduz a participação da democracia, mas o faz em nome da
eficácia do mercado e de uma ordem superior à da democracia. É o que se
denomina atualmente impotência do político.
Jean-Paul Fitoussi, texto elaborado para o PRODDAL, 2003.
fora do alcance do controle dos cidadãos. Isso tende a colocar em questão nada menos
que a relevância real da democracia para os
cidadãos e, conseqüentemente, a sua lealdade em relação a ela. Esta preocupação deve
ser enfatizada porque podemos estar nos dirigindo a uma política que maneja agendas
especificamente limitadas que, mais cedo ou
mais tarde, podem nos conduzir a agendas
irrelevantes ou negadoras da diversidade de
caminhos e critérios que a especificidade de
cada um de nossos países deveria refletir.
8. Como conseqüência do que foi colocado anteriormente, entende-se que, encontrar a maneira de aumentar a capacidade de
autonomia na definição e solução dos grandes problemas que nos afetam, é uma questão que diz respeito não apenas a cada país,
como também à região em seu conjunto.
9. Isso implica debater também políticas
de alcance regional que possibilitem um aumento compartilhado dessa autonomia. Por
isso passa a ter sentido e urgência o renascimento político dos esforços regionais que,
além de serem esforços meramente comerciais, recriem e aumentem os espaços políticos de decisão própria, os nacionais e os dos
cidadãos.
10. Isso não significa necessariamente a
criação de novas organizações para assumir
essas tarefas nem, muito menos, que tenham
caráter supranacional. O fundamental é que
os Estados da região decidam abordar o tratamento desses temas no plano político. Para isso, as atuais instituições regionais e subRumo a uma democracia de cidadania
199
regionais possibilitam uma razoável base de
ação, com os ajustes de agenda e estrutura
que serão indispensáveis.
de quando a questão da segurança torna-se
o prisma central sob o qual a política e as relações internacionais são observadas.
11. Assim colocada, a tarefa da integração política é a construção da Nação e a
construção da região, uma região de nações
em que umas e outras se complementam e
reforçam. Isto é, uma associação política de
Estados soberanos.
17. Por sua vez, a região tem uma forte
carga de antecedentes nessa matéria. Em um
passado recente, foi objeto de vários atentados terroristas graves. Além disso, durante várias décadas alguns países latino-americanos sofreram grande violência, tanto de
grupos insurgentes quanto do próprio Estado. Portanto, o perigo da violência terrorista
não é uma hipótese abstrata para a região.
12. O ordenamento internacional deveria respeitar a diversidade dos países (entre
eles e em cada um deles), dentro dos limites da interdependência. No entanto, as práticas de poder imperantes nas relações internacionais não tendem a levar em conta essa
necessidade.
13. A capacidade de construção autônoma em um mundo globalizado, com uma
única potência hegemônica, envolve novos
desafios. Não se trata apenas dos problemas
clássicos da relação centro-periferia, o império e suas zonas de controle, mas, além de
tudo, trata-se dessas relações no contexto
da globalização atual. Nela, os fenômenos
exteriores são tão imediatos e cotidianos
quanto os produzidos no próprio território das nações.
14. O pós-guerra fria terminou em 11
de setembro de 2001, com o ataque terrorista aos Estados Unidos. A questão da segurança voltou ao centro do cenário, transformando-se na matéria prioritária da política
mundial. Por sua vez, a partir desse momento, os acontecimentos marcaram uma mudança substancial nas relações mundiais,
com forte impacto sobre os sistemas multilaterais de defesa coletiva.
15. A centralidade da questão da segurança na agenda internacional suscita uma
tensão com a democracia e as liberdades. Os
países centrais têm melhores contrapartidas
que os nossos para resolver essa tensão.
16. A experiência que tivemos na América Latina, nas décadas anteriores ao fim da
guerra fria, é um bom exemplo do que suce200 A democracia na América Latina
18. Recentemente, as relações de poder
militar marcaram de maneira decisiva os
vínculos mundiais. A idéia de que a globalização havia transferido o centro das relações internacionais das questões militares
e de segurança para as financeiras, de que
a economia substituía a política, dissipouse. A preeminência da questão do terrorismo traz para a análise, por um lado, o impacto de uma potencial agressão terrorista
sobre as capacidades estatais e, por outro,
as conseqüências de respostas inapropriadas
sobre essas capacidades e sobre a própria democracia. A resposta apropriada refere-se à
capacidade estatal de responder eficazmente ao perigo de agressão e, ao mesmo tempo, evitar que essa resposta enfraqueça sua
capacidade de democratizar ou diminua a
qualidade da democracia.
19. É fundamental para a democracia
que os problemas de segurança não figurem
como parte de uma agenda imposta, mas
que sejam assumidos com soluções próprias. Nesse sentido, a questão da segurança adquire centralidade. Uma posição passiva nessa matéria pode nos tornar altamente
vulneráveis a estratégias exteriores, definidas
sem levar em consideração importantes interesses, próprios de nossa região.
20. Os países da região devem formular,
à luz do que ocorreu em 11 de setembro e
suas conseqüências, bem como da singularidade de suas democracias, critérios próprios
para inspirar suas opções de resposta ao perigo instaurado pelo terrorismo.
Em síntese
O Relatório propôs que a democracia
entendida de maneira minimalista, como a
possibilidade de exercer o direito de voto periodicamente para eleger governantes, dentro de um marco de plena vigência do estado
de direito, não apenas é importante como é
uma condição sine qua non para poder qualificar um regime de democrático. O Relatório, porém, vai mais além. Considera que
se deve ampliar o horizonte da democracia,
não apenas aperfeiçoando os mecanismos
institucionais da política e a implementação
efetiva dos direitos civis para todos os cidadãos, como também atendendo à expansão
efetiva da cidadania social.
Trata-se de discutir como se pode avançar no caminho de uma cidadania integral,
colocando a política no centro, de maneira
que o cidadão, e mais precisamente a comunidade de cidadãos, possa participar em decisões substanciais. A globalização é um dado, mas não se trata pura e exclusivamente
de admitir que tudo o que sucede como
conseqüência da transformação tecnológica
e da expansão dos mercados deve ser aceito sem reflexão e sem ação. É preciso entender a transformação constante e rápida que
ocorre no mundo de hoje, é preciso conviver com incertezas, mas também é preciso
atuar para modificar essas macrotendências
na conjuntura de cada país. Trata-se de implementá-la regional e localmente com uma
atitude pró-ativa e não meramente passiva,
para que possa arraigar-se. Desse modo, a
economia não é tampouco um dado a ser
assumido passivamente; não existe uma maneira única de pensar e de fazer funcionar o
mercado. Já se sabe que há diversas formas
históricas bem-sucedidas que conviveram
em marcos culturais diferentes.
Essa comunidade de cidadãos deve, então, promover uma nova legitimidade para
o Estado, esse organismo que deve não apenas proporcionar a máquina burocrática administrativa de cada país, mas também respeitar e ampliar as instituições políticas e o
estado de direito, e lançar as bases para assegurar a eqüidade, para poder construir políticas sociais que visem à ampliação da cidadania social. Criar uma visão integral da
cidadania e articular o funcionamento da
economia com as decisões políticas da comunidade de cidadãos são alguns dos temas
que emergem deste Relatório para suscitar
uma nova forma de debater a democracia na
região latino-americana.
Rumo a uma democracia de cidadania
201
202
A democracia na América Latina
Reflexões finais
O eterno desafio
Em um de seus célebres ensaios, Isaiah Berlin nos recorda que “há mais de cem
anos, o poeta alemão Heine advertiu os franceses de que não deviam subestimar
o poder das idéias: os conceitos filosóficos alimentados no silêncio do escritório
de um acadêmico podiam destruir toda uma civilização”.
A América Latina foi filha de uma idéia, e essa idéia continua sendo o cerne
de sua visão de futuro: construir uma sociedade democrática. Seu processo de
independência esteve indissoluvelmente ligado à concepção republicana e, para
ela, os libertadores canalizaram seu esforço. O devir histórico mostrou, no entanto, um estranho périplo, repleto de contradições, interrupções e retomadas,
entardeceres e alvoradas. Algumas vezes foram os fatos, sociais, econômicos,
militares, que ultrapassaram as fronteiras dos princípios, mas as idéias também
caíram em suas próprias armadilhas, pois todas as vezes que liberdade e justiça se
conjugaram separadamente, ambas se viram em situação de risco. Foi assim que
ocorreu, infelizmente, quando se sonhou em superar o núcleo central da idéia
democrática, que não é outro senão o de assegurar as liberdades e organizar um
governo representativo do povo, capaz, portanto, de fazer com que essa liberdade
se concilie com o máximo possível de igualdade entre as pessoas.
Quanto de construção desse ideal foi, de fato alcançado? Que deve ser feito
para assegurar o que foi alcançado e seguir avançando? Desafiados por essas
básicas interrogações é que este trabalho foi lançado há dois anos, consultando,
perguntando, removendo, despertando interesses, procurando encontrar alguns
métodos objetivos para medir realidades sempre mais complexas do que qualquer estatística. Idéia e realidade vivem uma constante tensão. Se nos mantemos
exclusivamente no território da idéia, podemos traí-la na ação. Se a perdemos de
vista em uma luta acirrada contra as realidades injustas, arriscamos cair em um
perigoso e desconexo empirismo. É preciso, então, definir conceitos e contrastálos, em passos aproximativos, com a realidade.
Devemos recordar que se hoje isso é possível para o PNUD é porque a região
atingiu um nível de desenvolvimento da democracia como nunca antes. Nos
anos setenta, qualquer caminho para um trabalho dessa natureza estava interditado, porque o mapa latino-americano era sombrio, com tantas ditaduras que
não existiam condições para que a organização internacional tentasse uma profunda reflexão sobre a questão. A partir dessa premissa cheia de esperança abriuse, então, o trabalho que contou com a colaboração, sem exceção, de governos e
partidos, atores políticos e civis, protagonistas econômicos e acadêmicos. ReuniReflexões finais
203
ões, seminários, entrevistas, relatórios, estudos, investigações estatísticas foram
povoando um grande conjunto que, além de seu valor intrínseco, gerou em toda
a região um interesse no tema, uma convicção de que é necessário – e possível
– atuar sobre nossa situação.
O propósito inicial de gerar um clima estimulante à reflexão foi ganhando
corpo. E hoje se chega a este Relatório sobre a democracia com a convicção de
que, independentemente de suas inevitáveis limitações e necessárias imperfeições, coloca-se à disposição de toda a sociedade latino-americana um instrumento de trabalho. Não está aqui a tomografia computadorizada de nenhum Estado
concreto. Tampouco a análise específica de alguma patologia determinada. O que
realmente se define é uma idéia geral da saúde democrática, uma aproximação
sobre realidades que merecem preocupação e a configuração de alguns instrumentos para que a constante revisão permita a todos nós seguir construindo.
Como nos disse Pierre Rosanvallon, “a democracia formula uma pergunta
que permanece continuamente aberta: é como se nenhuma resposta adequada
pudesse lhe ser dada”. Esta incômoda sensação de que nunca nada está terminado constitui a própria idéia da liberdade, e com ela temos de conviver. Todas as
vezes que se quis tentar, em nome da democracia, algum sistema com todas as
respostas, construiu-se um totalitarismo. O século passado, talvez tenha sido o
que gerou maiores tragédias nessa busca. Herdeiros dessa experiência, hoje, assumimos que a realidade nunca nos deixará conformados porque, comparada com
a idealização pura, sempre será insatisfatória; mas também sabemos que sendo
a democracia “antes de tudo um ideal”, como nos diz Giovanni Sartori, devemos
procurar seu constante aperfeiçoamento, sempre e a toda hora, sem pressa, mas
sem pausa.
A pobreza, as desigualdades sociais, o choque étnico, o divórcio entre as expectativas e as realidades, em um momento histórico em que uma revolução
científica transforma a nossa vida todos os dias, introduzem notas de instabilidade. Daí a necessidade constante de prevenir. Se este Relatório contribui para
instalá-la na preocupação afirmativa de todos os seus atores, terá conseguido seu
propósito fundamental, que não é julgar ninguém, mas sim estimular a todos. Foi
o que o PNUD fez com o Índice de Desenvolvimento Humano e assim conseguiu
que esse modo de avaliar, independente do parcial e insuficiente PIB, fosse assumido na sociedade. Na mesma linha inovadora, hoje se pretende que a melhora
democrática não seja simplesmente uma expressão retórica, sempre questionável, mas sim uma realidade sobre a qual se atua, registrando avanços e retrocessos
que possam ser vistos com objetividade. Esses avanços, essas buscas respondem
à idéia de que democracia e desenvolvimento humano são apenas duas caras da
mesma moeda.
Subestimar o progresso atingido, colecionando déficits e carências, é desalentar a sociedade em seu necessário e constante aperfeiçoamento. Deleitar-se nele,
caindo na ilusão de uma meta alcançada, seria colocar tudo em risco. Por isso
204
A democracia na América Latina
aqui, simplesmente, abre-se uma nova etapa no caminho.
O esforço das últimas duas décadas foi formidável e suas conquistas devem ser
apresentadas com toda plenitude. Esse esforço deve prosseguir e até pode-se abrir
aqui, a partir desses instrumentos elaborados, um procedimento permanente de
observação e análise e, ao mesmo tempo, de difusão de experiências e prevenção
de riscos. A consciência alerta é o único estado de ânimo para que a democracia
continue sua vida, adaptando-se aos tempos. Ela permanece, ainda, como a mais
revolucionária das idéias e, por ser sempre inacabada, é a mais desafiante. Não
haverá respostas definitivas para suas interrogações, mas sempre haverá, como
no destino do homem, oportunidades para fazer o bem aos semelhantes.
Julio María Sanguinetti
Ex-Presidente da República Oriental do Uruguai
Presidente da Fundação Círculo de Montevidéu
Reflexões finais
205
206 A democracia na América Latina
■
Agradecimentos
Este Relatório não poderia ter sido elaborado sem a generosa colaboração de muitas pessoas e organizações às quais expressamos nosso agradecimento.
Gostaríamos de expressar um especial
reconhecimento à União Européia, particularmente a Chris Patten, Comissário de
Relações Exteriores da Comissão Européia,
Eneko Landaburu, Diretor Geral, Fernando
Valenzuela, Diretor Geral Adjunto e Tomas
Dupla del Moral, Diretor da América Latina,
Direção de Relações Exteriores, e Fernando
Cardesa, Diretor da América Latina de EUROPEAID, bem como a todos os funcionários da Direção Geral de Relações Exteriores
e do Escritório de Cooperação EuropeAid
que colaboraram neste projeto, pelo respaldo e interesse demonstrado para a publicação e difusão deste Relatório.
Instituições que colaboraram na
elaboração e discussão do Relatório
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organização dos Estados Americanos (OEA), Clube
de Madri, Círculo de Montevidéu, Corporação Latinobarômetro, Fundação Chile XXI,
Universidade de Bolonha, Centro de Estudos Sociais e Ambientais, Instituto para a
Democracia e Assistência Eleitoral (IDEA) e
Associação Civil Transparência (Peru).
Autores de artigos sobre temas da agenda
Manuel Alcántara, Raúl Alconada Sempé, Willem Assies, Natalio Botana, Fernando Calderón, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo
Gamarra, Marco Aurélio Garcia, Manuel
Antonio Garretón, César Gaviria, Julio Godio, Felipe González, Rosario Green, Cândido Grzybowski, Osvaldo Hurtado, Enrique
Iglesias, José Antonio Ocampo, Celi Pinto,
Lourdes Sola, Augusto Ramírez Ocampo,
Rubens Ricupero, Joseph Stiglitz, Cardenal
Julio Terrazas e Francisco Thoumi.
Participantes da Rodada de Consultas
Argentina: Raúl Alfonsín, Jaime Campos, Elisa Carrió, Jorge Casaretto, Víctor
De Genaro, Fernando de la Rúa, José Manuel De la Sota, Jorge Elías, Rosendo Fraga,
Aníbal Ibarra, Ricardo López Murphy, Juan Carlos Maqueda, Joaquín Morales Solá,
Hugo Moyano, Adolfo Rodríguez Saá, Rodolfo Terragno, Horacio Verbitsky e Oscar
Vignart.
Bolívia: Esther Balboa, Carlos Calvo,
Carlos Mesa, Gustavo Fernández Saavedra,
Martha García, Fernando Mayorga, Jaime
Paz Zamora, Jorge Quiroga Ramírez, Edgar
Ramírez, e Gonzalo Sánchez de Losada.
Brasil: Luiz Gonzaga Belluzo, Frei Betto,
Luiz Carlos Bresser-Pereira, José Márcio Camargo, Fernando Henrique Cardoso, Suely
Carneiro, Marcos Coimbra, Fábio K. Comparato, Paulo Cunha, Antônio Delfim Neto,
Joaquim Falcão, José Eduardo Faria, Ruben
César Fernandes, Argelina Figueiredo, Oded
Grajew, Cândido Grzybowski, Luiz Suplicy
Hafers, Helio Jaguaribe, Miriam Leitão, Maria Osmarina Marina Silva Vaz de Lima, Ives
Martins, Filmar Mauro, Henrique Meirelles,
Jarbas Passarinho, João C. Pena, Celso Pinto, Márcio Pochmann, Clóvis Rossi, Pedro
Simon, Luiz E. Soares, João Paulo dos Reis
Velloso, Vicentinho, Arthur Virgílio e Ségio
Werlang.
Chile: Andrés Allamand, Patricio Aylwin,
Benito Baranda, Edgardo Boeninger, Eduardo Frei, Juan Pablo Illanes, Jorge Inzunza, Ricardo Lagos, Norbert Lechner, Arturo Martínez, Jovino Novoa, Ricardo Nuñez,
Carlos Ominami, e Carolina Tohá.
Colômbia: Ana Teresa Bernal, BelisaAgradecimentos
207
rio Betancur, Héctor Fajardo, Guillermo
Fernández de Soto, Luis Jorge Garay, Hernando Gómez Buendía, Julio Roberto Gómez, Carlos Holguín, Fernando Londoño,
Antonio Navarro, Sabas Pretelt de la Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco
Santos,Horacio Serpa, Álvaro Valencia Tovar e Luis CarlosVillegas.
Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier, Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, Ottón Solis, Albino Vargas e Samuel
Yankelewitz.
Equador: Rodrigo Borja, Marena Briones, Joaquín Cevallos, José Eguiguren, Ramiro González, Susana González, Lucio
Gutiérrez, Osvaldo Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete, Jaime Nebot, Benjamín
Ortiz, Alfredo Palacio, Rodrigo Paz, Gustavo
Pinto, Mesías Tatamuez Moreno, Luis Verdesoto e Jorge Vivanco.
República Dominicana: Manuel Esquea
Guerrero, Leonel Fernández Reyna, Antonio
Isa Conde, Carlos Guillermo León, Hipólito
Mejía e Jacinto Peynado.
El Salvador: Armando Calderón Sol,
Gregorio Rosa Chávez, Humberto Corado, David Escobar Galindo,Mauricio Funes,
Salvador Samayoa, Héctor Silva e Eduardo
Zablah Touché.
Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Marco Augusto García, Gustavo Porras, Alfonso
Portillo, Rosalina Tuyuc e Raquel Zelaya.
Honduras: Isaías Barahona, Rafael
Leonardo Callejas,Miguel Facusse, Carlos
Flores Facusse, Ricardo Maduro e Leticia
Salomón.
México: Lorenzo Meyer, José Woldenberg, Carlos Elizondo, José Francisco Paoli Bolio, Luis Felipe Bravo Mena, Beatriz
Paredes, Francisco Hernández, Soledad Loaeza, César Verduga, Luis H. Álvarez, Amalia
García, José Luis Reina, Raúl Benitez, Felipe
Calderón Hinojosa, Felipe de Jesús Cantú,
Cuauhtémoc Cárdenas, Sergio Aguayo, Eugenio Clariond, Arturo Montiel, Bernardo
Sepúlveda, Juan Sánchez Navarro, Manuel
Arango, Jorge G. Castañeda, Gilberto Borja
Navarrete, Rolando Cordera, Santiago Creel, Juan Ramón de la Fuente, Vicente Fox,
Santiago Levy, Andrés Manuel López Obrador, Roberto Madrazo, Arturo Núñez, Jesús
208 A democracia na América Latina
Reyes Heroles, Rosario Robles, Luis Téllez,
Ernesto Zedillo, Mariano Palacios Alcocer,
Carmen Lira, Sergio Sarmiento.
Nicarágua: Carlos Fernando Chamorro,
Violeta Granera, Wilfredo Navarro Moreira,
René Núñez Tellez, Sergio Ramírez Mercado
e José Rizo Castellón.
Panamá: Miguel Candanedo,Norma Cano, Guillermo Endara, Angélica Maytin,
Martín Torrijos e Alberto Vallarino.
Paraguai: Martín Almada, Nelson Argaña, Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul,
Ricardo Franco, Cristina Muñoz, Enrique
Riera, Milda Rivarola, Humberto Rubin,
Miguel Abdón Saguier e Aldo Zucolillo.
Peru: Julio Cotler, Jorge Del Castillo,
Carlos Ferrero Costa, Lourdes Flores Nano,
Gastón Garatea Vori, Diego García-Sayán,
Juan José Larrañeta, Roberto Nesta, Valentín Paniagua, Rafael Roncagliolo, Javier Silva Ruete, Luis Solari de la Fuente, Alejandro
Toledo e Alan Wagner.
Uruguai: Diego Balestra, Jorge Batlle, Héctor Florit, Luis Alberto Lacalle, José
Mujica, Romeo Pérez, Juan José Ramos, Julio María Sanguinetti, Liber Seregni e Ricardo Zerbino.
Venezuela: José Albornoz, Alejandro Armas, Carlos Fernández, Eduardo Fernández,
Guillermo García Ponce, Alberto Garrido,
Janet Kelly, Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro Petkoff, Leonardo Pisani, José Vicente Rangel, Cecilia Sosa, Luis Ugalde
e Ramón Velásquez.
Participações especiais
Belisario Betancur, ex-Presidente da Colômbia; Rodrigo Borja, ex-Presidente do
Equador; Kim Campbell, ex-Primeiro Ministro do Canadá e Presidente do Clube de
Madri; Aníbal Cavaco Silva, ex-Primeiro Ministro de Portugal; Fernando Henrique Cardoso, ex-Presidente do Brasil; Eduardo Frei,
ex-Presidente do Chile; Felipe González, exPresidente do Governo Espanhol; Antonio
Guterres, ex-Primeiro Ministro de Portugal;
Osvaldo Hurtado, ex-Presidente do Equador; Valentín Paniagua, ex-Presidente do Peru; Jorge Quiroga Ramírez, ex-Presidente da
Bolívia; Carlos Roberto Reina, ex-Presidente
de Honduras; Miguel Ángel Rodríguez, ex-
Presidente da Costa Rica; Ernesto Zedillo,
ex-Presidente do México; Julio María Sanguinetti, ex-Presidente do Uruguai e Presidente da Fundação Círculo de Montevidéu;
César Gaviria, ex-Presidente da Comlômbia
e Secretário Geral da OEA; Enrique Iglesias,
Presidente do BID; José Antonio Ocampo,
ex-Secretário Executivo da CEPAL e atual
Subsecretário Geral da ONU para Assuntos Econômicos e Sociais; Fernando Valenzuela, Diretor Geral Adjunto de Relações Exteriores da União Européia; Guillermo de la
Dehesa, ex-Secretário de Estado de Economia da Espanha; Miguel Ángel FernándezOrdoñez, ex-Secretário de Estado de Economia da Espanha; Ernesto Garzón Valdés,
Presidente Clube de Tampere; Antonio Álvarez-Couceiro, Secretário Geral do Clube
de Madri; Fernando Carrillo-Florez, Conselheiro Principal Escritório BID na Europa e
Lucinio Muñoz, Adjunto ao Secretário Geral
do Clube de Madri.
Nossos agradecimentos especiais a
Jacques Le Pottier, Decano da Faculdade
de Ciências Econômicas da Universidade
de Toulouse Le Mirail, que ofereceu seu
apoio e facilitou o acesso aos recursos dessa
universidade.
Funcionários do Escritório do
Administrador do PNUD
Nossos agradecimentos aos funcionários do Escritório do Administrador do
PNUD, especialmente a Marck Suzman,
Jessica Faietta, William Orme e Victor
Arango do Escritório de Comunicações do
Administrador.
Funcionários da Direção para América
Latina e Caribe do PNUD
A equipe do projeto agradece, particularmente, a estreita colaboração dos funcionários do PNUD, e em especial a Freddy Justiniano, Myriam Méndez-Montalvo, Enrique
Ganuza, Gilberto Flores, Jacqueline Carbajal, Isabel Chang, Elisabeth Díaz, Cristina
Fasano, Elena García-Ramos, Lydia Legnani, Cielo Morales, Susana Pirez, Juan Manuel Salazar, Luis Francisco Thais, MaríaNoel Vaeza e Gemma Xarles.
Funcionários do Escritório de Enlace do
PNUD em Bruxelas
Nossos agradecimentos aos funcionários
do Escritório de Enlace do PNUD em Bruxelas, Omar Baquet, María Noel Vaeza, e Susana Etcheverry.
Funcionários do Escritório do PNUD na
Argentina
O Escritório do PNUD na Argentina, lugar Sede do projeto, ofereceu uma inestimável colaboração, e apoio organizativo e administrativo, especialmente Carmelo Angulo
Barturén, Jessica Faieta, Silvia Rucks, Susana Gatto, Pablo Vinocur, José Ignacio López,
Gerardo Noto, Liliana De Riz, Elba Luna, Sonia Urriza, Aldo García, Ana Inés Mulleady,
María Angélica Wawrzyk, Ana Edmunds, Pablo Basz, Marcelo Bagnasco, Beatriz Martínez, Saioa Royo, Itziar Abad, Mercedes Ansotegui, Natalia Aquilino, Andrea Botbol,
Cecilia Del Río, Daniela Del Río, Myriam Di
Paolo, Claudio Flichman, Oscar González,
Guillermo Iglesias, Beatriz López, María Inés
Jezzi, Vivian Joensen, Juan Carlos Magnaghi,
Marina Mansilla Hermann, Jorge Martínez,
Santiago Redecillas, Walter Ricciardi, Ricardo Salas e Geraldine Watson, aos quais expressamos nosso agradecimento.
Representantes Residentes, Adjuntos e
Auxiliares dos Escritórios do PNUD na
América Latina
Jeffrey Avina, Kim Bolduc, Katica Cekalovic, Renata Claros, Juan Pablo Corlazzoli,
Jorge Chediek, Juan Carlos Crespi, Ligia Elizondo, Jafet Enríquez, Niki Fabiancic, Elisabeth Fong, Walter Franco, Roberto Galvez,
Susana Gatto, Peter Grohmann, Elizabeth
Hayek, José Manuel Hermida, Henry Jackelen, Lorenzo Jiménes de Luis, Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos Felipe Martínez, Pablo Martínez, Alfredo Marty, César
Miquel,Antonio Molpeceres, Roberto Monteverde, Bruno Moro, Clemencia Muñoz,
Lucien Muñoz, Adelina Paiva, Barbara Pesce-Monterio, Irene Phillip, Benigno Rodríguez, Beat Rohr, Martín Santiago, Rosa Santizo, Ilona Szemzo, Aase Smedler, Claudio
Tomasi, René Mauricio Valdés, Jan-Jilles Van
der Hoeven, Alfredo Witschi-Cestari.
Agradecimentos
209
Funcionários dos Escritórios do PNUD na
América Latina
Bolívia: Cecilia Ledesma, Christian Jetté
e Patricia Cusicanqui.
Brasil: Filipe Nasser, Gilberto Chaves, Johanna Clarke de Voest Silva, José Carlos Libânio e Wilson Pires Soares.
Chile: Alejandra Cáceres, Carla Pietrantoni, Eugenio Ortega, Josefa Errázuriz, María Teresa Vergara e Oscar Muñoz.
Colômbia: Adriana Anzola, Alice Ayala, Amalia Paredes, Carlos Mauricio García,
Daniel Igartua, Hernando Gómez Buendía,
María del Pilar Rojas, Mauricio Ramírez e
Patricia Lizarazu.
Costa Rica: Arlene Méndez Solano, Henry González e Vera Brenes.
Equador: José Balseca, Norma Guerrero
e Santiago Burbano.
El Salvador: Esther López e Morena Valdez.
Honduras: Doris Rivas, Fátima Cruz,
Karina Servellón e Lesly María Sierra.
Guatemala: Carmen Morales, Cecilia
Zúñiga, Ingrid Melgar, Juan Alberto Fuentes
e Myriam de López.
México: Arturo Fernández, Luz Patricia
Herremann e Patricia Marrón.
Nicarágua: Dina Garcia e Gloria Altamirano.
Panamá: Marta Alvarado.
Paraguai: Inés Brack e María Clavera.
Peru: Carolina Aragón, Mario Solari e
Pilar Airaldi.
República Dominicana: Martha Elizabeth Martínez Correa e Solange Bordas.
Uruguai: Mónica Voss e Verónica Nori.
Venezuela: Alberto Fuenmayor e Mayra
Cartaya.
Participantes em seminários
e reuniões
No projeto do Compêndio Estatístico
e na construção de índices contamos com
comentários de Kenneth Bollen, Fernando
Carrillo-Florez, Michael John Coppedge,
Freddy Justiniano, Fernando Medina, John
Mark Payne, Adam Przeworski, Arodys Robles Soto, Michael Smithson, Jay Verkuilen,
Gemma Xarles e Daniel Zovatto.
Em uma reunião para revisar o Índice
de Democracia Eleitoral contribuíram com
seus conhecimentos Horacio Boneo, Dante Caputo, Leandro Garcia Silva, Hernando Goméz Buendía, Freddy Justiniano, Juan
Fernando Londoño, Myriam Mendez-Montalvo, Simón Pachano, Juan Rial, Elisabeth
Spehar, Maria Hermínia Tavares de Almeida e José Woldenberg.
Na análise do estado atual e das perspectivas da democracia na América Latina participaram Héctor Aguilar Camín, Raúl Alconada Sempé, Soledad Alvear, Julio Angel,
Sergio Bitar, Dante Caputo, Jorge Castañeda, Marcelo Contreras, Nicolás Eyzaguirre,
Álvaro Díaz, Marco Aurélio Garcia, Manuel
210
A democracia na América Latina
Antonio Garretón, Gabriel Gaspar, Rodolfo
Gil, Alonso González, Eduardo Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, José Miguel Insulza,
Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Lemaresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Mariani, Elena Martínez, Guttemberg Martínez,
Gonzalo Martner, Jorge Levi Mattoso, Heraldo Muñoz, José Antonio Ocampo, Carlos
Ominami, Verónica Oyarzún, Augusto Ramírez Ocampo, Juan Ramírez, Jorge Reyes,
Camila Sanhueza, Julio María Sanguinetti,
Joseph Stiglitz, Federico Storani, Juan Gabriel Valdéz e Isabel Vásquez.
Na discussão sobre a crise da política,
juntamente com o Círculo de Montevidéu,
participaram Carmelo Angulo Barturén, Danilo Arbilla, Dante Caputo, Antonio Álvarez
Cruceiro, Joaquín Estefanía, Aníbal Fernández, Eduardo Frei, Felipe González, Osvaldo
Hurtado, Elena Martínez, Bartolomé Mitre,
Alfredo Negrete, Andrés Oppenheimer, Rodrigo Pardo, J.C. Pereyra, Rafael Poleo, Julio María Sanguinetti, Martín Santiago, Enrique Santos, Thomas Scheetz,Javier Solanas
e Ernesto Tiffenberg.
Na análise sobre democracia e Estado
contribuíram com sua participação Diego Achard, Giorgio Alberti, Raúl Alconada Sempé, Antonio Álvarez Couceiro, José
Luis Barros, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Elisa Carrió, Marcelo Contreras Nieto, Alberto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas, Gustavo
Fernández Saavedra, Walter Franco, Manuel
Antonio Garretón, Rodolfo Gil, George Gray
Molina, Edmundo Jarquín, José Carlos Libânio, Rodolfo Mariani, Elena Martínez, Marcus Melo, Augusto Ramírez Ocampo, Arturo O’Connell, Guillermo O’Donnell, Beatriz
Paredes, Celi Pinto, Eduardo Piragibe Graeff, Márcio Pochmann e Lourdes Sola.
No debate sobre sociedade civil e narcotráfico participaram Carlos Basombrío, Fernando Calderón, Eduardo Gamarra, Luis
Jorge Garay, Gonzalo Perez del Castillo, Elías Santana, Edelberto Torres Rivas, Franciso
Thoumi e Luis Verdesoto.
Na discussão sobre democracia e multiculturalismo nos acompanharam Álvaro
Artiga, Willem Assies, Santiago Bastos, Antonio Cañas, Julieta Castellanos, Isis Duarte, Galo Guardián, Francesca Jessup, Carlos Benjamín Lara, Carlos Mendoza, Arodys
Robles Soto, Ignacio Rodríguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Leticia Salomón,
Edelberto Torres Rivas, Jorge Vargas e Agatha Williams.
Na análise sobre democracia e economia participaram Raúl Alconada Sempé, Alberto Alesina, Carlos Amat y León, José Luis
Barros, María Elisa Bernal, Tim Besley, Dante Caputo, Alberto Couriel, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique Ganuza, Innocenzo Gasparini, Rebeca Grynspan, Eugenio Lahera,
Oscar Landerretche, Thierry Lemaresquier,
Manuel Marfán, Juan Martín, Elena Martínez, Gonzalo Martner, Oscar Muñoz, Arturo O’Connell, José Antonio Ocampo, Carlos
Ominami, Torsten Persson, Thomas Scheetz, Jorge Schvarzer, Andrés Solimano e Guido Tabellini.
Na análise sobre democracia e globalização, juntamente com o Clube de Madri, participaram Andrés Allamand, Antonio Alvarez- Couceiro, Rodrigo Borja,
Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Fernando Carrillo- Florez, Aníbal Cavaco Silva, Tarcísio Costa, Miguel Darcy,
Guillermo de la Dehesa, Miguel Ángel Fernández-Ordóñez, Eduardo Frei, Ernesto
Garzón Valdés, Felipe González, Antonio
Guterres, Carlos Lopes, Elena Martínez, Lucinio Muñoz,Carlos Ominami, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga Ramírez e Fernando Valenzuela.
Na discussão sobre condições para a estabilidade das instituições democráticas na
América Central participaram: Alberto Arene, Miguel Angel Barcárcel, Rafael Guido
Béjar, Marcia Bermúdez, Miguel Antonio
Bernal, Roberto Cajina, Antonio Cañas, Zenayda Castro, Carlos Cazzali, Elvira Cuadra,
Jorge Chediek, Francisco Díaz, Mirna Flores,
Dina García, Jorge Giannareas, Ricardo Gómez, Valdrack Jaentschke, Francesca Jessup,
Walter Lacayo, Semiramis López, José Raúl
Mulino, Isabela Orellana , Alfonso Peña, Kees Rade, Juan Carlos Rodríguez, María del
Carmen Sacasa, Gabriela Serrano, Héctor
Hérmilo Soto, Edelberto Torres Rivas, Arnoldo Villagrán e Knut Walter.
Reunião com o Secretário Geral da ONU
Participaram da reunião com o Secretário Geral da ONU, Sr. Kofi Annan, em Nova
York, em 12 de novembro de 2002, Belisario
Betancur, ex-Presidente da Colômbia; Kim
Campbell, Presidente do Clube de Madri
(ex-Primeiro Ministro do Canadá); Eduardo Frei, ex-Presidente de Chile; Jorge Quiroga Ramírez, ex-Presidente de Bolívia; Carlos
Roberto Reina, ex-Presidente de Honduras;
Julio María Sanguinetti, ex-Presidente do
Uruguai; Ernesto Zedillo, ex-Presidente do
México; Zéphirin Diabré, Administrador Associado do PNUD; Shoji Nishimoto, Administrador Auxiliar e Diretor de Desenvolvimento de Políticas, PNUD; Elena Martínez,
Administradora Auxiliar e Diretora Regional para América Latina e Caribe (DRALC)
do PNUD; José Antonio Ocampo, ex-Secretário Executivo, Comissão Econômica para
a América Latina e o Caribe (CEPAL) e atual Subsecretário Geral para Assuntos Econômicos e Sociais da ONU; Danilo Türk, Secretário Geral Assistente, Departamento de
Agradecimentos
211
Assuntos Políticos (DPA); Marta Maurás,
Diretora do Escritório do Secretário Geral Adjunto (EOSG); Michael Moller, Diretor de Assuntos Humanitários, Políticos e de
Manutenção da Paz (EOSG); Angela Kane,
Diretora Divisão para as Américas e Europa
(DPA); Freddy Justiniano, Coordenador do
Programa Regional, DRLAC/PNUD; e os seguintes participantes do Projeto: Dante Caputo, Gonzalo Pérez del Castillo, Edelberto
Torres Rivas, e Augusto Ramírez Ocampo.
Reunião com o Administrador do PNUD
Participaram da reunião com o Administrador do PNUD, Mark Malloch Brown, em 4 de novembro de 2003, Elena Martínez, Administradora Auxiliar e Diretora
Regional para América Latina e Caribe do
PNUD; Víctor Arango, Especialista em Comunicações para América Latina e Caribe,
Escritório do Administrador; Magdy Martínez-Solimán, Chefe de Escritório, Prática de
Governabilidade, BDP/PNUD; William Orme, Chefe da Seção Meios, Escritório do Administrador; Stefano Pettinato, Assessor em
Políticas, Escritório do Relatório de Desenvolvimento Humano do PNUD; Carmelo
Angulo Barturén, Representante Residente do PNUD na Argentina; Dante Caputo,
Diretor do Projeto; Freddy Justiniano, Coordenador do Programa Regional, DRLAC,
PNUD; Myriam Méndez- Montalvo, Assessora de Governabilidade do Programa Re-
gional, DRALC, PNUD; Leandro García
Silva, Consultor Acompanhamento Técnico e Acadêmico do Projeto, e Luis Francisco Thais, Consultor do Programa Regional,
DRALC, PNUD.
Apoio na preparação de reuniões e
seminários
Agradecemos a especial colaboração de
Isabel Vásquez, do Círculo de Montevidéu;
Katty Grez e Verónica Oyarzún, da Fundação Chile XXI; Ángeles Martínez e Irene Fraguas, do Clube de Madri; Bernardita Baeza, Carolina Ries e Valerie Biggs da
CEPAL.
Produção e tradução
Para a transcrição das entrevistas da Rodada de Consultas contou-se com a colaboração de Maximiliano Bourel, Marcelo Burello, María Eva Cangiani, Valentina Farrell,
Virginia Gallo, Guadalupe Guzmán, Erika
Moeykens, Josefina Pittaluga, Julia Ramos,
Natalia Rosenberg, Gisela Urriza e Geraldine Watson. A depuração do som da gravação das consultas foi realizada por Federico
M. Guido Calvo.
A tradução foi realizada por Marcelo
Canosa, María Esperanza Clavell, Yvonne Fisher, Liliana Hecht, Gabriela Ippólito, Claudia Martínez e Merril Stevenson. A
correção de estilo esteve a cargo de Hinde
Pomeraniec.
Fizemos questão de expressar nosso agradecimento a cada uma das pessoas que contribuíram para a realização deste Relatório. Esperamos que saibam desculpar qualquer possível
omissão, totalmente involuntária, sem nenhuma dúvida.
212
A democracia na América Latina
Nota técnica sobre o Índice
de Democracia Eleitoral (IDE)
■
Esta nota descreve os passos dados e as
provas estatísticas realizadas para a construção do Índice de Democracia Eleitoral (IDE),
uma medida composta sobre os direitos políticos relacionados com a eleição dos governos. Apresentam-se, também, esclarecimentos sobre sua interpretação e utilização.
Construção do IDE
A escolha dos componentes
O primeiro passo para a construção do
IDE, e provavelmente o mais importante,
consistiu na escolha dos seus quatro componentes: sufrágio, eleições limpas, eleições
livres e cargos públicos eleitos. Eles foram
selecionados considerando os elementos
centrais tradicionalmente invocados pelos
teóricos sobre a democracia para a definição
de um regime democrático, e abarcam uma
série de temas que, em geral, foram considerados centrais, inclusive necessários, para
qualquer avaliação sobre o caráter democrático de um regime político (figura 1).
Em segundo lugar, esses elementos referem-se a direitos de cidadania, cuja vigência é
responsabilidade do Estado, e que podem ser
interpretados claramente em termos da teoria da democracia vigente. Desse modo, evitam-se problemas associados com elementos
tais como o comparecimento dos eleitores às
urnas ou a desproporcionalidade eleitoral,
que refletem tanto as ações estatais como as
dos cidadãos. Isso permite garantir que o índice possa ser interpretado claramente como
uma medida do grau em que o Estado garante os direitos da cidadania referentes ao regime político, de modo diferenciado da ação
dos cidadãos. Da mesma maneira, evitam-se
problemas relacionados com medidas de significação pouco claras com respeito ao grau
de democracia de um regime, tais como a diferença entre regulamentações eleitorais proporcionais e majoritárias, ou entre sistemas
presidencialistas ou parlamentaristas. Esses
FIGURA 1
Índice de Democracia Eleitoral (IDE)
Direito de voto
Têm direito de
voto todos os
adultos de um
país?
Eleições limpas
O processo
eleitoral
transcorre sem
irregularidades
que
constranjam
a expressão
autônoma das
preferências
dos eleitores
pelos
candidatos
e alterem o
conteúdo
fidedigno dos
votos emitidos?
Eleições livres
É oferecido
ao eleitorado
um leque de
alternativas
que não
estejam
constrangidas
por restrições
legais ou de
fato?
aspectos, certamente, têm importância, mas
não estão tão claramente conectados com o
grau de democracia de um regime como os
quatro escolhidos.
Em terceiro lugar, esses elementos possibilitam contar com dados válidos e confiáveis do último ano civil. Deu-se ênfase na
medição de componentes estritamente observáveis, evitando o uso de pesquisas sobre
percepções. Desse modo, alguns componentes que poderiam ter sido incluídos foram
deixados de lado por razões “práticas”.
Por último, analisou-se um conjunto de
fatores que poderiam ter sido incluídos e não
foram, em grande parte devido à dificuldade de desenvolver medições apropriadas e a
tempo para este primeiro Relatório. Isso inclui fatores associados ao exercício do direito ao voto, tais como o processo de obtenção
de documentos de identidade, a inscrição ou
registro para votar e a própria votação, e as
condições para a concorrência livre, em que
influem fatores como: o financiamento dos
partidos e das campanhas, o uso de recursos
Nota técnica sobre o Índice de Democracia Electoral (IDE)
213
Cargos públicos
eletivos
As eleições são o
meio de acesso
aos principais
cargos públicos
de um país, ou
seja, o Executivo
e o Legislativo
nacional; e os que
ganham as eleições
assumem seus
cargos públicos e
neles permanecem
durante os prazos
estipulados pela
lei?
públicos, o acesso aos meios de comunicação e a liberdade de imprensa. Outras questões importantes dizem respeito às práticas
eleitorais a nível subnacional e à estabilidade do regime. A conveniência da construção
de novos índices fica como tema para futuras discussões.
A medição dos componentes
Para o segundo passo para a construção do IDE – a medição de seus quatro componentes – foi preciso tomar duas decisõeschave. A primeira diz respeito às regras do
processo de codificação e a segunda, ao processo de codificação propriamente dito.
Quanto às regras do processo de codificação, as escalas – três ordinais de cinco pontos
e um ordinal de três pontos – foram construídas determinando primeiro os pontos finais
teoricamente significativos e, em seguida,
identificando valores de escala, distanciados
conceitualmente o máximo possível, começando com o ponto médio. Os valores da escala foram escolhidos para refletir diferenças
relevantes da bibliografia, evitando pequenas
variações entre casos, mesmo que fossem verificáveis. Nos casos que não correspondiam
com precisão a nenhum dos pontos das escalas ordinais, introduziu-se o uso de sinais
mais e menos, como forma de registrar valores intermediários. As escalas foram construídas também de modo que cada ponto correspondesse a situações e acontecimentos
relativamente concretos, e que as decisões de
sua codificação pudessem ser tomadas, rigorosamente, sobre a base de fatores observáveis. Não foram incluídos no índice dados
baseados em pesquisas sobre percepções.
Além disso, como uma forma de garantir a replicabilidade do exercício de codificação, e em face de possíveis arbitrariedades,
destacou-se a importância de documentar as bases das decisões de codificação por
meio da referência a fontes de informação
disponíveis publicamente. Não foram requeridas pontuações para cada caso em cada
ano. Na verdade, só foram requeridas pontuações para três dos componentes – direito
a voto, eleições limpas e eleições livres – para os anos em que foram realizadas eleições.
As condições para as eleições dependem de
214
A democracia na América Latina
acontecimentos e decisões tomadas entre as
eleições, e a codificação coletou informação
entre os períodos eletivos. Mas a significação
desses acontecimentos e decisões, para o processo pelo qual os atores obtêm o acesso aos
cargos governamentais, que é o interesse central do exercício de medição, cristaliza-se no
acontecimento eleitoral em si. Desse modo,
embora as pontuações tenham sido atribuídas a alguns componentes somente durante os anos de eleições, essas pontuações foram entendidas como a síntese de processos
mais amplos.
O segundo conjunto de decisões referese ao processo de codificação propriamente dito. Nesse sentido, foram utilizados dois
procedimentos complementares para codificar os casos. Um codificador particular realizou uma codificação baseando-se em uma
pesquisa extensa e em consultas com numerosos especialistas, durante muitos meses.
As pontuações definidas foram apresentadas e discutidas em profundidade em vários
encontros, inclusive um, com um grupo de
participantes convidados que trabalhavam
em diversos contextos (política, âmbito acadêmico, organizações internacionais), provenientes de diferentes países das Américas
(Argentina, Brasil, Canadá, Colômbia, Equador, Estados Unidos, México e Uruguai). Essas discussões conduziram à identificação de
discordâncias que levaram a sucessivas pesquisas e mais discussões grupais. Finalmente,
após esse processo iterativo, chegou-se a um
alto grau de consenso em relação à codificação das quatro dimensões do IDE.
A geração de uma base de dados
retangular com escalas normalizadas
O terceiro passo na construção do IDE foi
a transformação das pontuações nas escalas
dos componentes em uma base de dados retangular, ou seja, uma base de dados que inclui pontuações numéricas para todos os casos, em todas as variáveis e em todos os anos,
com escalas normalizadas.
Esse passo envolveu uma série de procedimentos. Primeiro, enfrentaram-se aspectos
bastante mecânicos. Os sinais mais e menos
foram convertidos em números, somando
e subtraindo 0,33 da pontuação base (por
exemplo, um 3+ foi convertido em 3,33). Os
hífens (-) utilizados para indicar que a atribuição de uma pontuação não era aplicável,
devido a que o governo não era proveniente
de uma eleição, foram convertidos em zeros
(0). Além disso, as pontuações de dois dos
componentes que tinham pontuações apenas para os anos em que houve uma eleição
– sufrágio e eleições livres – foram estendidas
para os anos intermediários, simplesmente transferindo a pontuação de um determinado ano para os anos subseqüentes, até ser
atribuída uma nova pontuação (seja porque
foi realizada uma eleição após um período de
um governo não eleito, ou porque se realizou
uma nova eleição, ou porque o processo eleitoral foi interrompido). A justificativa para
esse procedimento é que a forma em que um
governo se origina continua sendo uma característica que afeta sua natureza mesmo
depois do momento de sua instalação.
No caso das eleições limpas, seguiu-se
um processo um pouco mais complexo. Na
codificação desse item foi utilizada uma escala de três pontos para facilitar a interpretação. Contudo, o 1 dessa escala não representa na realidade um ponto médio; está
muito mais próximo do 2. Desse modo, cada 1 foi convertido em um 3 e cada 2 em um
4. Além disso, devido a que esse elemento
distingue os valores atribuídos às eleições
presidenciais e parlamentares, as pontuações não foram simplesmente transferidas
de eleição para eleição. As pontuações são
uma média das pontuações das eleições presidenciais e parlamentares.
Um segundo aspecto considerado foi a
atribuição de uma única pontuação por país e por ano. Essa prática habitual obedece a
razões de parcimônia e está bem justificada, porque o objetivo de gerar um índice é
oferecer uma síntese da situação de um país. Mas um índice único implica vários problemas, devido a que a situação de um país
muda no curso de um ano, e utiliza-se apenas uma pontuação para caracterizar todo o
período anual. Em alguns casos, a solução é
relativamente simples: quando um acontecimento-chave – como a realização de uma
eleição – ocorria no fim do ano, a mudança de status em função desse acontecimento
foi registrada no ano seguinte. Por exemplo,
quando em 1985 foram realizadas, na Guatemala, as eleições que terminaram com um
período de governos dominados pelos militares, essas eleições foram realizadas no
fim do ano, e a mudança de governo realizou-se em janeiro de 1986. Portanto, embora as pontuações para os elementos componentes tenham sido registradas em 1985, ao
computar o IDE, essas pontuações foram ingressadas em 1986. Quando os acontecimentos ocorreram na primeira metade do ano,
foram computados para o mesmo ano. Por
exemplo, as eleições de 1994 em El Salvador
foram realizadas em março, e a mudança de
governo em junho, portanto a mudança foi
registrada em 1994.
Em outros casos, a solução foi mais complicada, pois quando um acontecimento
ocorreu na segunda metade do ano, foi registrado nesse mesmo ano. Esse é o caso, por
exemplo, das eleições fraudulentas realizadas em maio na República Dominicana, e
da nova presidência que assumiu em agosto.
Foram também problemáticos os casos em
que ocorreu mais de um acontecimento crítico no mesmo ano. Por exemplo, em 2000,
no Peru, realizaram-se duas eleições fortemente questionadas, em abril e em maio,
que levaram Fujimori, em julho, à presidência e, em seguida, à sua renúncia em novembro. Nesse caso, as eleições problemáticas foram registradas em 2000 e a retificação da
situação, em 2001.
Em terceiro lugar, as escalas dos componentes foram normalizadas, isto é, foram trasladadas a uma métrica comum, por
meio de uma normalização linear simples
do intervalo unidade:
valor normalizado = valor de escala original /
máximo valor possível em escala original
Praticamente, qualquer opção que fosse tomada teria sido um pouco arbitrária,
pois não existem unidades de medida para a liberdade eleitoral amplamente aceitas
e comparáveis com unidades como quilogramas ou dólares. No entanto, a escolha do
procedimento de normalização tal como foi
aplicado às escalas ordinais de cinco pontos
Nota técnica sobre o Índice de Democracia Electoral (IDE)
215
– com a modificação introduzida no elemento eleições limpas, ao transformar as pontuações das escalas componentes em uma base
de dados retangular, todas as escalas utilizadas para medir os quatro componentes são
escalas ordinais de cinco pontos – é transparente e justificável.
Por um lado, todas as escalas têm pontos finais com significação teórica, e podese supor que caem no intervalo unidade, no
qual 0 indica ausência total da propriedade
e 1 indica presença total da propriedade. O
valor inferior da escala ordinal corresponde
à negação da propriedade em questão, enquanto o valor superior corresponde à sua
presença completa. Um caso com valor de
sufrágio 0 não apresenta direito a voto de
modo nenhum, enquanto um caso com valor de direito a voto 1 depois da normalização tem direito a voto adulto completo,
o padrão teoricamente estabelecido. Desse modo, o problema da distância se refere
unicamente aos pontos compreendidos entre o ponto inicial e o ponto final.
Por outro lado, a maior parte das escalas foi construída de modo que cada ponto da escala pudesse ser interpretado teoricamente, e que os diferentes valores da escala
estivessem, conceitualmente, o mais distante
possível entre si. Os valores da escala foram
escolhidos para refletir diferenças identificadas como relevantes na bibliografia, evitando
variações menores entre os casos verificáveis.
Portanto, a probabilidade de introdução de
um erro importante é relativamente pequena. Embora pudessem ser utilizados outros
métodos psicométricos mais sofisticados,
eles seriam mais complicados, menos acessíveis, fortemente dependentes dos dados e,
freqüentemente, não funcionam muito melhor do que esse procedimento simples.
A escolha de regras de agregação
O quarto passo para a construção do IDE
– a escolha de regras de agregação para formalizar a relação entre os elementos componentes do índice – foi resolvido por meio
do uso de uma regra de agregação simples.
A idéia central utilizada para isso é a opinião
bem estabelecida de que os quatro elementos
componentes do IDE são partes que consti216
A democracia na América Latina
tuem um sistema, em virtude da forma em
que estão combinados, e ainda mais, que esses quatro componentes são tão fundamentais para a caracterização global de um regime, que sua ausência o tornaria diretamente
não-democrático. Por exemplo, como os teóricos argumentaram, amplamente, sobre a
democracia, o fato de que os sistemas de tipo
soviético tivessem eleições com direito a voto completo não tem significação do ponto
de vista da democracia, devido a que o eleitorado não tinha opção entre candidatos alternativos e a que essas eleições não levaram
ao acesso a cargos que exercessem efetivamente poder estatal.
Os quatro elementos componentes do IDE
são, portanto, postulados como condições individualmente necessárias, insubstituíveis e de
igual peso. Essa concepção se formaliza calculando o produto do valor de cada um dos elementos componentes. Em termos formais, o
IDE é calculado seguindo a seguinte equação:
Índice de Democracia Eleitoral = Direito a voto x
Eleições Limpas x Eleições Livres x
Cargos Públicos Eleitos
Essa equação retoma uma idéia-chave da
teoria sobre a democracia: quando um elemento componente está completamente ausente, o regime deve ser considerado como
não-democrático. Na prática, essa operação
garante que um valor zero em qualquer dos
quatro elementos componentes leva a classificar o caso como não-democracia.
Esse é um padrão “duro”, que pode ser
visto como menos “perdoador” do que outras regras de agregação. A concepção de que
os elementos componentes do IDE são condições individualmente necessárias é altamente exigente, por isso foi utilizada conjuntamente com um critério conservador
na atribuição de zeros aos elementos componentes. Isso é assim, tanto para as escalas construídas de modo tal que um zero seja utilizado apenas em casos extremos, em
que uma propriedade amplamente considerada como vital para a existência da democracia esteja totalmente ausente, quanto no sentido de que a evidência necessária
para atribuir um zero deve ser convincente.
Portanto, o IDE qualificará um país como
não-democrático apenas quando as normas
democráticas foram, indiscutivelmente, deixadas de lado.
Testando o IDE
Confiabilidade entre codificadores e
estimativa de erro
Por razões de tempo, não foi realizada
uma prova formal de confiabilidade entre
os codificadores. No entanto, para saber se
outros codificadores poderiam ter tido atribuição de valores diferentes dos elementos
componentes do IDE, realizou-se uma análise de sensibilidade. Essa análise baseia-se
em perturbações nas codificações, de acordo com um projeto experimental e com o
exame do índice global “replicado” resultante. Desse modo, utiliza-se a matemática para criar codificadores “virtuais” deformados
de diversos modos; por exemplo, com um viés em uma valoração inferior de um ou mais
componentes.
Os resultados dessa prova demonstraram
que o IDE é bastante estável – as correlações
de intervalo de medição com todas as outras
“réplicas” foram 0,99 ou maiores – e as mudanças na média e na dispersão foram bastante previsíveis, mostrando um viés negativo ou positivo, esperado de acordo com o
projeto experimental. Essa prova também
proporcionou algumas margens de erro básicas do IDE sobre a base das “réplicas”. Para
valores do índice entre 0,25 e 0,75, uma amplitude de margem generosa é de aproximadamente ±0,07, e uma amplitude de margem
razoavelmente conservadora é de ±0,1. De
acordo com o padrão mais conservador possível, os valores do IDE estão dentro de ±0,2.
Essa amplitude é razoavelmente constante ao
longo do intervalo citado, mas os limites precisos dependem do valor do índice e, em geral, são mais estreitos perto dos pontos finais. Realizou-se um controle matemático
utilizando a inversão da conhecida e muito
conservadora prova de Kolmogorov- Smirnov para a função de distribuição – baseada
em matemáticas completamente diferentes –
e foram obtidos resultados semelhantes.
A solidez das regras de agregação
Realizou-se uma prova de comparação
de quatro possíveis regras de agregação para combinar os elementos componentes do
IDE: o produto dos quatro componentes utilizados no IDE, o valor mínimo dos quatro
componentes da escala, a média geométrica
dos quatro componentes e a média aritmética dos quatro componentes. Os resultados
mostraram que, sem importar a regra utilizada, as correlações de intervalo de medição
são sempre muito altas, o que indica que se
preserva o ordenamento geral dos casos. Mas
existem diferenças entre os índices, sendo
por um lado, a média aritmética e a geométrica semelhantes entre si, e por outro lado,
também semelhantes entre si o valor mínimo e o IDE. A diferença mais importante encontra-se entre as médias e os desvios padrão
(DE). As médias geométrica e aritmética são
de 0,92 e 0,91, respectivamente, e o DE de
0,20 e 0,21, respectivamente. Em compensação, o valor mínimo e o IDE têm médias de
0,84 e 0,82, respectivamente, e o DE de 0,26
e 0,28, respectivamente. Isso sugere que aplicando essas últimas regras, é melhor a dispersão dos casos para evitar o conglomerado
de casos que torna difícil interpretar suas diferenças com clareza.
O caráter dimensional dos elementos
componentes
A prova de escalabilidade dos quatro elementos componentes do IDE deu como resultado um alfa de Cronbach de 0,92; o que
sugere que o IDE é uma medida de um fenômeno unidimensional. Contudo, quando se realizou uma prova em dois períodos
(1960-1985 e 1990-2002), os alfas de Cronbach resultantes foram de 0,95 e 0,23, respectivamente. Isso indica que, enquanto no
primeiro período os componentes foram
unidimensionais, isso já não era válido no
período posterior a 1990. Esse resultado é
consistente com a teoria utilizada para selecionar as regras de agregação para o IDE.
Com efeito, é importante notar que os modelos de medição aditivos padrão descansam
na presunção de que a agregação opera em
múltiplas medições paralelas. Em oposição,
dado que os componentes do IDE são, por
Nota técnica sobre o Índice de Democracia Electoral (IDE)
217
teoria, considerados insubstituíveis, a decisão
de agregá-los a uma pontuação única não é
invalidada por nenhum desvio potencial da
unidimensionalidade. Desse modo, a prova de escalabilidade torna ainda mais válida
a escolha das regras de agregação propostas
em lugar da muito habitual regra de adição.
Interpretando e usando o IDE
O IDE é uma escala de 0,00-1,00; na
qual 0,00 indica um regime não democrático e qualquer número maior do que 0,00
um grau de democracia, sendo que as pontuações mais altas indicam um maior grau
de democracia. Para evitar confusões, é importante notar que o índice não deve ser interpretado como uma avaliação das ações do
governo. É uma medida do estado de um sistema, que se vê afetado pela ação ou inação
de um governo, bem como por outros agentes estatais e atores sociais. Além disso, é preciso ressaltar que o conceito que está sendo
medido é o de democracia eleitoral. Este conceito não é tão estreito como alguns o consideram. Portanto, ainda que esteja focalizado
completamente na celebração de eleições inclusivas, livres e limpas, abarca mais do que
“simples eleições”. O índice leva em consideração, também, o que ocorre com os próprios governos entre as eleições, e o que sucede nesse período, que influi nas condições
para realizar tais eleições.
O IDE não é certamente uma medida
ampla da democracia. É, na verdade, uma
medida de uma concepção do regime político democrático baseada nos postulados mais
amplamente compartilhados no que se refere aos direitos políticos fundamentais. Isso
é muito significativo. Por um lado, significa
que qualquer defeito detectado pelo IDE deve ser considerado como uma restrição importante aos direitos políticos dos cidadãos.
Por outro lado, o fato de que um país tenha
recebido uma pontuação perfeita de 1,00 não
deve ser interpretado no sentido de que não
possa melhorar, tanto as dimensões não incluídas no índice quanto os padrões mais exigentes dos elementos componentes do IDE.
O IDE pode ser utilizado para propósitos
218
A democracia na América Latina
comparativos, tanto para comparar um país
consigo mesmo ou com outros países. Dessas
duas formas, a comparação de um país consigo mesmo, em diferentes momentos é, em
geral, a mais simples de interpretar. Afinal,
um país pode até ter introduzido melhorias
notáveis e, no entanto, ficar em inferioridade
em comparação com outros países, se estes
tiverem avançado mais. No entanto, é importante notar que qualquer comparação devese basear em diferenças consideráveis e não
menores. Porque o IDE, como qualquer índice, tem um certo grau de erro de medição
e dentro dos limites desse erro não é aconselhável realizar qualquer afirmação categórica
sobre diferenças. De fato, como foi estimado
por meio da análise de sensibilidade, para os
valores do IDE entre 0,25 e 0,75, uma amplitude de margem de erro generosa é de aproximadamente ±0,07. Desse modo, os casos que
difiram em menos desse valor – por exemplo,
um país com um IDE de 0,85 e outro com
um de 0,92 – estão demasiado próximos para que seja possível distingui-los de maneira
válida. Portanto, é metodologicamente injustificável oferecer um ranking excessivamente preciso de países, como é habitual no contexto de outros índices, que simplesmente
transformam as pontuações do IDE em um
ranking, sem levar em consideração os graus
de incerteza associados a elas. A identificação
de casos de referência que sejam representações prototípicas dos traços associados com
uma gama de pontuações pode ajudar a proporcionar maior concretude ao significado
de cada número.
O IDE pode ser utilizado também como um sinal, pois as pontuações específicas
de cada país convidam o leitor a voltar aos
quadros dos elementos que o compõem, para identificar precisamente que aspecto ou
aspectos estão refletidos nessa pontuação.
Desse modo, o IDE pode ser usado como
uma ferramenta analítica valiosa, pois oferece uma pontuação resumida que ajuda os
que a utilizam a identificar o aspecto distintivo do regime político de cada país, não apenas em termos de seus elementos, mas também em termos da relação entre as partes
constitutivas do regime e sua contribuição
para o conjunto.
Nota técnica sobre os índices
derivados na análise da pesquisa
Latinobarômetro 2002 – A construção
do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
■
Apresentação
Esta nota técnica descreve a fonte de
informação, o desenho metodológico e os
procedimentos estatísticos utilizados na elaboração dos principais índices e indicadores
empregados para a análise das percepções e
comportamentos das cidadãs e dos cidadãos
na América Latina. Explica o sentido, utilidade e alcance destes índices e indicadores.
As descrições contidas neste documento
complementam os quadros apresentados
no compêndio estatístico. Para explicações
mais detalhadas é conveniente consultar a
memória do processo metodológico e estatístico aplicado, composta de 7 documentos
mais extensos, disponível na página web do
Relatório sobre A Democracia na América Latina: www.democracia.undp.org (Benavides
e Vargas Cullell, 2003; Gómez, 2003; Kikut,
Gómez y Vargas Cullell, 2003ª, 2003b; Kikut e Vargas Cullell, 2003; Vargas Cullell,
Benavides y Gómez, 2003a, 2003b; Vargas
Cullell e Benevides, 2003; Vargas Cullell e
Gómez, 2003).
O documento contém duas seções. Na
primeira, que introduz o estudo de opinião
sobre a democracia, é apresentada uma
valorização geral sobre a pesquisa Latinobarômetro como fonte de informação e
uma indicação sobre os dados e métodos de
análise empregados no estudo. Na segunda
seção se descreve, com detalhe, o processo
metodológico para a elaboração do Índice
de apoio à democracia (IAD) e suas partes
componentes, que constituem a principal
inovação do estudo.
I- Pesquisa de opinião sobre a
democracia
americanos vêem a sua democracia” está
baseada no trabalho realizado por uma
equipe coordenada por Jorge Vargas Cullell e integrada por Miguel Gómez, Lorena
Kikut e Tatiana Benavides. Essa equipe elaborou o marco conceitual e metodológico a
partir do qual foram definidos os índices e
indicadores respectivos e realizou a análise
da informação cujo principal objetivo foi
possibilitar um estudo comparativo sobre
o exercício dos direitos e deveres cidadãos
na América Latina e indagar sobre o apoio
cidadão à democracia.
Esta seção descreve as fontes de dados
em que a análise apresentada no Relatório
se baseia. Convidamos o leitor especializado
que desejar mais informação a consultar a
documentação detalhada sobre a definição conceitual e as decisões metodológicas da análise no site web do PRODDAL
www.democracia.undp.org.
Os dados do PRODAL são elaborados a
partir de definições conceituais próprias e
de procedimentos metodológicos e aplicações técnicas que permitem chegar a resulta-
Latinobarômetro como fonte de informação
Latinobarômetro é um estudo comparativo realizado periodicamente em
todos os países da região. Em 2002 mediante um convênio entre PNUD
e Latinobarômetro foram incorporadas à pesquisa 28 perguntas (62
variáveis), aproximadamente um terço do questionário, dedicadas a temas
definidos pelo PRODDAL. A pesquisa foi feita em espanhol em 18 países
(pela primeira vez foi realizada na República Dominicana), com o mesmo
questionário e o mesmo livro de códigos. Foram entrevistadas 19.508
pessoas. As amostras variam entre 1.000 e 1200 pessoas por país. Todos
os esquemas empregam alguma versão da amostragem polietápica e
praticamente em todos a seleção final dos entrevistados foi realizada
usando amostragem de quota. Em função disso, as amostras podem estar
afetadas pelos vieses e limitações conhecidos da amostragem de cota. (ver,
CD/Compêndio Estatístico, Segunda Seção, “Estudo de Opinião sobre a
Democracia”, p. 187 e ss.).
A seção do Relatório “Como os LatinoNota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
219
dos específicos que não são necessariamente
coincidentes com os das fontes utilizadas.
Os índices e indicadores sobre percepções
e comportamentos cidadãos utilizam informação de três fontes, com base em um convênio entre o PNUD e o Latinobarômetro.
■ A seção regular da pesquisa de opinião
realizada pela Corporação Latinobarômetro
em 2002.
1
■ A seção proprietária do PNUD .
■ A série histórica de perguntas do Latinobarômetro, de modo secundário.
A partir dessas fontes e sobre a base
conceitual e metodológica, foi elaborado
o Índice de Apoio à Democracia. Para sua
construção foi preciso analisar:
■ A questão geral do apoio cidadão à
democracia, a maneira de medi-lo e as fragilidades do método mais amplamente usado.
■ As tendências dos cidadãos em relação
à democracia, a maneira de determiná-las e
a classificação das opiniões.
■ O tamanho de cada uma das tendências, seu ativismo político e distância relativa.
■ A regra de agregação do Índice e sua
validação estatística.
Esses temas são apresentados a seguir.
Dados e metodologia
O objetivo principal da seção proprietária do PNUD foi possibilitar um estudo
comparativo sobre o exercício dos direitos
e deveres dos cidadãos na América Latina.
Isso complementou a pergunta que a seção
regular do Latinobarômetro faz sobre as
atitudes políticas em um amplo conjunto
de temas. Os índices e indicadores sobre as
percepções e comportamentos dos cidadãos
utilizam informação de três fontes: a seção
regular, a seção proprietária do PNUD e, de
forma suplementar, a série temporal. A informação proveniente da seção proprietária
está refletida nos quadros do compêndio
estatístico. Entretanto, a informação proveniente da seção regular unicamente se apresenta de forma já processada, como parte de
um determinado indicador ou índice.
Desenho das amostras
O Relatório metodológico permite um
comentário sobre as amostras utilizadas no
Latinobarômetro 2002, com a finalidade de
identificar aspectos relevantes para o uso
adequado da informação. Trata-se de uma
avaliação simples, já que o texto não apresenta a informação necessária para uma auditoria técnica das amostras, o que impede
dar atenção a algumas das eventuais fraquezas do projeto técnico (Gómez, 2003)2. Em
conseqüência, as observações desta seção
são de caráter geral e inevitavelmente insuficientes. Mesmo assim, permitem identificar
as precauções para a manipulação dos dados
no futuro.
Do exame das principais características
dos desenhos utilizados em cada um dos
países. dessa informação derivam-se as seguintes conclusões gerais.
■ Todos os desenhos empregam alguma
versão da amostragem polietápica e praticamente em todos a seleção final dos entrevistados é realizada usando amostragem de
quota. Em um par de casos é empregada a
técnica aleatória “último aniversário”, mas,
na prática, se substitui o selecionado quando não está em sua casa ou não aparece em
prazo curto. Por isso, todas as amostras são
afetadas pelas limitações e viés conhecidos
da amostragem da quota, particularmente
por uma subestimação das pessoas que têm
menor disponibilidade – especialmente
aquelas que têm trabalhos de tempo integral
– e uma superestimação das que trabalham
por conta própria ou em casa.
■ Praticamente todos os desenhos empregam estratificação geográfica e segundo
o tamanho das localidades e cidades. A metade das amostras utiliza afixação desproporcionada. Cabe assinalar que isso, em si,
não representa um problema, porque logo
são empregados fatores de ponderação para
obter resultados em proporção à população
de referência.
1 A seção proprietária do PNUD, de uso exclusivo, compreende as perguntas P1U a P28U do questionário utilizado para o estudo.
220
A democracia na América Latina
Para alguns dos países, existe um viés
na amostra em relação à população urbana,
o que supõe nestes casos uma super-representação das opiniões da população urbana
nos promédios destes paises.
Em resumo, pode-se dizer que, embora
o Latinobarômetro reflita para alguns dos
paises fundamentalmente a opinião da população urbana – o que pode produzir uma
distorção nos dados finais – o Latinobarômetro é sem dúvida a fonte de informação
que melhor apresenta as opiniões da população na região em conjunto. Portanto, neste
Relatório, foi adotada esta base de dados
para a análise de opinião sobre a democracia
na América Latina.
■
Análises estatísticas
Na análise estatística realizada para o
Relatório sobre A Democracia na América
Latina, baseado no Latinobarômetro, foi
utilizado o software SPSS versão 11. Os
métodos de análises estatísticas empregados
foram simples. Para estabelecer a associação
entre duas variáveis numéricas é usado o
coeficiente de correlação de Pearson, cujos
valores oscilam entre 0 e 1. Para estabelecer a
associação entre variáveis nominais empregou-se a medida V de Crammer e, quando se
trata de uma variável ordinal e outra nominal utilizou-se Tau-c.
Para integrar a informação de perguntas
que, a primeira vista, parecem referir-se a
um mesmo tema, em todos os casos foram
feitas análises fatoriais com a finalidade de
determinar dimensões implícitas e foram
elaboradas escalas por soma simples. Como
indicador da consistência ou confiabilidade interna das escalas assim construídas é
utilizado o coeficiente Alfa de Crombach
(coeficientes de 0,70 ou mais são considerados confiáveis e consistentes). Se não for
alcançado este valor, deve-se descartar a
respectiva escala. Quando isso ocorre, aplica-se cada uma das variáveis de maneira independente (como se fez no Índice de apoio
à democracia).
Durante o processo de análise da infor-
mação, foram utilizadas técnicas de análise
de profiling (perfil), para examinar se os
valores de uma variável dependente estão
associadas a determinados fatores sóciodemográficos e atitudes políticas. Foram
destacadas aquelas que tivessem um nível
de significação igual ou inferior a 1% (Ver
Compêndio estatístico).
Unidade de análise
As unidades de análise para o estudo do
tema de apoio à democracia, em particular,
o Índice de apoio à democracia (IAD) e
seus componentes, foram os países. Foram
obtidos valores para América Latina em seu
conjunto (18 países) e para três sub-regiões: (a) México, República Dominicana e
América Central (que inclui Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicarágua, Costa Rica
e Panamá; (b) Região Andina (Venezuela,
Colômbia, Equador, Peru e Bolívia); (c)
Mercosul e Chile (Brasil, Uruguai, Argentina, Paraguai e Chile). Nesse caso os valores
expressam médias do grupo de países dentro
da unidade maior, considerando cada país
como uma unidade com um mesmo peso.
Por isso, não foi ponderada a amostra para
chegar a conclusões sobre “América Latina”
ou para uma das sub-regiões mencionadas
anteriormente. As razões para não ponderar
são as seguintes:
• As cidadãs e os cidadãos expõem opiniões e avaliações sobre o sistema político do
qual fazem parte e não em relação com uma
“macrounidade” política latino-americana.
A maioria dos assuntos aos que elas fazem
referência são problemas de caráter nacional
(por exemplo, o desempenho da democracia). Por isso as diferenças nacionais são importantes e, em princípio, todas são de igual
importância. Se, para efeito de estudo, fosse
ponderada a amostra pela população para
obter tendências a nível latino-americano,
basicamente seriam refletidas as opiniões e
avaliações de brasileiros e mexicanos (aproximadamente 60% da população total). No
entanto, tanto uns quanto outros fazem referência, apesar do peso que teriam dentro
2 Para uma análise critica do Latinobarômetro 2002 consultar o documento preparado por Miguel Gómez para
o relatório A Democracia na América Latina (Gómez, 2003).
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
221
da amostra ponderada, à experiência de
seus próprios países e não aos da América
Latina.
■ Os tamanhos originais da amostra
para cada país não foram estabelecidos pela
Corporação Latinobarômetro para facilitar
uma análise posterior que, ao mesmo tempo que obtivesse resultados representativos
para a população da América Latina em
seu conjunto, proporcionasse resultados
representativos para cada um dos países incluídos no estudo. Se ponderássemos a base
de dados consolidada atual por população,
aos países pequenos (por exemplo, Uruguai,
Nicarágua, Costa Rica) lhes corresponderia
uma quota muito pequena.
■ Os desenhos das amostragens nos
países incluídos no estudo são claramente
diferentes. Como foi indicado em seções
anteriores, umas amostras são nacionais;
outras são urbanas e, inclusive, em alguns
países, cobrem só alguns centros urbanos.
Por exemplo, o universo da amostra do Brasil são algumas cidades e não toda a população; se ponderássemos a amostra do Brasil
por população, na realidade estaríamos
dando um peso excessivo aos habitantes dos
centros urbanos em relação aos habitantes
de outros países onde as amostras parecem
um pouco mais “nacionais”.
Quando se fez o “profiling” das pessoas
com diferentes tendências à democracia, foi
utilizada a amostra em seu conjunto sem
ponderar. Nestes casos, os resultados refletem a situação da população entrevistada
em seu conjunto, e não “das e dos latinoamericanos”.
Precisão dos resultados3
Toda pesquisa por amostragem é afetada por dois tipos de erros: os erros de não
amostragem4 e de amostragem5. Como não
são conhecidos os resultados de uma auditoria técnica do Latinobarômetro 2002,
não é possível fazer referência aos erros de
não amostragem. Por outra parte, a análise
dos erros de amostragem é muito limitada
porque a informação contida no Relatório
metodológico 2002 não permite apresentar
os erros da amostragem (erros padrão, EP)
e os efeitos de desenho (DEF) para índices e
perguntas selecionadas. Não há informação
a nível de unidade primária de observação.
Em conseqüência, não se pode apresentar
uma opinião sobre a precisão das estimativas.
Em termos gerais, podemos dizer que
em casos como o da Costa Rica, as outras
nações centro-americanas e o Brasil, onde o
tamanho médio do conglomerado final não
é muito alto – cerca de 13 entrevistados – se
são supostos valores de roh usuais de 0,02 a
0,04, o ED alcança no máximo 1,50, o que
3 A explicação sobre os erros de amostragem e não amostragem é tomada literalmente da redação feita por Luis
Rosero-Bixby para o estudo sobre Cultura democrática em Costa Rica 2004 do Projeto de Opinião Pública da
Universidade de Vanderbilt (Vargas Cullell e Rosero-Bixby, 2004).
4 Os erros de não amostragem são os cometidos durante a coleta e processamento da informação, mas podem
ser controlados construindo um adecuado instrumento de medição, treinando os pesquisadores para uma correta aplicação do instrumento, supervisionando o trabalho de campo, criando um programa de captura de dados
eficiente, revisão de questionário e adequada codificação, assim como uma limpeza do arquivo, entre outros.
Esses erros podem ser controlados mas não quantificados. A comparação dos resultados da amostra com os da
população, porém, dá uma idéia sobre a possível geração de viés que diminui a representatividade da amostra.
5 Os erros de amostragem são produtos do acaso e são resultado do fato de se entrevistar uma amostra e não a
totalidade da população. Quando selecionamos uma amostra ela é uma das tantas amostras possíveis a serem selecionadas na população. A variabilidade existente entre todas essas possíveis amostras é o erro da amostragem,
que poderia ser medido se fosse possível dispor de todas essas amostras, situação obviamente irreal. Na prática,
o que se faz é calcular esse erro sobre a variação obtida a partir da amostra. Para calcular o erro da amostragem
de uma estatística (médias, porcentagens, diferenças e totais), calcula-se o erro padrão que é a raiz quadrada da
variação populacional da estatística. Isso permite medir o grau de precisão com que esse dado estatístico se aproxima ao resultado obtido nas entrevistas com todos os elementos da população sob as mesmas condições. Para o
cálculo deste erro é muito importante considerar o desenho com o qual foi selecionada a amostra.
222
A democracia na América Latina
significa que a conglomeração aumenta a
variância de p em um 50% e o erro de amostragem em 22%, magnitudes totalmente toleráveis. Entretanto, em outros casos, como
de Equador, o procedimento de selecionar
cidades ou municípios e logo depois subamostrá-los, produz níveis de conglomeração elevados (50 ou mais entrevistados) e
ED que podem ser de 3 ou 4, o que implica
erros de amostragem de 1,73 ou 2 vezes aos
obtidos usando a fórmula usual.
Amostras totais, amostras válidas e
não-respostas
O tamanho da amostra total consolidada do Latinobarômetro 2002 nos 18 países
onde foi realizado o estudo é de 19.508 casos6. Aos dados do Paraguai foram dados
uma ponderação dupla com a finalidade de
simular uma amostra de 1.200 pessoas nesse
país. Isso aumentou o tamanho da mostra
de 19.508 a 20.108 registros (Quadro 1).
Todos os cálculos e estimativas foram realizados com base nessa amostra que inclui a
dupla ponderação do Paraguai.
Os motivos que justificaram essa decisão
foram os seguintes:
■ Permitir conferir ao Paraguai, no estudo, um peso similar ao dos outros 18 países;
do contrário, pesaria como “meio país”
quando se acrescenta informação para analisar a situação regional (América Latina) ou
sub-regional (Mercosul e Chile).
■ Se tivesse sido empregada uma amostra de 1.200 pessoas nas mesmas localidades
onde foi aplicada a amostra, os resultados
não deveriam ser muito diferentes dos que
efetivamente foram obtidos com o estudo de
600, se fossem utilizados os mesmos critérios e fossem aplicadas de forma apropriada
as técnicas de amostragem estatística.
Ao dar maior peso ao Paraguai mudam,
muito levemente, os resultados médios do
conjunto dos países da América Latina (em
décimos de ponto percentual) e mudam
um pouco os resultados médios dos países
da sub-região do Mercosul e Chile (dois a
três pontos percentuais), em relação aos que
seriam obtidos se não houvesse ponderação
quadro 1
TAMANHO DA AMOSTRA DO ESTUDO
Amostra
# casos
Número de entrevistas ou tamanho da amostra
não ponderada (17 países)
18.508
Tamanho da amostra ponderada (17 Países)
18.501
Tamanho da amostra ponderada (18 países após a
inclusão da República Dominicana)
19.501
Tamanho da amostra ponderada (18 países após a dupla
ponderação do Paraguai)
20.101
da amostra. Por tudo que foi mencionado,
supõe-se, que essas mudanças seriam as esperadas se tivesse sido realizado um estudo
com 1.200 pessoas.
Na prática, devido às “não resposta”, as
amostras válidas são menores do que o total
e diferentes segundo a variável sob consideração. As tabelas do compêndio estatístico
apresentam as amostras totais e as amostras
válidas para a maioria das variáveis que foram empregadas na análise. Em alguns casos
a porcentagem de não resposta é baixa – por
exemplo, quando se trata de variáveis sóciodemográficas como a idade, sexo ou o nível
educacional do entrevistado. Em outros casos, porém, a porcentagem de não resposta é
elevada, especialmente quando as perguntas
foram agrupadas para formar os índices empregados na análise de resultados, o que leva
ao tamanho de amostras válidas inferiores.
O Quadro 2 apresenta essa diferença em relação ao Índice de Apoio a Democracia, que
se analisara com detalhe na seção seguinte.
A não consideração da “não resposta”
Desde o início da análise decidiu-se não
considerar a “ não resposta”. Os “não sabe” e
“não responde” foram unidos e declarados
6 Quando o estudo cobria 17 países, o tamanho da amostra consolidada era de 18.508 casos. Incluindo República
Dominicana acrescentaram-se mais 1.000 registros.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
223
como missing (valores faltantes). Isso também foi feito no cálculo das tendências em
relação à democracia no cálculo do Índice
de Apoio à Democracia (IAD). Nesse caso,
para efeitos de análise, é necessário suprimir
a “não resposta”, para não serem levantadas
hipóteses sobre as atitudes das pessoas que
se encontram nessa categoria.
A decisão adotada é conseqüente e consistente com o conteúdo total dos textos.
Para realizar as análises multivariadas e a
construção de índices complexos, a não
consideração da “não resposta” como alternativa foi sistemática.
Para evitar a indução ao erro da não consideração da “não resposta”, para todos os
resultados inclui-se o tamanho da amostra
em que estão baseados, ou amostra efetiva
quadro 2
AMOSTRAS TOTAIS E AMOSTRAS VÁLIDAS PARA O ÍNDICE
DE APOIO A DEMOCRACIA EMPREGADO NA ANÁLISE DO
LATINOBARÔMETRO
País
Amostra total
Índice de apoio
à democracia
Amostra válida*
Argentina
Bolívia
Brasil
Colômbia
Costa Rica
Chile
Equador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicarágua
Panamá
Paraguai
Peru
Rep.Dominicana
Uruguai
Venezuela
América Latina
1.200
1.242
1.000
1.200
1.006
1.188
1.200
1.014
1.000
1.005
1.210
1.016
1.010
1.200
1.224
1.000
1.187
1.200
20.101
% não resposta*
964
886
663
768
808
873
938
577
703
747
1.031
833
794
1.011
856
909
926
928
15.217
19,7
28,7
33,7
36,0
19,7
26,5
21,8
43,1
29,7
25,7
14,8
18,0
21,4
15,8
30,1
9,1
22,0
22,7
24,3
* Após o resgate de casos através dos procedimentos indicados nos seguintes documentos: Kikut,
Gómez e Vargas Cullell, 2003ª; 2003; Vargas Cullell e Kikut, 2003.
** Os valores para a região são diferentes da soma dos totais por país, isto é devido a necessidade
de arredondar os totales ponderados, feito automaticamente pelo programa estatístico
Fonte: Compêndio estatístico
(“n” de respostas válidas). Dessa maneira,
sempre é possível a reconstrução dos valores
originais e a dedução do volume de “não
resposta”.
Apresentação de resultados
No texto principal do Relatório, as
porcentagens de quadros e gráficos são das
amostras válidas e não das amostras totais.
Em todos os casos, foi incluído o tamanho
da amostra na qual se basearam, ou amostra
efetiva, e por isso sempre é possível a reconstrução dos valores originais e deduzir assim
o volume da não resposta.
No caso dos quadros e gráficos referidos
ao IAD e aos modos de participação dos
cidadãos, a amostra válida inclui os casos
resgatados através do procedimento descrito no texto metodológico respectivo (Kikut,
Gómez y Vargas, 2003: 13-16). São excluídos
os valores que faltam, ou não resposta (não
sabe e não responde). A exclusão da “não
resposta” dos resultados na análise dos
dados é necessária com a finalidade de não
fazer suposições sobre as atitudes das pessoas que se encaixaram nessa categoria e que
poderiam ter influência sobre os resultados
das análises multivariadas e na construção
de índices.
O método de medição do apoio
cidadão à democracia mais
amplamente utilizado e suas
fragilidades
Na pesquisa Latinobarômetro foi usada
uma pergunta para acompanhar a lealdade
das cidadãs e dos cidadãos latino-americanos em relação à democracia7. A pergunta
diz:
Com qual das seguintes frases o(a)
senhor(a) está mais de acordo?
1.A democracia é preferível a qualquer
outra forma de governo.
2.Em algumas circunstâncias, um go-
7 Em círculos acadêmicos, políticos e jornalísticos essa pergunta é tratada como uma medida-resumo do apoio
cidadão à democracia e, indiretamente, da “saúde” da democracia; ano após ano seus resultados são observados
com especial atenção.
224
A democracia na América Latina
verno autoritário pode ser preferível a um
democrático.
3.Para pessoas como nós, dá no mesmo
um regime democrático e um não democrático.
Assim, as pessoas que escolhem a resposta 1 (“a democracia é preferível”) são as
que apóiam a democracia; as que escolhem
a resposta 2 são as que apoiariam sua substituição por um sistema autoritário e as que
selecionam a resposta 3 têm um comportamento ambivalente, potencialmente problemático. Se, ao longo do tempo, a freqüência
da resposta 1 aumenta, supõe-se que o apoio
à democracia aumenta; se diminui, o apoio
declina. A melhor situação para a democracia de um país seria aquela em que quase
todos os entrevistados escolhem a resposta 1
e, por outro lado, a pior seria aquela em que
a maioria se inclina pela resposta 2.
A pergunta – codificada na pesquisa Latinobarômetro com a chave P32ST - foi criticada como medida do apoio à democracia8
(Seligson, 2000). Não obstante, é útil como
ponto de entrada no tema, pois as pessoas
adotam uma posição, prima facie, em relação à sua idéia de democracia. Embora a
pergunta P32ST seja um ponto de entrada
útil, como medida-resumo inicial, para o
tema da lealdade cidadã em relação à democracia, isso não significa que, por si só, seja
suficiente para um tratamento mais profundo do apoio cidadão, ou uma boa medida
indireta da “saúde” da democracia.
Quando se relaciona a pergunta P32ST
com outras que medem o apoio ou a aceitação de regras democráticas, surgem resultados que, à primeira vista, podem parecer
inesperados ou simplesmente inconsistentes. Uma significativa proporção das pessoas
que dizem apoiar a democracia demonstra,
quadro 3
PROPORÇÃO DE PESSOAS QUE APÓIAM A DEMOCRACIA COM RESPOSTAS
“INESPERADAS” EM RELAÇÃO AO APOIO A MEIOS AUTORITÁRIOS PARA RESOLVER
PROBLEMAS
P32ST
Pergunta
O(A) senhor(a) está de acordo...?
Porcentagem que apóia
sistema democrático e
que está de acordo com…
P28UA
P28UB
P28UC
P28UD
P38STB
Com que o presidente não se limite às leis
Com que o presidente imponha ordem pela força
Com que o presidente controle os meios de comunicação
Com que o presidente deixe de lado o Congresso e os partidos
Não me importaria que um governo não democrático chegasse
ao poder, se resolvesse os problemas do país
38.6
32.3
32.4
32.9
44.9
Notas:
Não foram incluídas respostas NS/NR.
No caso das pessoas que manifestam apoiar um sistema democrático, foram somadas as respostas “em desacordo” e “muito em
desacordo” com cada uma das afirmações.
8 Seligson argumenta que, ao não especificar a idéia de democracia que as pessoas possuem, a pergunta P32ST
tem um componente de indeterminação. Propõe explorar o apoio ao sistema mediante uma bateria alternativa
de perguntas (Seligson, 2000). Embora sua observação coloque a necessidade de manter uma atitude cautelosa
na interpretação dos resultados, sua crítica não invalida necessariamente a pergunta como ponto de entrada para
o exame do apoio cidadão à democracia. A debilidade indicada por Seligson pode ser resolvida examinando a
pergunta P32ST em relação a outras do mesmo Latinobarômetro, em particular às perguntas P30ST (“Para o(a)
senhor(a), o que significa democracia?”) e P31ST (“As pessoas, freqüentemente, diferem em seus pontos de vista
sobre as características mais importantes da democracia. Da lista, escolha só uma característica que para o(a)
senhor(a) seja a mais essencial em uma democracia”).
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
225
quadro 4
PROPORÇÃO DE PESSOAS QUE APÓIAM A DEMOCRACIA COM RESPOSTAS
“INESPERADAS” EM RELAÇÃO A SUA AVALIAÇÃO SOBRE A OPÇÃO ENTRE
DEMOCRACIA E DESENVOLVIMENTO
Pergunta 32ST
Pergunta 35ST
Porcentagem que apóia
sistema democrático e que
está de acordo com…
Democracia mais importante
32.8
Ambas por igual
20.7
Desenvolvimento mais importante
46.4
Nota:
Não foram incluídas respostas NS/NR.
ao mesmo tempo, atitudes contrárias ao
funcionamento de instituições básicas da democracia (como o Congresso e os partidos)
e apóia a governantes que utilizarem meios
autoritários para resolver os problemas do
país. Respostas igualmente “inesperadas”
surgem quando se examina o apoio declarado à democracia em relação a, por exemplo,
a avaliação da democracia como um bom
sistema de governo, ou sua prioridade diante de outros valores socialmente relevantes,
como na alternativa entre desenvolvimento
e democracia (quadros 3 e 4).
Ante essas respostas inesperadas, podem
ser adotadas, basicamente, duas posições.
Por um lado, podem ser empregadas como
evidência para argumentar a veleidade do
apoio declarado a um regime. Se a preferência pela democracia é apenas retórica, a
pergunta P32ST como medida da lealdade
cidadã ao regime teria que ser desprezada,
devido a seu escasso interesse analítico. Seria
preciso, então, procurar outras variáveis que
evidenciem comportamentos mais estáveis.
Na opinião deste estudo, tal posição é equivocada. Implica não apenas assumir que as
respostas inesperadas são sempre o reflexo
de atitudes inconsistentes, o que não é, necessariamente, verdadeiro, mas também que
o inesperado não faz parte do nosso estudo.
Em sentido contrário à posição anterior,
as respostas inesperadas podem ser empregadas como ponto de partida para um
estudo das lealdades cidadãs à democracia.
226 A democracia na América Latina
Se esse fosse o caso, a pergunta P32ST, que
indaga sobre o apoio “em geral” à democracia, deveria ser analisada em relação a outras
perguntas que exploram dimensões mais
concretas desse apoio, com o objetivo de determinar se as respostas “inesperadas” obedecem a atitudes meramente inconsistentes
das cidadãs e dos cidadãos ou se, vistas em
seu conjunto, revelam padrões de opinião.
Em princípio, a idéia seria examinar se é
possível distinguir os setores que consistentemente têm atitudes democráticas, tanto
em termos gerais quanto em assuntos específicos, daqueles que demonstram atitudes
pró-autoritárias. Esta segunda posição é a
adotada no Relatório.
Do ponto de vista indutivo, explorar a
inter-relação entre variáveis coloca a necessidade de contar com um conceito que
permita estudar se as atitudes de apoio ou
rejeição ao regime democrático configuram
posições determinadas. Este conceito deveria ser também uma ferramenta que -adaptando o enfoque de Linz- possibilitasse a
análise da vulnerabilidade das democracias
latino-americanas. Para cumprir ambos os
fins, define-se o conceito de “tendências em
relação à democracia”.
Cabe colocar um último comentário
sobre a fonte de informação disponível. O
estudo das tendências em relação à democracia na América Latina utiliza informação
proveniente de uma pesquisa de opinião
pública. Embora trate-se de um material va-
lioso, deve-se lembrar que, às vezes, as opiniões refletem apenas de maneira aproximada
o pensamento das pessoas. Os indivíduos
podem encobrir seus verdadeiros pontos
de vista; as perguntas e escalas de medição
podem ter defeitos que impedem cumprir o
fim para o qual foram elaboradas e, mesmo
quando as e os entrevistados respondem
com honestidade e as perguntas funcionam
bem, o que as pessoas respondem não reflete
necessariamente os valores e as crenças que
guiarão suas reações diante de situações
concretas.
II- O IAD e as tendências em relação
à democracia
O Índice de apoio à democracia (IAD),
elaborado para o Relatório, é a medida-resumo para estudar o respaldo dos cidadãos
à democracia9. Combina os indicadores de
tamanho, ativismo político e distância das
tendências para a democracia. É a alternativa metodológica á análise deste tema baseado na leitura de variáveis separadamente10.
Essa seção inicia-se com uma descrição do
procedimento e provas aplicadas para determinar essas tendências e depois descreve o
IAD e seus componentes.
As tendências para a democracia são
posições de apoio ou rejeição à democracia,
identificadas a partir de um conjunto de atitudes sobre a preferência pela democracia e
a aceitação das normas em que está baseada.
Este conceito – e os indicadores e índices
elaborados pelo Relatório – surgem de uma
adaptação da teoria de Juan Linz sobre a
falência das democracias (Linz, 1978).Linz
diz que, em relação com a permanência ou
substituição de um regime democrático,
podem ser encontrados entre os cidadãos
três posicionamentos: as forças políticas
leais ao sistema; as desleais, que procuram
derrubá-lo, e as semi-leais, que têm atitudes
ambivalentes e contraditórias. Estabelece,
também, as condições propícias para a quebra da democracia; afirma que uma crise do
regime derruba uma democracia quando os
desleais são capazes de atrair para as suas
posições os semi-desleais. As tendências
para a democracia conservam o significado
dos posicionamentos de Linz (leal, semi-leal
e desleal). Para facilitar o entendimento da
análise, por parte dos leitores não especializados, as tendências foram rebatizadas da
seguinte maneira: os leais foram chamados
“democratas”; os semi-leais, “ambivalentes”
e os desleais, “não-democratas”.
A análise das tendências procura responder as seguintes perguntas: existe entre os
cidadãos latino-americanos uma corrente
de opinião contrária à democracia, que
pode constituir base de apoio social de uma
força política “desleal”? Qual é a extensão
dessa corrente de opinião frente à que apóia
a democracia? Quem são os mais ativos na
vida política do país: os que se opõem ao sistema ou os que o apóiam? Qual a dimensão
do segmento com atitudes ambivalentes?
Do ponto de vista de suas atitudes, estão os
ambivalentes mais perto dos que se opõem
ao sistema? Como varia o tamanho da base
social destas correntes de opinião?
O conceito de tendências para a democracia não é, porém, idêntico ao dos posicionamentos políticos de Linz. Em primeiro
lugar, Linz estuda situações históricas para
tirar daí uma teoria comparativa. As tendências são uma ferramenta para chegar perto
do tema da vulnerabilidade da democracia
diante da eventualidade de uma crise do
regime, e estuda o apoio que os cidadãos
9 Na elaboração do IAD foi buscada a coerência com o conceito amplo de democracia defendido pelo Relatório (a
democracia é muito mais que um regime político). De fato, as perguntas consideradas para determinar as tendências das pessoas sobre a democracia, que é a base do IAD, incluem tanto atitudes sobre a democracia como regime
político e suas instituições políticas representativas, fazendo referência, segundo Mazzuca, à dimensão do exercício
do poder, como sobre a democracia além do regime político ou dimensão do exercício do poder.
A leitura de freqüências simples de variáveis foi o ponto de entrada para a análise, mas não são seu fundamento.
Toda pergunta deve ser contextualizada, examinada em relação a outras, para ter uma melhor aproximação ao
significado dos dados. Do contrário, há o risco de formular interpretações baseadas na “espetacularidade” ou a
conveniência de um dado. Evitar esse risco é justamente um dos propósitos da análise das tendências.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
227
quadro 5
ONZE PERGUNTAS EMPREGADAS PARA IDENTIFICAR AS TENDÊNCIAS EM
RELAÇÃO À DEMOCRACIA
Pergunta p32st:
Com qual das seguintes frases o/a senhor(a) está mais de acordo?
“A democracia é preferível a qualquer outra forma de governo ”,“Em algumas
circunstâncias, um governo autoritário pode ser preferível a um democrático
”,“Para pessoas como nós, dá na mesma um regime democrático que um não
democrático ”.
Pergunta p35st:
Se o/a senhor(a) tivesse que escolher entre a democracia e o desenvolvimento
econômico, qual diria que é o mais importante?
Pergunta p37no2: O/A senhor(a) acha que a democracia é indispensável como sistema de
governo para que este país possa ser um país desenvolvido?, ou O/A senhor(a)
acha que não é indispensável; é possível chegar a ser um país desenvolvido
com outro sistema de governo que não seja a democracia?
Pergunta p38stb: Está totalmente de acordo, de acordo, em desacordo ou totalmente em
desacordo com a seguinte afirmação: “Não me importaria que um governo não
democrático chegasse ao poder, desde que pudesse resolver os problemas
econômicos”.
Pergunta p39st:
Algumas pessoas dizem que sem Congresso Nacional não pode haver
democracia, enquanto outras dizem que a democracia pode funcionar sem
Congresso Nacional. Qual frase está mais próxima de sua maneira de pensar?
Pergunta p40st:
Algumas pessoas dizem que sem partidos políticos não pode haver
democracia, enquanto outras dizem que a democracia pode funcionar sem
partidos. Qual dessas frases está mais próxima de sua maneira de pensar?
Pergunta p41st:
Algumas pessoas dizem que a democracia permite que os problemas que
temos no país sejam solucionados. Outras pessoas dizem que a democracia
não soluciona os problemas. Qual dessas frases está mais próxima de sua
maneira de pensar?
Pergunta p28ua:
Se o país estiver em sérias dificuldades, está totalmente de acordo, de acordo,
em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“não se
limite ao que dizem as leis ”?
Pergunta p28ub:
Se o país estiver em sérias dificuldades, está totalmente de acordo, de acordo,
em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“imponha
ordem por meio da força ”?
Pergunta p28uc:
Se o país estiver em sérias dificuldades, está totalmente de acordo, de acordo,
em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“controle
os meios de comunicação ”?
Pergunta p28ud:
Se o país estiver em sérias dificuldades, está totalmente de acordo, de acordo,
em desacordo ou totalmente em desacordo com que o presidente …“deixe de
lado o Congresso e os partidos ”?
Fonte: Latinobarômetro 2002.
228 A democracia na América Latina
lhe dão. Em segundo lugar, as tendências
identificam os padrões de atitudes dos cidadãos e das cidadãs, mas não possibilitam
uma observação direta do comportamento
desses atores.
O ponto de partida para a identificação
das tendências para a democracia foi a revisão do questionário do Latinobarômetro
2002. Foram aplicadas sucessivas análises
fatoriais a um amplo conjunto de perguntas
para medir, em princípio, atitudes sobre a
democracia, o desenvolvimento, os valores
e a confiança interpessoal. O propósito foi
identificar as perguntas diretamente relacionadas com o tema das atitudes de apoio à
democracia11. Esse processo permitiu selecionar onze perguntas (quadro 5).
Em todas as análises, as perguntas
selecionadas foram agrupadas consistente-
mente em três fatores (Quadro 6). O fator
1 forma a dimensão de atitudes delegativas.
Explica um 23.5% de variância. O fator 2
compõe a dimensão de apoio à democracia como sistema de governo (16.5% da
variância), e o fator 3 está localizado em
uma dimensão de apoio a instituições da
democracia representativa (13.8% da variância). A variância explicada acumulada
foi de 53.8%12. As provas de confiabilidade
mostraram que não era conveniente usar
índices de adição derivados das dimensões
geradas pela análise fatorial, e por isso foi
usado de maneira independente com cada
uma das variáveis.
A técnica selecionada para determinar a
localização dos entrevistados e entrevistadas
em uma ou outra tendência para a democracia, foi a análise de conglomerados e clusters.
quadro 6
CARGAS FATORIAIS PARA ONZE PERGUNTAS DE INTERESSE NA DETERMINAÇÃO
DE TENDÊNCIAS PARA A DEMOCRACIA.
Dimensão
Pergunta
Atitudes
delegativas
Presidente além das leis
Presidente imponha ordem pela força
Presidente controle a mídia
Presidente deixe de lado partidos e Congresso
Preferência por democracia
Democracia ou desenvolvimento
Democracia indispensável para desenvolvimento
Não importa governo autoritário se resolver
problemas
Democracia soluciona problemas
Democracia sem Congresso
Democracia sem partidos
Apoio à
democracia como
sistema de governo
Apoio a
instituições
representativas
Variância explicada
Fator 1
Fator 2
Fator 3
0.74
0.81
0.80
0.77
0.67
0.58
0.69
0.48
0.57
0.84
0.85
23.5%
16.5%
13.8%
Nota: Estão incluídas apenas cargas fatoriais maiores de 0.450.
Fonte: Elaboração própria com base no Latinobarômetro 2002.
11 O coeficiente de Kaiser-Meyer-Olkin de adequação da amostra para as onze variáveis foi de 0,77, considerado
apropriado para sua utilização em uma análise fatorial .
12 A agrupação das onze variáveis de interesse nos três fatores indicados cumpre com o método Kaiser-Guttman
(“eigenvalores” maiores que um), se bem que a variância explicada por eles não é particularmente alta. São
determinadas as porcentagens obtidas no fatorial aplicado com as variáveis de interesse –sem incluir o resto das
variáveis inicialmente consideradas.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
229
Essa é uma ferramenta exploratória utilizada com a finalidade de resolver problemas
de classificação, já que contribui para revelar
associações e estruturas presentes nos dados
que não são observáveis previamente. Seu
objetivo é atribuir os casos a grupos, denominados clusters, de forma que os membros
de um mesmo grupo sejam similares entre
si quanto às características selecionadas,
enquanto que os membros de diferentes
grupos sejam relativamente diferentes.
A análise de conglomerados pode ser
realizada de diversas maneiras, dependendo da medida de similaridade e do método
empregado. Neste caso, devido à magnitude
da base de dados disponível, foi calculada a
distância euclidiana como medida de similaridade e foi utilizado o método de partição
de k-médias. Este procedimento requer que
o pesquisador determine a priori o número
(k) de conglomerados que deseja obter13 a
teoria de Linz permitiu definir k = 3. Em
geral, é desejável fundamentar o número
de conglomerados em uma teoria existente,
porque isso permite descrever cada um deles
e, especialmente, contar com elementos de
juizo para entender suas implicações.
O método selecionado de k-médias deve
estar orientado para a classificação de variáveis quantitativas. As onze perguntas utilizadas na determinação das tendências para a
democracia têm uma escala de medição que
não chega a alcançar o nível de intervalo.
Entretanto, todas elas evidenciam uma clara
direcionalidade relacionada com a atitude
para a democracia das pessoas entrevistadas.
Por isso, julgou-se apropriado empregar este
método. Com essa finalidade, as variáveis foram recodificadas para dar às suas escalas de
medição um mesmo nível e direção. Postequadro 7
CENTRÓIDES OBTIDOS PARA CADA UMA DAS VARIÁVEIS RELACIONADAS COM DEMOCRACIA, POR
CLUSTER IDENTIFICADO
Dimensão
Atitudes
delegativas
Apoio à
democracia
como sistema
de governo
Apoio a instituições
representativas
Pergunta
Centróides padronizados
Presidente além de leis
Presidente imponha ordem pela força
Presidente controle a mídia
Presidente deixe de lado partidos e Congresso
Preferência por democracia
Democracia ou desenvolvimento
Democracia indispensável para desenvolvimento
Não importa governo autoritário se
resolver problemas
Democracia soluciona problemas
Democracia sem Congresso
Democracia sem partidos
Centróides sem padronizar
Cluster 1
Cluster 2
Cluster 3
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3
Positivo
Central
Negativo
Positivo
Central
Negativo
.511
.609
.582
.612
.464
.345
.455
.514
-0.707
-0.816
-0.812
-0.755
0.080
-0.017
0.383
-0.268
-0.004
-0.010
0.037
-0.107
-0.772
-0.438
-1.090
-0.416
3.09
3.25
3.26
3.25
3.72
2.47
3.83
2.88
2.01
1.97
2.01
1.99
3.28
2.00
3.75
2.17
2.63
2.68
2.77
2.58
2.29
1.47
1.78
2.02
.274
.379
.372
0.326
0.006
0.029
-0.691
-0.595
-0.572
3.07
3.38
3.32
3.15
2.87
2.85
1.64
1.98
1.94
Nota: em todas as variáveis, o nível da escala é de 1 (atitude mais contrária à democracia) e 4 (atitude mais favorável à democracia). As perguntas da dimensão do apoio
a instituições representativas são binárias e isso lhes diminui poder de discriminação.
13 O algoritmo de análise de clusters encontrará grupos uma vez que tenham sido definidas as variáveis que
entrarão em jogo e se tenha estabelecido a instrução do número de clusters que se deseja obter. É importante,
então, contar con um modelo que respalde a identificação desses grupos e depois validar seus resultados teórica e
empiricamente, de acordo com as características dos indivíduos atribuídos a cada um deles.
230
A democracia na América Latina
riormente, as respostas recodificadas foram
aplicadas na análise de conglomerados14.
As provas de estabilidade e confiabilidade
dos clusters deram resultados satisfatórios.
Por uma parte, diferentes ordens da base de
dados deram variações muito pequenas nos
centróides das onze variáveis: 50% tinham
desvios padrão menores que 0,03. Por outra parte, para assegurar que os resultados
sejam confiáveis, foi estimada a média de
42 resultados, com a finalidade de utilizar
essa informação como os “centróides” iniciais que se proporcionam ao algoritmo da
análise de conglomerados15. Além disso, foi
desenhada uma metodologia para resgatar
os casos com uma ou duas respostas que
faltavam, o que permitiu elevar de 12.020
a 14.308 os casos habilitados para o estudo
(74,9% da amostra total).
O cluster 1 é consistentemente positivo
em seus valores padronizados, por isso podemos dizer que os indivíduos localizados
neste grupo têm uma tendência democrata.
O cluster 2 pode considerar*se como de pessoas ambivalentes, pois tende a apresentar
valores positivos nas dimensões de apoio
à democracia e de apoio às instituições da
democracia representativa, mas valores
negativos na dimensão de atitudes delegativas. Por último, o cluster 3 apresenta
centróides negativos em dez das variáveis,
sendo o único valor positivo muito próximo de zero, por isso podemos afirmar que
as cidadãs e os cidadãos classificados neste
grupo têm uma tendência não-democrata
(Quadro 7).
Com o propósito de verificar a importância das diferenças das médias dos conglomerados nas variáveis empregadas para defini-los, foi usada uma análise de variância
por cluster. Foi feito um estudo post hoc com
a prova de Scheffé a 5% de significância16. O
resultado foi que as diferenças são significativas para as onze variáveis nos três conglomerados. Isto é, todas as perguntas incluídas
na análise são úteis para diferenciar os três
grupos.
O agrupamento da análise de conglomerados foi validado por meio da análise
discriminante. Com este objetivo, tomouse uma amostra aleatória de aproximadamente 30% dos dados, à qual foi dada informação sobre os grupos de pertinência dos
casos, de acordo com o obtido nos clusters.
Com base nisso, foram obtidas as funções
discriminantes, as quais foram aplicadas
aos demais 70% dos casos para determinar
em que grupos se localizariam. Em 30%
da amostra utilizada, 93,4% dos dados
foram localizados corretamente no grupo
designado pela análise de conglomerados
baseada nas funções discriminantes geradas. Em 70% dos dados empregados para
validação, obteve-se que 92,6% dos casos
foram atribuídos corretamente. Foi obtida
uma atribuição certeira da amostra global
de 92,9%. Pode-se dizer que tal percentual
é alto e determina a validade da agrupação
14 Zhexue Huang (1997) indica que “o procedimiento habitual de converter dados categóricos em valores
numéricos não necessariamente produz resultados interpretáveis naqueles casos em que os domínios categóricos
não estão ordenados”. Porém, tal como se ha mencionado, neste caso os dados têm um sentido e, como veremos
posteriormente, os resultados são relevantes.
15 É importante indicar que, uma vez introducidos os centroides iniciais, o resultado da análise de clusters não
varia diante de diferentes ordens da base de dados.
16 Quando, ao fazer uma análise de variância, se rejeita a hipôtese nula, se aceita que pelo menos uma das
médias dos grupos é diferente. Para conhecer a relação entre essas médias e determinar qual o quais são
diferentes e quais são iguais entre si, se utilizam os procedimentos post hoc. Este tipo de técnica é empregada
para provar as diferentes entre os dados comparando todos os possíveis pares de médias, com a finalidade de
determinar aquelas que são diferentes.
Existe uma ampla variedade de provas post hoc. A proposta por Scheffé é útil para provar a significancia de todos
os possíveis pares de médias e é a recomendada quando se compara grupos com diferente número de casos,
como ocorre neste exercício (Steel e Torrie, 1996).
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
231
feita pela análise de conglomerados17.
As três dimensões do IAD
O Índice de Apoio à Democracia (IAD) é
uma medida-resumo do apoio dos cidadãos
à democracia. É elaborado a partir da atribuição das pessoas a cada um dos clusters
que identificam as três tendências em relação à democracia. Combina três dimensões
que respondem às seguintes questões:
■ Qual é o tamanho de cada uma das
mocrata é não apenas a de maior tamanho,
mas, também, a mais ativa.
■ Qual é a distância ou a magnitude das
diferenças de opinião entre as tendências. O
ponto crítico é determinar se, em termos
gerais, os ambivalentes estão mais perto da
tendência democrata ou da não-democrata.
A melhor situação é aquela em que a distância entre os ambivalentes e os democratas é
bem menor do que a existente entre os primeiros e os não-democratas.
Os indicadores e índices de apoio dos
quadro 8
PROCEDIMENTO APLICADO PARA DETERMINAR OS MODOS DE PARTICIPAÇÃO
CIDADÃ
Dimensão
Descrição
Participação eleitoral
PE
0
1
=
=
Não vota
Vota
Participação social
PSO
0
1
Participação contatando autoridades
PCO
0
1
=
=
Não contata
Contata ao menos a 1 autoridade
Participação em manifestações coletivas
PMC
0
1
=
=
Não participa
Participa em ao menos 1 manifestação
coletiva
Participação violenta
PVI
0
1
= Não participa
= Participa em ao menos 1 ato violento,
independentemente de 0
ou 1 no resto
Não colabora
Colabora em ao menos 1 atividade
Essas dimensões não podem ser hierarquizadas sem recorrer a premissas adicionais. Os números 0 e 1 são empregados para
denotar a presença ou ausência de atividade.
tendências em relação à democracia na
cidadania?. A melhor situação para uma
democracia é aquela em que a tendência
democrata agrupa a maioria dos cidadãos e
das cidadãs.
■ Qual é o grau de ativismo político das
tendências? A melhor situação para uma democracia é aquela em que a orientação de-
cidadãos são escalas de intervalo. Não têm
zero absoluto; os valores expressam uma
maior ou menor proximidade em relação
a uma situação, mas não expressam proporções. Por serem ferramentas em processo de
depuração, não há critérios para categorizálas e criar escalas de intensidade.
17 A totalidade dos casos usados pela análise discriminante se reduz até 12.020 pessoas que responderam as
onze perguntas de interesse , pelo que esta análise se materializa unicamente com aqueles casos que têm toda a
informação. Não se esperariam grandes diferenças na situação daqueles dados “resgatados” por ter uma ou duas
perguntas sem resposta, em virtude de se haver comprovado que o perfil desses indivíduos não difere muito do
das pessoas para as quais se tinham valores para as onze variáveis relevantes.
232
A democracia na América Latina
quadro 9
Primeira dimensão: tamanho de uma
tendência
Por tamanho de uma tendência em relação à democracia, entende-se a quantidade
de pessoas que pertencem a um cluster. Para
medir essa dimensão, o IAD emprega o indicador de proporção de democratas com
relação aos não-democratas18. Este indicador ilustra uma situação crítica: se, mesmo
sendo minoria, a tendência democrata é ou
não de maior tamanho que a não-democrata, sua adversária “natural”19.
CLASSIFICAÇÃO DE MODOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ
Nome
Não faz nada
Só vota
Vota e colabora
Só ação política
Vota e ação política
Colabora e ação política
Vota, colabora e ação política
Participação violenta
Descrição
Tem 0 em todas as dimensões de
participação cidadã
1 em PEL e 0 em PSO, PCO e PMC
1 em PEL e PSO; 0 em PCO e PMC.
1 em PCO e PMC; 0 em PEL e PSO
1 em PEL, PCO e PMC; 0 em PSO
1 em PSO, PCO e PMC; 0 em PEL
1 em todas as dimensões de
participação cidadã
Qualquer combinação em que a
participação violenta for 1
(1) Proporção democratas para
não-democratas = Qd / Qnd
onde Qd = número de pessoas com tendência democrata; Qnd = número de pessoas com tendência não-democrata.
Quando em um país ou sub-região os
democratas são mais numerosos que os nãodemocratas – uma condição minimamente
desejável – o indicador assume um valor
superior a 1. A pior situação ocorre quando
esses indicadores têm um valor inferior a
1 e próximo de 0. Existem, por outro lado,
diversas situações de equilíbrio político que
apresentam valores próximos de 1.
Segunda dimensão: ativismo político
das tendências
Por ativismo de uma tendência em relação à democracia, entende-se a proporção
de seus membros que participa ativamente
na vida política do país. Uma tendência é
mais ativa quanto maior for a proporção dos
cidadãos participativos que a compõem.
Nessa dimensão, foi aplicado um procedimento composto de dois passos. O primeiro é a determinação do ativismo político de
cada tendência. O IAD toma essa informação da variável “Modo de participação dos
cidadãos” (MPC). Essa variável distingue os
diferentes tipos de intervenção das pessoas
na vida social e política de um país e permite elaborar diversas classificações conforme
o interesse do pesquisador.
Os “Modos de participação dos cidadãos” (MPC) são os tipos de intervenção
que os cidadãos e cidadãs praticam na
vida social e política. Um modo descreve
um perfil característico de atividades de
um cidadão. Reconstrói-se examinando as
coisas que as pessoas fazem nas diversas dimensões de participação cidadã. Esta é uma
classificação nominal cujas categorias não
foram planejadas pensando em ordená-las
com base em um critério que permita hierarquizá-las; Dessa forma, a ordem de sua
18 Existem outros dois indicadores de tamanho cujos resultados são comentados no Relatório, mas que
não foram empregados pelo IAD. O primeiro é o indicador de maioria democrática. Este indicador indica a
proporção de democratas em relação ao resto (ambivalentes e não-democratas) e determina se os democratas
constituem ou não uma maioria. O indicador é igual ou maior que 1 quando a proporção de democratas é igual
ou superior a 50% da cidadania. O segundo indicador é o tamanho relativo da tendência democrata em relação
à tendência ambivalente. Quando tem valores maiores que 1, indica que os democratas são mais numerosos que
os ambivalentes.
19 Esta idéia foi adotada da análise financeira, na qual existe um indicador denominado “prova ácida”. Este
determina, em curto prazo, a vulnerabilidade de uma empresa, ou seja, se ela tem capacidade para pagar suas
dívidas de curto prazo. É definida como a razão entre o ativo circulante e o passivo circulante.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
233
apresentação expressa a aplicação flexível de
certos critérios20.
niente; se o resultado for 1, o ativismo dessas
tendências é igual21.
Classificação de modos de
participação cidadã
Terceira dimensão: distância entre as
tendências
Desta maneira, Foram diferenciados 8
modos de participação cidadã. Ver quadro 9.
Por distância, entende-se a maior ou
menor diferença de opinião nas atitudes de
apoio ou rejeição à democracia, entre pessoas que pertencem a tendências diferentes.
Em cada uma das variáveis que compõem
uma tendência, o indicador examina a afinidade média nas respostas dos membros de
duas tendências. Quanto maior a afinidade,
menor é a distância, e vice-versa.
O procedimento para incorporar a dimensão de distância ao IAD é semelhante
ao empregado para a dimensão do ativismo.
Primeiro calcula-se a distância dos ambivalentes em relação a cada uma das tendências
adversárias. Para calcular a distância entre
duas tendências deve-se obter, para cada
uma das variáveis, o valor absoluto das diferenças entre os centróides (valores médios
padronizados conforme a análise de conglomerados) e, depois, somá-los.
(2)Ativismo (OX) = (QmpcX)/QX
onde: QmpcX = número de pessoas da
tendência “X” que exercem a participação
política além do voto: modos de participação dos cidadãos onde há estabelecimento
de contatos com autoridades e participação
em manifestações públicas; Qx = número de
pessoas que apóiam a tendência “X”. X pode
ser a tendência democrata, a ambivalente ou
a não-democrata.
O segundo passo é comparar o ativismo
das tendências adversárias – democrata e
não-democrata – e saber qual delas é a mais
ativa. Esse indicador, denominado “ativismo
democrático” (AC), é o utilizado para o IAD.
É obtido dividindo o ativismo da tendência
democrata pelo ativismo da tendência nãodemocrata.
(3)AC = ativismo D/ativismo ND
onde:AC = ativismo democrático, D =
democratas, ND = não-democratas.
Se a divisão apresentar um valor maior
que 1, os democratas são mais ativos que
os não-democratas, uma situação favorável
para a democracia; se o valor for inferior a
1, os não-democratas são mais ativos do que
os democratas, uma situação pouco conve-
(4)Di(Ox/A)=∑|Cxvi – Cavi|
onde: Di=distância, Ox=tendência democrata ou não-democrata, A=tendência
ambivalente. Cxi=centróide da tendência
democrata ou não-democrata na variável i;
Cavi=centróide da tendência ambivalente
na variável i.
Posteriormente, comparam-se os resultados dos democratas e dos não-democratas, por meio do indicador de distância
(ID). Esse indicador expressa a distância
média entre as tendências não-democrata
20 Em termos gerais, a ordem de apresentação se inicia com as categorias em que há menor custo pessoal
(investimento de tempo, dinheiro), compromisso e liderança, e se conclui com as categorias que implicam maior
custo pessoal, compromisso e liderança. Ao fim se acrescenta uma categoria que responde a outros critérios.
21 Existem outras duas situações que não são analisadas: (a) quando o ativismo é similar em todas as tendências
(distribuição uniforme) e (b) quando o ativismo das tendências adversárias (democratas e não-democratas) é
similar e muito superior ao dos ambivalentes. Ambas são situações políticas potencialmente instáveis para uma
democracia, pois os democratas não têm uma vantagem particular.
234
A democracia na América Latina
quadro 10
e ambivalente como uma proporção da
distância entre as tendências democrata e
ambivalente.
(5)IDD = Di(D/A) / Di(ND/A)
onde: IDD = Distância dos democratas
como proporção da distância dos não-democratas. Di(D/A) = distância entre tendências democrata e ambivalente; Di(ND/A) =
distância entre tendências não-democrata e
ambivalente.
Se a divisão apresentar um valor superior
a 1, os ambivalentes estão mais próximos
das posições não-democratas; se o valor
for inferior a 1, os ambivalentes estão mais
próximos dos democratas; se o resultado for
1, existe uma eqüidistância dos ambivalentes com relação às tendências contrárias. Ao
contrário dos indicadores de tamanho e de
ativismo, nos quais os maiores valores a favor dos democratas apontam para situações
excelentes para a democracia, em matéria de
distância, o ideal é que, entre os ambivalentes e os democratas, a distância seja pequena
(indica atitudes mais afins).
EXEMPLOS DE SITUAÇÕES E VALORES QUE O IAD ASSUME.
Quando o IAD assume valores superiores ou próximos a 5, as condições são
muito favoráveis à democracia, isto é, os democratas tendem a ser maioria,
a ser mais politicamente ativos que os adversários e a ter os ambivalentes
muito mais próximos de suas posições.
A situação contrária seria quando as condições tendem a ser desfavoráveis
para a democracia: os não democratas são maioria, estão politicamente
mais ativos e têm os ambivalentes muito próximos de suas posições. Um
valor de 0,15 do IAD corresponderia a essa situação.
Quando o IAD adota valores superiores a 1, mas não muito distante dessa
cifra, a situação tende a ser favorável para a democracia, porém mais
atenuadamente. Em alguma dimensão ou componente do índice, a situação
é desfavorável para a democracia, mas isso é mais que compensado por
resultados favoráveis nas outras dimensões; ou pode ser que nas três
dimensões a situação seja favorável para a democracia, ainda que por
margens relativamente estreitas. Por exemplo, um valor de 1,43 do IAD
resume uma situação na qual os democratas são os mais numerosos (mas
não a maioria), têm os ambivalentes ligeiramente mais próximos de suas
posições, mas são politicamente menos ativos que os não democratas.
O IAD é uma ferramenta que precisa ser refinada. Seu algoritmo atual,
baseado na hipótese de que os três componentes do IAD são independentes
entre si e têm o mesmo peso, não funciona apropriadamente em certas
situações22. Mais pesquisas são necessárias para encontrar respostas
metodológicas válidas aos problemas que a simples formulação do IAD não
pode resolver. Contudo, cabe ressaltar que a observação dos resultados do
IAD em 2002, para os diversos países da América Latina, sugere que, apesar
dessas limitações, o índice não apontou resultados inesperados. Por outro
lado, nenhum dos componentes do IAD teve um comportamento “anômalo”
que pudesse introduzir distorções no resultado global do índice.
A regra de agregação do IAD
O IAD combina o tamanho, o ativismo e
a distância das tendências. No índice, todos
os fatores têm peso igual. Há a necessidade
de uma teoria que hierarquize estes elementos e de pesquisas prévias que ofereçam
critérios para ponderar a importância de
cada fator. Para não introduzir pressupostos dificilmente justificáveis, escolheu-se a
opção que, de forma mais simples, expressa
a proposta conceitual.
(6) IAD = tamanho [AD] * (Ativismo [AC] /
Distância [ID])
Se em um país a maioria dos cidadãos é
leal à democracia, e estes são mais participativos que o resto das pessoas e apresentam
uma pequena distância em relação aos
ambivalentes, pode-se concluir que a democracia tem um respaldo dos cidadãos. Nestas
situações, o IAD apresenta um valor bastante superior a 1. Ao contrário, se em um país
a maioria dos cidadãos é não-democrata, os
não-democratas são mais participativos do
que o resto das pessoas e apresentam uma
pequena distância em relação aos ambivalentes, pode-se concluir que o respaldo
à democracia é frágil. Nestas situações, o
índice assume valores muito inferiores a 1 e
próximos de 0. A inferência é que um sistema político com estas características é mais
22 Por exemplo, num país em que a quantidade de democratas seja quase a metade dos não democratas (AD=
0,5), os não democratas estejam politicamente mais ativos que os democratas (AC=0,5), mas os ambivalentes
se situem majoritariamente mais perto das posições democratas do que as não democratas (ID=0,2), teria um
IAD=12,5. Esta situação esta longe de ser favorável para a democracia, como resultado do IAD parece sugerir .
Pode que se trate de uma situação pouco provável , porém, certamente, uma que pode acontecer.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
235
vulnerável a uma crise do que um que conte
com um forte respaldo dos cidadãos. Podem
ocorrer diferentes combinações de tamanho,
ativismo e distância, que configuram situações intermediárias de força e debilidade da
democracia. Em situações de equilíbrio, o
valor do IAD está por volta do 1.
A interpretação do IAD
Dada a fórmula empregada para calcular
o IAD, os valores do índice podem oscilar
entre 0 e um número extremamente alto
(tende a infinito em um país onde quase
todos os democratas são participativos e os
poucos ambivalentes estão muito próximos
dessas posições). Neste nível de conhecimento sobre o tema, não existem elementos
suficientes para padronizar essa variação em
um intervalo que varie, por exemplo, entre
0 e 1, nem para categorizar os valores em
uma escala de intensidade. A padronização
exigiria aplicar procedimentos relativamente sofisticados sobre a base de pressupostos
adicionais.
A criação de uma escala de intensidade,
além disso, implicaria justificar os pontos
de corte entre as categorias definidas, o que
será possível de realizar quando se dispuser
de mais observações do que as existentes
na atualidade (medição de 18 países em
um ano). Não obstante, a observação do
comportamento do IAD diante de algumas
situações hipotéticas permite realizar um
primeiro exercício de interpretação (Quadro 10)
democracia não pode ser replicada na série
de tempo do Latinobarômetro. Algumas
das variáveis empregadas para a análise
pertencem ao segmento regular do Latinobarômetro, mas não são incluidas todos os
anos; outras perguntas foram elaboradas
especificamente para o segmento proprietário do PNUD na pesquisa; por isso, não há
observações prévias.
Algumas perguntas empregadas para
as tendências têm limitações que influem
na medição. As perguntas com escalas de
resposta de duas ou três alternativas não se
ajustam plenamente aos requisitos de uma
análise de conglomerados. Além disso, nessas variáveis, o desvio padrão foi superior ao
das outras variáveis. Essas dificuldades são
particularmente palpáveis no caso das perguntas da dimensão de apoio às instituições
da democracia representativa, cujas escalas
de resposta são binárias. Apesar dessas limitações, como foi explicado, os resultados
obtidos foram sólidos.
Efetuou-se uma prova da validade externa da análise das tendências. Utilizou-se
a pergunta “Estaria disposto(a) a defender a
democracia se ela fosse ameaçada?”, que foi
incluída nos Latinobarômetro 1996 e 1998.
Foram correlacionados os resultados obtidos por país com o tamanho das tendências
em 2002. Em geral, em 1996 e 1998, os países
onde mais pessoas estavam dispostas a defender a democracia foram os países onde,
em 2002, havia mais democratas (r = 0,27 e
r = 0,25, respectivamente); a correlação com
a porcentagem de não-democratas é inversa
(r = -0,29 e r = -0,36).
Validação e confiabilidade do IAD
Pressupostos e limitações do IAD
Não se conhecem estudos prévios que
tenham aplicado esta metodologia para
estudar o respaldo dos cidadãos à democracia. A análise das tendências em relação à
A metodologia proposta baseia-se em
três pressupostos. O primeiro é que as
tendências em relação à democracia são
23 A série de tempo do Latinobarômetro não permite medir a estabilidade das tendências em relação à democracia. Comparações feitas entre a pergunta sobre a situação econômica do lar e as perguntas sobre a preferência
pela democracia e a satisfação com a democracia, em distintos anos (1996, 1997, 2001 e 2002), apontam que a
preferência pela democracia não varia segundo a boa ou má situação econômica do lar, mas sim de acordo com a
satisfação com seu funcionamento.
236
A democracia na América Latina
relativamente estáveis no tempo. Não se
descartam as flutuações diante do efeito
acumulado, por exemplo, da deterioração
econômica de um país; porém, por tratar-se
de atitudes relacionadas com o apoio difuso
(ou rejeição) à democracia, infere-se que as
variações são menos explícitas do que as que
exibiriam as percepções relacionadas com a
satisfação em relação ao funcionamento das
instituições ou aos resultados econômicos e
sociais do sistema23.
O segundo pressuposto consiste em
que, embora as pessoas que pertencem a
uma tendência não constituam, necessariamente, uma força política com capacidades organizativas e condução ideológica
própria, podem chegar a sê-lo no caso de
enfrentar um evento político polarizador24.
É preciso lembrar que as tendências não
ajudam a predizer o comportamento das
pessoas em termos da subversão ou defesa
do sistema. Existe uma série de fatores, difíceis de determinar a priori, que influem
sobre a transformação das atitudes em
comportamentos.
Em terceiro lugar, pressupõe-se que,
em matéria de defesa ou oposição ao sistema democrático, os ambivalentes não têm
iniciativa própria. São, portanto, objeto da
disputa entre as tendências democrata e
não-democrata. Além disso, presume-se que
a resistência oferecida pelos ambivalentes,
ainda que de magnitude desconhecida, é a
mesma perante ambas as tendências. Esses
dois pressupostos são uma herança e uma
implicação lógica da proposição de Linz,
que é a fonte de inspiração desta análise.
Quando a questão política do dia é a sobrevivência da democracia, não há uma “terceira via”: ou defende-se ou subverte-se o
regime. No entanto, enquanto a vida política
não enfrenta a alternativa da sobrevivência
ou morte da democracia, esses pressupostos
não serão necessariamente certos. Na prática, os ambivalentes podem ter iniciativa
política própria sobre um amplo leque de
assuntos, apesar de não formarem uma força política determinada25.
Por último, certas características das
amostragens do Latinobarômetro aconselham prudência na avaliação do IAD, especialmente em certos países. São desconhecidos os efeitos de uma eventual inclusão do
“mundo rural” e dos segmentos urbanos
mais empobrecidos sobre os resultados.
Os dados da pesquisa de opinião utilizados neste Relatório foram fornecidos pelo
Latinobarômetro, no marco de uma relação
contratual de trabalho e de cooperação com
o PNUD. Em 2002, o Latinobarômetro incrementou em um terço seu estudo anual,
com perguntas específicas solicitadas pelo
PNUD para o presente Relatório. Dentro do
acordo interinstitucional, o Latinobarômetro colocou à disposição do PNUD as séries
de tempo com dados de pesquisas prévias,
que também foram utilizadas como um dos
antecedentes incluídos na base empírica do
Relatório.
24 Por evento político polarizador entende-se uma crise econômica, social ou política, que gere a possibilidade
de substituição do sistema democrático por outro tipo de regime.
25 Estabelecer o perfil político e social dos ambivalentes é um dos pontos mais importantes deste estudo.
Nota técnica sobre os índices derivados na análise da pesquisa Latinobarômetro 2002 – A construção do Índice de Apoio à Democracia (IAD)
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238 A democracia na América Latina
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Abreviaturas
BM
Banco Mundial
LASA
Associação de Estudos LatinoAmericanos
BID
Banco Interamericano de
Desenvolvimento
OCDE
Organização para a Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico
Centro de Estudos de Justiça das
Américas
OEA
Organização dos Estados Americanos
OIT
Organização Internacional do Trabalho
OMS
Organização Mundial da Saúde
ONU
Organização das Nações Unidas
PNUD
Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento
SIMPOC
Programa de Informações Estatísticas e
Monitoramento do Trabalho Infantil
TI
Transparência Internacional
CEJA
CEPAL
Comissão Econômica para a América
Latina
CELADE
Centro Latino-Americano e Caribenho
de Demografia
CLAD
Centro Latino-Americano
de Administração para o
Desenvolvimento
EPIC
Coleção Informativa sobre Processos
Eleitorais
FMI
Fundo Monetário Internacional
IDEA
Instituto para a Democracia e a
Assistência Eleitoral
IPEC
Programa Internacional para a
Erradicação do Trabalho Infantil
IPU
União Interparlamentar
UNESCO Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura
UNICEF
Fundo das Nações Unidas para a
Infância
UNODC
Escritório das Nações Unidas contra a
Droga e o Crime
Abreviaturas
255
Índice de quadros
35
36
44
45
46
46
50
52
53
54
54
55
58
63
64
64
68
70
71
76
85
87
quadro 1
A democracia: uma busca permanente
quadro 2
A democracia: um ideal
quadro 3
A democracia e a promessa dos direitos cidadãos
quadro 4
Declaração Universal de Direito