Investimentos globais em infraestrutura

Data de Publicação: 15 de janeiro de 2015
Relatório
Investimentos globais em infraestrutura: o momento adequado faz
toda a diferença (e o momento é agora)
Chief Economist, EUA:
Beth Ann Bovino, Nova York, 1 (212) 438-1652, [email protected]
Chief Economist, América Latina:
Joaquin Cottani, Nova York, 1 (212) 438-0603, [email protected]
Chief Economist, Ásia-Pacífico:
Paul F Gruenwald, Singapura, (65) 6216-1084, [email protected]
Chief Economist, Canadá:
Robert Palombi, Toronto, 1 (416) 507-2529, [email protected]
Chief Economist, Europa, Oriente Médio e África:
Jean-Michel Six, Paris, 33 (1) 4420-6705, [email protected]
Economista, Ásia-Pacífico:
Vincent R Conti, Singapura, (65) 6216-1188, [email protected]
Senior Economist, Europa, Oriente Médio e África:
Tatiana Lysenko, Paris, 33 (1) 4420-6748, [email protected]
Economista, EUA:
Satyam Panday, Nova York, 1 (212) 438-6009, [email protected]
Economista, Europa, Oriente Médio e África:
Sophie Tahiri, Paris, 33 (1) 4420-6788, [email protected]
(Nota do Editor: Na versão original deste artigo, publicada em 13 de janeiro de 2015, as
estimativas de novas vagas de empregos na tabela 1 para os países do Ásia-Pacífico estavam
incorretas. Publicamos esta versão atualizada.)
Com a demanda global por investimentos em infraestrutura atingindo dezenas de trilhões de
dólares - valor praticamente incomensurável para a maioria de nós - é fácil considerar o problema
insuperável. Assim, frequentemente nos esquecemos de que mesmo um pequeno aumento nos
gastos com infraestrutura pode gerar retornos substanciais - principalmente se investidos de forma
ponderada e eficaz.
Os credores - que em geral desfrutam de baixas taxas de default e rentabilidade mais alta em
projetos de infraestrutura do que receberiam de dívidas corporativas com avaliação similar,
principalmente nos mercados desenvolvidos - não são os únicos beneficiários desses retornos. As
economias também se beneficiarão do chamado "efeito multiplicador" ao incentivarem esses
investimentos, com cada dólar investido (novamente, se aplicado adequadamente) se traduzindo
em ganhos muito mais elevados em termos de PIB.
Resumo
z
A Standard & Poor's acredita que um aumento nos investimentos públicos em infraestrutura
resultaria em importantes vantagens econômicas para os países do G20 - com o chamado
"efeito multiplicador" de um aumento de 1% do PIB real nos investimentos alcançando até
2,5x em um período de três anos.
z
O efeito multiplicador é geralmente maior nas economias em desenvolvimento do que em
países mais desenvolvidos. A China, Índia e Brasil, por exemplo, registrariam um
incremento no PIB de no mínimo o dobro do aumento nos investimentos.
z
No caso da Europa, um esforço conjunto na região certamente teria um efeito muito maior
do que aumentos em investimentos em países individualmente.
z
Nos países desenvolvidos, o aumento elevaria significativamente a taxa de emprego criando mais de 700.000 vagas nos EUA e cerca de um milhão na UE.
Além do aumento de curto prazo no número de empregos e demanda agregada, investimentos em
infraestrutura em geral resultam em benefícios de longo prazo por melhorarem a eficiência,
permitindo, por exemplo, o transporte de bens e serviços com maior rapidez a um custo mais
baixo. Há inúmeros exemplos em todo o mundo de grandes projetos de infraestrutura resultando
em um efeito transformador. O Canal do Panamá, que possui 77 quilômetros de extensão e está
na fase final de uma massiva expansão um século após seu início - facilitou imediatamente o
comércio marítimo internacional. Similarmente, o Canal da Mancha, inaugurado em 1994 e que liga
a França ao Reino Unido, transporta cerca de 20 milhões de passageiros (e praticamente o mesmo
número em toneladas de fretes) todo ano entre os dois países.
Entretanto, embora exista uma relação evidente entre a dimensão de um projeto e as
consequentes vantagens econômicas, o aumento nos investimentos de projetos nem sempre gera
efeitos proporcionais, de acordo com um estudo sobre infraestrutura nos EUA realizado em 2011
pelo Economic Development Research Group - EDRG. Além disso, um estudo realizado em 2013
pela consultoria de gestão McKinsey & Co. mostrou que se os projetos de infraestrutura de um
determinado país forem avaliados, planejados e executados com mais cuidado, em geral podem
ser concluídos a dois terços de seu custo atual - uma economia significativa, principalmente
considerando que os governos em todo o mundo buscam maximizar os retornos sobre
investimentos.
Alguns governos, principalmente no Reino Unido e Austrália, possuem vasta experiência no
financiamento de projetos de infraestrutura por meio de parcerias público-privadas (PPPs). A
participação do setor privado pode proporcionar aos governos expertise em design e engenharia,
permitir que administrem os cronogramas de construção com mais eficiência, reduzam os custos e
melhorem a entrega de serviços ao público. Os históricos do Reino Unido e Austrália indicam que
projetos PPP normalmente enfrentam menos atrasos nas construções e menores aumentos dos
custos de obra (cost overruns). No entanto, esses resultados podem variar, e projetos de menor
porte sem possibilidade de economias de escala podem não gerar redução de custo. Contudo,
vemos PPPs como uma alternativa eficaz à dependência dos investimentos públicos.
De toda forma, em nossa opinião a relação de causalidade entre investimentos prudentes em
infraestrutura - sejam estes públicos ou privados - e seus benefícios à economia são indiscutíveis.
Em geral, isso vale particularmente para projetos de transporte, que podem estimular uma
economia de várias formas, como pela criação de empregos (e não apenas durante a construção
de um projeto), aumento da renda e valorização dos preços dos imóveis. A "infraestrutura", porém,
compreende muito mais do que o sistema de transporte de um país. Além das rodovias e pontes –
além de outros projetos relacionados, como malhas ferroviárias, portos e aeroportos consideramos que a infraestrutura básica de um país deva incluir instalações de fornecimento de
água e gestão de resíduos, redes elétricas, redes de telecomunicações, e infraestrutura social,
como escolas, fóruns e hospitais.
As demandas de infraestrutura variam de forma significativa entre os países, dependendo, entre
outros fatores, do progresso de uma economia em seu plano de desenvolvimento. Em economias
mais desenvolvidas, cujos sistemas de transporte possuem muitas vezes mais do que um século, a
reforma e substituição consumirão uma maior parte do financiamento necessário. Nos países em
desenvolvimento, como a China e Índia, os sistemas e redes devem ser construídos do zero de
modo a acompanhar o crescimento da população e melhorar a expansão econômica.
Considerando a estimativa da ONU de que a população mundial alcançará 9 bilhões até 2050 - a
maior parte nos países em desenvolvimento, cuja população poderá aumentar pela metade,
chegando a 7,8 bilhões - é evidente a necessidade de altos investimentos em novos projetos de
infraestrutura nas áreas de energia, água, transporte, telecomunicações e instalações sociais.
Fazendo bem feito
A Standard & Poor's acredita que investidores privados globais têm a oportunidade de reduzir a
gigante defasagem criada pela falta de recursos públicos (veja "Global Infrastructure: How To Fill A
$500 Billion Hole", publicado em 16 de janeiro de 2014 no RatingsDirect). Isso é particularmente
verdadeiro pelo fato de as exigências regulatórias limitarem os empréstimos de longo prazo dos
bancos e governos enfrentarem restrições orçamentárias. Operações de infraestrutura podem ser
atrativas para credores não tradicionais, como seguradoras e fundos de pensão, que precisam do
casamento entre ativos e passivos de longo prazo. Além disso, tais projetos em geral oferecem
maiores retornos do que os credores receberiam se investissem em ativos mais tradicionais, como
dívida soberana e corporativa com grau de investimento.
Independentemente de os recursos originarem dos cofres públicos ou participações privadas, é
essencial que os investimentos sejam bem administrados. Muitas vezes os principais critérios para
que um projeto seja aprovado são apoio político e visibilidade, em vez de análises de custobenefício mais prudentes. Administradores de todo o mundo e em todos os níveis em geral buscam
saídas para acúmulos e gargalos por meio de novas construções, em vez de considerar melhorias
às obras de infraestrutura existentes. Acreditamos ser fundamental priorizar projetos que ofereçam
os retornos mais atrativos.
Nessa linha, em uma pesquisa publicada em dezembro, Emil H. Frankel, membro sênior do grupo
de estudos não partidário The Eno Center for Transportation e ex-secretário assistente para
Políticas de Transporte no governo de George W. Bush, mostra que é essencial que qualquer
investimento em infraestrutura de transportes nos EUA seja direcionado a projetos que ofereçam
os maiores retornos econômicos. Com este propósito, é fundamental maior liderança no nível
federal, diz Frankel, acrescentando que o Congresso poderia melhorar significativamente esse
processo exigindo que as agências responsáveis por projetos e programas realizem análises
econômicas transparentes como parte dos planos de investimento em transporte estaduais e
regionais. Além disso, o Departamento de Transporte deveria dispor de autoridade para rejeitar
planos que não sigam este caminho, afirmou.
No meio tempo, o Fundo Monetário Internacional (FMI) disse em um relatório publicado em outubro
que um aumento nos investimentos em infraestrutura poderia proporcionar um necessário estímulo
à demanda nas economias desenvolvidas - chamando-os de "uma das poucas alavancas políticas
restantes disponíveis para sustentar o crescimento, levando em conta a já acomodativa política
monetária". Nas regiões em desenvolvimento, tais investimentos poderiam ajudar a aliviar os
gargalos de infraestrutura novos e existentes. E, em todas as economias, eles elevariam a
capacidade e o volume de produção no médio prazo.
Os ministros de finanças do G20 afirmaram que elevar os investimentos em infraestrutura é crucial
para promover o crescimento na economia global. Conforme destacou o relatório do FMI, enquanto
o aumento nos investimentos públicos eleva a produção no curto e longo prazo, os efeitos variam
de acordo com vários fatores, incluindo o grau de estagnação de uma economia e a eficácia do
investimento. Não é de se admirar que uma falha na escolha e execução de um projeto – e se
apenas parte do dinheiro gasto fosse convertido em estoque de capital público – limitaria os
ganhos com a produção no longo prazo. Melhorar a eficácia dos investimentos é essencial para
mitigar a potencial relação entre o aumento da produção e a elevação da dívida pública.
O efeito multiplicador
Apesar da variação considerável nos dados, os governos têm investido menos em infraestrutura
como porcentagem do PIB em geral nos últimos anos. Nos EUA, por exemplo, os gastos públicos
com esses projetos como porcentagem do PIB alcançaram o nível mais baixo em duas décadas de
cerca de 1,7%, de acordo com o Federal Reserve Bank of St. Louis. Na zona do euro, as medidas
de austeridade que muitos governos implementaram em resposta à recente crise da dívida
limitaram significativamente os gastos com desenvolvimento e reparos na infraestrutura.
Por outro lado, a alocação dos recursos pelo governo é notadamente superior nas economias
desenvolvidas da Ásia. A China, por exemplo, tornou-se o maior investidor em infraestrutura, com
cerca de 8,5% do PIB sendo direcionado a tais projetos (vale notar que grande parte deles está
localizada além de suas fronteiras). Enquanto isso, a Índia tem alocado aproximadamente 4,7% do
PIB para essas obras nos últimos anos. Além de investirem mais do que os países desenvolvidos,
os benefícios de um aumento nos investimentos às economias em franca expansão desses países
seriam comparativamente maiores, de acordo com nossas estimativas dos efeitos multiplicadores
para a maioria dos países do G20.
Em nossa análise, os economistas da Standard & Poor's estimaram o benefício a diversas
economias em um período de três anos (2015-2017) de um aumento de 1% do PIB real nos
investimentos em infraestrutura no primeiro ano. Como as métricas desagregadas de investimento
em infraestrutura não são facilmente disponibilizadas, nossa análise usou como parâmetro os
investimentos públicos totais, os quais podem incluir investimentos não relacionados à
infraestrutura. Porém, como investimentos em infraestrutura em geral apresentaram mais efeitos
de aumento de produtividade do que os demais investimentos públicos, adotamos estimativas de
multiplicador conservadoras.
Em termos gerais, observamos que o efeito multiplicador é maior nas economias em
desenvolvimento do que em países desenvolvidos (com a notável exceção do Reino Unido, que
apresentou o maior efeito multiplicador potencial entre os países que analisamos, pelos motivos
detalhados abaixo). A China, Índia e Brasil registrariam uma elevação no PIB de no mínimo o
dobro do aumento no investimento, comparado a um efeito multiplicador muito inferior em países
como Austrália, Alemanha e Canadá (veja a tabela 1).
Tabela 1 – Efeitos de um Aumento nos gastos de 1% do PIB
(Classificados por efeito multiplicador, do mais alto ao mais baixo)
País
Estimativas de novas vagas de emprego (máximo acima da linha
de base)
Efeito multiplicador (2015-2017)
Reino Unido
2,5
343.000
Brasil
2,5
418.000
China
2,2
2.400.000
Índia
2,0
1.360.000
Argentina
1,8
68.000
EUA
1,7
730.000
Japão
1,5
211.000
Canadá
1,4
61.000
Itália
1,4
136.000
França
1,3
109.000
México
1,3
193.000
Coreia do Sul
1,3
95.400
Alemanha
1,2
157.000
Indonésia
1,0
320.000
Austrália
1,0
38.680
Zona do euro
1,4
627.000
Observação: A maior parte dos resultados nesta tabela reflete nossas simulações de um aumento de 1% do PIB nos
investimentos em infraestrutura em um período de ano, usando o Modelo Econômico Global Oxford Economics. Entretanto, para
as projeções de geração de emprego nas regiões emergentes, usamos a regra empírica conhecida como Lei de Okun, a qual
afirma que a taxa de desemprego cai 1% quando o PIB aumenta 3%. Especificamente, usamos esta regra para o Ásia-Pacífico
(Austrália, China, Índica, Indonésia, Japão e Coreia do Sul) e América Latina (Argentina, Brasil e México), uma vez que a
estrutura dos mercados de trabalho nessas regiões são em geral distintas e tornam a maioria das técnicas gerais de modelagem
de equilíbrio menos útil.
EUA
Nos EUA, estimamos que um aumento de 1% do PIB real nos investimentos - ou cerca de US$160
bilhões, distribuídos em quatro trimestres - elevaria a atividade econômica em US$270 bilhões nos
próximos três anos. Em outras palavras, para cada US$1 adicional alocado a investimentos
públicos em 2015, aproximadamente US$1,70 seria acrescido ao PIB real no período de três anos.
Tal projeção está em linha com nossas estimativas de maio, quando observamos que US$1,3
bilhão dos investimentos públicos elevariam o PIB real em US$2 bilhões em 2015. Além disso,
esse aumento geraria 29.000 vagas de emprego no setor de construção dos EUA e ainda mais
para a economia em geral se incluirmos vagas nas indústrias relacionadas à infraestrutura. Esses
números estão em linha com as estimativas do Departamento Federal de Rodovias dos EUA
(FHWA - Federal Highway Administration), o qual mostrou que um investimento de US$1,25 bilhão
gera 34.779 vagas de emprego relacionadas ao projeto (Veja "U.S. Infrastructure Investment: A
Chance To Reap More Than We Sow", 5 de maio de 2014).
Em nossas análises mais recentes, estimamos que um aumento de 1% do PIB real nos gastos
poderia criar até 730.000 empregos nos EUA em 2015. Em outras palavras, um incremento nos
gastos geraria um aumento médio mensal de 61.000 empregos - levando a ganhos mensais gerais
com a folha de pagamento a 272.000 (comparado à nossa projeção inicial de 211.000).
De fato, o tempo e lugar desempenham papéis fundamentais no número de vagas de fato criadas
por um projeto. Em recessões ou recuperações lentas, as atividades de construção privadas são
fracas e a taxa de desemprego nos mercados de trabalho relacionados é alta. Assim, muitas das
vagas criadas e sustentadas por um projeto de infraestrutura estariam relacionadas a essas áreas.
No entanto, a capacidade produtiva e volume de produção da economia também deveriam crescer
tão logo as obras fossem concluídas. Assim, o investimento deveria resultar em um número ainda
maior de empregos muito tempo após o fim do projeto. Em outras palavras, o crescimento da taxa
de emprego resulta da criação de empregos diretos (nos setores de construção e de suporte
imediato à construção) e indiretos, após um aumento da demanda e maior concorrência na área.
Adicionalmente, um relatório de 2012 do grupo de comércio Associated Equipment Distributors
(AED) descobriu que cada dólar investido em rodovias e ruas gera um retorno de cerca de
US$0,35 em arrecadação de impostos (dos quais US$0,23 vão para o governo federal). Ainda, os
estados norte-americanos se beneficiam dos gastos com infraestrutura - normalmente mais do que
por meio de outros gastos do governo. Em um estudo dos efeitos das revisões de subsídios a
obras de infraestrutura nos Produtos Estaduais Brutos (PEB) de 1990-2010, os economistas do
San Francisco Fed Sylvain Leduc e Daniel Wilson descobriram que, em média, cada dólar de
subsídio a obras de rodovias federais se traduz em um aumento no PEB de um estado de no
mínimo o dobro desse valor.
O estudo indica ainda que os efeitos do aumento nos gastos pode depender da utilização da
infraestrutura já existente. Leduc e Wilson observaram em especial se os gastos com rodovias
teriam efeitos mais benéficos nos estados com maior taxa de crescimento - e, portanto, com maior
probabilidade de sofrerem congestionamentos - do que em estados com taxas de crescimento
mais baixas, cuja capacidade das rodovias seja subutilizada. Suas descobertas respaldam a tese
de que melhorias na infraestrutura de transportes podem ter efeitos mais benéficos nas regiões em
franca expansão - o que implica, em geral, que gastos com infraestrutura podem ser mais eficazes,
ao menos no curto prazo, como facilitadores de forte crescimento econômico em vez de um
incentivo ao fraco crescimento.
De todo modo, destacar os efeitos econômicos benéficos do aumento nos gastos públicos com
projetos de infraestrutura é particularmente importante se o país precisar urgentemente de
melhorias nesta área. A última análise setorial do grupo American Society of Civil Engineers
(ASCE), publicada em 2013, atribuiu a nota D+ aos EUA, marcando a primeira melhora (de D)
desde que o grupo começou a avaliar as condições do setor de infraestrutura dos EUA, em 1998.
De acordo com as estimativas da ASCE, seriam necessários investimentos de US$3,6 trilhões até
2020. O grupo acrescentou ainda que, a menos que o cenário mude, o backlog de projetos e
manutenções diferidas poderia custar US$3.100 ao ano da renda disponível a cada família norteamericana. Confirmando a precariedade do setor de infraestrutura norte-americano, o Relatório de
Competitividade Global do Fórum Econômico Mundial (FEM) o classificou em 25º lugar
mundialmente (de 144). As rodovias do país ocupam o 20º lugar.
Canadá
No caso do Canadá (ligeiramente à frente no relatório do FEM, em 15º lugar na classificação geral
da infraestrutura), estimamos que cada C$1 gasto pelos governos canadenses em 2015 elevariam
o PIB real em C$1,40 até 2017. Com um aumento nos gastos públicos de 1% do PIB real
totalizando C$17,3 bilhões (US$14,8 bilhões), isso somaria C$25 ao PIB. Além disso, assumimos
que os governos usariam PPPs para parte do aumento, elevando os investimentos fixos dos
negócios no período de três anos e intensificando o efeito multiplicador sobre o PIB real. A maior
parte do aumento (0,6%) se concretizaria em 2015.
Nesse cenário, o crescimento real do PIB para 2015-2017 alcançaria uma média de 2,7%
anualmente, contra 2,5% de nosso caso-base, enquanto o aumento cumulativo no PIB real seria
de C$141,6 bilhões.
Ao mesmo tempo, o aumento nos investimentos geraria 45.000 vagas de emprego, além das
575.000 vagas que estimamos serem criadas na economia canadense ao longo dos anos,
enquanto a remuneração por hora trabalhada aumentaria 3%, em média, contra 2,7% em nosso
cenário base - o que não representa uma melhora significativa na capacidade dos consumidores
de pagarem sua dívida.
Notadamente, como os governos canadenses adotaram relativamente cedo a terceirização de
investimentos em infraestrutura por meio de PPPs, o aumento dos gastos públicos com
infraestrutura também mobiliza investimentos privados - obviamente, um aspecto importante da
expansão econômica.
Em sua estrutura atual, as três esferas do governo - federal, provincial e municipal - compartilham
as responsabilidades para manutenção da infraestrutura pública do país. Após um período de altos
investimentos em projetos públicos na década de 1950 e 1960, os governos reduziram os gastos,
retomando o foco no financiamento em infraestrutura apenas recentemente, após a recessão de
2008-2009. Embora os investimentos do governo em infraestrutura estejam novamente próximos a
3% do PIB (versus uma baixa de 1,4% em 2000), décadas de subinvestimento levaram a um déficit
de investimentos estimado em C$145 bilhões em 2011 pelo Centro Canadense de Políticas
Alternativas. Entre as demais estimativas do déficit - por exemplo, da Federação dos Municípios
Canadenses - estão o custo de reparos, que aumentam a vida útil da infraestrutura atual, somado
aos novos gastos para sustentar o crescimento estimado da população - de acordo com estas
medidas, o Canadá precisará investir mais de C$200 bilhões em infraestrutura pública na próxima
década.
Europa
Na Europa, os investimentos fixos não foram totalmente recuperados das quedas observadas
durante a crise econômica e financeira global. Na verdade, os investimentos fixos totais como
porcentagem do PIB da região agora estão quatro pontos percentuais abaixo do pico pré-crise
(veja o gráfico 1). Os investimentos privados declinaram significativamente durante a crise, o que
foi parcialmente compensado pela elevação nos investimentos públicos como parte das medidas
de incentivo implementadas pelos governos da UE. Desde então, os investimentos públicos têm
reduzido rapidamente, à medida que os governos consolidam seus orçamentos.
Ainda assim, parte considerável dos gastos públicos - cerca de um terço, em média - é direcionada
a projetos de infraestrutura na UE, de acordo com estimativas dos economistas do Banco Europeu
de Investimento (BEI). No entanto, na maioria dos países da região, os investimentos (públicos e
privados) em infraestrutura de transportes como porcentagem do PIB é inferior a uma década
atrás. No meio tempo, a qualidade percebida da infraestrutura geral em alguns países da UE,
como a Itália, é baixa. Outros, como a Alemanha, perderam sua forte posição competitiva (veja a
tabela 2).
Tabela 2 – Qualidade percebida da infraestrutura, Relatório de Competitividade Global, 2014-2015
País
Áustria
Qualidade
Qualidade geral
da infraestrutura das
rodovias
Qualidade da
Qualidade da
Qualidade da
infraestrutura das infraestrutura dos infraestrutura do
rodovias
portos
transporte aéreo
60
Qualidade do
fornecimento de
eletricidade
7
3
11
33
7
Bélgica
17
27
14
6
15
16
França
10
4
6
32
17
14
Alemanha
11
13
8
14
13
33
Irlanda
36
25
31
29
23
17
Itália
35
56
57
29
55
70
Holanda
6
5
9
1
4
9
Espanha
13
11
4
9
10
21
Suécia
18
20
19
18
21
22
Reino
Unido
27
30
16
16
28
12
Fonte: Fórum Econômico Mundial.
As demandas de investimento em infraestrutura da UE estão próximas de €1 trilhão (US$1,2
trilhão) para os próximos três anos, de acordo com estimativas da Comissão Europeia (CE),
incluindo gastos superiores a €200 bilhões para atender aos objetivos de energia estabelecidos. A
CE estima ainda que são necessários investimentos de €1,5 trilhão em infraestrutura de
transportes até 2030, com o déficit de financiamento para redes de banda larga próximo a €30
bilhões ao ano até 2020.
Os baixos investimentos têm sido uma das principais causas da lenta recuperação da economia da
UE. Além disso, os investimentos cronicamente baixos ameaçam o crescimento futuro. Para tratar
deste assunto, o Presidente da Comissão Europeia Jean-Claude Juncker definiu em novembro o
Plano de Investimento Europeu que elevaria os gastos em €315 bilhões no período de 2015-2017.
A comissão identificou cerca de 2.000 projetos, com investimentos potenciais de €1,3 trilhão, que
ajudariam a recuperar a desaceleração da economia da zona do euro por meio de gastos com
infraestrutura, financiados principalmente pelos mercados de capitais. Acreditamos que a solução
para a arrecadação dos €315 bilhões seja o recém-criado Fundo Europeu para Investimentos
Estratégicos (FEIE), que dispõe de €21 bilhões, sendo €8 bilhões em novos recursos de caixa da
UE, €8 bilhões de recursos orçamentários da UE já existentes, e €5 bilhões do BEI.
Estudos econômicos mostram que investimentos em infraestrutura promovem o crescimento da
produção por meio da demanda no curto prazo e da oferta no longo prazo. O efeito impulsionado
pela demanda depende da posição da economia no ciclo econômico, sendo mais forte no ponto
baixo de um ciclo. Por exemplo, nas depressões de 1837-1842 e 1931-1935, os investimentos em
infraestrutura de transportes desempenharam papel fundamental na recuperação das economias
da Europa. Ao mesmo tempo, os efeitos causados pela oferta dependem da produtividade dos
investimentos, que por sua vez poderiam ser relacionados à sua forma de financiamento.
A maioria das economias da região está no ponto baixo de seu ciclo ou próximo a eles, conforme
demonstrado pelo déficit de produção de cada país - a diferença entre o PIB potencial e real - e o
fato de a zona do euro como um todo ter sofrido duas recessões desde 2008. Contudo, há
diferenças entre os países em relação a suas posições no ciclo. De todos os países da zona do
euro, a Alemanha é o que está mais próximo do emprego pleno, estimamos que seu déficit de
produção seja de cerca de 1,2 ponto percentual do PIB, comparado a 3,8 pontos percentuais da
zona do euro como um todo.
Outra questão relevante para se refletir são as fortes relações comerciais entre os países da UE.
Em média, 60% das exportações/importações europeias ocorrem na própria união. Nosso estudo
mostrou que o aumento dos gastos por um país teria pouco efeito em seu crescimento e no de
seus vizinhos (Veja "A Stimulus Package From Germany Alone Would Have Little Effect On The
Rest Of The Eurozone", publicado em 21 de outubro de 2014). Isso se deve ao fato de fugas por
importações reduzirem o impacto direto no PIB da Alemanha, mas serem diluídas entre os
principais parceiros comerciais.
Nesse contexto, faz mais sentido considerar a região como um todo. Nosso modelo assumiu um
aumento de 1% do PIB em investimentos públicos (conjuntos na UE) em 2015. Consideramos
ainda que a política monetária na Europa permaneceria acomodativa, sem elevação da taxa de
juros acima das estimativas de nosso cenário-base pelo Bank of England, Banco Central Europeu
ou pelo sueco Riksbank. Os resultados obtidos contrastaram fortemente com aqueles de nossa
simulação de "aumento em um único país". Na verdade, para a zona do euro como um todo, o
efeito multiplicador é forte: cada euro adicional gasto com infraestrutura acrescentaria €1,4 ao PIB
real em três anos (veja a tabela 3).
Tabela 3 – Simulação EU: aumento de 1% nos investimentos públicos em 2015
País
Multiplicador
Aumento máximo no número de as vagas de empregos
Alemanha
1,2
157.000
França
1,3
109.000
Itália
1,4
136.000
Espanha
2,0
107.000
Zona do euro
1,4
627.000
Holanda
1,8
34.000
Áustria
1,3
18.000
Bélgica
1,1
24.000
Irlanda
1,6
12.000
Reino Unido
2,5
343.000
Suécia
1,1
20.000
EU
1.068.000
Ao mesmo tempo, tal aumento geraria em torno de 627.000 vagas de emprego na zona do euro e
mais de um milhão de vagas na UE (sendo 343.000 no Reino Unido). Posto isso, um plano
conjunto abrangendo a UE como um todo teria um efeito muito mais significativo, em nossa
opinião, no crescimento e taxa de emprego do que aumentos pontuais em cada país.
Reino Unido
Investimentos inadequados em infraestrutura tornaram-se um obstáculo significativo para negócios
no Reino Unido. Além disso, o Relatório de Competitividade Global do FEM classifica a
infraestrutura geral da região em 27º lugar mundialmente. A produção por hora no Reino Unido é
inferior à média das demais economias industrializadas do G7; ano passado, uma hora de trabalho
nos EUA produzia 40% do que uma hora de trabalho na Grã Bretanha. Em nossa visão, a
insuficiência de investimentos em infraestrutura tem sido um dos principais fatores por trás do fraco
desempenho de produtividade no Reino Unido.
As rodovias congestionadas são uma realidade na região, prejudicando a economia e o meio
ambiente e piorando a qualidade de vida dos britânicos. De acordo com a INRIX, uma empresa de
serviços de tráfego rodoviário e de motorista, o Reino Unido é o terceiro país mais congestionado
entre as economias desenvolvidas na Europa e América do Norte. Um motorista médio no Reino
Unido gasta cerca de 30 horas por ano em congestionamentos, aumentado para 84 horas na área
de deslocamento de Londres. Para tratar a questão, o Primeiro Ministro David Cameron anunciou
que o governo direcionará £15 bilhões nos próximos 10 anos para melhorar as principais estradas
do país. Ao mesmo tempo, esperamos um aumento nos gastos na próxima década, o que deverá
criar grandes oportunidades para investimentos privados no setor. Em nossa visão, isso poderia
promover o crescimento econômico do país no curto e longo prazo. (Veja "Building For Growth:
Can The U.K. Close Its Infrastructure Investment Deficit?", publicado em 17 de novembro de 2014.)
Com um déficit acumulado de investimentos em infraestrutura superior a £60 bilhões (US$95
bilhões), a oportunidade é evidente. Estimamos que um aumento nos gastos públicos em um ano
no valor de 1% do PIB (coordenado em toda a UE) resultaria em um efeito multiplicador de 2,5
para o Reino Unido em um período de três anos. Esse efeito é maior comparado a um aumento
nos gastos no Reino Unido separadamente, que estimamos em 1,9. O principal motivo é a
elevação adicional ao PIB da região em função do aumento da demanda de seus parceiros
comerciais europeus. Projetamos ainda que esse investimento geraria mais de 300.000 empregos
no mesmo ano que ocorresse o aumento.
Alemanha
Na Alemanha, a maior economia da região, os gastos totais têm sido baixos em uma comparação
internacional, e têm reduzido ao longo do tempo - caindo para ligeiramente acima de 17% do PIB
em 2013, contra 21,5% em 2000. Os investimentos públicos reduziram para um nível inferior a 3%
do PIB (veja os gráficos 2 e 3). Na verdade, os investimentos públicos no país têm permanecido
consistentemente 1 ponto percentual abaixo da média da UE na última década, tendência essa
que continuou, mesmo após diversos países europeus cortarem gastos públicos em meio à
consolidação fiscal.
O subinvestimento em infraestrutura do transporte na Alemanha levou a um déficit acumulado de
€60 bilhões desde 2004, de acordo com nossos cálculos. A piora na qualidade das rodovias
alemãs é refletida nos rankings do FEM: a Alemanha ficou em 13º lugar no quesito em 2014,
comparado ao 4º lugar em 2008.
No meio tempo, são necessários investimentos em sistemas de energia renovável para
fornecimento de eletricidade e aquecimento, e em redes elétricas. É necessário também recursos
significativos para melhorar a eficiência energética - por exemplo, no isolamento de edifícios. Esta
transição energética exigirá recursos de €31 bilhões a €38 bilhões ao ano até 2020, de acordo com
o Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (Instituto de Pesquisa Econômica Alemão).
No lado positivo, estimamos que um aumento nos gastos públicos em um ano no valor de 1% do
PIB (coordenado em toda a UE) resultaria em um efeito multiplicador de 1,2 para a Alemanha em
um período de três anos.
França
Na França, os investimentos públicos têm sido comparativamente altos, estáveis em 4% do PIB na
última década, apesar das limitações da consolidação fiscal (veja os gráficos 4 e 5). No entanto,
uma redução em repasses do Estado aos governos locais e regionais - que representam a maior
parte dos investimentos públicos - poderia limitar os gastos com infraestrutura em breve.
O país, que possui a segunda maior economia da região, ocupa o quarto e sexto lugares nos
rankings de qualidade das rodovias e infraestrutura ferroviária, respectivamente, na avaliação do
FME - investindo 0.9% do PIB em infraestrutura do transporte, em linha com a média da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Entretanto, mudanças
demográficas em algumas regiões metropolitanas, em especial em Paris, têm impossibilitado a
adequação da rede de transporte público às crescentes demandas de mobilidade. Enquanto isso, a
taxa de cobertura de banda larga de alta velocidade era de apenas 41% na França em 2013,
comparado a 62% na Europa em geral. Para alcançar 100% de cobertura, podem ser necessários
investimentos pelo país estimados em €20 bilhões até 2022.
De todo modo, estimamos que um aumento nos gastos públicos em um ano no valor de 1% do PIB
(coordenado em toda a UE) resultaria em um efeito multiplicador de 1,3 para a França em um
período de três anos.
Itália
De modo similar, um aumento nos gastos públicos em um ano no valor de 1% do PIB em toda a
UE resultaria em um efeito multiplicador de 1,4 na vizinha Itália. Isso é notável especialmente pelo
fato de a infraestrutura do país ser considerada fraca em comparação aos padrões internacionais,
ocupando o 56º lugar em qualidade de infraestrutura geral, de acordo com o FEM.
Os investimentos públicos na Itália somaram uma média de 3% do PIB na década que precedeu a
crise econômica e financeira global. Após um aumento temporário como parte das medidas de
incentivo durante a crise, os investimentos públicos têm reduzido, somando apenas 2,4% do PIB
em 2013 (veja os gráficos 6 e 7).
Ao mesmo tempo, os gastos com infraestrutura do transporte alcançaram uma média de 1,3% do
PIB anualmente de 2004 a 2008 (acima da média de 0,9% da OCDE), caindo para 0,5% em 2010,
de acordo com o Fórum de Transporte Internacional. No meio tempo, a qualidade percebida da
infraestrutura de transportes da Itália é fraca, com a qualidade das rodovias ocupando o 57º lugar
no ranking, as ferrovias 29º, portos 55º e transporte aéreo 70º, de acordo com o relatório do FEM.
De acordo com a INRIX, a Itália é o quarto país com maior congestionamento entre as economias
desenvolvidas na Europa e América do Norte (após a Bélgica, o Reino Unido e a Holanda).
Ásia-Pacífico
Os seis países do G20 na região do Ásia-Pacífico oferecem uma combinação do efeito
multiplicador que estimamos resultar de uma aumento nos gastos com infraestrutura de 1% do PIB.
Para esses países cujas economias estão se aproximando do PIB potencial - Austrália e Indonésia
- o aumento nos gastos não geraria produção adicional, uma vez que desestimularia outros
investimentos e estimularia a inflação. No outro lado da moeda, as economias da China e Índia,
que estão em franca expansão, possuem diversas oportunidades de investimento (embora a
capacidade de financiamento de crédito da China agora seja mais evidente), o que explica seus
multiplicadores de 2,2 e 2,0, respectivamente. O Japão e Coreia do Sul - com respectivos
multiplicadores de 1,5 e 1,3 - ficam no centro (veja o gráfico 8).
As economias em desenvolvimento estão em vantagem em diversos aspectos, uma vez que seus
legados de sistemas e estruturas em ruínas não são tão onerosos quanto em certas áreas
desenvolvidas. Ainda, esses países podem desfrutar dos avanços tecnológicos para construção
das obras desde o início. Um bom exemplo é a Índia, onde os estimados 1 bilhão de telefones
celulares representam aproximadamente 30x o número de linhas fixas em uso - e em franca
expansão, sem a necessidade de prestadores de serviços instalarem cabos nas áreas rurais, onde
apenas um terço da população tem acesso a serviços de telefonia, de acordo com a empresa de
telefonia móvel Telecom India. (Ainda assim, ressaltamos que a Índia ocupa o 116º lugar entre os
144 países em relação a assinaturas de celular per capita; para comparação, os EUA ocupam o
72º lugar).
Nesse contexto, os investimentos em infraestrutura são um assunto de destaque na região ÁsiaPacífico, dadas as significativas necessidades de funding e o grande interesse dos investidores.
No recente encontro do G20 em Brisbane, Austrália, os participantes demonstraram seu
compromisso para alcançar um crescimento do PIB global adicional de 2,1% nos próximos cinco
anos, enquanto os líderes afirmaram que um aumento nos investimentos em infraestrutura seria
uma das formas de obtê-lo. Para isso, os membros do G20 concordaram em criar um centro de
infraestrutura global em Sidnei, reconhecendo a necessidade de melhor coordenação e
simplificação. Em outras palavras, tornar mais atrativo o investimento privado em infraestrutura é
essencial para atingir esse objetivo. De acordo com as estimativas do grupo, obras de
infraestrutura exigiriam recursos privados adicionais de US$2 trilhões nos próximos 15 anos. Com
a Ásia tornando-se o agente de crescimento econômico global, apesar de seu significativo déficit
de infraestrutura, a região poderia absorver grande parte deste investimento adicional, em nossa
visão.
Em termos gerais, o objetivo do centro é ajudar a coordenar os planos de infraestrutura dos
governos participantes, ajudando a desenvolver conhecimento público e especialização, e a
padronizar os processos de licitação dos projetos. A quantificação precisa dos riscos esperados
pelos investidores privados permitiria a todos os países estabelecer uma estrutura contratual única
para os projetos. Consideramos isso primordial para a obtenção de qualquer montante significativo
de recursos privados para a infraestrutura.
América Latina
Investimentos em infraestrutura como porcentagem do PIB na América Latina são inferiores à
média global de 3,8% (veja o gráfico 9). De 2008-2012, a região como um todo alocou 3% do PIB
para projetos - ou cerca de US$150 bilhões ao ano, considerando que o PIB ficou em torno de
US$5 trilhões no período de cinco anos. A composição dos gastos por país ficou próxima da média
na Argentina, Brasil, Colômbia e México, sendo mais baixa no Chile (2% do PIB) e mais alta no
Peru (4%). Essas diferenças intrarregionais são o resultado provável do fato de o Chile já ter
investido mais agressivamente do que seus vizinhos antes de 2008, e suas demandas de
infraestrutura terem sido inferiores, enquanto o Peru enfrentava uma situação oposta. Outro motivo
pode ser o fato de o Chile basear-se em critérios mais avançados para avaliar projetos e investir
com maior eficiência do que seus pares.
Para alcançar países como a Coreia do Sul e China, a América Latina teria de direcionar 6% do
PIB para projetos de infraestrutura nos próximos 20 anos, de acordo com estudos do Banco
Mundial e a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). Porém, embora
sejam necessários mais investimentos, talvez uma melhor forma de compensar o déficit de
infraestrutura seja melhorar a eficiência. Para esclarecer, a América Latina não é a única região a
apresentar infraestrutura pública notadamente ineficiente - outras áreas, como Ásia-Pacífico,
apresentam o mesmo problema. De acordo com um estudo da McKinsey, o qual indicou que os
projetos em andamento poderiam ser construídos com dois terços do custo se avaliados,
planejados e executados com maior diligência, isso significa que a América Latina poderia reduzir
a diferença entre a infraestrutura existente e as necessidades na mesma velocidade ao dobrar os
investimentos para 6% do PIB ou aumentando os investimentos de 3% para 4% e adotando
"melhores práticas". Certamente, a segunda alternativa é mais adequada e mais realista do ponto
de vista fiscal, uma vez que reduz transferências de renda indesejáveis e perdas sociais líquidas.
Com base neste critério, estimamos que o déficit de infraestrutura na América Latina e seis das
suas sete maiores economias (excluindo a Venezuela, pela insuficiência de dados) em 1% do PIB
– ou cerca de US$336 bilhões em cinco anos. O cálculo do efeito de um aumento nos
investimentos regionais dessa magnitude no PIB real desses países até 2017 levou a
multiplicadores variando de 1,3 no México a 2,5 no Brasil.
Vale notar que estes resultados incorporam apenas o crescimento no PIB resultante de um
aumento na demanda efetiva, não refletindo os efeitos colaterais relacionados à oferta que
surgiriam mais lentamente à medida que o estoque de capital de infraestrutura aumentasse. Dito
isso, o efeito na demanda agregada é fundamental para uma região que enfrente não apenas uma
provável queda no potencial crescimento resultante de fatores externos, mas também um hiato do
produto crescente e negativo, que levou à estagnação na geração de empregos em algumas
áreas. Para calcular o efeito do aumento nos gastos com infraestrutura nos mercados de trabalho,
a S&P combinou os multiplicadores do PIB com a Lei de Okun (a qual busca quantificar a relação
entre a taxa de emprego e a atividade econômica), e descobriu que um aumento nos gastos com
infraestrutura equivalente a 1% do PIB na região geraria 900.000 empregos no Brasil, 250.000 no
México e 68.000 na Argentina no período de três anos.
No meio tempo, a composição dos investimentos em infraestrutura públicos e privados na América
Latina tem mudado significativamente nas últimas três décadas. Na década de 1980, a maior parte
- se não toda - das obras de infraestrutura foi construída, financiada e mantida com recursos
públicos. Nos anos 90, a participação do setor privado cresceu significativamente por meio de
privatizações e concessões - e não apenas em telecomunicações, mas em setores como geração,
transmissão e distribuição de energia, sobretudo no Chile e Argentina. Foram realizadas
concessões (ou PPPs) para serviços de abastecimento de água e transporte, incluindo rodovias,
portos e aeroportos.
Ao contrário de uma visão comum, o envolvimento do setor privado com a infraestrutura – tanto por
meio de PPPs quanto de privatizações – continuou nos anos 2000, exceto no México e Argentina.
No primeiro, problemas relacionados à privatização da Telmex e concessões rodoviárias, nas quais
o fraco planejamento e execução pelo governo acarretaram pagamento mais caro por serviços
medíocres pelo público, contribuíram para a descontinuidade de seu uso. Na Argentina, porém, a
quantidade e qualidade dos serviços de infraestrutura melhoraram em todos os setores em que
participa o setor privado. Isso vale para geração, transmissão e distribuição de energia; transporte
e distribuição de gás natural; serviços de abastecimento de água e saneamento; e até construção
e manutenção de rodovias. Em todos esses setores, os serviços eram adequados, as tarifas
acessíveis e os compromissos de investimento honrados. No entanto, durante a crise financeira de
2002, o governo argentino interveio em muitos desses mercados, congelando tarifas e revisando
e/ou revogando contratos. Como resultado, o setor privado reduziu investimentos em
infraestrutura.
Fora do México e Argentina, o setor privado tem participação ativa na América Latina. No Brasil por
exemplo, a maior economia da região, a participação do setor privado nos investimentos totais em
infraestrutura dobrou para cerca de 60% na década de 1990. Em outras palavras, mais de metade
da infraestrutura pública no Brasil representa atualmente participação privada. O setor privado
também está ganhando importância na Colômbia, onde um em cada três dólares gastos com
infraestrutura vem de investimento privado direto. Enquanto isso, no Chile e Peru, essa
porcentagem tem sido praticamente estável, em cerca de 50%.
Chave para o sucesso
A Standard & Poor’s acredita ser extremamente importante a melhora na qualidade dos
investimentos em infraestrutura em vez de apenas aumentar os gastos – independentemente do
grau de desenvolvimento da economia do país. Entre outros fatores, isso poderia aprimorar a
avaliação e seleção de projetos, talvez por meio de avaliação independente, análises abrangentes
de custo-benefício, e execução de projetos com maior eficiência.
A questão é particularmente importante, uma vez que os governos estão alocando cada vez menos
recursos de seus orçamentos para infraestrutura – principalmente no Ocidente. Nos EUA, os
gastos públicos com projetos como porcentagem do PIB atingiram uma baixa histórica em mais de
20 anos, e na zona do euro as medidas de austeridade dos governos consumiram parte
significativa dos gastos com desenvolvimento e reforma de infraestrutura.
De fato, apesar da relação evidente entre a dimensão de um projeto e seu consequente incentivo à
economia, o aumento nos gastos nem sempre resulta em benefícios proporcionais. Nesse sentido,
é crucial que os países avaliem, planejem e executem com diligência seus projetos de
infraestrutura de modo a gerar economias de custo significativas no curto prazo e maiores
incentivos à economia ao longo do tempo.
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Escritor: Joe Maguire
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